Governance-Strukturen in den Favelas von Rio de Janeiro

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Das Governance-Verständnis: Hilfe zur Selbsthilfe

3. Ursachen und Folgen der Überurbanisierung

4. Definition von Favelas – Eine Stadt in der Stadt

5. Regieren in Favelas
5.1. Klientelismus und Misstrauen gegen den Staat
5.2. Regieren durch Community

6. Das Favela-Bairro-Programm
6.1. Das Bauhaus Dessau in der Jacarezinho
6.2. Bewertung des Favela-Bairro-Programms

7. Das KIBRA-Projekt
7.1. Die KIBRA-Methode
7.2. Das Projekt in der Rocinha
7.3. Das Projekt in Santa Teresa
7.4. Bewertung des Projekts

8. Zusammenfassung

9. Literaturverzeichnis

Abbildungs- und Tabellenverzeichnis

Tabelle 1: Megastädte der Erde, Stand 2008

Abbildung 1: Favela in Rio in typischer Hanglage

Abbildung 2: unterschiedliche Bausubstanz einer Favela in Rio

Abbildung 3: celula urbana in der Jacarezinho

Abbildung 4: Dr. Lehmann mit Kindern beim Zahnputztraining

1. Einleitung

Spätestens seit Mike Davis´ Planet der Slums wissen wir, dass heutzutage erstmals in der Geschichte der Menschheit mehr Menschen in Städten als auf dem Land leben. Der Verstädterungsprozess hat dabei eine kaum vorstellbare Eigendynamik gewonnen, die anhand einiger Zahlen vielleicht besser zu greifen ist: Heute leben etwa 3,2 Milliarden Menschen weltweit in Städten. Das sind mehr Menschen, als 1960 auf der ganzen Erde gelebt haben (Vgl. Davis 2007 S. 7). Von 1950 bis Anfang der 1990er Jahre wuchs die städtische Bevölkerung in den Entwicklungs− und Schwellenländern um jährlich etwa 3 – 4 %, von ca. 350 Millionen auf ca. 1,3 Milliarden, während sie um die Jahrtausendwende bereits bei etwa 2 Milliarden lag (Vgl. Dietz 1998 S. 1). In den nächsten 30 Jahren, so die Prognosen der UN, wird sich die Stadtbevölkerung in den Entwicklungsländern von 2 auf 4 Milliarden Menschen verdoppeln, so dass dann insgesamt etwa 2/3 der Weltbevölkerung in Städten leben wird (Vgl. Cramer/Schmitz 2004 S. 12). Während es 1950 weltweit 85 Städte mit einer Bevölkerung von über einer Million Menschen gab, so waren es im Jahr 2000 ca. 400 und bis 2015 wird diese Zahl wohl auf etwa 550 weiter ansteigen (Vgl. Davis 2007 S. 7). Die Stadtbevölkerung von China, Indien und Brasilien entspricht schon heute der Gesamteinwohnerzahl von Europa und Nordamerika (Vgl. ebd. S. 8).

Die Liste mit diesen beeindruckenden und gleichzeitig erschreckenden Zahlen ließe sich beliebig fortsetzen, jedoch wird es hier dabei belassen, darauf hinzuweisen, dass dieses explosive Wachstum vor allem ein Problem der Entwicklungs− und Schwellenländer ist, während die Industrienationen diese Prozesse im Großen und Ganzen abgeschlossen haben und nur noch ein kleines Bevölkerungswachstum (sofern überhaupt noch) und auch nur einen geringen Wechsel zwischen Stadt− und Landbevölkerung zu verzeichnen haben.

Die städtische Bevölkerung der Entwicklungsländer wächst jedoch rasant und um ein Vielfaches schneller als die Landbevölkerung. Außerdem ist dieses Wachstum mit nichts in der bisherigen Weltgeschichte zu vergleichen. Zwar wuchs auch im Europa der Industrialisierung die Stadtbevölkerung rasant an, aber die Dynamik, die dieses Wachstum heutzutage besitzt, wurde im 18. und 19. Jahrhundert nie erreicht. Folgen dieses Wachstums sind neben vielen anderen eine Vergrößerung der Armut in den betroffenen Städten sowie ein unkontrolliertes und kaum kontrollierbares Wachstum dieser Metropolen. Besonders stark betroffen von dieser Entwicklung sind die sogenannten Megastädte mit einer Bevölkerung von mehr als 8 Millionen und die Hyperstädte mit mehr als 20 Millionen Einwohnern (Vgl. ebd.). Ein großer Teil der Bevölkerung dieser Städte lebt in sogenannten Marginal− oder informellen Siedlungen. Diese Siedlungen und die Art und Weise wie sie regiert werden bzw. wie sie sich selbst verwalten, werden im Folgenden im Zentrum der Betrachtung stehen.

Im speziellen Interesse stehen dabei die Favelas von Rio de Janeiro, in denen etwa ein Fünftel bis ein Drittel der Stadtbevölkerung lebt (Vgl. Lanz 2007 S. 191). Welche Projekte gibt es in den Favelas in Rio? Wer sind die beteiligten Akteure und wie sieht die Umsetzung der Projekte aus. Der dabei verfolgte Ansatz ist einerseits akteurszentriert, das heißt er schaut auf die beteiligten Akteure, auf ihre Zielsetzungen und ihre Möglichkeiten. Andererseits ist er aber auch projektbezogen. Es wird also analysiert, wie diese Akteure in den entsprechenden Projekten ihre Mittel einsetzen und inwieweit diese Projekte dazu taugen, etwas am Status quo zu ändern.

Grundlage für die Betrachtung ist dabei der Governance −Ansatz, der in einem ersten Kapitel vorgestellt und auf die Fragestellung im Sinne der Hilfe zur Selbsthilfe angepasst wird. Anschließend wird kurz der Verstädterungstrend mit der Tendenz zur Überurbanisierung, wie er bereits angesprochen wurde, weiter vertieft. In einem weiteren Kapitel wird auf die Favelas von Rio de Janeiro im Allgemeinen eingegangen, bevor dann der Frage nachgegangen wird, wie ein Regieren in den Favelas überhaupt möglich ist. Anschließend wird das Favela−Bairro−Programm vorgestellt, in welchem versucht wird, durch Sanierungsmaßnahmen die Favelas aufzuwerten und in reguläre Wohnsiedlungen zu verwandeln. Dabei steht besonders das Projekt des Bauhauses Dessau im Vordergrund. Ein Projekt ganz anderer Natur steht danach im Mittelpunkt der Betrachtung. Die Kinderzahnhilfe Brasilien, ein Projekt deutscher Zahnärzte, welches den Favelados eine zahnmedizinische Versorgung ermöglicht, wird vorgestellt und auf seine Wirksamkeit hin überprüft. Abschließend werden die Ergebnisse zusammengefasst.

Für das Governance −Verständnis dieser Arbeit waren maßgeblich der Artikel von Mayntz (2004) sowie im Hinblick auf das Selbsthilfekonzept die Dissertation von Dietz (1998), die auch im Weiteren als wichtige Grundlage für das Verständnis der Favelas gedient hat. Ebenfalls essentiell für die Definition von Favelas war die Dissertation von Pfeiffer (1987). Der Artikel von Lanz (2007) war besonders für die Art und Weise, wie das Regieren in den Favelas funktioniert, eine Stütze. Weitere Arbeiten von Dietz (2001; 2002) sowie das Werk von Blum und Neitzke (2004) dienten zur Herausarbeitung des Favela−Bairro−Programms.

2. Das Governance-Verständnis: Hilfe zur Selbsthilfe

In der Forschung existiert eine ganze Reihe unterschiedlicher Governance −Begriffe. Welchen dieser Begriffsverständnisse man letztendlich seinen Untersuchungen zu Grunde legt, hängt davon ab, in welchem Umfeld diese Analysen angesiedelt sind. Betrachtungen über Governance −Strukturen in westlichen Industrienationen haben ein ganz anderes Verständnis als Untersuchungen in postkommunistischen oder postkolonialen Staaten. Einfluss hat ebenfalls, ob es sich bei der Betrachtung um einen weak oder failed state handelt oder ob man es mit einem starken Staat zu tun hat. Betrachtet man den Begriff ganz allgemein, so kann man mit Mayntz zu dem Schluss kommen, dass Governance Herrschaftsstrukturen ohne übergeordnete Instanzen beschreibt und somit alle „nebeneinander bestehenden Formen der kollektiven Regelung gesellschaftlicher Sachverhalte: von der institutionalisierten zivilgesellschaftlichen Selbstregelung über verschiedene Formen des Zusammenwirkens staatlicher und privater Akteure bis hin zu hoheitlichem Handeln staatlicher Akteure“ (zit. Mayntz 2004).

Der Staat erscheint hier nicht als einheitlicher Akteur, sondern als ein durch Hierarchien miteinander verbundenes Geflecht von Behörden, Ämtern und Beamten, eben staatlichen Akteuren. Dieser Governance −Begriff besitzt bei Mayntz darüber hinaus eine Doppelnatur, da sich die Formen der kollektiven Regelung sowohl auf die regelnden Strukturen an sich als auch auf die Prozesse der Regelung beziehen.

Eine engere Begriffsvariante sieht Governance hingegen als Gegenmodell zum klassischen Government, bei dem der Staat als unitarischer Akteur hierarchisch steuert. In diesem Verständnis wird Governance als Mitwirkung zivilgesellschaftlicher Akteure am politischen und gesellschaftlichen Gestaltungsprozess verstanden. In diesem normativen Verständnis entwickelte sich dann der Begriff good Governance, den Weltbank und Industriestaaten häufig als maßgeblich für ihre Kreditvergabe ansehen. Good Governance beschreibt dabei eine effiziente, rechtsstaatliche und bürgernahe Verwaltungspraxis als Voraussetzung für stabiles Wirtschaftswachstum (Vgl. ebd.).

Im Rahmen dieser Arbeit wird ein Mittelweg zwischen beiden Governance −Verständnissen gegangen. Governance soll hier verstanden werden als eine Mö]glichkeit, wie sich die Betroffenen in den Elendsvierteln von Rio de Janeiro helfen können, auch ohne zwingende Regelung seitens des Staates. Der Staat kann also, muss aber nicht in die Projekte miteinbezogen sein. Die gesellschaftliche Mitwirkung an der Lösung oder zumindest Minderung der Probleme ist dabei allerdings nicht zwingend in Form von good Governance zu verstehen. Good Governance bezeichnet den verantwortungsvollen Umgang des Staates mit öffentlichen Ressourcen und politischer Macht und dem Zusammenwirken von Staat, Markt und zivilgesellschaftlichen Akteuren zur Schaffung von Rahmenbedingungen, die die Entwicklung fördern können (Vgl. Coly/Breckner 2004 S. 3). In den Favelas von Rio kann allerdings nicht von g ood Governance die Rede sein, da der Staat organisatorisch und fachlich häufig nicht in der Lage ist, den vielfachen Problemen in den Favelas wie Wohnungsnot, Infrastrukturausbau oder ausufernder Kriminalität zu begegnen, sondern lokale zivilgesellschaftliche Akteure und/oder Nichtregierungsorganisationen (NROs) in dieses Vakuum vorrücken. Es handelt sich also teilweise nicht um bewusst gesteuerte Prozesse oder den verantwortungsvollen Umgang mit Ressourcen seitens der Regierung, sondern um Prozesse, die aus der Gesellschaft heraus entstehen. Am ehesten lässt sich good Governance noch im später vorgestellten Favela−Bairro−Programm erkennen, in dem der Staat, in diesem Fall die städtische Wohnungsbaubehörde, versucht, Rahmenbedingungen für eine positive Entwicklung zu schaffen. Häufig werden jedoch durch die vorgestellten Konzepte keine richtigen Rahmenbedingungen geschaffen, sondern die Projekte, um die es geht, laborieren im Kleinen, ohne wirklich das Grundproblem lösen zu können.

Dieser zweite Ansatz lässt sich am ehesten fassen durch den Begriff Hilfe zur Selbsthilfe. Der Begriff der Selbsthilfe hat sich seit der HABITAT−Konferenz von Vancouver 1976 langsam durchgesetzt und betont die Selbsthilfepotentiale der Bewohner von marginalisierten Stadtteilen. Vordergründig bezeichnete der Begriff die Potentiale zum Wohnungsbau durch die Slumbewohner selbst (Vgl. Dietz 1998 S. 3). Die Weltbank unterstützte diesen Ansatz anfangs mit Krediten. Allerdings haben sich ihre Kreditvergaberichtlinien – affordability, also Erreichbarkeit des Projekts, cost recovery, die Refinanzierung des Projekts durch die Zielgruppe selbst und replicability, die Wiederholbarkeit des Projekts – als zu unrealistisch erwiesen, so dass sie sich in den 1980er Jahren aus diesem Engagement zurückzog. Da sich die Verstädterungstendenzen jedoch weiterhin verstärkten und damit die Probleme in den Elendsvierteln der Entwicklungsländer ebenso, wurde im Jahre 1986 von der Weltbank das Urban Management Programme (UMP) geschaffen. Die Betonung lag dabei auf Dezentralisierung, der Stärkung der Gemeindeverwaltung, der Verbesserung der Infrastruktur, dem Umweltschutz und der Reduzierung städtischer Armut. Fast gleichzeitig wurde die Enabling −Strategie seitens der Vereinten Nationen empfohlen. Dabei besteht die Aufgabe staatlicher Akteure darin, den Zugang der Betroffenen zu benötigten Ressourcen sicherzustellen und sie somit zu eigenständiger Quartiersentwicklung zu befähigen. Diese Abkehr von staatlicher Fremdversorgung hin zur Förderung von lokalen Ideen und Initiativen markiert den Übergang zu Selbsthilfekonzepten und Bürgerbeteiligungen. Anstelle zentral verwalteter und standardisierter Projekte mit beschränkten Partizipationsmöglichkeiten traten dezentrale, partizipatorische Vorhaben, die auch von Privatpersonen oder NROs vertreten werden konnten (Vgl. Dietz 1998 S. 4f). Somit hat sich auch hier der Akteurskreis im Sinne des Governance −Verständnisses erweitert. Dieser erweiterte Governance −Begriff im Geiste der Selbsthilfe liegt dieser Arbeit zu Grunde. Die Hauptakteure bei Entwicklungen in den informellen Siedlungen sind nicht zwingend staatlich, sondern häufig die Bewohner selbst. Dieses Potential, welches in diesen Siedlungen besteht, muss dann genutzt werden, um eine umweltgerechte und halbwegs lebenswerte Umgebung zu schaffen, an die sich weitere Entwicklung anschließen kann.

3. Ursachen und Folgen der Überurbanisierung

Bereits angesprochen wurde das Ausmaß der Verstädterungstendenzen in den Entwicklungs− und Schwellenländern. Die wesentlichen Ursachen für diese Tendenzen sind – kurz zusammengefasst – die vermeintlichen Standortvorteile von Städten, damit verbunden die Land−Stadt−Migration, internes Bevölkerungswachstum und die Konzentration staatlicher Ausgaben auf die Städte (Vgl. Dietz 1998 S. 1). Laut Cramer/Schmitz hat das Eigenwachstum der Städte mittlerweile größeren Einfluss auf die Gesamtbevölkerungszahl als die Zuwanderung (2004 S. 12).

Das enorme Wachstum dieser Städte birgt mehrere Gefahren und Probleme. Während sich in den Industriestaaten die Städte langsamer entwickelt haben und somit heute komplexe und meist ausgewogene Sozialsysteme darstellen, konzentriert sich das Städtewachstum in den weniger industrialisierten Staaten häufig auf wenige Kernräume, den schon angesprochenen Megastädten (Vgl. Cramer/Schmitz 2004 S. 13). Davon gibt es derzeit etwa 26 auf der Erde. Ein Blick in Tabelle 1 dieser Arbeit zeigt, dass sich die meisten dieser Megacities in wenig entwickelten Ländern, vor allem im asiatischen Raum befinden, während es in den Industriestaaten nur eine Handvoll von ihnen gibt.

Tabelle 1: Megastädte der Erde, Stand 2008

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: eigene Darstellung nach Daten von: http://www.citypopulation.de/world/Agglomerations_d.html

Aus dieser Konzentrierungstendenz der Migration auf engstem Raum ergibt sich eine Reihe von Problemen:

- städtische Armut: zwar sind die Einkommen tendenziell höher als auf dem Land, allerdings sind es auch die Lebenserhaltungskosten. Über ein Drittel der städtischen Bevölkerung von Entwicklungsländern gilt als arm und kämpft ums Überleben.

- Wohnungsnot: das enorme Wachstum der Städte führt zu hohen Obdachlosenzahlen und zur Überbelegung von Wohnvierteln in den informellen Siedlungen, in denen häufig mehr Personen in einer Hütte wohnen als in Deutschland in einem Mehrfamilienhaus.
- wachsender Bedarf an Dienstleistungen und Infrastruktur: Der Ausbau der Infrastruktur und des Dienstleistungssektors kann in den rasant wachsenden Städten nicht mit dem Bedarf Schritt halten. Daher kommt es vor allem, aber nicht nur, in den Gebieten mit meist armer Bevölkerung zu Ver− und Entsorgungsdefiziten.
- Umweltverschmutzung: durch die Überstädterung kommt es zu einem gravierenden Einfluss auf die Ökosysteme, was eine nachhaltige Entwicklung langfristig gefährdet. Außerdem steigt der Wasserverbrauch, das Verkehrsaufkommen und es fällt mehr Abfall an als entsorgt werden kann.
- Kriminalität: durch die Überbevölkerung, die enorme Armut und die Zusammenballung dieser Probleme auf engstem Raum kommt es vermehrt zu Kriminalität und Gewalt.
- ungleiche räumliche Entwicklung: während Teile der Metropolen in die Weltwirtschaft integriert sind und einen großen Teil des Bruttosozialprodukts der Entwicklungsländer erwirtschaften, werden andere Teile dieser Städte, vor allem die Marginalsiedlungen, aber auch andere Provinzstädte und die ländlichen Regionen von staatlichen Investitionen vernachlässigt.

(nach: Dietz 1998 S. 1f)

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