Öffentlich Private Partnerschaften (ÖPP) – Wundermittel für klamme Kommunen?

Inhaltsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1. Einleitung

2. ÖPP, was ist das?

3. ÖPP Modelle
3.1 Erwerbermodell
3.2 Inhabermodell
3.3 Leasingmodell
3.4 Mietmodell
3.5 Contractingmodell
3.6 Konzessionsmodell
3.7 Gesellschaftsmodell

4. Warum ÖPP?
4.1 Finanzielle Aspekte
4.2 Betriebswirtschaftliche Aspekte

5. Chancen und Risiken von ÖPP
5.1 Chancen
5.2 Risiken
5.2.1 Wirtschaftlichkeits- und Risikoanalyse
5.2.2 Kommunaler Handlungsspielraum und Intergenerationen Gerechtigkeit
5.2.3 Finanzierung
5.2.4 Handlung am Kapitalmarkt

6. Wundermittel für klamme Kommunen?

Literaturverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: ÖPP Modell

Abbildung 2: ÖPP Modell mit Projektgesellschaft

Abbildung 3: ÖPP Modell mit Forfaitierung

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1. Einleitung

Diese Arbeit beschäftigt sich mit den Öffentlich Privaten Partnerschaften, mit dem Ziel Informationen aus verschiedener Perspektive zusammen zutragen, um eine Übersicht über das Thema zu erhalten und die Frage zu beantworten, ob Öffentlich Private Partnerschaften die Rettung für finanzschwache Kommunen sind, wenn es darum geht, die öffentlichen Aufgaben trotz leerer Kassen wahr zu nehmen.

Dafür werden Texte aus unterschiedlichen wissenschaftlichen Fachrichtungen sowie graue Literatur ausgewertet und die angeführten Argumente einander gegenübergestellt. Der Aufbau der Arbeit möchte auch dem mit der Materie nicht vertrauten Leser einen guten Einstieg in das Thema ermöglichen. Deshalb wird im ersten Teil des Textes eine Begriffsklärung vorgenommen, um Klarzustellen um was es sich bei einer Öffentlich Privaten Partnerschaft handelt, welche Konstellationen sich hinter dem Begriff verbergen und wer die dabei handelnden Akteure sind. Zudem werden die verschiedenen Modelle, die als „tool box“ für eine Privat Public Partnership zur Verfügung stehen, mit ihren Unterschieden vorgestellt und graphisch veranschaulicht.

Die Faktoren, die eine Öffentlich Private Partnerschaft begünstigen, und zu einem Anwachsen derselben in der Bundesrepublik geführt haben sowie die positivern Effekte einer solchen Partnerschaft werden in Kapitel 4 dargelegt. Darauf aufbauend werden im Abschnitt „Chancen und Risiken“ die Chancen, welche eine Öffentlich Private Partnerschaft für die Beteiligten bietet, den Risiken und Gefahren für eine Kommune beim Abschluss einer solchen Kooperation entgegen gestellt. Hierbei werden die Probleme, die im Vorfeld, während der Projektphase, sowie nach Ende der Vertragslaufzeit auftreten können, näher spezifiziert. Anhand der betrachteten Argumente wird im Teil 6 auf die eingangsgestellte Frage eingegangen, welche Chancen Öffentlich Private Partnerschaften den Kommunen zur Auflösung des Investitionsstaus geben.

2. ÖPP, was ist das?

Um was handelt es sich bei den Öffentlich – Privaten Partnerschaften (ÖPP), oder auf Englisch, den Public Private Partnerships (PPP)? Welche Maßnahmen und Konzepte verbergen sich hinter diesen Begriffen und wer sind die beteiligten Akteure? Diesen Fragen geht der erste Textabschnitt nach.

Auch wenn im Kern mit dem Begriff „ÖPP“ immer das selbe gemeint ist, unterliegen die Projekte, auf die dieser Begriff angewendet wird, einer gewissen Spannweite. Dies liegt daran, dass es in Deutschland keine Legaldefinition von ÖPP gibt (BMVBS 2007, S.3), was von Seiten der Kritiker zum Vorwurf der Unschärfe (Sack 2005, S.137) sowie der Beliebigkeit seines Gebrauchs führt (Mühlenkamp 2005, S.29). Dabei ist das Phänomen an sich schon länger bekannt und mit einigen seiner Ausprägungen sieht sich der Bürger seit den 1990er Jahren täglich konfrontiert. So finden sich seit 1990er Jahren ÖPP auf kommunaler Ebene im Bereich der Energieversorgung, der Abfallwirtschaft und im öffentlichen Nahverkehr. Hinter dem Begriff ÖPP verbirgt sich im weitesten Sinne also das Konzept einer privatwirtschaftlichen Beteiligung „an der Finanzierung und Verwaltung von Infrastrukturen und Leistungen des öffentlichen Sektors“ (Schermer et. al. 2005, S.1). Das Einschlagen dieser neuen Wege zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben bedeutet, dass privates Kapital und Fachwissen herangezogen werden, um staatliche Aufgaben zu erfüllen (www.bund.de). Bedingt durch knappe öffentliche Kassen erhoffen sich die politischen Gebietskörperschaften durch die Kooperation von öffentlicher Verwaltung und privaten Unternehmen, Aufgaben erfüllen zu können die ansonsten unerledigt blieben.

Die Hoffnung basiert auf der Erwartung, dass die jeweiligen Partner ihre „besonderen Stärken“ (www.bund.de) in das Projekt einbringen und die Erfüllung der Aufgaben dadurch besonders effektiv von statten geht (ebda.), was die öffentliche Hand und damit den Steuerzahler entlasten soll (Mühlenkamp 2005, S.30). Um dies zu gewährleisten wird vor Abschluss der ÖPP eine Wirtschaftlichkeitsuntersuchung durchgeführt, welche auf einem Lebenszyklus Konzept basiert. Lebenszyklus Konzept bedeutet, dass die Kosten für das Projekt über seine gesamte Laufzeit berechnet werden. Also von den Planungs-, über die Bau- und Betriebskosten bis hin zu den Verwertungskosten (vgl. hierzu: Funken 2004, S.18-19. sowie: www.schleswig-holstein.de) Im Wirtschaftlichkeitsvergleich werden die für das Projekt ermittelten Kosten bei kommunaler Durchführung dem Angebot eines privaten Investors gegenübergestellt. Ist das Angebot des privaten Unternehmers besser/billiger als das der Kommune kommt es zur ÖPP^[1] (Funken 2004, S.18f). Neben dem Lebenszyklusansatz sind für eine ÖPP weitere Elemente wie Risikoallokation, leistungsorientierte Vergütungsmechanismen sowie Outputspezifikationen wichtig (vgl. hierzu: www.schleswig-holstein.de). Auf die diesen Elementen innewohnenden Chancen und Probleme wird in den folgenden Abschnitten noch näher eingegangen.

Nach Sack (2007) sind ÖPP als „Formen der sektorübergreifenden Zusammenarbeit im Rahmen der Leistungserbringung im öffentlichen Sektor zu bestimmen, in denen die … [verschiedenen (d. Autor)] … Akteure ihre jeweilige organisatorische Eigenständigkeit behalten, sich aber auf ein gemeinsames Ziel und eine beidseitig getragene Aufgaben- und Risikoallokation einlassen“ (S.252f). Etwas weniger abstrakt formuliert bedeutet dies: „Im Rahmen einer PPP verpflichtet sich ein privates Unternehmen gegenüber der öffentlichen Hand dazu, eine bestimmte Investition durchzuführen und das Objekt über einen längeren Zeitraum zu betreiben und zu erhalten“ (Kestler/Raschke 2005). Diese Kooperation basiert auf langfristigen, vertraglichen Bindungen (Bühner/Oberndörfer 2004, S.2) zwischen Kommune und Privaten, bedeutet jedoch keine Privatisierung von öffentlichen Aufgaben (Schmiing 2004, S.2). An einem Beispiel veranschaulicht kann ÖPP ganz konkret bedeuten, dass nicht das Bundesland, der Landkreis oder die Kommune eine Schule baut, sondern ein privates Unternehmen, welches den Bau und den Unterhalt des Gebäudes gewährleistet und dieses an die Gebietskörperschaft vermietet, so dass diese nur noch den eigentlichen Schulbetrieb, also den Unterricht wahrnimmt (vgl.: Hofreiter 2008). Bei der ÖPP in dieser Form tritt die öffentliche Hand zwar nur noch als Nachfrager einer Dienstleistung auf, bleibt aber die entscheidende Instanz, welche die gewünschten Leistungen in einem Vertrag mit dem Unternehmen genau definiert^[2] und bei mangelhafter Erfüllung des Vertrages, durch den privaten Leistungserbringer, Sanktionsmaßnahmen (zum Beispiel: Entgeltkürzungen) ergreifen kann (Funken 2004, S.14f).

Im Wesentlichen sind zwei Kooperationsformen bei ÖPP zu unterscheiden: Einmal die der organisatorischen ÖPP³, zu welchen meist die oben genannte, Abfallwirtschaft und Energieversorgung gehören (vgl. hierzu: Sack 2005, S.137), und den vertraglichen ÖPP^[3], welche im weiteren Verlauf dieser Arbeit behandelt werden. Letztgenannte definieren sich über eine thematische und zeitliche Begrenzung, innerhalb derer die Projekte soweit wie möglich definiert sind (ebda). So weit wie möglich meint hier, dass bei Vertragsabschluss von keiner der beiden Vertragsparteien, selbst bei überragenden Prognosefähigkeiten, alle Eventualitäten, welche innerhalb der langen Laufzeit des Vertrages auftreten können, vorhersehbar sind und deswegen auch nicht in den Vertrag aufgenommen werden können. Dies führt zu so genannten unvollständigen Verträgen^[4].

3. ÖPP Modelle

Für die Durchführung der ÖPP stehen in Deutschland eine Vielzahl von Möglichkeiten für eine Zusammenarbeit von Privaten und der öffentlichen Hand zur Verfügung (Kestler/Raschke 2005). Im Folgenden wird die „tool box“, aus denen sich die Partner bedienen können, vorgestellt. Die Modelle unterscheiden sich vor allem in der Stellung der Eigentümer-, der Endschaftsregelung und der Refinanzierung, wobei auch Mischmodelle Anwendung finden (BMVBS 2007, S.7).

Die folgende Darstellung orientiert sich an der vom Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (2007) im: „Erfahrungsbericht Öffentlich Private Partnerschaften in Deutschland“ publizierten Übersicht.

3.1 Erwerbermodell

Der private Investor erstellt auf einem ihm gehörenden Grundstück eine Immobilie, wobei er für Planung, Bau, Finanzierung und Betrieb verantwortlich ist. Die Immobilie wird von der öffentlichen Hand genutzt. Die Nutzung wird durch eine vorab festgelegte Zahlung, an den Investor (Miete), abgegolten. Am Ende der Vertragslaufzeit gehen der Grund und das Gebäude in den Besitz der öffentlichen Hand über (S.35).

3.2 Inhabermodell

Hierbei baut oder saniert der private Investor wie im Erwerbermodell ein Gebäude, in umfassender Verantwortung, auf öffentlichem Grund. Der private Investor erhält ein Nutzungsrecht für die Immobilie, welche über die gesamte Laufzeit Eigentum der öffentlichen Hand bleibt. Auch hier erhält der Private eine regelmäßige Vergütung (ebda.).

3.3 Leasingmodell

Wie in den vorherigen Modellen liegen alle Verantwortlichkeiten von der Planung bis zum Betrieb bei dem privaten Unternehmen. Es entfällt jedoch eine automatische Eigentumsübertragung am Ende der Vertragslaufzeit. Das heißt: Der Private bleibt Eigentümer des Gebäudes, die Kommune kann das Objekt jedoch nach Vertragsablauf, zu einem vorab vereinbarten Preis erwerben. Der Unternehmer erhält während der Laufzeit des Vertrages regelmäßige (Leasing-) Raten von der öffentlichen Hand (S.35f).

3.4 Mietmodell

Auch hier ist das Gebäude Eigentum des privaten Partners. Die öffentliche Hand zahlt eine Miete für die Nutzung. Die Kaufoption des Leasingmodells – zum vorher festgelegten Preis – entfällt. Ein Erwerb des Gebäudes durch die öffentliche Hand am Vertragsende kann nur zum aktuellen Wert erfolgen (S.36).

Abbildung 1: ÖPP Modell

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

[...]

^[1] für den genauen, genormten Ablauf einer Wirtschaftlichkeitsuntersuchung vgl.: BMVBS (2007) S. 5-7.

^[2] für eine mögliche Vertragsstruktur vgl.: Funken (2004) S.27.

^[3] Unterscheidung nach: Sack (2005) S.137.

^[4] zu der diesen Verträgen innewohnenden Problematik vgl.: Mühlenkamp (2005) S.34ff.