Die Reform des Zuckermarktes

INHALTSVERZEICHNIS

EINLEITUNG

1.1 Methode und Anspruch der Policy-Forschung
1.2 Forschungsstand

2 THEORETISCHE GRUNDLAGE
2.1 Der Akteurzentrierte Institutionalismus
2.1.1 Das Problem komplexer Akteure
2.1.2 Die Entstehung von Handlungsorientierungen
2.1.3 Das Aufeinandertreffen der Akteure – Akteurkonstellationen und Interaktionsformen
2.1.4 Der institutionelle Kontext
2.1.5 Zwischenfazit
2.2 Spieltheorie
2.3 Ausgleichszahlungen und Politikunternehmer als Einflussfaktoren
2.4 Ableitung der Hypothesen

3 DIE GEMEINSAME AGRARPOLITIK UND DER EUROPÄISCHE ZUCKERMARKT
3.1 Entwicklungen und Ziele der Gemeinsamen Agrarpolitik
3.2 Gemeinsame Marktordnung Zucker: Preispolitik, Quoten, Ausfuhrerstattungen
3.3 Die Probleme der Gemeinsamen Marktordnung für Zucker

4 UNTERSUCHUNG: DIE VERHANDLUNGEN ZUR REFORM DES ZUCKERMARKTES
4.1 Der institutionelle Kontext als unabhängige Variable zur Erklärung des Reformzeitpunkts
4.1.1 Reformen der Gemeinsamen Agrarpolitik
4.1.2 Die Gemeinsame Agrarpolitik in der Welthandelsorganisation
4.1.3 Präferenzabkommen
4.1.4 Zwischenfazit
4.2 Der Reformvorschlag der EU-Kommission
4.2.1 Die Kommission als Politikunternehmer
4.2.2 Kernpunkte des Kommissionsvorschlages
4.2.3 Akteure und Akteurkonstellationen
4.2.4 Handlungsoptionen
4.2.5 Präferenzordnungen und Interaktionsform
4.2.6 Zwischenfazit
4.3 Der Kompromissvorschlag des Ratsvorsitzes
4.3.1 Ausgleichszahlungen als Konfliktlösung
4.3.2 Kernpunkte des verabschiedeten Kompromissvorschlages
4.3.3 Veränderungen der Akteure und ihrer Handlungsoptionen
4.3.4 Präferenzordnungen und Interaktionsform
4.3.5 Zwischenfazit
4.4 Ergebnisse des Hypothesentests

SCHLUSSBETRACHTUNG

LITERATURVERZEICHNIS

ANHANG

1. Stimmengewichtung im Rat der Agrarminister

2. Zuckerertrag in der EU 2005/2006

3. Zuckerproduktion in den Mitgliedstaaten der EU

ABBILDUNGSVERZEICHNIS

Abbildung 1: Institutioneller Kontext

Abbildung 2: Ausgleichszahlungen

Abbildung 3: Einigungswahrscheinlichkeit nach Interaktionsform

Abbildung 4: Kernpunkte des Kommissionsvorschlages

Abbildung 5: Standpunkte der Mitgliedstaaten zum Kommissionsvorschlag

Abbildung 6: Verengung des Handlungskorridors

Abbildung 7: Auszahlungsmatrix des Kommissionsvorschlages

Abbildung 8: Kernpunkte des Kompromissvorschlags

Abbildung 9: Spielbaum zum Kompromissvorschlag

ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Einleitung

Im Juni 2006^[1] lief die im Jahr 2001^[2] verlängerte Gemeinsame Marktordnung für Zucker der Europäischen Union (EU)^[3] aus. Die Zuckermarktordnung (ZMO) wurde 1968 mit dem Ziel ins Leben gerufen, den Erzeugern in der EU angemessene Einkommen zu sichern und die Selbstversorgung zu gewährleisten. In den vergangenen fast 40 Jahren wurde die ZMO an die sich wandelnden externen Bedingungen, darunter fünf EU-Erweiterungen und den Abschluss des Agrarübereinkommens der Uruguay-Runde, angepasst, aber gleichzeitig bewahrte sie trotz vielfältiger Kritik die Grundzüge ihrer Bestimmungen. Auch bei den Agrarmarktreformen 1992 und 2003 wurde der Produktmarkt Zucker ausgeklammert.

Trotz dieser Langlebigkeit, die von Befürwortern der ZMO als eindeutiges Zeichen ihres Erfolges gedeutet wurde, war die Regelung bereits kurz nach ihrem Inkrafttreten zahlreicher Kritik ausgesetzt.^[4] Am heftigsten wurde der gegenüber dem Weltmarktpreis deutlich überhöhte Binnenmarktpreis kritisiert, der zwar Schutz vor den starken Preisschwankungen auf dem Weltmarkt böte, die Europäische Zuckerwirtschaft damit aber auf Kosten der Verbraucher und der Zucker weiterverarbeitenden Industrie in einem wirtschaftlichen Umfeld ohne Wettbewerb existieren ließe. Zudem verzerre die ZMO den Wettbewerb unter den Landwirten, da sie durch die Wahrung des Einkommensniveaus der Landwirte das Einkommen der Zuckerrübenerzeuger höher hielte als das anderer Landwirte. Die ZMO bewirke des Weiteren, dass bedeutende Zuckerüberschüsse erzeugt würden, die mit Hilfe von Erstattungen, die letztendlich vom Steuerzahler und vom Verbraucher finanziert würden, zu Lasten der wettbewerbsfähigeren Erzeuger auf dem Weltmarkt abgesetzt würden.

Trotz dieser zahlreichen Vorwürfe beschränkte sich die Kommission auch 2001 lediglich darauf, in ihrem Vorschlag auf bestehende Probleme hinzuweisen und mittelfristig auf die Reformnotwendigkeit aufmerksam zu machen. Im Rahmen der beschlossenen Laufzeitverlängerung beauftragte der Rat die Kommission damals mit der Ausarbeitung eines Berichts über die Funktionsweise der Regelung und ihrer innereuropäischen und internationalen Auswirkungen bis 2003. Dieser Bericht sollte falls erforderlich verschiedene Reformmöglichkeiten aufzeigen und bewerten. Nach den dem Arbeitspapier (Kommission der Europäischen Gemeinschaften 2003) folgenden langwierigen Diskussionen mit Sachverständigen, Landwirten, Industriellen, Lobbyisten und Parlamentariern stellte die Kommission verschiedene Reformmöglichkeiten zur Diskussion (Kommission der Europäischen Gemeinschaften 2004). Im Juni 2005 legte die Kommission dem Rat der Agrarminister schließlich einen Vorschlag über die gemeinsame Marktorganisation für Zucker vor (Kommission der Europäischen Gemeinschaften 2005).

Diesem Vorschlag stellten sich verschiedene Mitgliedstaaten, Zuckererzeuger und deren Interessenverbände entgegen. Das führte dazu, dass sich im Ministerrat die 25 Mitgliedstaaten bei den Verhandlungen über die Zuckermarktreform in zwei Gruppen gegenüberstanden. Da die Gegner des Kommissionsvorschlags mit 121 von 321 Stimmen über eine Sperrminorität^[5] im Ministerrat verfügten, konnten sie eine Verabschiedung des Vorschlages blockieren. Dem Gesetzgebungsprocedere der EU folgend, arbeitete der Ratsvorsitz, den in der zweiten Jahreshälfte 2005 Großbritannien innehatte, einen Kompromissvorschlag aus, der schließlich im Februar 2006^[6] mit einer qualifizierten Mehrheit von 274 Stimmen gegen die Stimmen von Lettland, Polen und Griechenland sowie bei Enthaltung Sloweniens verabschiedet wurde. Angesichts einer fast 40-jährigen Laufzeit und der erwähnten Kritik seit Einführung der ZMO liegt die Frage nach den Faktoren, die nun einen solchen Einfluss auf die ZMO hatten, dass diese 2006 schließlich reformiert wurde, auf der Hand. Die leitenden Forschungsfragen dieser Arbeit lautet daher:

Wieso wurde ausgerechnet im Februar 2006 eine Reform des Europäischen Zuckermarkts möglich, wenn die vorhandenen Probleme schon seit Inkrafttreten der Marktordnung für Zucker existierten? Welche Faktoren hatten den stärksten Einfluss auf die Reform und wie ist die Ausgestaltung der neuen Verordnung zu erklären?

Neben den als zweitrangig einzustufenden innereuropäischen Zwängen, wie der Osterweiterung oder dem Widerspruch zwischen den Zielen der Agrarmarktreform 2003 und der ZMO aus dem Jahr 1968, scheinen vor allem außenhandelsbedingte Faktoren die Reformtätigkeit hervorgerufen zu haben. Das innereuropäische komplexe System aus Preisstützung, Subventionen und Abschöpfungen wird im Bereich des Außenhandels durch eine Reihe von Zoll- und Freihandelsabkommen beziehungsweise zwischenstaatlichen Abkommen ergänzt, die sowohl den innereuropäischen Zuckermarkt beeinflussen als auch Auswirkungen auf den Weltzuckermarkt haben.

Besonders heikel stellte sich nun im Bereich des Außenhandels das System der Ausfuhrerstattungen und die Ausfuhr des sogenannten C-Zuckers^[7] dar. Im September 2002 gipfelte ein Streit über die Ausfuhrpraktiken der EU in einer Klage vor der World Trade Organisation (WTO). Brasilien, Australien und Thailand klagten dagegen, dass nach ihrer Auffassung dank der hohen Stützung für A- und B-Quoten der Ausfuhrpreis von C-Zucker unter den Produktionskosten liege, was gegen die Regeln der WTO verstieße, da es sich hierbei um Dumping^[8] handle. Der Streit betraf ein Exportvolumen von etwa 3 Mio. Tonnen. Die WTO entschied im Mai 2005 endgültig zuungunsten der EU und gewährte eine Frist bis zum Juni 2006, um die bestehende Regelung zu ändern.^[9]

Auch andere Faktoren des institutionellen Kontexts haben sich in den letzten Jahren verändert und scheinen vor allem den Reformzeitpunkt aber auch in Teilen die genaue Ausgestaltung der Reform entscheidend beeinflusst zu haben. Diese zu identifizieren und ihren Einfluss auf die Reform des Europäischen Zuckermarkts zu untersuchen, ist Ziel dieser Arbeit.

Daneben soll besonderes Augenmerk auf die Vorgehensweise der Kommission bei der Ausgestaltung der Reform gerichtet werden. Als Inhaberin des Vorschlagsmonopols kommt ihr eine besondere Rolle im Gesetzgebungsprozess zu. Aufgrund der zahlreichen Reformen im Bereich der Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) in den letzten Jahren ist zu untersuchen, ob die Kommission in ihren Vorschlägen eine bestimmte Linie verfolgte, die sich auch in der Reform des Europäischen Zuckermarkts nachverfolgen lässt.

Um die Bedeutung des Europäischen Zuckermarkts für die GAP deutlich zu machen, sollen an dieser Stelle einige allgemeine Anmerkungen über die Zuckerproduktion in der EU gemacht werden. Der Europäische Zuckermarkt gehört zu einigen wenigen Produktmärkten, die bis vor kurzem noch keine grundlegenden Reformen in Anlehnung an die neue Ausrichtung der GAP hin zu stärkerer Marktorientierung, produktionsentkoppelter Stützung der landwirtschaftlichen Einkommen und besserer Ausgewogenheit zwischen den beiden Säulen der GAP durch verstärkte Förderung der ländlichen Entwicklung erfahren haben.^[10] Der ZMO, die im Juli 2006 auslief, wurde oftmals mangelnder Wettbewerb, Marktverzerrungen, hohe Preise für Verbraucher und industrielle Verwender sowie negative Auswirkungen auf den Weltmarkt und hier insbesondere auf die Entwicklungsländer vorgeworfen.

In der EU werden heute Zuckerrüben auf einer Fläche von 2,16 Mio. ha^[11] angebaut, was etwa 1,2 % der landwirtschaftlich genutzten Fläche und 1,6 bis 1,8% der landwirtschaftlichen Erzeugung entspricht. Zuckerrüben werden in rund 350 000 Betrieben erzeugt. In der Regel haben Zuckerrüben erzeugende Betriebe mit 70 ha eine überdurchschnittlich große Betriebsfläche und erwirtschaften auch ein relativ höheres Einkommen.^[12] In allen Mitgliedstaaten außer Luxemburg, Zypern, Estland und Malta wird Zucker erzeugt. Die Produktion ist ungleichmäßig verteilt, da 80 % der gesamten Zuckerrübenerzeugung von 8 Ländern sichergestellt wird: Frankreich (4,5 Mio. t), Deutschland (4,3 Mio. t), Polen (2 Mio. t), Vereinigtes Königreich (1,39 Mio. t), Italien (1,1 Mio. t), Spanien (1 Mio. t), die Niederlande (1 Mio. t) und Belgien (0,99 Mio. t).^[13]

Die Zuckerhersteller und -fabriken verteilen sich auf das gesamte Zuckerrübenanbaugebiet in der EU, während die Zuckerraffinerien in Hafennähe gelegen sind. Aufgrund der kurzen Haltbarkeit von Zuckerrüben arbeiten die Zuckerfabriken jährlich nur während der etwa dreimonatigen Erntesaison und müssen daher über eine hinreichend hohe Investitionen erforderlich machende Tagesverarbeitungskapazität verfügen (Kommission der Europäischen Gemeinschaften 2003: 7).

Obwohl die EU Zucker sowohl ex- als auch importiert, ist sie Nettoausführer und 2,8 % der Nahrungsmittelausfuhren der EU entfallen auf Zucker. Mit knapp 15% der Erzeugung, 12% des Verbrauchs, 10% der Aus- und 5% der Einfuhren ist sie ein maßgeblicher Akteur auf dem Zuckerweltmarkt.^[14] Die Weltmarktpreise sind äußerst instabil.^[15]

Nach dieser generellen Einführung in die Thematik, soll nun die Vorgehensweise zur Untersuchung der vorgestellten Forschungsfrage dargelegt werden. Zunächst wird der theoretische Rahmen abgegrenzt (Kapitel 2), aus dem die zu testenden Arbeitshypothesen abgeleitet werden können. Im Anschluss daran soll zur thematischen Einführung ein genauerer Überblick über den Europäischen Zuckermarkt gegeben werden (Kapitel 3). Die anschließende Untersuchung (Kapitel 4) der in Reformzeitpunkt und genaue Ausgestaltung der Reform unterteilten abhängigen Variablen schließt mit einem Hypothesentest ab, bevor im Schlussteil die Ergebnisse zusammengefasst und ein Forschungsausblick gegeben wird.

1.1 Methode und Anspruch der Policy-Forschung

Die vorliegende Arbeit stellt einen Beitrag zur Policy-Analyse dar.^[16] Demnach liegt das Zentrum des Interesses auf dem Inhalt, den Einflussfaktoren und den Folgen und Wirkungen von Politik. Das Hauptziel dieser Arbeit ist das Erklären eines Verhandlungsprozesses und seiner Ergebnisse innerhalb des Politikfeldes Zuckermarktpolitik. Dabei werden die Politikinhalte als abhängige Variable begriffen, während sämtliche Einflussfaktoren darauf die unabhängigen Variablen bilden (Schumann 1992: 10). Orientierungspunkt der Arbeit ist der Leitgedanke eines der ersten Policy-Forscher, des amerikanischen Politologen Thomas Dye: „Policy analysis is finding out what governments do, why they do it, and what difference it makes.“ (Dye 1978: 3) Nicht generelle politische Institutionen, Strukturen und Prozesse sollen untersucht werden, sondern „materielle, inhaltliche Politik“ (Kißler / Alemann 1991: 5) mit dem Anspruch, zum konkreten Nutzen für die Politik beizutragen.

Die Politikfeldanalyse geht zurück auf systemtheoretische und handlungstheoretische Ansätze. Während der systemtheoretische Bezug sich in der Vorstellung widerspiegelt, dass Politik ein dynamischer Prozess ist, aus dem sich ein System mit mehreren Subsystemen herausbildet, übernimmt die Politikfeldanalyse vom handlungstheoretischen Ansatz das Grundprinzip, dass diese Subsysteme hauptsächlich aus miteinander vernetzten Akteuren bestehen, die anhand von soziologischen und ökonomischen Kriterien handeln und entscheiden (Schubert 1991: 34).

Policy-Untersuchungen zeichnen sich durch ihre zyklusorientierte Vorgehensweise aus, die sich auch im sogenannten Policy Cycle widerspiegelt. Es werden verschiedene Phasen der Bearbeitung gesellschaftlicher Probleme unterschieden: Problemdefinition, Agenda-Gestaltung, Politikformulierung, Politikimplementation und Politik-Terminierung oder –Neuformulierung. Diese (vereinfachte) Unterteilung des politischen Prozesses hat den Vorteil, dass eine Policy nicht als statisch aufgefasst wird, sondern als sich verändernde Größe. Damit rücken die Veränderung der jeweiligen Policy im Zeitablauf und die Faktoren, die für diese Veränderungen verantwortlich sind, mehr in den Mittelpunkt der Untersuchung (Windhoff-Héritier 1987: 64 – 114).

Die Policy-Forschung nimmt Politik demnach als veränderbaren und verändernden Prozess wahr und widmet sich der Frage wie und in welchem Ausmaß Polity^[17] und Politics^[18] die Policies bestimmen. Bezogen auf den Untersuchungsgegenstand heißt das, dass zur Erklärung der abhängigen Variable, dem Zustandekommen und der Ausgestaltung der Reform der ZMO inklusive des Gangs der Verhandlungen, sowohl politisch-administrative^[19] als auch externe Faktoren^[20] berücksichtigt werden müssen.

Im Rahmen der Politikfeldforschung werden sowohl quantitative als auch qualitative Analysen angewendet.^[21] Dies ist der Auffassung geschuldet, dass jeder Forscher jeweils diejenige Methode wählen sollte, die der jeweiligen Aufgabenstellung und dem jeweiligen Analysegegenstand angemessen ist (Schubert 1991: 41). Die vorliegende Arbeit verwendet qualitative Methoden, um das Entstehen und die Ausgestaltung der neuen Zuckermarktordnung zu untersuchen. Anhand des kritischen Quellenstudiums wird versucht, die Arbeitshypothesen zu testen. Dies ist möglich, da es sich bei der vorliegenden Untersuchung um eine ex-post Studie handelt. Das bedeutet, dass ein bereits abgeschlossener politischer Prozess genauer analysiert werden soll, um Bedingungszusammenhänge aufzuzeigen, die auf den ersten Blick nicht ersichtlich sind. Dadurch soll der Einfluss von politischen Strukturen und Interaktionsprozessen zwischen den Akteuren auf die Entwicklung und das konkrete Politik-Ergebnis, die Policy, identifiziert werden. Obwohl Ergebnisse, die aus ex-post Studien gewonnen wurden im Vergleich zu ex-ante Studien schwerer zu widerlegen sind, gilt ihre Bedeutung für das umfassendere Verständnis politischer Prozesse als unbestritten (Schubert 1991: 48).

1.2 Forschungsstand

Aufgrund der Aktualität des Themas liegen bislang kaum wissenschaftliche Auswertungen oder Untersuchungen der Verhandlungen zur Reform des Europäischen Zuckermarktes vor. Vor allem Agrarökonomen nahmen sich bisher der Thematik an, um die ökonomischen Veränderungen für die Europäische Zuckerwirtschaft (Riedel et al 2005; Zeddies 2006; Claasen 2005, Schmidt 2005) oder für die Handelspartner (F.O. Licht 2006a; Nöhle 2004) zu analysieren. Generell ist es erstaunlich, dass trotz der immensen und vielfältigen Bedeutung der Agrarpolitik für die EU und ihre Mitgliedstaaten die deutsche Politikwissenschaft die Forschung in diesem Bereich in großen Teilen den Ökonomen überlassen hat. Trotz der Überschneidungen im Erkenntnisinteresse beider Disziplinen ist es nicht ersichtlich, wieso die politikwissenschaftliche Forschung keinen ebenso großen Beitrag zum Erkenntnisgewinn in diesem Politikfeld leisten können soll wie die Wirtschaftswissenschaft. Der Schwerpunkt der Europaforschung, die sich in der Vergangenheit verstärkt einzelner Politikfelder angenommen hat (Wallace / Wallace / Webb 1983; Rhodes 1988), liegt eindeutig auf der Europäischen Umweltpolitik (Börzel 1999, 2000). Die vorliegende Arbeit soll daher einen Beitrag leisten, diese Forschungslücke zu schließen und orientiert sich an den wenigen Arbeiten, die bereits eine Politikfeldanalyse im Bereich der Agrarpolitik vorgenommen haben (Schumann 1992; Zangl 1999; Wallace / Wallace / Pollack 2005).

Obwohl diese Arbeit sich ebenfalls die Erforschung eines bestimmten Politikfeldes zum Ziel gesetzt hat, unterscheidet sie sich nicht nur durch die Auswahl des Politikfeldes von den aktuellen Hauptströmungen der Europaforschung, sondern auch durch die Verortung der Untersuchung in der Problemformulierungsphase. Der Großteil der Policyanalysen auf Europäischer Ebene konzentriert sich auf die Untersuchung und Erklärung der Implementation beziehungsweise Nicht-Implementation Europäischer Regelungen in den einzelnen Mitgliedstaaten (Treib 2003; Töller 2000; Duina 1999; Duina / Blithe 1999; Knill / Lenschow 1999, 2000, 2005). Die Frage nach dem Grund für die genaue Ausgestaltung einer Verordnung oder Richtlinie bleibt meist von der Untersuchung ausgeschlossen (nicht so bei Falkner 1994; Schumann 1991, Moravcsik / Kalypso 1999).

Um Entscheidungen zu analysieren, die maßgeblich von der jeweiligen Situationsstruktur abhängen, in der sie getroffen werden, entwickelten Mayntz / Scharpf (Mayntz / Scharpf: 1995) den Akteurzentrierten Institutionalismus, der als einer der zentralen Ansätze der Policy-Analyse gilt (Schubert / Bandelow 2003: 7). Dabei werden die handelnden Akteure und deren Strategien in Abhängigkeit vom jeweiligen institutionellen Kontext identifiziert und Interaktionen anhand spieltheoretischer Konzepte operationalisiert, um unterschiedliche Policy-Outcomes zu erklären.

Die umfangreichsten Arbeiten, die mit Hilfe des Akteurzentrierten Institutionalismus Entscheidungen auf der Europäischen Ebene analysiert haben, stammen von Oliver Buntrock (Buntrock 2004), der sich der Frage nach der Umsetzungswahrscheinlichkeit bestimmter Maßnahmen im Bereich der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS) widmet, und von Diana Schumann (Schumann 2005), die die Einflussmöglichkeiten großer Elektrizitätsunternehmen im Europäischen Mehrebenensystem untersucht.

Generell haben verschiedene Politikwissenschafter akteurzentrierte Konzepte entwickelt^[22], um politische Probleme umfassender zu untersuchen. Diese wurden vielfach auf die Analyse des Einflusses von Institutionen auf gesellschaftliche Phänomene angewandt (Gordillo / Andersson 2004; Blomquist 1992; Ostrom / Gardener / Walker 1994; Andersson 2004). Dabei erwiesen sich akteurzentrierte Konzepte als hilfreich bei der Identifizierung derjenigen Schlüsselvariablen, die eine Analyse der Situationsstruktur und die Erklärung von Veränderungen dieser Situationsstruktur ermöglichten. Die gleichzeitige Anwendung spieltheoretischer Konzepte vereinfacht aufgrund des Zwangs zur Operationalisierung die Strukturierung von Verhandlungen und Entscheidungen.

Im Bereich der Agrarpolitik nutzten vor allem Delorme (Delorme1995), Coleman / Tangerman (Coleman / Tangerman 1998), Paarlberg (Paarlberg 1997) und Pollack (Pollack 1997) spieltheoretische Konzepte, um Entscheidungen und Veränderungen im Bereich der Europäischen Agrarpolitik zu analysieren und besser erklärbar zu machen.

Diesen Arbeiten möchte sich die vorliegende Untersuchung anschließen, indem der Versuch unternommen wird, mit Hilfe des Akteurzentrierten Institutionalismus den Einfluss des institutionellen Kontexts auf Entscheidungen im Europäischen Mehrebenensystem nachzuweisen. Um eine umfangreiche Analyse der Reform der Zuckermarktordnung durchführen zu können, ist aufgrund der Aktualität der Thematik vor allem auf Internet-Quellen der Kommission, des Agrarrates und anderer Europäischer Institutionen zurückzugreifen.

Der begrenzte zeitliche und finanzielle Rahmen der Arbeit ließ Interviews sowie umfangreichere empirische Modellierungen und Untersuchungen leider nicht zu. Nichtsdestotrotz hat die vorliegende Arbeit den Anspruch durch ihren explorativen Charakter einen Impuls zur weiteren Erforschung des Politikfeldes Gemeinsame Zuckerpolitik zu geben.

2 Theoretische Grundlage

Da die unabhängigen Variablen sowohl auf der Mikro- als auch auf der Makroebene zu verorten sind, darf sich eine Theorie, die zur Analyse der abhängigen Variablen herangezogen werden soll, weder auf mikroökonomische Fragestellungen, wie die Frage nach dem Interesse der Rübenbauern, der Industrie oder der Konsumenten beschränken, noch dürfen allein makroökonomische Belange wie staatliche Sicherheit oder Wirtschaftswachstum im Vordergrund stehen. Vielmehr sollte der theoretische Bezugspunkt Elemente aus der Struktur- und Prozessebene (Makroebene) mit denen aus der Akteursebene (Mikroebene) verbinden. Auch die Auswirkung von Institutionen auf das Handeln der betrachteten Akteure sollte unbestritten sein, da von der Annahme ausgegangen wird, dass Entscheidungsprozesse im Europäischen Mehrebenensystem ohne diese nicht nachzuvollziehen sind.^[23]

Das bedeutet, dass die Theorie einerseits berücksichtigen sollte, dass der Prozess der Politikentwicklung zwar durch das institutionelle Gefüge bis zu einem gewissen Maße festgelegt ist, aber vorangebracht und inhaltlich bestimmt wird von den Interessen und Handlungsressourcen der an den Entscheidungsprozessen beteiligten Akteure (Rittberger / Zangl 2003: 102).^[24] Zusätzlich muss die nationale Politik berücksichtigt werden, ohne die strategische Interaktionen von Staaten nur unzureichend zu verstehen sind (Moravcsik 1991: 22f). Da die abhängige Variable innerhalb des Policy-Cycles im Bereich der Problemdefinition, des Agenda Settings und der Politikformulierung angesiedelt ist, muss die in Frage kommende Theorie die Präferenzbildung und –entwicklung ebenso berücksichtigen wie die Handlungen der verschiedenen Akteure.

Es ist davon auszugehen, dass ein neo-institutionalistischer Ansatz diese Anforderungen erfüllen kann. Generell haben institutionalistische Ansätze^[25] die Erklärung sozialer Phänomene durch Institutionen oder institutionelle Aspekte zum Gegenstand. Seinen Ursprung nahm die neuere Entwicklung institutionalistischer Ansätze im Aufkommen des Behaviorismus in den 1950er und 1960er Jahren. Informelle Machtverteilungen, Einstellungen und Verhaltensweisen individueller sowie kollektiver Akteure traten vor allem in den USA ins Zentrum der politikwissenschaftlichen Untersuchung. In der Auseinandersetzung und Kritik verschiedener Aspekte dieser Theorie und unter Aufnahme verschiedener strukturfunktionalistischer Ansatzpunkte entwickelte sich der Neo-Institutionalismus mit Fokus auf der Erklärung unterschiedlicher länderspezifischer Reaktionen auf gemeinsame internationale Herausforderungen.

Parallelentwicklungen mit der soziologischen Organisationsforschung in der Soziologie (Powell / Di Maggio 1991) und der neuen Institutionenökonomik in den Wirtschaftswissenschaften (Reuter 1994) führten zu einer Befruchtung des politikwissenschaftlichen Institutionalismus und zu seiner Differenzierung in Rational-Choice Institutionalismus und historischen Institutionalismus.^[26] Während der Rational-Choice Institutionalismus zur Erklärung der Entstehung, Funktionsweise und Bedeutung von Institutionen vor allem auf Theorieansätze der Neuen Institutionenökonomik zurückgreift und Institutionen verstanden werden als Einschränkung individuellen Handelns und menschlicher Interaktionen, die Anreiz- und Verhaltenswirkungen entfalten können, schreibt der historische Institutionalismus der historischen Entwicklung und der historisch kontextuellen Einbettung von Institutionen die zentrale Bedeutung für die Erklärung von unterschiedlichen Politikprozessen und –ergebnissen zu (Shepsle 1989).

In der vorliegenden Untersuchung soll sich auf einen neo- institutionalistischen Ansatz bezogen werden, der als solcher handlungstheoretische und institutionalistische oder strukturalistische Paradigmen zusammenführt. Der auf Mayntz / Scharpf (Mayntz / Scharpf 1995) zurückgehende Ansatz des Akteurzentrierten Institutionalismus scheint das geeignete Fundament für eine Untersuchung darzustellen, in der auf der einen Seite der institutionelle Rahmen, in den die Europäische Zuckermarktordnung eingebettet ist, von entscheidender Bedeutung für die Reform war; auf der anderen Seite aber eben die nationalstaatlichen rationalen Entscheidungen und die sich daraus ergebenden strategischen Interaktionen letztendlich für die konkrete Ausgestaltung der Reform verantwortlich waren.

Nach eigenen Angaben hat der Akteurzentrierte Institutionalismus nicht den Status einer Theorie, sondern lediglich den einer Forschungsheuristik (Mayntz / Scharpf 1995: 39; Scharpf 2000: 78). In Anlehnung an Schubert / Bandelow (Schubert / Bandelow 2003: 7 – 13) wird der Akteurzentrierte Institutionalismus hier verstanden als analytischer Rahmen. So können innerhalb eines analytischen Rahmens unterschiedliche theoretische Elemente auf einem höheren Abstraktionsniveau analysiert werden. Des Weiteren vereinen analytische Rahmen unterschiedliche allgemeine Theorien zwecks Erweiterung des empirischen Anwendungsbereichs (Schlager 1999: 234 – 240). So vereint der Akteurzentrierte Institutionalismus neo-institutionalistische und spieltheoretische Komponenten. Dadurch grenzt er sich von Theorien ab, die „allgemeingültige Aussagen über das gemeinsame Auftreten von zwei oder mehreren beobachtbaren Phänomenen [beinhalten] und solche Korrelationen auf der Grundlage eines Modells [erklären], das abstrakte nicht direkt beobachtbare theoretische Konzepte wie ‚Rationalität’, ‚Anarchie’, ‚Staat’ etc. enthält, die unter anderem die relevanten Variablen einer Theorie in eine kausale Verbindung setzen.“ (Zürn 1994: 94)

Diese eine Theorie kennzeichnende abschließende Definition von Variablen fehlt dem Akteurzentrierten Institutionalismus, weswegen er im Folgenden als analytischer Rahmen oder Ansatz bezeichnet werden soll.

2.1 Der Akteurzentrierte Institutionalismus

Nach Scharpfs Auffassung liegt die Aufgabe der Politikwissenschaft in ihrem Beitrag zum Verständnis und zur Verbesserung der Bedingungen, unter denen die Politik effektive und legitime Lösungen für die Probleme des Gemeinwesens realisieren kann (Scharpf 2000: 17). Der Akteurzentrierte Institutionalismus konzentriert sich

„auf die Erklärung vergangener politischer Entscheidungen, um so systematisches Wissen zu gewinnen, das der Praxis helfen könnte, realisierbare Problemlösungen zu entwickeln oder Institutionen zu entwerfen, die im allgemeinen die Formulierung und Implementation gemeinwohlorientierter Politik begünstigt.“ (Scharpf 2000: 85)

Mit der Entwicklung seines Ansatzes will Scharpf einen Beitrag zur interaktionsorientierten Policy-Forschung leisten und erhebt den Anspruch nicht nur singuläre Ereignisse erklären zu wollen, sondern theoriegestützte Erklärungen für diese zu geben (Scharpf 2000: 48). Scharpf versucht dies durch eine Zusammenführung von Rational-Choice und kulturanthropologischen Ansätzen, da er dem Paradigma des rationalen Handelns zwar die Erklärung der grundlegenden Triebkräfte sozialer Interaktion zubilligt; in Bezug auf die maßgeblichen Intentionen menschlicher Akteure außerhalb der wirtschaftlichen Sphäre, so Scharpf, gehe sein Erklärungsgehalt allerdings gegen Null, wenn man zur Bestimmung der Fähigkeiten, Wahrnehmungen und Präferenzen der Akteure nicht auf institutionenspezifische Informationen zurückgreife (Scharpf 2000: 51). Diese Einsicht stellt den Kern und Ausgangspunkt des Akteurzentrierten Institutionalismus dar.

Der Akteurzentrierte Institutionalismus stellt einen deduktiv-empirischen Ansatz dar, der sich auf den Strukturalismus und vor allem den Intentionalismus bezieht. Während der Strukturalismus davon ausgeht, dass das Denken und das Verhalten der Akteure durch ein umfassendes Ganzes beziehungsweise System bestimmt wird, dessen Teil soziale Akteure sind, geht der Intentionalismus davon aus, dass die Intentionen der handelnden Individuen den Ausgangspunkt der Theoriebildung in den Sozialwissenschaften darstellen (Zürn 1992: 123 – 125).

Durch die Fusion beider Ansätze wird weder den Institutionen noch dem Akteurhandeln eine Sonderrolle bei der Erklärung von Verhandlungsergebnissen eingeräumt. Zudem wird dadurch eine

„größere Übereinstimmung zwischen den theoretischen Perspektiven und der beobachteten Realität politischer Interaktionen, die von den Strategien zweckgerichteter Akteure bestimmt sind, welche in institutionellen Kontexten handeln“ (Scharpf 2000: 74) angestrebt.

Der Akteurzentrierte Institutionalismus geht weiter von der Annahme aus, dass „politische Entscheidungen als das Resultat der Interaktion zwischen individuellen, kollektiven und korporativen Akteuren anzusehen sind, die von dem jeweiligen institutionellen Kontext, in dem sie stattfinden, beeinflusst werden. Institutionalisierte Regeln, die in zeitlicher und räumlicher Hinsicht variabel, aber innerhalb ihres jeweiligen Bereichs relativ stabil sind, sind daher die Hauptquelle der Regelmäßigkeiten, die wir beobachten und in unseren Erklärungen verwenden können“ (Scharpf 2000: 17 / 41).

Darunter ist zu verstehen, dass der institutionelle Kontext^[27] zwar Einfluss auf die Akteure, deren Konstellationen sowie die Interaktionsformen ausübt. Zur Determinierung von Interaktionsergebnissen ist er jedoch nicht in der Lage.

Vielmehr sind die Akteure innerhalb des institutionellen Kontexts, in dem sie interagieren, in einer bestimmten Art und Weise konzeptionalisiert; das heißt, sie zeichnen sich beispielsweise durch bestimmte Fähigkeiten und Handlungsorientierungen aus. Die durch das Aufeinandertreffen verschiedener Akteure entstehenden Akteurskonstellationen können im Zusammenhang mit verschiedenen Interaktionsformen, unter Zuhilfenahme der Rational-Choice- und der Spieltheorie abgebildet werden, um Aussagen über das Akteurverhalten treffen zu können. Der institutionelle Kontext nimmt Einfluss auf all diese relevanten Bereiche des Untersuchungsgegenstands und beeinflusst so entscheidend das Interaktionsergebnis.

Ausgehend von diesen allgemeineren Vorbemerkungen sollen nun die für die Untersuchung wesentlichen Teile des Akteurzentrierten Institutionalismus vorgestellt werden.

2.1.1 Das Problem komplexer Akteure

Kernpunkt des Akteurzentrierten Institutionalismus bilden neben den institutionellen Einflussfaktoren die an der jeweils betrachteten Situation beteiligten Akteure. Aufbauend auf der Rational-Choice Theorie konzentriert sich auch der Akteurzentrierte Institutionalismus zunächst einmal auf das Individuum und dessen Entscheidungen. Die zentralen Annahmen sind dabei, dass das menschliche Verhalten von bestimmten Motiven geleitet – also intentional – ist. Die Handlungsmöglichkeiten der Akteure werden durch externe Bedingungen – wie beispielsweise den institutionellen Kontext – begrenzt und die Akteure maximieren unter diesen Bedingungen ihren Nutzen – sie handeln rational (Kunz 2004: 15). Daraus wird abgeleitet, dass jeder Akteur bei einer Entscheidung zwischen verschiedenen Alternativen eine Wahl treffen und die Alternativen anhand seiner Präferenzen in eine ordinale Ordnung bringen kann, die transitiv^[28] ist. Dabei wählt der Akteur immer die höchste Präferenz und verhält sich immer gleich, wenn er vor die gleichen Alternativen gestellt wird. Die Rational-Choice Theorie geht davon aus, dass das Individuum, um Entscheidungen in dieser Art treffen zu können, über vollständige Information über seine Umwelt und über die zu erwartenden Ergebnisse verfügt (Braun 1999: 32f).

Scharpf geht zwar ebenfalls von intentional und rational handelnden Akteuren aus, allerdings unterstellt er diesen nur eine begrenzte Rationalität. Das bedeutet, dass die handelnden Akteure weder über vollkommene Information verfügen, noch über eine dauerhafte Präferenzordnung. Es wird vielmehr von einer situativen Interpretation des Akteurhandelns ausgegangen, in der Situationen „selektiv bestimmte Aspekte latent vorhandener Handlungsorientierungen“ (Mayntz / Scharpf 1995: 59) aktivieren.

Allerdings stehen mit den im Rat der Agrarminister aufeinandertreffenden EU-Mitgliedstaaten, mit der Kommission und dem Rat der Agrarminister Akteure im Zentrum der vorliegenden Untersuchung, die aus mehr als einem Individuum bestehen. Daher ist zunächst zu klären, unter welchen Bedingungen auf diese komplexen Akteure^[29] – als mehrere Individuen umfassende Einheiten – akteurzentrierte Konzepte angewendet werden können.

Nach Scharpf ist das möglich, wenn man bei diesen Einheiten die Fähigkeit zu intentionalem Handeln oberhalb der individuellen Ebene ausmachen kann. Allerdings muss dabei wiederum berücksichtigt werden, dass ausschließlich Individuen Intentionen besitzen, und somit muss die Fähigkeit zum intentionalen Handeln auf höherer Ebene durch interne Interaktion erzeugt werden. Das heißt, dass aus theoretischer Sicht ein empirisches Problem immer aus zwei Perspektiven untersucht werden muss: von außen, um das Interaktionsergebnis zu erklären und von innen, als institutionelle Struktur, um dem Akteur die Intention zuschreiben zu können. Allerdings hieße das, dass jede akteurzentrierte Analyse die Untersuchung auf die Ebene der internen Interaktion auszudehnen hätte. Der Akteurzentrierte Institutionalismus wäre daher nutzlos für jede über der Mikroebene angeordnete Problemstellung (Scharpf 2000: 97).

Aus diesem Grund muss davon ausgegangen werden, „dass die ‚Architektur der Komplexität’ ... realer Interaktionen es uns erlaubt, größere Einheiten als Akteure zu behandeln, deren Entscheidungen unter Hinweis auf Faktoren erklärt werden können, die auf der Ebene der größeren Einheit definiert werden“ (Scharpf 2000: 97)

Bevor Scharpf näher auf die Fähigkeit zu strategischem Handeln eingeht, entwickelt er mehrere Kategorien, um verschiedene Ansammlungen von Individuen als Akteure zu identifizieren, auf den akteurzentrierte Konzepte übertragen werden können. Während Akteur-Aggregationen wie ‚Wählern’,

‚Bauern’ oder ‚Stadtbewohnern’ nicht ohne weiteres strategische Handlungen zugeschrieben werden können^[30], ist dies bei komplexen Akteuren unter bestimmten Voraussetzungen möglich. Dazu müssen „die beteiligten Individuen die Absicht haben, ein gemeinsames Produkt zu schaffen oder ein gemeinsames Ziel zu erreichen“ (Scharpf 2000: 101).

Anhand ihres Integrationsgrades können komplexe Akteure weiter in kollektive und korporative Akteure unterschieden werden. Während kollektive Akteure von den Präferenzen ihrer Mitglieder abhängig sind und von ihnen kontrolliert werden, verfügen korporative Akteure über ein hohes Maß an Unabhängigkeit von den letztendlichen Nutznießern ihres Handelns, und ihre Aktivitäten werden beispielsweise von Arbeitnehmern ausgeführt, deren eigene Interessen durch Arbeitsverträge neutralisiert werden (Scharpf 2000: 101).

Scharpf unterteilt kollektive Akteure weiter entlang zweier Dimensionen – dem Ausmaß, in dem kritische Handlungsressourcen entweder im Besitz der einzelnen Mitglieder sind oder der Verfügungsgewalt des kollektiven Akteurs unterliegen und dem Ausmaß ihrer Abhängigkeit von den Präferenzen ihrer Mitglieder. Als ‚Koalitionen’ bezeichnet Scharpf demnach Akteursgruppen, die sich durch separate Ziele und eine separate Kontrolle der Handlungsressourcen auszeichnen, als ‚Clubs’, jene, denen separate Ziele und eine kollektive Kontrolle der Handlungsressourcen zugeschrieben werden können, als ‚Soziale Bewegungen’, die, die über kollektive Ziele und separate Kontrolle der Handlungsressourcen verfügen, und als ‚Verbände’ die, die kollektive Ziele und eine kollektive Kontrolle der Handlungsressourcen haben (Scharpf 2000: 101f).

Die zweite Gruppe, die korporativen Akteure, stellen überlicherweise ‚Top- Down’-Organisationen dar, die von einem sogenannten Eigentümer oder einer hierarchischen Führung kontrolliert werden, die im Namen der Nutznießer oder ‚Mitglieder’ handelt. Das bedeutet, dass die Strategieentscheidungen und Präferenzordnungen des korporativen Akteurs von den Mitgliederpräferenzen abgekoppelt sind. Die Interessen oder Präferenzordnungen des Führungspersonals kann von denen der ‚Mitglieder’ abweichen und die ‚Mitglieder’ haben lediglich die Möglichkeit das Führungspersonal auszuwechseln (Scharpf 2000: 101 – 105).

Auch wenn analytisch eine klare Trennlinie zwischen kollektiven und korporativen Akteuren gezogen werden kann, ist dies in der Realität nicht möglich. So stellen beide im Zentrum der vorliegenden Untersuchung stehenden Akteure, der demokratische Staat ebenso wie die Europäsche Union, Zwischenformen dar. Der demokratische Staat stützt sich einerseits auf allgemeine Wahlen, Parteienkonkurrenz und parlamentarische Verantwortlichkeit von Ministern. Andererseits ist er jedoch unmittelbaren Eingriffen von Seiten der Politik in der täglichen Arbeit kaum ausgesetzt (Scharpf 2000: 106). Die EU wiederum hat zwar die Struktur eines intergovernmentalen ‚Clubs’ – mit dem Ministerrat als zentraler Institution. Sie kombiniert diese Strukturen allerdings durch die Europäische Kommission mit denen eines korporativen Akteurs (Schneider / Werle 1990: 85).

Inwiefern kann nun bei komplexen Akteuren die Fähigkeit zu intentionalem Handeln oberhalb der individuellen Ebene ausgemacht werden?

Bei komplexen Akteuren kann die Fähigkeit zu strategischem Handeln nicht einfach unterstellt werden, sondern muss neu formuliert werden. Ausgehend von den diesem Kapitel vorangestellten allgemeinen Betrachtungen zur Konzeptionalisierung von Akteuren nimmt die Fähigkeit zu strategischem Handeln komplexer Akteure mit zunehmender Divergenz der Orientierungen der Mitglieder ab und hängt zusätzlich von der Konfliktlösungsfähigkeit innerhalb des komplexen Akteurs ab. Das heißt, dass einerseits die ‚Geschlossenheit’ der Präferenzen innerhalb eines komplexen Akteurs und andererseits die institutionellen Bedingungen innerhalb eines komplexen Akteurs zur internen Konfliktbeilegung bei ‚Nichtgeschlossenheit’ der Präferenzen von entscheidender Bedeutung für die Fähigkeit zu strategischem Handeln sind (Olson 1992: 59 – 64). Aus empirischer Sicht führt Scharpf Unterschiede in der strategischen Handlungsfähigkeit darauf zurück, dass komplexe Akteure mit Problemen konfrontiert werden, die sie im Rahmen des gewohnten Repertoires von Strategien nicht bewältigen können (Scharpf 2000: 107 – 110).

Aufgrund der Komplexität der Motivationen von Akteuren räumt Scharpf dem Eigeninteresse auch bei komplexen Akteuren eine besondere Relevanz bei der Erklärung politischer Interaktionen ein. Allerdings spielen nach Scharpf auch ‚Normative Rollenerwartungen’, ‚Identität’ und ‚Interaktionsorientierungen’ eine Rolle bei der Formierung von Präferenzen.^[31]

2.1.2 Die Entstehung von Handlungsorientierungen

Ein sich an die Frage nach der Fähigkeit zum strategischen Handeln anschließendes Problem besteht darin, „dass akteurzentrierte Ansätze grundsätzlich auf intentionale Erklärungen zurückgreifen müssen, die sich notwendigerweise auf subjektive Phänomene beziehen“ (Scharpf 2000: 110). Um die Tautologie^[32] der ‚revealed preferences’ zu umgehen, arbeitet Scharpf auch im Bereich der Handlungsorientierungen mit vereinfachenden Annahmen und institutionell definierten Informationen. Dazu werden die Handlungsorientierungen in drei Bestandteile zerlegt: die Bezugseinheiten, die kognitiven Orientierungen und die Präferenzen.

Der Begriff der Bezugseinheit baut auf der Einsicht auf, dass Individuen nicht immer nur für sich selbst handeln, sondern auch in repräsentativer Funktion für größere Entitäten. Anhand der Entität, die ein Individuum repräsentiert, können Rückschlüsse auf dessen Handlungsorientierungen gezogen werden, die leichter zugänglich sind als subjektive Interessen. Das bedeutet also, dass individuelles Verhalten auf die Einheit bezogen werden muss, in deren Namen gehandelt wird (Scharpf 2000: 110 – 114).

Im Bereich der kognitiven Orientierungen greift der Akteurzentrierte Institutionalismus die Annahmen über das gemeinsame Wissen beziehungsweise Unwissen innerhalb eines komplexen Akteurs auf. Wie bereits erwähnt, wird dabei nicht von vollständiger Information ausgegangen, sondern lediglich davon, dass die „spezifischen Kombinationen von Wissen und Unwissen tendenziell bei allen Akteuren in institutionalisierten Interaktionen übereinstimmen“ (Scharpf 2000: 114).

Die Präferenzen bilden den letzten Teil der Handlungsorientierungen. Obwohl Präferenzen prinzipiell als exogen gegeben angesehen werden, versucht Scharpf diese durch die Unterteilung in ‚Eigeninteressen’, ‚normative Rollenerwartungen’^[33], ‚Identitäten’^[34] und ‚Interaktionsorientierungen’^[35] zu erklären. Letztendlich gelingt es aber nicht, die Bedingungen, unter denen die einzelnen Teilkonzepte bei der Interessenformierung eine Rolle spielen, zu benennen oder gar zu theoretisieren. Festzuhalten bleibt daher lediglich, dass das Eigeninteresse, also das Interesse an Selbsterhaltung und Macht, zwar nicht wie bei reinen Rational-Choice Ansätzen vorausgesetzt werden kann, ihm aber dennoch eine größere Bedeutung zukommt als allen anderen genannten Teilaspekten.

In gleichem Ausmaß wie der bestehende institutionelle Kontext die Handlungsfähigkeiten und Ressourcen der Akteure durch formale und informale Rechte beeinflusst, nimmt er durch institutionelle Zielsetzungen Einfluss auf die Handlungsorientierungen.

Sind die für die betrachtete Entscheidungssituation relevanten Akteure und deren Handlungsorientierungen identifiziert, geht es um das Lösen gemeinsamer Probleme. Diese Problemlösungsfähigkeit hängt entscheidend von der jeweiligen Akteurskonstellation und den jeweiligen Interaktionsformen ab.

2.1.3 Das Aufeinandertreffen der Akteure – Akteurkonstellationen und Interaktionsformen

Politische Probleme werden durch interdependente Entscheidungen mehrerer derartig konzeptionalisierter politischer Akteure mit bestimmten Fähigkeiten, Wahrnehmungen und Präferenzen gelöst. Allerdings hängen die jeweiligen Entscheidungen zur Problemlösung nicht allein von einzelnen Akteuren ab, sondern vielmehr von Akteurkonstellationen. Im Erkenntnisinteresse dieser Arbeit stehen problematische soziale Situationen, die deswegen konfliktreich sind, weil die aufeinander treffenden Akteure unvereinbare Ziele oder aber ein gemeinsames Ziel anstreben, über dessen Erreichung sie sich jedoch uneinig sind (Zürn 1992: 139).

Diese als mixed-motive games bezeichneten Situationen sind durch die ambivalente Beziehung zwischen den Akteuren gekennzeichnet. Einerseits besteht zwischen ihnen eine gegenseitige Abhängigkeit, andererseits jedoch zeichnen sie sich durch konfligierende Präferenzen aus. Ihre Interessen divergieren und konvergieren zur gleichen Zeit. Das bedeutet, dass die Entscheidungssituation aus einer Kombination von Kooperation und Wettbewerb besteht.

Die Akteure sind durch diese interdependenten Entscheidungsstrukturen in ihren Handlungsmöglichkeiten zur Zielerreichung eng miteinander verbunden. Das bedeutet, dass die jeweiligen Akteure in ihrer Wahl der Handlungsoptionen zur Ziel- beziehungsweise Interessenerreichung von der Entscheidung des anderen beeinflusst werden. Das Konzept der Akteurkonstellation beschreibt allerdings lediglich statisch das Konfliktniveau der jeweiligen Entscheidungssituation und enthält keine Informationen darüber, wie diese Konflikte gelöst werden sollen. Dafür bedarf es einer genaueren Definition der Komponente, die das Aufeinandertreffen der Akteure in politische Entscheidungen transformiert und das Ergebnis der Interaktion beeinflussen kann, also der verschiedenen Interaktionsformen (Scharpf 2000: 129).

Unter Interaktionsformen versteht Scharpf die Art und Weise, in der die Interaktionen zur Problemlösung stattfinden. Je nach institutionellen Rahmenbedingungen variiert auch die Problemlösungsfähigkeit. So besteht für Verhandlungen unter hierarchischer Führung eine höhere Lösungswahrscheinlichkeit als für Verhandlungen im Rahmen des Marktes. Der Akteurzentrierte Institutionalismus unterscheidet daher vier verschiedene Interaktionsformen: einseitiges Handeln, Verhandlungen, Mehrheitsentscheidungen sowie hierarchische Steuerung. Jede dieser Interaktionsformen besitzt ihre Eigenschaften und Logiken, die sich unterschiedlich auf das Interaktionsergebnis auswirken können. In Verbindung mit den Akteuren und den Akteurkonstellationen spielt in den verschiedenen Interaktionsformen lediglich die Verhandlung eine Rolle und das Ergebnis dieser Verhandlungen hängt entscheidend vom Beitrag der Akteure ab.

2.1.4 Der institutionelle Kontext

Da die Akteure nicht im leeren Raum agieren, sondern ihre Handlungen maßgeblich durch ihre Einbindung in den institutionellen Kontext bestimmt sind, muss zunächst die Frage nach dem Institutionenbegriff Scharpfs beantwortet werden. Generell gehört der Begriff der ‚Institution’ wohl zu den meist diskutierten der Politikwissenschaft.^[36]

Der Institutionenbegriff des Akteurzentrierten Institutionalismus ist zwischen dem Verständnis von Douglas North und Elinor Ostrom einerseits und James March und Johan Olson andererseits zu verorten. Während North und Ostrom konform zur Rational-Choice Theorie Institutionen ausschließlich auf sanktionierte Regeln beziehen:

„Institutions are the humanly devised constraints that structure political, economic and social interaction. They consist of both informal constraints (sanctions, taboos, customs, traditions and codes of conduct), and formal rules (constitutions, laws, property rights)” ( North 1991: 97) fassen March und Olsen den Institutionenbegriff derartig breit, dass er ebenfalls Routinen umfasst: „Political Institutions are collections of interrelated rules and routines that define appropriate action in terms of relations between roles und situations“ (March / Olsen 1989: 21).

Der Institutionenbegriff des Akteurzentrierten Institutionalismus wendet sich sowohl gegen ein zu eng als auch gegen ein zu breit gefasstes Verständnis von Institutionen. Vielmehr wird der Begriff Institution beschränkt auf „Regelsysteme ... , die einer Gruppe von Akteuren offenstehende Handlungsverläufe strukturieren“ (Scharpf 2000: 77). Allerdings soll diese Definition über formale rechtliche, vom Staat sanktionierte Regeln hinausgehen und zusätzlich soziale Normen umfassen, die allgemein beachtet werden, da ihre Nichteinhaltung mit negativen, aber eben nicht rechtlichen, sondern sozial begründeten Folgen belegt ist. Unter sozial begründeten Folgen versteht Scharpf „Reputationsverlust, soziale Missbilligung, Entzug von Kooperation und Belohnung oder sogar ... soziale Ächtung“ (Scharpf 2000: 77).

Diese Definition von Institution ist der Auffassung geschuldet, dass Institutionen das Handeln von Akteuren ebenso ermöglichen wie beschränken. Allerdings bleiben durch die sparsamere Definition von Institution Akteursverhalten und institutionelle Beschränkungen zwei eigenständige Variablen, durch deren unabhängige Veränderung der Inhalt und Gegenstandsbereich institutioneller Regelungen und Prozesse variieren kann. So sind Institutionen zwar von zentraler Bedeutung, da sie Akteursverhalten strukturieren und über individuelle Akteure konstituieren; gleichzeitig determinieren sie das Akteursverhalten aber nicht in einer Weise, dass dieses letztendlich in der Analyse irrelevant würde (Buntrock 2004: 51).

Der ‚institutionelle Kontext’ wiederum wird im Akteurzentrierten Institutionalismus nicht als Konzept einer theoretisch definierten und systematisierten Anzahl unabhängiger Variablen begriffen, sondern als „Sammelbegriff zur Beschreibung der wichtigsten Einflüsse auf jene Faktoren, die unsere Erklärungen eigentlich bestimmen – nämlich Akteure mit ihren Handlungsorientierungen und Fähigkeiten, Akteurkonstellationen und Interaktionsformen“ (Scharpf 2000: 78).

Das bedeutet, dass das Zusammenwirken unterschiedlicher Institutionen, die sich zusammensetzen aus den sie auszeichnenden institutionellen Mechanismen, für das Zustandekommen von Entscheidungen von zentraler Bedeutung sind.

Die institutionellen Strukturen des politischen Lebens stellen für die Akteure demnach keine neutrale Bühne dar, sondern setzen vielmehr einerseits Handlungsrestriktionen aber auch neue Handlungsoptionen, deren Existenz das Kräftefeld der gesellschaftlichen Akteure verändert. Kausalität läuft also nicht nur von den gesellschaftlichen Akteuren auf die politischen Institutionen, sondern auch in umgekehrter Richtung.

Der Akteurzentrierte Institutionalismus unterscheidet vier Arten von institutionellem Kontext: (1) das anarchische Feld beziehungsweise die minimale Institution, (2) das Netzwerk, Regime oder Zwangsverhandlungssystem, (3) den Verband sowie repräsentative Versammlungen und (4) die hierarchische Organisation beziehungsweise den Staat (Scharpf 2000: 90). Wie bereits erwähnt, besteht die Möglichkeit der Veränderung des Charakters der Interaktionsformen je nach institutionellem Kontext (Scharpf 2000: 91).

[...]

---

^[1] Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (2004): Jahresgutachten 2004/05 Erfolge im Ausland - Herausforderungen im Inland, http://www.sachverstaendigenrat-wirtschaft.de/gutacht/ga-content.php?gaid=40&node=f, S. 118.

^[2] Verordnung (EG) Nr. 1260/2001, Amtsblatt der Europäischen Union L 178 vom 30.6.2001.

^[3] Europäische Union (EU) soll im folgenden als Oberbegriff sowohl für die Europäische Gemeinschaft (EG) als auch für die Europäische Union verwendet werden.

^[4] Bereits 1975 äußerte der Europäische Gerichtshof Vorbehalte gegenüber der ZMO und ihrer Wirkung auf den Wettbewerb. Im Jahr 2000 evaluierten unabhängige Sachverständige die Funktionsweise der ZMO als Ganzes. Im gleichen Jahr legte der Europäische Rechnungshof einen Sonderbericht über die ZMO vor. Vgl. Europäischer Rechnungshof: Sonderbericht Nr. 4/91 über die Verwaltung der gemeinsamen Marktorganisation für Zucker und Isoglukose, zusammen mit den Antworten der Kommission, in: Amtsblatt der Europäischen Union C 290 vom 07.11.1991 / Europäischer Rechnungshof: Sonderbericht Nr. 20/2000 über die Verwaltung der gemeinsamen Marktorganisation für Zucker, zusammen mit den Antworten der Kommission, in: Amtsblatt der Europäischen Union C 50 vom 15.02.2001.

^[5] Vgl. Art. 205 EGV, geändert durch Art. 12 der Beitrittsakte Abl. L 236/2003, S. 36 (Sperrminorität entspricht 90 Stimmen), siehe Anhang.

^[6] Verordnung (EG) Nr. 318/2006; Verordnung (EG) Nr. 319/2006; Verordnung (EG) Nr. 320/2006 des Rates vom 20. Februar 2006, Amtsblatt der Europäischen Union L 58 vom 28.02.2006.

^[7] Es handelt sich dabei um den Anteil des in der EU produzierten Zuckers, der die vorgegebenen Quotenmengen, für die der gegenüber dem Weltmarkt deutlich höhere Europäische Interventionspreis gezahlt wird, übersteigt. In einem gewissen Rahmen darf der Zucker der C-Quote für die nächste Vermarktungsperiode gelagert werden. Der überwiegende Teil musste zu dem meist deutlich niedrigeren Weltmarktpreis in Drittländer exportiert werden. Zur Quotenregelung siehe Kapitel 3.

^[8] Dumping bezeichnet den Verkauf von Waren im Ausland unter Herstellungskosten beziehungsweise unter dem auf dem Heimatmarkt des Exporteurs geltenden Preis. http://www.wto.org/english/tratop_e/adp_e/adp_e.htm

^[9] Vgl. Zusammenfassung des Streits: http://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds265_e.htm.

^[10] Vgl. Kapitel 4.1.1.1

^[11] Vgl. http://www.zuckerwirtschaft.com/2_2_1.html.

^[12] Den Daten des Informationsnetzes landwirtschaftlicher Buchführungen (INLB) zufolge liegt in Betrieben, die Zuckerrüben anbauen, das Einkommen je landwirtschaftlicher Jahresarbeits- krafteinheit um das 1,7fache über dem der übrigen Betriebe. Vgl. INLB: http://ec.europa.eu/agriculture/rica/index_de.cfm

^[13] Vgl. http://www.zuckerwirtschaft.com/2_2_1.html.; Vgl. Anhang 3.

^[14] Vgl. International Sugar Organization: http://www.sugaronline.com/allaboutsugar/sugar_detail/World_Sugar_Production.htm.

^[15] in den 90er Jahren schwankten die Preise zwischen 115 und 260 EUR/t und sind seit 1995 rückläufig, was hauptsächlich darauf zurückzuführen ist, dass die Erzeugung über dem Verbrauch liegt. Vgl. ebd.

^[16] Einen umfassenden Einblick in die Policy-Analyse bieten: Werner Jann: Policy-Forschung – ein sinnvoller Schwerpunkt der Politikwissenschaft?, in: Aus Politik und Zeitgeschichte B 47/83, S. 26 – 38; Adrienne Windhoff-Héritier: Policy-Analyse. Eine Einführung, Frankfurt 1987; Klaus Schubert: Politikfeldanalyse. Eine Einführung, Opladen 1991.

^[17] Verstanden als strukturelle Aspekte von Politik wie Verfassungen, Institutionen und Normen.

^[18] Verstanden als prozessualer Aspekt der Politikgestaltung.

^[19] Darunter versteht Werner Jann binnenadministrative Strukturen ebenso wie andere Elemente der polity- oder politics-Dimension. Im Bereich der binnenadministrativen Strukturen betont er vor allem die Bedeutung der Policy-Netze, d.h. der institutionalisierten Beziehungen zwischen Akteuren in einzelnen Politikfeldern und der Politikarenen, die sich auf politische Prozesse beziehen. Vgl. Werner Jann: Politikfeldanalyse, in: Dieter Nohlen (Hrsg.): Pipers Wörterbuch zur Politik, Bd. 1, München 1985, S. 711 – 716, S. 712ff.

^[20] Unter externen Faktoren versteht Jann vor allem sozioökonomische Bedingungen, vgl. ebd.

^[21] Vgl. Fachzeitschriften wie beispielsweise: Policy and politics; Evidence and Policy: A Journal of Research, Debate and Practice; William Dunn: Public policy analysis. An introduction, Englewood Cliffs, 1994.

^[22] Andere Ansätze mit einer ähnlichen Herangehensweise, d.h. Zusammenfassung von Akteur und Institution, sind bspw. der situationsstrukturelle Ansatz von Zürn 1992, die institutionelle Analyse und Entwicklung (IAD) von Elinor Ostrom: Institutional Rational Choice: An Assessment of the IAD Framework, Indiana 1996, sowie die Akteur-System-Dynamik (ASD) von Tom Burns / Thomas Baumgartner / Philippe Deville: Man, Decisions, Society: The Theory of Actor-System Dynamics for Social Scientists, New York 1985.

^[23] Zur „Do Institutions really matter?“ – Diskussion Vgl. David Baldwin (Hrsg.): Neorealism and Neoliberalism. The Contemporary Debate, New York 1993; John Mearsheimer: The False Promise of International Institutions, in: International Security 19, 1994, S. 5 – 49; Robert Keohane / Lisa Martin: The Promise of Institutionalist Theory, in: International Security 20, 1995, S. 39 – 51.

^[24] Vgl. Rittberger bezeichnet die polity internationaler Organisationen nur als normativ- institutionellen Rahmen, der die Handlungsoptionen von Akteuren der internationalen Politik eröffnet bzw. begrenzt, mithin mögliche Spielzüge definiert und andere ausschließt. Er betont, dass die politics eine Domäne der Akteure bleiben.

^[25] Zur Abgrenzung zu institutionellen Ansätzen vgl. Klaus von Beyme: Institutionentheorie in der neueren Politikwissenschaft, in: Gerhard Göhler (Hrsg.): Grundfragen der Theorie Politischer Institutionen. Forschungsstand – Probleme – Perspektiven, Frankfurt am Main, 1987, S. 48 – 60 und zur historischen Entwicklung des Institutionalismus vgl. Ellen Immergut: The Normative Roots of the New Institutionalism: Historical Institutionalism and Comparative Policy Studies, in: Arthur Benz / Wolfgang Seibel (Hrsg.): Theorieentwicklung in der Politikwissenschaft – Eine Zwischenbilanz, Baden–Baden, 1997, S. 325 – 355.

^[26] Grundlegende Unterschiede der beiden Ansätze sind die Institutionendefinition, die Logik der Institutionalisierung individuellen Handelns und die Annahmen sowohl über die Präferenzbildung der Akteure als auch über die Ursachen institutionellen Wandels. Vgl. Diana Schumann: Interessenvermittlung im Europäischen Mehrebenensystem. Strategien großer Elektrizitätsunternehmen im Vergleich, Frankfurt am Main 2005, S. 39 – 48.

^[27] Zur näheren Beschreibung des Institutionenbegriffs und des institutionellen Kontexts siehe Kapitel 1.1.5.

^[28] Die Transitivität besagt, dass wenn ein Akteur ein bestimmtes Ergebnis x als mindestens so gut wie ein Ergebnis y bewertet und y wiederum als mindestens so gut wie z, er ebenfalls das Ergebnis x als mindestens so gut wie z bewerten wird. Neben der Vollständigkeit, die besagt, dass jedes beliebige Ergebnis miteinander verglichen werden kann und der Reflexivität, die dafür steht, dass ein Ergebnis immer mindestens so gut ist wie es selbst, gehört die Transitivität zu den drei Axiomen der Präferenzrelation. Vgl. Hal Varian: Grundzüge der Mikroökonomik, München 1995.

^[29] Als komplexen Akteur bezeichnet Scharpf „Konstellationen, bei denen die ‚Intention’ intentionalen Handelns sich auf die von den beteiligten Individuen erwartete gemeinsame Wirkung koordinierten Handelns bezieht“. Scharpf 2000: S. 101 / Zur näheren Betrachtung komplexer Akteure vgl. James Coleman: Macht und Gesellschaftsstruktur, Tübingen 1974 und James Coleman: Foundations of Social Theory, Cambridge 1990, S. 739 – 764.

^[30] Vgl. Scharpf 2000: S. 100, Im Zentrum der Entscheidungsfindung dieser Gruppen stehen die eigenen Auszahlungserwartungen. Sie handeln lediglich aus ihrer eigenen Handlungsperspektive heraus. So ist dann auch der aggregierte Effekt nur ein Ergebnis individueller Entscheidungen, aber er ist nicht selbst Gegenstand der zweckgerichteten Entscheidung irgendeines Akteurs.

^[31] Nähere Erläuterungen hierzu siehe Kapitel 2.1.3.

^[32] Die Tautologie besteht darin, dass beobachtete Handlungen von Präferenzen erklärt werden, die wiederum von beobachteten Handlungen abgeleitet wurden.

^[33] Darunter versteht Scharpf normative Erwartungen, die an Inhaber bestimmter Positionen gerichtet sind und bestimmte Bedingungen für bestimmte Handlungen definieren können. Vgl. Scharpf 2000: 118.

^[34] Identitäten werden innerhalb eines institutionellen Kontexts herausgebildet und auf sie kann zurückgegriffen werden, wenn sich klare Handlungsleitlinien weder durch das Eigeninteresse noch durch normative Erwartungen ergeben. Vgl. Ders.: S. 119.

^[35] Interaktionsorientierungen dienen der Erfassung relational definierter Interessen und beziehen sich auf die in der Empirie vorkommenden Situationen, in denen Neid oder Freundschaft eine Rolle bei der Handlungsorientierung spielen. Vgl. Ders.: S. 149.

^[36] So bemerkte Brigitta Nedelmann, dass die „Klagen über den Institutionenbegriff ... selbst schon zur Institution ... geworden“ sind. Brigitta Nedelmann (Hrsg.): Politische Institutionen im Wandel, Kölner Zeitschrift für Soziologie und Sozialpsychologie, Sonderheft 35, Opladen 1995, S. 15.