Kososvo - Transformationsprozess durch Governance externer Akteure

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Demokratietheoretischer Aufriss
2.1 Anspruch und Voraussetzung demokratischer Herrschaft
2.2 Räume begrenzter Staatlichkeit – Das Kosovo
2.3 Neue Governance-Formen als Ausweg? – Steuerungskonzept für Räume begrenzter Staatlichkeit

3. historisches Zustandekommen des Kosovo-Kriegs und Eingriff durch externe Akteure
3.1 historischer Abriss – Antibürokratische Revolution 1989 bis zum Scheitern der Verhandlungen von Rambouillet 1999
3.1.1 Die Autonomiefrage
3.1.2 Die Entrechtung der Kosovo-Albaner – Die LDK als Antwort
3.1.3 Dayton als Hoffnungsschimmer für den Kosovo
3.1.4 Die UÇK als Konsequenz von Dayton
3.1.5 Reaktion und Wirkung im internationalen Umfeld
3.1.6 Rambouillet als erneuter Lösungsversuch
3.2 Errichtung des UN-Protektorats mit der Resolution 1244 – Beginn des Transformationsprozesses
3.3 Konstituierung der UNMIK und KFOR

4. UN-Protektorat als externer Übergangsverwalter – Neuartige Governance als Weichensteller für demokratischen Wiederaufbau?
4.1 externer Übergangsverwalter UNMIK als Regierungsorgan
4.1.1 internationale Verhandlungen als Grundstein für die UNMIK
4.1.2 Ausübung der Verwaltungshoheit durch die UNMIK
4.1.3 Transfer der Regierungsverantwortung
4.2 Leistungsfähigkeit und Problemlösungsfunktionen externer Akteure?
4.2.1 Rolle der UNMIK
4.2.2 Sonderrolle des SRSG (Special Representative of the Secretary-General)
4.3 Governance durch externe Akteure als Fehlschlag? – Kontrolle und Kooperation als Lösung für folgende Einsätze?

5. Fazit

Quellen- und Literaturverzeichnis

1. Einleitung

„Auch sechs Jahre nach dem Ende des blutigen Bürgerkrieges durch das militärische Eingreifen der Nato gilt der Kosovo als politisch-fragiler Unruheherd. Noch immer sind viele Konflikte ungelöst, eine dauerhafte Befriedung ist nicht in Sicht - die Region gilt als hochexplosives Pulverfass.“^[1] Das Kosovo ist nicht erst seit 1999 als Unruheherd in Erscheinung getreten. Geopolitisch betrachtet stellt das Kosovo aufgrund seiner Nähe zum Balkan einen entscheidenden Verkehrsknotenpunkt dar. Ebenso ist das Kosovo auch Schnittpunkt für Gruppen mit unterschiedlichem ethnischem Hintergrund sowie nationalen Gemeinschaften mit partiell sehr gegensätzlichen kulturellen und religiösen Identitäten. Die kriegerischen Auseinandersetzungen zwischen Serben und Albanern, die die größten Bevölkerungsteile im Kosovo repräsentieren, reichen bereits bis in die Jahre 1912 / 1913 zurück, die als Balkankriege die erste historische Auseinadersetzung zwischen Serben und Albanern darstellten. Die totalitäre politische Haltung auf serbischer Seite war Ausdruck von Verlustängsten durch Zurückdrängung und kennzeichnete die serbische Politik im letzten Jahrhundert maßgeblich. Auf albanischer Seite wurde dies mit Bestrebungen für eine autonomistische bis separatistische Politik erwidert. In letzter Konsequenz nutzen die Serben unter Führung von Slodoban Milošević das Machtvakuum, um das politische System zu ihren Gunsten zu instrumentalisieren. Die serbische Repression unter Milošević löste folglich Unbehagen auf albanischer Seite aus. Dieses Unbehagen entlud sich in der bewaffneten Auseinandersetzung zwischen der albanischen Guerilla, der sogenannten „Kosovo-Befreiungsarmee“ oder auch UÇK, die sich gegen die serbische Polizei richtete. Die bewaffnete Eskalation zwischen Serben und Albanern war das negative Ergebnis zwischen 1998 und 1999. Erst nachdem militärischen Einschreiten der Nato im März 1999 wurde der Konflikt vorübergehend gelöst. Die serbischen Truppen zogen sich in Folge des Eingreifens der Nato zurück. Im Juni des gleichen Jahres erfolgte der internationale Beschluss, das Kosovo sowohl militärisch als auch politisch zu verwalten, um weitere bewaffnete Eskalationen auszuschließen.^[2] Die damit geschaffene internationale Übergangsverwaltung unter Leitung der UN, die UNMIK, (United Nations Interim Administration Mission in Kosovo) nahm im Juni des gleichen Jahres die Arbeit auf.^[3] Die UNMIK als internationale Übergangsverwaltung übernahm im Fall des Kosovo Maßnahmen des Peacekeepings, die als zeitlich vorübergehende Phase die friedliche Trennung von Albanern und Serben sowie einen Beschluss zum Waffenstillstand zum Ziel hatte. Die anschließenden Peacebuilding-Schritte stehen im Zeichen der demokratischen Weichenstellung, das heißt, der Etablierung demokratischer Institutionen sowie ökonomischen Hilfsmaßnahmen und nicht zu letzt Unternehmungen zur Versöhnung der Auseinandersetzungen ethnischer Art, zwischen den serbischen und albanischen Bevölkerungsteilen.^[4]

Die UNMIK im Speziellen, als Internationale Übergangsverwaltung und das damit verknüpfte Regime des State Buildings verkörpern nach Auffassung von Grimm „eine besondere Form von Governance“.^[5] Governance, so definiert es Arthur Benz: „Governance ist nicht bloß die Tätigkeit des Regierens, Lenkens bzw. Steuerns und Koordinierens, sondern die Art und Weise dieser Tätigkeit.“^[6] Aus politikwissenschaftlicher Perspektive erstreckt sich das Governance-Konzept auf den Gesamtzusammenhang von polity, politics und policy. Kennzeichnend für das Governance-Konzept ist das dynamische Zusammenspiel von Strukturen und Prozessen sowie von Institutionen und Akteuren und von Vorschriften und deren Anwendung.^[7]

Ziel der UNMIK ist es, den Aufbau von stabilen Strukturen nach der Maßgabe moderner Staatlichkeit zu gewährleisten.^[8] Die UNMIK als internationaler Übergangsverwalter fungiert somit als autoritatives Steuerungs- und Lenkungsorgan und entspricht damit der Funktionslogik des von Benz definierten Governance-Begriffs. Die UNMIK im Einzelfall sowie auch andere UN-Interimsverwaltungen sind durch eine nichtdemokratische Rückbindung an die Bevölkerung gebunden und müssen sich auf die effiziente demokratisch idealistische Leitidee der externen Akteure hoffen.^[9] Die von Grimm bezeichnete „besondere Form von Governance“, die das Steuern und Lenken externer Akteure charakterisiert, lässt erste Zweifel an der demokratischen Legitimität erkennen. Lars Brozus macht für die Legitimitätsschwäche auch ein „mehr oder minder volatiles Gewaltoligopol verantwortlich.“^[10]

Ziel dieser Arbeit soll es sein, im ersten Schritt die theoretischen Voraussetzungen und Anliegen für eine demokratische Entwicklung zu benennen, um anschließend zu überprüfen wie effektiv die Governance-Strukturen in der Realität sind und auf Räume begrenzter Staatlichkeit angewendet werden können. Wie kann die Übertragung stabiler Staatlichkeit unter Zuhilfenahme von externen Akteuren in Räume begrenzter Staatlichkeit gelingen und welche Defizite können dabei auftreten? Nach dem historischen Überblick nimmt das letzte Kapitel der vorliegenden Arbeit Bezug auf die Art und Weise wie das Regieren der UNMIK erfolgt. Hauptaugenmerk der Argumentation soll auf den verantwortlichen Organen und Institutionen liegen, die für eine demokratische Weichenstellung und Neujustierung für politische Entscheidungsprozesse verantwortlich gemacht werden können und den Aufbau von Strukturen stabiler Staatlichkeit gewährleisten sollen. Abschließend soll die Frage beantwortet werden, wie die Governance-Tätigkeit und deren Leistungen unter besonderer Berücksichtigung des SRSG (Leiter der Mission) Einfluss auf die weitere demokratische Entwicklung nimmt. Sind Kontrollen und der Aufbau von Kooperationsbeziehungen hilfreich und notwendig, um die Effizienz von internationalen Übergangsverwaltungen für eventuell weitere Einsätze zu erhöhen? Sind eventuell andere Organisationsstrukturen für eine gelungenere Legitimation vorstellbar?

2. Demokratietheoretischer Aufriss

2.1 Anspruch und Voraussetzung demokratischer Herrschaft

Um die Voraussetzungen und Umstände für eine demokratische Entwicklung zu benennen, ist erst einmal nach dem Nutzen einer Demokratie zu fragen. Inwieweit ist sie als beste Staatsform überhaupt für die Übertragung auf den Kosovo (als Raum begrenzter Staatlichkeit) geeignet?

Dabei scheinen die Stärken und die Wirkungen, die von Demokratien ausgehen, auf dem ersten Blick auf der Hand zu liegen, die bejahend für die Staatsform Demokratie sprechen. Die für Demokratien zugrunde liegenden Kriterien nach dem BTI (Bertelsmann Transformation Index) lesen sie wie folgt; Staatlichkeit, politische Partizipation, Rechtsstaatlichkeit, Stabilität demokratisch verfasster Institutionen sowie politische und gesellschaftliche Integration.^[11] Diese Indikatoren zur Messung der Demokratiequalität sind mit einer Vielzahl von verschiedenen Indexen versucht wurden, zu beschreiben, und bescheren trotz der Vielzahl an Messmodellen überwiegend ähnliche Ergebnisse.^[12]

Die Modelle zur Erfassung der Leistungsfähigkeit einer Demokratie sind allerdings auf die prozedurale Ebene des politischen Systems beschränkt und können keine Ergebnisse für die Bewertung der politischen Entscheidungen und Ergebnisse treffen.^[13] Das wird zudem von der Tatsache erhärtet, dass der Abstand zwischen den vielfältigen Erwartungen und Wünschen der Bürger auf der einen Seite und den relativ eingeschränkten Steuerungsressourcen der politischen Elite auf der anderen Seite nur beschränkte Zufriedenheit erlaubt.^[14] Das lässt das Problem der Erfassung anhand von Demokratieskalen schon auf den ersten Blick erkennen und die Ergebnisse sind nur Auszug des gesamten Demokratieverständnisses. Das ebenfalls von Schmidt erwähnte „Koordinations- und Gestaltungsdefizit“^[15], dass einer Demokratie innewohnt, lässt sich mit gleichen Untersuchungsmethoden nicht feststellen.

Die Stärke und das Niveau einer Demokratie, so zeigt sich, liegt in der Güte der politischen Willensbildung, Entscheidungs- und Problemslösungsvermögens.^[16] Nichts desto trotz stellt sich jedoch die Frage, ob man nicht berechtigte Zweifel an den idealistisch anmutenden Thesen die für eine Demokratie sprechen, hegen kann.^[17] Im Ergebnis heißt dies, dass es für die Demokratie als Staatsform und deren Modelle zur Erfassung der Leistungsfähigkeit klarer, nicht wertender Abwägungen bedarf, um die Leistungsfähigkeit genau feststellen zu können. Effektivität, Effizienz, Transparenz, Partizipation und Legitimation sind die von Wewer entwickelten Prüfkriterien, die für die Abwägung notwendig sind.^[18]

Um nach kritischer Abwägung des Für und Wider eine genaue Antwort auf die Frage nach demokratischer Entwicklung zu finden, benennt Manfred Schmidt acht konkrete Voraussetzungen, die für das Entstehen und Funktionieren einer Demokratie unerlässlich sind. Diese kennzeichnen sich wie folgt:

1. Aufgliederung bzw. Neutralisierung der Exekutivgewalt des Staates mit zivilen Kontrollorganen und polizeilicher und militärischer Kraft
2. Vorhandensein einer pluralistischen Gesellschaft mit wirtschaftlich-dynamischer Entwicklung
3. kulturelle Werte – Gleichheit und Freiheit der im Staat lebenden Mitglieder
4. relative ethnische Gleichheit, ansonsten friedliche Reglungsmechanismen
5. klarer völkerrechtlicher Status (im Sinne der Unabhängigkeit)
6. weit zurückreichende liberal-konstitutionelle Regeln
7. Regelungen gegen Einparteien dominierte Regierungen
8. temporale Gewaltenteilung^[19]

Die von Manfred Schmidt gepriesene „ansehnliche Erklärungskraft“ für das Standarderklärungsmodell für Demokratievoraussetzungen^[20] lässt jedoch Zweifel aufkommen, ob die benannten Voraussetzungen für eine demokratische Weichenstellung in dem Kosovo – Raum begrenzter Staatlichkeit – überhaupt zu verwirklichen sind. Hierbei kommt nun das Governance-Konzept ins Spiel, das als neuartiges Steuerungs- und Lenkungsverfahren im folgenden Abschnitt genauer beleuchtet werden soll und dessen Konzept für den Kosovo als Raum begrenzter Staatlichkeit genutzt werden kann.

2.2 Räume begrenzter Staatlichkeit – Das Kosovo

Bereits einleitend erwähnt, ist das Kosovo nicht erst seit 1999 als Unruheherd in Erscheinung getreten. Der Kosovo als Schnittpunkt für Gruppen mit verschiedenartigen ethnischem Hintergrund sowie nationalen Gemeinschaften mit partiell sehr gegensätzlichen kulturellen und religiösen Identitäten ist Schauplatz einer mehr als Einhundertjahre andauernden Auseinandersetzung zwischen Serben und Albanern um den Status des Kosovo. Das macht das Kosovo im Sinne der Definition von Risse und Lehmkuhl zum Raum begrenzter Staatlichkeit, dessen Definition sich wie folgt liest. „Räume begrenzter Staatlichkeit zeichnen sich dadurch aus, dass bei Ihnen zwischen der von der internationalen Gemeinschaft zugeschriebenen Souveränität und dem, was man „effektive“ Souveränität nennt, eine mehr oder weniger große Lücke klafft.“^[21] Oder anders gesagt, das Missverhältnis staatlich erzeugter Ergebnisse in Relation zu den tatsächlich erbrachten staatlichen Leistungen.^[22] Diese Art von Staaten zeichnen sich dadurch aus, dass sie nur in einem bestimmten Maß ihre politischen Entscheidungen hoheitlich treffen können.^[23] Mit Blick auf den Kosovo kann also gefolgert werden, dass dieses Symptom zutreffend ist, weil die ethnische Rivalität zwischen Serben und Albanern keine hoheitlich bindenden politischen Entscheidungen zulässt. Die politische Legitimation einer ethnischen Gruppe impliziert den Ausschluss der Legitimation der anderen ethnischen Identität. Die Ohnmacht so wird ersichtlich, liegt in der Schwäche politisch-administrativer Institutionen, die mit der Schaffung und Durchsetzung politischer Entscheidungen betraut sind. Die politisch-administrative Führung ist folglich nicht in der Lage, aber nicht Unwillens, die Entscheidungen in das politische System zu implementieren. Das zieht auch weitere Aspekte mit Blick auf die staatliche Herrschaft nach sich. Charakteristisch ist bei Räumen begrenzter Staatlichkeit zusätzlich die Tatsache, dass die Herrschaft nicht oder nur teilweise beschränkt wird, die durch die Gewaltenteilung insbesondere die judikative Gewalt, die Kompetenzen der politischen Herrschaft beschränken müsste.^[24] Auch in diesem Fall ist das Merkmal begrenzter Staatlichkeit auf den Kosovo anwendbar; mit dem Blick auf die serbische Führung und ihrer repressiven Politik unter Milošević wird ersichtlich, dass diese aufgrund seiner Willkür gegen den albanischen Bevölkerungsteil nicht der Herrschaftsbeschränkung unterlag. Die autoritäre Regierung unter Milošević lässt keinen Zweifel an der fehlenden Herrschaftsbeschränkung, die nach rechtstaatlichen Grundlagen den Ideen der Gleichheit aller verstößt und folglich als rechtswidrig zu betrachten ist.

Die mangelnde Herrschaftsbegrenzung ist folglich das Resultat der Entkräftung staatlich rechtssprechender Institutionen. Sie ist deshalb nur als mangelnd zu bezeichnen, weil sie sich nur auf einen „begrenzten Bereich“ (im territorialen Sinne)^[25] innerhalb des Kosovos erstreckt und sich die repressive Politik „allein“ gegen die albanische Bevölkerungsgruppe und deren Ballungszentren (in der Mitte des Kosovo gelegen) richtete und deshalb den Kosovo als Raum beschränkter Staatlichkeit charakterisiert. Demgemäß erlaubt auch die Bezeichnung „Räume begrenzter Staatlichkeit“ eine klare und eindeutige Abgrenzung von Staaten mit autoritären Systemen. Räume begrenzter Staatlichkeit umfassen im exemplarischen Fall nicht den gesamten Kosovo, sondern erstrecken sich nur auf den territorial behafteten ethnischen Konflikt zwischen Serben und Albanern. In dem ethnischen Konflikt im Falle des Kosovo als Raum begrenzter Staatlichkeit sind die größten Bedrohungen in der sicherheitspolitischen Natur zu suchen.^[26]

In Anwendung auf das von Schmidt gefasste Standarderklärungsmodell für eine funktionierende Demokratie wird offenkundig, dass das Kosovo bis zum Juni 1999 eine irreversible Aneinanderreihung von Bedingungen für eine intakte Demokratie auf sich vereinte. Im Hinblick auf die serbische Regierung unter Milošević, so lässt sich attestieren, besaß der Kosovo weder einen völkerrechtlichen Status im Sinne der Annerkennung der internationalen Gemeinschaft, noch Konfliktreglungsmechanismen, die die friedliche Lösung hätten erwirken könnnen. Daran anschließend lässt sich weder eine zeitliche Herrschaftsbeschränkung, noch das Vorhandensein von kulturellen Werten nachdem Katalog von Schmidt feststellen. Im Resultat wird deutlich, dass der ethnische Konflikt alle anderen Bedingungen und Voraussetzungen für das Funktionieren der Demokratie erodieren ließ.

Zudem treffen Risse und Lehmkuhl eine Unterscheidung von Räumen begrenzter Staatlichkeit nach ihrem Charakter an Souveränität. Sie differenzieren dabei nach erstens, nicht (mehr) souveränen Staaten und zweitens, Staaten, bei denen auswärtige Akteure in Form von ehemaligen Kolonialbesatzern bis zur internationalen Gemeinschaft die territoriale Herrschaft oder Teile davon aufgenommen haben. Die Autoren Risse und Lehmkuhl charakterisieren somit den Kosovo mit der UNMIK als Protektorat^[27]

[...]

^[1] Heinemann, Roland (27.04.05): Der endlose Weg zum Frieden, In: http://www.spiegel.de/politik/ausland/0,1518,349568,00.html (aufgerufen am: 08.09.08)

^[2] Vgl. Feichtinger, Walter / Jurekovic, Predrag (2006): Internationales Konfliktmanagement im Fokus: Kosovo, Moldova und Afghanistan im kritischen Vergleich, Nomos, Baden-Baden, S. 79-83.

^[3] Vgl. Feichtinger, Walter / Jurekovic, Predrag (2006): ebd., S. 84.

^[4] Vgl. Feichtinger, Walter / Jurekovic, Predrag (2006): ebd., S. 86-87.

^[5] Vgl. Grimm, Sonja (2008): Internationale Übergangsverwaltungen: Steuerung ohne demokratische Legitimation, In: Botzem, Sebastian / Hofmann, Jeanette / Quack, Siegrid / Schuppert, Gunnar Folke / Straßheim, Holger [Hrsg.]: Governance als Prozess, Schriften zur Governance-Forschung, WZB, Berlin, S. 3.

^[6] Benz, Arthur (2004): Governance – Regieren in komplexen Regelsystemen; Eine Einführung, Verlag für Sozialwissenschaften, Wiesbaden, S. 15.

^[7] Vgl. Benz, Arthur (2004): ebd., S. 15-21.

^[8] Vgl. Brozus, Lars (2007): Governance in Räumen begrenzter Staatlichkeit als Problem der Politik, in: Risse-Kappen, Thomas / Lehmkuhl, Ursula [Hrsg.]:Regieren ohne Staat? Governance in Räumen begrenzter Staatlichkeit, Nomos, Baden-Baden, S. 377.

^[9] Vgl. Grimm, Sonja (2008): ebd., S. 3-7.

^[10] Vgl. Brozus, Lars (2007): ebd., S. 380.

^[11] Vgl. http://www.bertelsmann-transformation-index.de/fileadmin/pdf/Anlagen_BTI_2008/BTI2008_Manual.pdf (aufgerufen am 15.09.08)

^[12] Vgl. Schmidt, Manfred G. (2000): Demokratietheorien – Eine Einführung, Leske + Budrich, Opladen, 3. Auflage, S. 413.

^[13] Vgl. Schmidt, Manfred G. (2000): ebd., S. 415.

^[14] Vgl. Schmidt, Manfred G. (2000): ebd., S. 510.

^[15] Vgl. Schmidt, Manfred G. (2000): ebd., S. 415.

^[16] Vgl. Schmidt, Manfred G. (2000): ebd., S. 507-509.

^[17] Vgl. Schmidt, Manfred G. (2000): ebd., S. 510.

^[18] Wewer, Göttrik nach: Vgl. Schmidt, Manfred G. (2000): ebd., S. 513.

^[19] Vgl. Schmidt, Manfred G. (2000): ebd., S. 451.

^[20] Vgl. Schmidt, Manfred G. (2000): ebd., S. 452.

^[21] Risse, Thomas / Lehmkuhl, Ursula (2007) [Hrsg.]:Regieren ohne Staat? Governance in Räumen begrenzter Staatlichkeit, Nomos, Baden-Baden, S. 14.

^[22] Vgl. Kötter, Matthias (2007): Der Governance-Raum als Analysefaktor - Am Beispiel von „Räumen

begrenzter Staatlichkeit“, SFB-Governance Working Paper Series • Nr. 3, In:

http://www.sfb-governance.de/publikationen/sfbgov_wp/wp3/sfbgov_wp3.pdf (aufgerufen am: 15.09.08), S. 17.

^[23] Vgl. Risse, Thomas / Lehmkuhl, Ursula (2007): ebd., S. 15.

^[24] Vgl. Risse, Thomas / Lehmkuhl, Ursula (2007): ebd., S. 15.

^[25] Vgl. Risse, Thomas / Lehmkuhl, Ursula (2007): ebd., S. 15.

^[26] Vgl. Brozus, Lars (2007): ebd., S. 376.

^[27] Vgl. Risse, Thomas / Lehmkuhl, Ursula (2007): ebd., S. 18.