Von der EWG über die EG zur EU: Entwicklungslinien der europäischen Integration

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung
1.1 Einführung in das Thema
1.2 Begriffsklärung

2. Auferstanden aus Ruinen – Die europäische Entwicklung vom kriegszerstörten Kontinent zur bedeutenden Wirtschaftsmacht des beginnenden 21. Jahrhunderts
2.1 Die Gründungsphase 1945-1957
2.2 Erweiterung und Vertiefung 1958-1988
2.3 Der Weg zur politischen Union 1989-2007

3. Sackgasse Supranationalität? – Frankreichs „Politik des leeren Stuhls“ und der Luxemburger Kompromiss
3.1 Prolog
3.2 Der Weg in die Krise
3.3 Die Krise des leeren Stuhls
3.4 Der Luxemburger Kompromiss
3.5 Die Folgen der Krise für den europäischen Integrationsprozess

4. Quo vadis Europa? – Die Europäische Union vor neuen Herausforderungen
4.1 Modelle für die zukünftige Entwicklung
4.2 Demokratisierung der Union
4.3 Bürokratie – Europa als Selbstzweck?
4.4 Die Europäische Verfassung

5. Zusammenfassung

6. Abkürzungsverzeichnis

7. Quellenverzeichnis

1. Einleitung

1.1. Einführung in das Thema

In diesem Jahr (2007) feiert die Europäische Union den fünfzigsten Jahrestag der Unterzeichnung der Römischen Verträge. Diese bildeten eine der wichtigsten Grundlagen dafür, dass der nach zwei Weltkriegen wirtschaftlich und moralisch am Boden liegende Kontinent Europa, zu einer der wichtigsten Wirtschaftsmächte des beginnenden 21. Jahrhunderts werden konnte. Glaubt man den Darstellungen der Festaktsredner, so gewinnt man den Eindruck, die europäische Integration sei ein kontinuierlicher Siegeszug der europäischen Idee gewesen. Dass dies nicht der Fall ist lässt sich schon an der momentan allgegenwärtigen Krise des europäischen Verfassungsvertrages erkennen.

Aus diesem Grund möchte ich mich, nach einem chronologischen Überblick über die europäischen Entwicklung von 1945 bis in die heutige Zeit, den ich in drei Phasen eingeteilt habe, mit den Brüchen in der europäischen Integration auseinandersetzten. Dazu werde ich die „Krise des leeren Stuhls“ (1965/66) analysieren, die einen typischen, auf nationale Egoismen zurückzuführenden, Bruch dargestellt, und ihre Folgen für den Integrationsprozess aufzeigen. Anschließend soll ein kurzer Überblick über zukünftige Herausforderungen gegeben werden, welche meiner Ansicht nach, zukünftig zu solchen Brüchen führen könnten.

Ich werde mich dabei auf die Europäische Union und ihre direkten Rechtsvorgänger beschränken. Andere Akteure, die ebenfalls wichtige Beiträge zur europäischen Integration geleistet haben (z.B. Europarat, Organisation for Economic Cooperation and Development (OECD), European Free Trade Association (EFTA)) sollen nur am Rande Erwähnung finden. Während die allgemeine Quellenlage zur Geschichte der europäischen Integration als gut bezeichnet werden kann, fällt auf, dass, vor allem für die Zeit der 60er- bis 80er-Jahre des 20. Jahrhunderts, Literatur nur in ungenügender Quantität vorhanden ist.

1.2. Begriffsklärung

Der Begriff „Integration“ wird in wissenschaftlichen Arbeiten synonym für die unterschiedlichsten Bedeutungen verwendet. Somit ist eine eindeutige Definition schwierig. Im Folgenden soll das Wort Integration für drei verschiedene Zusammenhänge stehen. Erstens, als Verbindung einer Vielheit zu einer Einheit , für welche die Wirtschaftspolitiken der Teilnehmernationen an der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft nach den Römischen Verträgen (1957), als Beispiel dienen können. Die zweite Bedeutung bezieht sich auf die Einbeziehung in ein größeres Ganzes, also zum Beispiel die Osterweiterung der Europäischen Union im Jahre 2004. Als dritte und wichtigste Bedeutung soll Integration für den Transfer staatlicher Souveränität, in einem bestimmten Politikfeld, auf die supranationale Ebene stehen. Beispielhaft hierfür ist die Säule „Europäische Gemeinschaften“, innerhalb der Europäischen Union.¹

Europa bzw. europäisch soll im Folgenden nicht für den Kontinent Europa, sondern für die jeweiligen Mitgliedsstaaten der Europäischen Union, bzw. ihrer direkten Rechtsvorgänger verwendet werden. So steht also der Begriff „europäische Integration“, verwendet für die Vorgänge unmittelbar nach Unterzeichnung des „Vertrages über die Europäische Union“ (1992), nur für die Prozesse in den, zu dieser Zeit, 12 teilnehmenden Staaten.

2. Auferstanden aus Ruinen – Die europäische Entwicklung vom kriegszerstörten Kontinent zur bedeutenden Wirtschaftsmacht des beginnenden 21. Jahrhunderts

2.1 Die Gründungsphase 1945-1957

Unmittelbar nach der Katastrophe des Zweiten Weltkrieges, mit seinen 55 Millionen Toten und den, sich auf alle Lebensbereiche auswirkenden, Zerstörungen wurde weltweit, vor allem aber in Europa auf ein politisches Ziel hingearbeitet: Die Wiederholung derartiger Ereignisse sollte ausgeschlossen werden. Mit dieser Absicht wurden im Jahre 1945 die Vereinten Nationen gegründet und auch der 1949 gegründete Europarat, der laut Satzung „einen stärkeren Zusammenschluß seiner Mitglieder zum Schutz und zur Förderung der Ideale und Prinzipien, die ihr gemeinsames Erbe sind, und zum Besten ihres wirtschaftlichen und sozialen Fortschritts “² zum Ziel hatte, verfolgte damit vor allem das Ziel der Friedenwahrung. Der größte Schwachpunkt dieser Organisationen war jedoch, dass Deutschland, als Hauptverantwortlicher für beide vorangegangenen Weltkriege, nicht integriert wurde.

Vor allem in Frankreich wuchs die Angst vor einem Wiedererstarken Deutschlands. Verschiedenste Vorschläge, mit dem Ziel Deutschland als potentiellen Gegner auszuschalten, wurden diskutiert, von denen der am 09. Mai 1950 von Robert Schuman der Öffentlichkeit präsentierte Plan einer der Ungewöhnlichsten war. Der französische Außenminister plante, genau fünf Jahre nach Ende des Krieges, Deutschland in kooperative Strukturen einzubinden und „die Gesamtheit der französisch-deutschen Kohlen- und Stahlproduktion unter eine gemeinsame Oberste Aufsichtsbehörde (Haute Autorité) zu stellen, in einer Organisation, die den anderen europäischen Ländern zum Beitritt offen steht “³. Die Regierung Adenauer nahm dieses Angebot, genau wie Italien, Belgien, die Niederlande und Luxemburg an, und am 18. April 1951 wurde die „Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl“ (EGKS) gebildet.

Nach diesem ersten Erfolg wollte Frankreich die politische Initiative behalten und schlug eine Europäische Verteidigungsgemeinschaft (EVG) vor. Wiederum wollten sich die 6 EGKS- Staaten beteiligen und eine gemeinsame (europäische) Armee aufstellen. Hauptziel Frankreichs war dabei, die sich andeutende nationale Wiederbewaffnung Deutschlands zu verhindern. Letztendlich scheiterte die Initiative aber an Frankreich selbst, denn die französische Nationalversammlung votierte gegen die EVG. Offizielle Gründe waren die generelle Ablehnung einer deutschen Wiederbewaffnung und die Ablehnung der Abgabe nationaler militärischer Souveränität zugunsten einer supranationalen Institution. Dieses Scheitern kann als erster Fehlschlag der europäischen Integration bezeichnet werden⁴.

Trotzdem entwickelte sich die EGKS äußerst positiv und diese gemachten Erfahrungen führten im Jahre 1957 zur Gründung der Europäischen Atomgemeinschaft (EURATOM) und der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG), jeweils mit eigenen Institutionen (z.B. Kommission; Versammlung). Teilnehmer waren erneut die sechs Staaten der EGKS. Während die EURATOM, neben dem sozialen Fortschritt durch die gemeinsame Entwicklung nuklearer Technologien, vor allem die gegenseitige Kontrolle des Einsatzes dieser (kriegswichtigen) Technologien in den Vordergrund stellte, war das Ziel der EWG, die Schaffung eines gemeinsamen Marktes. Dieser sah als Kernbereich eine Zollunion (einheitlicher Außenzoll, Abschaffung der Binnenzölle), sowie eine allgemeine Wirtschaftsunion (z.B. freier Kapital- und Arbeitskräfteverkehr), eine koordinierte Agrarpolitik, die Gründung einer europäischen Investitionsbank und viele weitere Regelungen zur wirtschaftlichen Zusammenarbeit vor. Genau wie die EURATOM, war auch die EWG offen für weitere Beitritte.

2.2. Erweiterung und Vertiefung 1958-1988

Im Gegensatz zu den Unterzeichnerstaaten der Römischen Verträge lehnten eine Reihe anderer europäischer Staaten die verstärkte politische Zusammenarbeit und die damit verbundenen Eingriffe in nationale Politiken (z.B. Wirtschafts- und Sozialpolitik) ab. Um trotzdem Wohlstand und Wachstum zu fördern, gründeten sieben Nationen (u.a. Großbritannien, Schweden, Österreich) die „European Free Trade Association“ (EFTA), eine Freihandelsorganisation „mit einer lockeren institutionellen Struktur“⁵, als Gegenmodell zur EWG. Somit wurde der freie Teil Europas in zwei konkurrierende Wirtschaftsräume gespalteten.

Trotz seiner Mitgliedschaft in der EFTA stellte Großbritannien 1961 einen Beitrittsantrag zur EWG, welcher 1963 scheiterte, da Frankreich unter Staatspräsident De Gaulle „eine Verwässerung der Gemeinschaft insbesondere durch einen stärker atlantisch orientierten Partner “⁶, vor allem aber den Verlust seiner Führungsrolle, befürchtete. Der zweite Beitrittsantrag Großbritanniens (1967) scheiterte ebenso an genannten Gründen.

Auch der Versuch, den wirtschaftlichen Gemeinschaften einen politischen Rahmen zu geben, scheiterte. Die so genannten „Fouchet-Pläne“ sahen eine politische Union, unter anderem mit einer gemeinsamen Außen- und Verteidigungspolitik, vor. Dieses „Europa der Vaterländer“ war jedoch nicht von supranationaler, sondern von intergouvernementaler Zusammenarbeit geprägt. Letztendlich ist das Scheitern dieser Pläne (1962) auf den Widerstand der „kleinen“ Mitglieder zurückzuführen, die sich, bei einer Umsetzung der Fouchet-Pläne, den „Großen“ ausgeliefert sahen.

Diese Rückschritte änderten letztendlich aber nichts am erfolgreichen Fortgang der EWG, die 1962 den ersten Übergang eines kompletten Politikbereiches, nämlich der Agrarpolitik, in ihre Kompetenz verzeichnen konnte. Diese Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) sollte ein wichtiger Schwerpunkt, sowohl für die EWG, als auch für ihre Nachfolger werden.

Juristisch wurde mit der „Costa/ E.N.E.L-Entscheidung“ ein wichtiger Meilenstein für die europäische Integration gelegt. Der Europäische Gerichtshof (EuGH) entschied, in diesem Streit zwischen nationalem und supranationalem Recht, für den Vorrang des europäischen Rechts, welchem es, obwohl es intergouvenemental entstanden ist, den Status einer supranationalen Rechtsordnung gab. ⁷

Eine der nachhaltigsten Krisen der Gemeinschaften fand im Jahre 1965 statt. Der geplante Übergang von der einstimmigen Abstimmung zum qualifizierten Mehrheitsentschluss im Ministerrat, sorgte für eine fast vollständige Blockade der europäischen Institutionen (keine Teilnahme am Ministerrat; Boykott der Kommission „Politik des leeren Stuhls“; vgl. Kap. 3) durch Frankreich. Diese Blockadepolitik dauerte annähernd sieben Monate und wurde erst durch den Luxemburger Kompromiss, zugunsten Frankreichs, und somit zu ungunsten der Supranationalität, gelöst.

Mit dieser Krise endete das nebeneinander von EGKS, EWG und EURATOM. Im Jahre 1967 schlossen sich die drei Organisationen zur Europäischen Gemeinschaft (EG) zusammen. Durch die Fusion der Entscheidungsorgane (Rat, Parlament, Kommission, Gerichtshof) konnten enorme Kosteneinsparungen, vor allem auf dem Gebiet der Verwaltung, erzielt werden. Selbst Frankreichs Staatschef De Gaulle unterstützte die Fusion, knüpfte dies aber an die Voraussetzung, dass mit der Fusion der Kommissionen unter keinen Umständen die Grundlage für eine europäische Regierung geschaffen werden sollte.

Die in den Römischen Verträgen festgeschriebene Zollunion wurde 1968 vollendet. Damit war ein wichtiger Integrationsschritt getan, denn bedeutende Hemmnisse für den Handel und damit die Entwicklung Europas waren, durch den Wegfall der Binnenzölle und einen einheitlichen Außenzoll, entfallen.

Trotz diesem und weiterer Erfolge kann die politische Stimmung in der Europäischen Gemeinschaft am Ende der 60er-Jahre als niederschmetternd bezeichnet werden. Die Hochzeit des Europaidealismus war vorbei und bei realistischer Betrachtung schienen viele der 1957 in Rom ausgegebenen Ziele weit entfernt (z.B. Agrarsektor). Nationale Interessen begannen mehr und mehr zu dominieren. In diese Krisenzeit der Gemeinschaft fiel der Gipfel von Den Haag (1969). Auf ihm sollte die Krise überwunden und der Integrationsprozess wieder in Gang gebracht werden. Die Staats- und Regierungschefs einigten sich, Maßnahmen zur Vollendung (z.B. Eigeneinnahmen zur Finanzierung), Vertiefung (z.B. Stärkung der Haushaltsbefugnisse des Parlaments; engere politische Zusammenarbeit; Stufenplan zu einer Wirtschafts- und Währungsunion (WWU)) und Erweiterung der Gemeinschaften (Vorbereitung eines Beitritts Großbritanniens) zu treffen. Dieses Treffen der Staats- und Regierungschefs aller Mitgliedsstaaten war das Vorbild für den, ab 1974 institutionalisierten, Europäischen Rat. Er markiert damit den Übergang der integrationspolitischen Initiative von einzelnen Regierungen und Treffen der Außenminister, zu den Staats- und Regierungschefs.

Die Verhandlungen auf dem Den Haager Gipfel hatten den Weg für die erste Erweiterung der EG freigemacht. 1973 sollte, neben Großbritannien, Dänemark und Irland auch Norwegen der Gemeinschaft beitreten. Die Entscheidung der norwegischen Regierung führte jedoch zu einer Spaltung des Landes, in deren Folge sogar Gewaltaktionen verzeichnet wurden. Bei einem Volksentscheid entschied sich die Mehrheit gegen den Beitritt. Die Beitritte von vormaligen EFTA-Staaten führten zum Ausbau der Beziehungen zwischen der EG und den verbliebenen EFTA-Mitglieder, vor allem in Form von Freihandelabkommen.

Auch aus demokratischer Sicht wurde am Ende der 70er-Jahre ein großer Fortschritt erreicht. Bis zum Jahre 1979 entsandten die Mitgliedsstaaten Vertreter in das Europäische Parlament (EP), welches seit 1962 diesen Namen trug. Vom 7.-10. Juni 1979 wurden erstmals Direktwahlen zum EP durchgeführt, an denen 61% der stimmberechtigten Europäer teilnahmen. Die damit erreichte Stellung, als am stärksten demokratisch legitimierte Institution innerhalb der EG, sollte das EP in der Folgezeit nutzen, um seine Befugnisse und Kompetenzen schrittweise auszuweiten.

Im selben Jahr wurde auch die währungspolitische Zusammenarbeit verstärkt, was zu einer stabilen wirtschaftlichen Entwicklung und sinkenden Inflationsraten in den Mitgliedsländern führen sollte. Der Schwerpunkt dieses Europäischen Währungssystems (EWS) lag bei der Einführung eines gemeinsamen Wechselkursmechanismus. Dies war ein weiterer Schritt in Richtung WWU, wobei ein endgültiger Durchbruch bei diesem Thema vorerst nicht gelang.

In diese Phase der relativen Stabilität fanden erneut Verhandlungen über eine Erweiterung statt, die Anlass zu großen Auseinandersetzungen innerhalb der Gemeinschaft gaben und sich über viele Jahre ausdehnten. Vor allem Frankreich stand der Erweiterung der Gemeinschaft um Griechenland, Spanien und Portugal kritisch gegenüber. Alle drei Länder konnten keinesfalls als gefestigte Demokratien bezeichnet werden, denn sie hatten ihre Militärdiktaturen erst wenige Jahre zuvor überwunden. Doch nicht dies, sondern vor allem die Armut der Beitrittskandidaten war Hauptkritikgrund. Diese Armut lies nicht nur eine allgemeine Schwächung der Gemeinschaft befürchten, sie würde vor allem dafür sorgen, dass Aufbaumittel aus den Strukturfonds, aus schwächeren Regionen der etablierten Mitglieder abgezogen werden müssten, um den Neumitgliedern zugute zu kommen. Letztendlich hielt sich die EG aber an ihre Zusagen und nahm Griechenland im Jahre 1981, sowie Spanien und Portugal im Jahre 1986 auf, was in den Ländern zu einer weiteren Stabilisierung der Demokratie und zum wirtschaftlichen Aufschwung beitrug.

Das Jahr 1986 brachte neben den neuen Mitgliedern auch eine erste grundlegende Vertragsrevision. Nachdem eine institutionelle Krise, sowie elementare Probleme mit der Finanzierbarkeit der Gemeinschaft immer offensichtlicher wurden und nationale Egoismen, wie der Kampf Großbritanniens unter Margret Thatcher, um den britischen Finanzbeitrag, die europäische Idee ad absurdum führten, sollte die Einheitliche Europäische Akte (EEA) die Entwicklung der EG in Richtung politische Union voranbringen. So wurde die vorher informelle Europäische Politische Zusammenarbeit (EPZ) institutionalisiert. Das EP wurde durch die Einführung von Zustimmungs- und Kooperationsverfahren gestärkt. Außerdem beschloss man die Verwirklichung des 1957 beschlossenen Binnenmarktes⁸ bis zum Jahr 1992, sowie verschiedene Regelungen zu gemeinsamen Politiken unter anderem in den Bereichen Umwelt, Forschung und Entwicklung.

2.3. Der Weg zur politischen Union 1989-2007

Durch die Wiedervereinigung am 3. Oktober 1990, gewann die Bundesrepublik Deutschland nicht nur 16 Millionen Einwohner. Sie wurde damit gleichzeitig auch zum bevölkerungsreichsten Mitgliedsstaat der Europäischen Gemeinschaft. Vorerst spiegelte sich dies jedoch nicht in einem höheren Stimmengewicht nieder. Dadurch, dass Deutschland diese Ansprüche nicht aggressiv vertrat, wurde Ängsten der EG-Partner, vor allem Frankreichs und Großbritanniens, entgegengetreten, die sich gegen ein wiedererstarkendes Deutschland mit hegemonialen Ansprüchen richteten.

Der Zusammenbruch des „sozialistischen Lagers“ ließ neue Herausforderungen für die EG erkennen, denn ihre Magnetwirkung auf die osteuropäischen Staaten war unverkennbar. Auch innerhalb der Gemeinschaft waren die Integrationsprozesse an einem Punkt gelangt, an welchem die erreichte politische Zusammenarbeit einen institutionellen Rahmen benötigte. Dieser Rahmen wurde mit dem „Vertrag über die Europäische Union“ auf dem Europäischen Rat von Maastricht beschlossen. Diese Europäische Union (EU) sollte ein auf drei Säulen beruhendes Gebilde sein, bei dem die zentrale Säule durch die Europäischen Gemeinschaften gebildet wird. Diese supranationale Ebene beinhaltete unter anderem die Zollunion und den Binnenmarkt, die Wirtschafts- und Währungsunion, sowie die Unionsbürgerschaft. Die anderen beiden Säulen, Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP), sowie Zusammenarbeit in der Innen- und Rechtspolitik sollten auf der Entscheidungsebene der Regierungszusammenarbeit liegen. Des Weiteren gingen wichtige Politikfelder⁹ von der nationalen auf die supranationale Ebene über. Das EP wurde nochmals gestärkt (v.a. gesetzgeberisch) und erhielt ein Mitwirkungsrecht bei der Ernennung von Kommission und Kommissionspräsident. Außerdem wurde der Europäische Rechnungshof, der schon 1975 gegründet worden war, als 5. Institution der EU etabliert.

Mit dieser zweiten großen Vertragsrevision begann, erkennbar zum Beispiel an der GASP und den Beschlüssen zur WWU, eine neue Phase des Integrationsprozesses, die auch durch die schwierige Ratifizierung, vor allem in Ländern, die einen Volksentscheid durchführten, nicht aufgehalten werden konnte.

Wie von den Staats- und Regierungschefs in Maastricht bekräftigt, wurde der Binnenmarkt im Jahre 1993 offiziell verwirklicht.

Ein entscheidendes Problem der europäischen Integration war stets das Mitnehmen der Bürger. Auch nach den Maastrichter Reformen stellte sich Europa für diese oft als undurchschaubarer, „bürokratischer Moloch“ dar und direkte positive Einflüsse auf die Lebenswirklichkeit wurden oft verkannt. Im Jahre 1995 trat mit dem Schengener Abkommen ein Vertragswerk in Kraft, welches einen positiven Einfluss der Europäischen Gemeinschaft spürbar machte. In zunächst fünf Staaten, denen sich mit der Zeit fast alle EU-Mitglieder, sowie einige europäische Nicht-Mitglieder anschlossen, entfielen die Personenkontrollen an den Grenzen.

[...]

¹ Vgl. Vlijt-Gomula; S. 2.

² Die Satzung des Europarates; S. 2.

³ Erklärung der französischen Regierung über eine gemeinsame deutsch-französische Schwerindustrie; in Brunn; S. 337.

⁴ Vgl. Brunn; S. 95ff.

⁵ Brunn; S. 134.

⁶ Ebd. S. 151.

⁷ Vgl. Lippe; S. 1.

⁸ Verkehrsfreiheit von Waren, Personen, Dienstleistungen und Kapital.

⁹ Z.B. Verbraucherschutz, Bildung und Ausbildung.