Was sind die Gründe für unterschiedliche dominante Privatisierungsmethoden in Polen, Ungarn und der Tschechischen Republik?

Inhaltsverzeichnis

1 Gegenstand und Gang der Untersuchung

2 Theorie der Privatisierung
2.1 Allgemeine Überlegungen zu Privatisierungen
2.2 Praxisbeispiel Privatisierung in Mittel-/ und Osteuropa
2.2.1 Insider-Privatisierung
2.2.2 Outsider-Privatisierung / Öffentlicher Verkauf
2.2.3 Voucher-Privatisierung

3 Fallauswahl
3.1 Polen
3.2 Ungarn
3.3 Tschechische Republik

4 Untersuchung
4.1 Freiheit des Kapitals
4.1.1 Polen
4.1.2 Ungarn
4.1.3 Tschechische Republik
4.2 Zeitdruck
4.2.1 Polen
4.2.2 Ungarn
4.2.3 Tschechische Republik
4.3 Quantitativer und qualitativer Grad der Verstaatlichung
4.3.1 Polen
4.3.2 Ungarn
4.3.3 Tschechische Republik

5 Zusammenfassung und Schlussfolgerungen

6 Literatur- und Quellenverzeichnis

1 Gegenstand und Gang der Untersuchung

Nach dem 2. Weltkrieg wurde Europa in die kommunistisch regierten Staaten Ost-/ und die nicht-kommunistischen Länder Westeuropas^[1] geteilt. Von 1989 bis 1991 mussten die kommunistischen Regierungen jedoch auf Druck ihrer Bürger^[2] und wegen unüberbrückbarer Wirtschaftsprobleme zurücktreten. Staaten hörten auf zu existieren und alte Netzwerke zerbrachen. In dieser Konstellation entschied man sich für den Übergang von der zentral gelenkten Plan-/ zur Marktwirtschaft.^[3]

Doch wie geht man dabei mit ehemaligen Staatsunternehmen um? Diese können nicht einfach liquidiert werden – sie wurden stattdessen aus vielerlei Gründen mit sehr unterschiedlichen Methoden privatisiert.^[4] Diese Bemühungen haben in den letzten zwei Dekaden in beinahe allen Teilen der Welt deutlich an Bedeutung gewonnen. Die Ziele jedoch sind regional unterschiedlich.^[5] In Osteuropa sind sie mit der Privatisierung ganzer Volkswirtschaften Teil des gesamtgesellschaftlichen Wandels; im ’Westen’ hingegen nur Teil eines Struktur-/ und Politikwandels.

Interessant ist, warum sich einzelne osteuropäische Staaten für eine dominante Vorgehensweise entschieden. Als Hypothese wird angenommen, dass bestimmte, länderspezifische Gründe die Entscheidung beeinflusst haben. Dieser Frage wird am Beispiel Polens, Ungarns und der Tschechischen Republik^[6] anhand der unabhängigen Variablen ’Freiheit des Kapitals’, ’Zeitdruck’, und ’Grad der Verstaatlichung’ mit dem Ziel der Feststellung (1) einer dominanten Strategie und (2) der dazu führenden Gründe nachgegangen.^[7] Dazu folgen auf die Einleitung Anmerkungen zur ’Theorie der Privatisierung’, dann die ’Fallauswahl’ gefolgt von der ’Untersuchung’ anhand der genannten unabhängigen Variablen. Abschließend wird das Ergebnis kurz zusammengefasst und geschlussfolgert.

2 Theorie der Privatisierung

2.1 Allgemeine Überlegungen zu Privatisierungen

Unter ’Privatisierung’ versteht man die Verlagerung bisher staatlich verrichteter Aktivitäten in den privaten Sektor einer Volkswirtschaft.^[8] Auf diese Weise soll die Ressourcenallokation durch den als effizienter vermuteten Markt erfolgen.^[9]

Nach dem 2. Weltkrieg fand in Westeuropa eine Welle der Verstaatlichung von Unternehmen statt. Seit den 1970ern ist jedoch die Tendenz zur Privatisierung zu verzeichnen – meist in der Form eines Verkaufs an der Börse. Seit Anfang der 1990er steht nun auch in den Staaten Osteuropas die Privatisierung zuvor planwirtschaftlich geführter Unternehmen im Mittelpunkt der Wirtschaftspolitik. Dabei werden nicht nur Teile, sondern fast die gesamte Wirtschaft privatisiert.^[10]

Politikern stellt sich in diesem Zusammenhang jedoch die Frage, wie ein solcher Prozess ablaufen soll.^[11] Bis zu welchem Grad werden Aus-/ oder Inländer als Käufer akzeptiert, bevorzugt oder gar jeweils alleine zugelassen? Und welche Rolle spielen institutionelle/private Anleger? Immerhin erhofft man sich von diesen eine bessere Allokation von Ressourcen und positive Effekte für die Volkswirtschaft.^[12]

Sind solche Fragen grundsätzlich erörtert, dann macht man sich Gedanken, ob die Privatisierung graduell oder als ’Schocktherapie’ durchgeführt wird. Der erste Fall findet Stück für Stück statt. Dabei vermutet man eine höhere Akzeptanz der Bevölkerung, da die Verteilung von Belastungen auf einen größeren Zeitraum erfolgt. Außerdem kann man den begonnenen Prozess wieder stoppen, was bei der ’Schocktherapie’ nicht geht. Hier findet die Privatisierung mit einem Mal statt; dies erschwert eine eventuelle Blockade von Seiten der Gegner und unterstreicht die Nachhaltigkeit des Prozess’. Beide Fälle werden im Folgenden dargestellt.

2.2 Praxisbeispiel Privatisierung in Mittel-/ und Osteuropa

Die Umstände der Systemtransformation^[13] in Mittel-/ und Osteuropa sowie die Pfadabhängigkeit osteuropäischer Systeme ließen nur den Schluss zu: Der Prozess ist angesichts der für den gewollten Übergang von der Plan-/ zur Marktwirtschaft notwendigen Veränderungen dringend geboten. Ferner ist anzunehmen, dass viele ehemalige Staatsunternehmen ohne Privatisierung schlicht nicht überlebt hätten.^[14]

Aus historischen Gründen^[15] waren jedoch nicht ignorierbare Teilhabeerwartungen der Bevölkerungen zu berücksichtigen.^[16] Dabei waren die Ziele theoretisch stets weitgehend gleich.^[17] (1) Politisch der Versuch, die Bevölkerung zu überzeugen und für die großen wirtschaftlichen Veränderungen zu gewinnen. (2) Sozial der Wunsch, vorhandenes Staatseigentum gerecht an die Bevölkerung zurückzugeben. Und (3) ökonomisch die Hoffnung, die marktwirtschaftlichen Kräfte und den Wettbewerb im Land zu stärken und vital zu halten.^[18] Hier galt, dass je schneller ein möglichst großer Teil der inländischen Wirtschaft privat betrieben wird, desto eher sich die Produktivitätsgewinne zum Wohl der Volkswirtschaft einstellen.^[19] Da sich einzelne Länder jedoch unterschiedlich, sogar konträr, verhielten, wird später untersucht, warum die Staaten bestimmte Wege beschritten und gegenüber anderen favorisierten.^[20] Vorerst aber werden die Privatisierungsarten betrachtet.^[21]

Wenn man über Privatisierungsarten spricht, dann ist Re-Privatisierung zuerst zu nennen.^[22] Diese steht deshalb zu Beginn, weil die komplette und umfassende bzw. nur sehr eingeschränkte und an Bedingungen geknüpfte Rückgabe logischerweise zuerst abgewickelt werden sollte bevor Eigentum privatisiert wird.^[23]

Danach hat der Transformationsstaat die Wahl zwischen drei Bereichen^[24]: die für die eigene Bevölkerung gedachte Voucher-Privatisierung, für das Management bzw. Mitarbeiter die Insider-Privatisierung sowie die Outsider-Privatisierung.^[25] Darüber hinaus sind Börsengänge sowie Pacht/Leasing denkbar.^[26] Alle drei Arten können jedoch nur im Sinne einer ’Initialverteilung’ der Anteile angesehen werden. Es ist davon auszugehen, dass sich über kurz oder lang eine Re-Allokation anschließt.^[27] Dann ’wandern’ die Anteile von ’schwachen’ in ’starke Hände’.^[28]

Die besonderen Herausforderungen der Privatisierung in Transformationsländern^[29], auf die sowohl der Osten, als auch den Westen unvorbereitet war, haben den ganzen Prozess nicht gerade vereinfacht.^[30] Dennoch musste allen Beteiligten klar sein, dass Transformation und Eigentumsübertragung irreversibel sind. Massenprivatisierungen^[31] haben diese Unumkehrbarkeit unterstützt und die Verlässlichkeit der begonnenen Reformen nach außen hin sichtbar unterstrichen.^[32]

Für den weiteren Verlauf der Arbeit bleibt noch zu erwähnen, dass grundsätzliche Privatisierungsbemühungen nicht alleine der Gradmesser für das Funktionieren von Märkten und eine geglückte Transformation sind.^[33] Wie sich zeigte, hängt der Erfolg auch maßgeblich von der Art und Weise der Privatisierungen sowie deren Ziele und Strategien ab.^[34] Auf den nächsten Seiten werden deshalb die in Osteuropa zuletzt gängigsten Methoden beziehungsweise Empfängerkreise kurz skizziert. Sie verdeutlichen die Unterschiede zwischen den genauer betrachteten Ländern und lassen bereits erahnen, warum sich bestimmte Dominanzen herausbildeten.^[35]

2.2.1 Insider-Privatisierung

Den ersten Empfängerbereich bilden die ’Insider’. Da sich für privatisierende Regierungen aus theoretischen und praktischen Aspekten eine Anteilsbündelung anbietet,^[36] werden Insider ebenfalls berücksichtigt. So war das Ziel auch in Mittel-/ und Osteuropa die Schaffung eines tragfähigen Mittelstands, weshalb die meisten Insiderprivatisierungen bei kleineren und mittleren Unternehmen stattfanden.^[37] Darüber hinaus verfügten Insider zu Transformationsbeginn über Kontrollmacht und /-rechte^[38] ; sollte die Privatisierung gegen deren Interessen sein, dann konnten die jeweiligen Regierungen mit Opposition rechnen.^[39] Am polnischen Beispiel zeigt sich, dass ohne direkte Beteiligung der Mitarbeiter an ’ihrem’ Unternehmen deren Zustimmung nicht zu erhalten wäre.^[40] Dies hing jedoch insbesondere mit der Gewerkschaft Solidarność auf dem Weg zur Transformation zusammen.^[41]

Allgemein lässt sich Insider-Privatisierung in managementorientiert und belegschaftsorientiert unterteilen. Beim Management-Buyout wird ein signifikanter Anteil eines Unternehmens an Führungskräfte verkauft.^[42] Diese bilden zwar nur eine kleine Interessengruppe, zeichnen sich jedoch durch ’Insiderwissen’ aus und haben einen strategischen Vorteil gegenüber externen Käufern da sie den ’wahren’ Wert der Firma kennen. Beim Employee-Buyout dagegen verschwindet die Grenze zwischen Kapital und Arbeit da sich Mitarbeiter mindestens die Sperrminorität kaufen.^[43]. Deshalb machte die Förderung dieses Modells in Mittel-/ und Osteuropa auch keinen Sinn.^[44] Polen liefert dafür zahlreiche Negativbeispiele.^[45]

2.2.2 Outsider-Privatisierung / Öffentlicher Verkauf

Die Outsider-Privatisierung ist der klassische öffentliche Verkauf von ehemaligen Staatsbetrieben im Rahmen der Alternativen: Verkaufsverhandlung, Auktion, Ausschreibung und Börsengang.^[46] Diese Methode generiert somit erstmals Kapital von nennenswerter Höhe für die jeweiligen Staatshaushalte. Darüber hinaus, und das erscheint aus Sicht der Unternehmen der wichtigere Punkt zu sein, ermöglicht ein strategischer Käufer Zugang zu frischem Kapital, Technologie und neuen Managementkonzepten.^[47] Hinzu kommt, dass Outsider-Privatisierung den Aufbau tragfähiger und nachhaltiger Corporate Governance-Strukturen unterstützt und die Unternehmen auf diese Weise eine reelle Chance haben, überkommene Strukturen abzulegen und sich moderne Unternehmensführungsmethoden anzueignen.

Dies hängt jedoch sehr stark von der Beteiligungsart ab. Ist diese ’passiv’, dann treten institutionelle Anleger^[48] als Investoren von fremdem, verwaltetem Geld auf. Sie wollen lediglich eine gute mittelfristige Rendite erzielen und haben die Steigerung des ’Shareholder Value’ im Blick. Der ’aktive’, strategisch orientierte und unternehmerisch denkende Investor sucht hingegen nach einer Verstärkung seiner vorhandenen Geschäftsfelder und einer langfristigen Effizienzsteigerung.

2.2.3 Voucher-Privatisierung

Voucher werden üblicherweise als Zertifikate an die Bevölkerung ausgegeben, die diese dann im Rahmen einer Auktion direkt oder indirekt in Anteile der Staatsunternehmen tauscht. Die meist nennwertlosen Voucher^[49] dienen dazu, große (alle) Teile der Bewölkung an der Privatisierung zu beteiligen.^[50] Voucher haben den Vor-/ Nachteil dass kein Geld fließt.^[51] Missbrauch ist damit zwar eingeschränkt, der Staat generiert jedoch auch keine Einnahmen. Ferner ist unklar, welchen Wert Voucher-Eigentümer ihrem Besitz, und damit ihren Anteilen an Investmentfonds bzw. Staatsunternehmen, tatsächlich beimessen. Es sind ja ’nur’ Gutscheine.

Darüber hinaus sind die Besitzer – vorerst – keine echten Eigentümer der Unternehmen. Auch ist die Kontrolle über den Privatisierungsprozess und die Umwandlung der Voucher schwierig. Zudem fehlt die Kontrolle der Unternehmensführung durch viele Kleinaktionäre meist gänzlich.^[52] Da die Voucher-Privatisierung jedoch schnell umsetzbar ist, kann sie den Privatisierungsprozess relativ einfach einleiten. Später kann man dann ja auf andere Methoden ’umsteigen’.^[53]

[...]

^[1] ’Osteuropa’ beziehungsweise ’Mittel-/ und Osteuropa’ – die Begriffe sollen synonym gebraucht werden – beziehen sich auf alle ehemals kommunistischen Länder im geografischen Europa mit Ausnahme Russlands; der Begriff ’Westeuropa’ hingegen auf alle nicht-kommunistischen Staaten.

^[2] Aus Gründen der Lesbarkeit werden in der Arbeit stets männliche Bezeichnungen verwendet.

^[3] Vgl. Berglund (2004), S. 593ff.

^[4] Die Unterschiedlichkeit der Methoden lässt sich getreu dem Motto: ’Viele Wege führen nach Rom’ beschreiben. Sie werden im Laufe der Arbeit genannt, sind zur Einleitung jedoch unwichtig.

^[5] Vgl. Siehl (1998), S. 61ff.

^[6] Bis 1993 bildete die Tschechische Republik zusammen mit der Slowakei die Tschechoslowakei.

^[7] Vgl. Katner (2002), S. 68 – Die Arbeit bezieht sich auf die erste ’Privatisierungswelle’ (also die ersten fünf Transformationsjahre)! Die Methodenpräferenzen können sich seither geändert haben. Unter Umständen lässt man sich auch mehr Zeit beziehungsweise prüft Kaufinteressenten genauer.

^[8] Gabler (2003), S. 328 – Genauer: (a) Verselbständigung öffentlicher Aufgabenträger in nun privater Rechtsform (b) Übertragung von bisher öffentlich wahrgenommenen Aufgaben auf Private (c) Veräußerung von Industriebeteiligungen.

^[9] Zum besseren Verständnis soll das Wort ’Privatisierung’ in dieser Arbeit fortan ausschließlich die Überführung von Staatsunternehmen in Privateigentum bedeuten.

^[10] In der ehemaligen DDR zum Beispiel wickelte die mit der Sanierung bzw. dem Verkauf des ehemaligen volkseigenen Vermögens betraute, 1990 gegründete Treuhandanstalt die Überführung der über 8.000 Firmen in Privateigentum ab.

^[11] Sofern die Privatisierung kontrolliert und nicht spontan – wie später gezeigt – auftritt.

^[12] Dies gilt sowohl auf Anbieter-/ als auch auf Nachfragerseite.

^[13] Damit ist ein grundlegender Ordnungswandel in Wirtschaft und Gesellschaft, hier von der Plan-/ zur Marktwirtschaft, gemeint.

^[14] Vgl. Lieberman (1995), S. 1ff.

^[15] Hier denke man insbesondere die sozialistische Auslegung des Eigentumsbegriffs.

^[16] Vgl. Lowitzsch (2002), S. 17 – Unter anderem dadurch kann man davon ausgehen, dass nationale Kontexte die Strategien entscheidend beeinflusst haben.

^[17] Vgl. Kost (1994), S. 47ff. – Besonders ausführliche und umfassende theoretische Aufzählung.

^[18] Vgl. Lieberman (1995), S. 3

^[19] Vgl. DreBa Trends (2000), S. 1

^[20] Dies wird an den Variablen Zeitdruck, Investitionsfreiheit sowie Verstaatlichungsgrad gezeigt.

^[21] Vgl. Stark (1998), S. 11ff. - Dazu ist anzunehmen, dass die Art der Privatisierung bzw. Anteilseigner die spätere ökonomische Entwicklung privatisierter Unternehmen maßgeblich mitbestimmt.

^[22] Vgl. Stark (1998), S. 11ff. – Rückübertragung von enteignetem und verstaatlichten Eigentum.

^[23] Vgl. Katner (2002), S. 69f. – Polen hat sich mittlerweile z.B. für den Ausschluss jeglicher Ansprüche von Alteigentümern ausgesprochen. Davor galt eine eng begrenzte Rückgabe als möglich.

^[24] Vgl. Kost (1994), S. 56ff.

^[25] Bei einem solchen Verkauf nach außen stellt sich die Frage nach einem strategischen Investor der Kapital, Technologien und Managementkonzepte mitbringt.

^[26] Vgl. Siehl (1998), S. 91ff.

^[27] Vgl. Siehl (1998), S. 96

^[28] Formulierung frei, jedoch in Anlehnung an André Kostolany, den Börsentheoretiker, gewählt.

^[29] Vgl. Beyme (1992), S. 17ff. – Stellvertretend sind hier das Dilemma der Gleichzeitigkeit politischer, wirtschaftlicher und staatlicher Veränderung, hohe Auslandsverschuldung, Reste planwirtschaftlicher Strukturen mentale Prägung der Bevölkerung durch den Kommunismus sowie lediglich ein starker Primär-/ und Sekundärsektor, jedoch aber ein schwacher Tertiärsektor zu nennen.

^[30] Vgl. Kümpfer (1992), S. 53ff.

^[31] Vgl. Lieberman (1995), S. 1ff. – In Polen wird der Privatisierungsprozess ’mass privatization’ und in der Tschechischen Republik ’large scale privatization’ genannt. Beide Begriffe bedeuten dasselbe; die rasche Privatisierung von Staatsbesitz unter Beteiligung der jeweiligen Bevölkerung.

^[32] Vgl. Lieberman (1995), S. 1ff.

^[33] Vgl. Siehl (1998), S. 72

^[34] Vgl. Lieberman (1995), S. 1ff.

^[35] Vgl. Ragaru (2000), S. 78f.

^[36] Vgl. Richard (1999), S. 92 ff. – Konzentration bzw. Blockbildung kann sich stabilisierend auf den Kurs auswirken, Interessen bündeln und Transaktionskosten senken.

^[37] Vgl. Schabert (2000), S. 7ff. – Man kann annehmen, dies gelte auch im Transformationskontext.

^[38] Dies gilt insbesondere für Polen und Ungarn in Teilen.

^[39] Vgl. Siehl (1998), S. 94ff.

^[40] Vgl. Lieberman (1995), S. 25ff. – Darüber hinaus wurden rund 1.000 kleine und mittlere Unternehmen im Rahmen einer ’Liquidation’ an Manager und leitende Mitarbeiter veräußert.

^[41] Vgl. Tatur (2003), S. 147ff.

^[42] Vgl. Schabert (2000), S. 7

^[43] Vgl. Schabert (2000), S. 10 – Effizienzsteigerungen (z.B. Entlassungen, Lohnkürzungen) lassen sich somit jedoch nicht oder nur sehr schwer durchsetzten.

^[44] Vgl. Richard (1999), S. 116

^[45] Vgl. Katner (2002), S. 68 – Insbesondere bei Insider-Privatisierungen in wettbewerbsintensiven Industrien (z.B. Textilien) kam es häufig zum Bankrott nach der Privatisierung. So konnten oft mangels Kenntnis / Kapital weder neue Techniken eingeführt, noch Verträge eingehalten werden.

^[46] Vgl. Richard (1999), S. 59 ff. – Diese Methoden können selbstverständlich auch von ’Insidern’ oder in Verbindung mit Vouchern genutzt werden. Primär beziehen sich die Alternativlösungen jedoch auf den breiten Markt.

^[47] DreBa Trends (2000), S. 1

^[48] Investmentfonds, Pensionsfonds, Kreditinstitute, Versicherungen usw.

^[49] Vgl. Lieberman (1995), S. 63 – Gilt hier zumindest für alle drei untersuchten Länder.

^[50] Zwar haben sicher viele Bürger von den Privatisierungen gehört, nicht zuletzt weil ggf. auch der eigene Arbeitsplatz davon betroffen ist, doch Zusehen und Mitmachen sind zwei Paar Schuhe ...

^[51] Vgl. Lieberman (1995), S. 25f.

^[52] Vgl. Bismarck-Osten (1996), S. 6

^[53] Vgl. Bismarck-Osten (1996), S. 6