Präferenzen von Regierungsparteien feststellen und ihre Umsetzung messen

Inhaltsübersicht:

Einleitung

1 Ziel dieser Arbeit

2 Performanz

3 Präferenzen
3.1 Zum Begriff
3.2 Unterscheidung Input-Präferenzen und Output-Präferenzen
3.3 Unterscheidung Parteipräferenzen und Themenpräferenzen

4. Performanz-Analysen
4.1 Zielsetzung von Performanz-Analysen
4.2 Methoden zur Performanz-Messung
4.3 Probleme der bisherigen Methoden

5 Der Ansatz von Klingemann/Hofferbert/Budge
5.1 Zielsetzung
5.2 Methode
5.3 Nachteile dieser Methode für die Input-Output-Analyse

6 Die prozessuale Messung von Performanz
6.1 Zielsetzung
6.2 Untersuchungsmethode
6.3 Datenbasis
6.4 Vorteile dieser Methode
6.5 Nachteile der Methode

7 Zur Umsetzung dieses Konzepts
7.1 Umsetzung in Deutschland
7.2 Umsetzung international

8 Schlussbemerkungen

9 Literaturverzeichnis

Einleitung

„Entscheidend ist, was hinten rauskommt“ ist ein geläufiger Spruch bei Politikern. Dieses Motto – so scheinen Politiker zu antizipieren – machen auch die Wähler zur Grundlage ihrer demokratischen Entscheidung. Für Politiker ist entscheidend, dass sie wiedergewählt werden (public choice), für die Wähler, dass ihre individuellen Interessen unter der bis zur Wahl amtierenden Regierung befriedigt wurden. Wie können die Wähler entscheiden, ob für sie etwas Gutes „dabei herauskam“, also ihre Interessen vertreten wurden? Zunächst lassen sie sich von ihrem Gefühl „aus dem Bauch“ und von der Medienberichterstattung leiten. Ein dritter Weg sind Urteile unabhängiger Experten, die aufzeigen, ob und wie die Interessen (Präferenzen^[1] ) einer bestimmten Klientel von einer bestimmten Partei - erstens - vertreten und - zweitens - umgesetzt wurden. Mikroökonomische Studien sind dabei zwei ein Weg – sie lassen sich aber nur schwer verallgemeinern und sind meist bestimmten sozialen und wirtschaftlichen Konstellationen (z.B. Ehepaar, beide arbeitend, 2 Kinder) verpflichtet. Ein Ansatz mit weiterreichendem Erklärungsanspruch sind Performanz-Analysen, die Erklärungsansprüche mittlerer Reichweite haben. Der wohl einfachste Test über die Leistung einer Regierung wäre die Frage, ob eine Regierung nach Ablauf einer Legislaturperiode wiedergewählt wird. Eine gute Regierung wird wiedergewählt, könnte hier die These sein. Leider, so einfach ist es nicht. Psychologie spielt eine große Rolle, wie der letzte Bundestagswahlkampf in Deutschland 1998 zeigte. Nicht (nur) die besseren Konzepte der SPD schienen die Wähler überzeugt zu haben – vielmehr auch der Wunsch, nach 16 Jahren eine neue Regierung an die Macht zu wählen^[2]. Wenn dem tatsächlich so war, dann haben nicht allein mikroökonomische oder makroökonomische Rationalitäten die Wahl ent­schieden. Ein Regierungsverbleib oder -wechsel über die Grenzen der Legislaturperiode hinweg kann dann kein sicherer Indikator für eine wirklich erfolgreiche (Klientel-) Politik sein. Politische Skandale und Affären^[3], Schicksale oder tragische Einzelentscheidungen können den Sturz auch einer auf weiten Strecken erfolg­reichen Regierung hervorrufen^[4].

Wie fragt man nun wissenschaftlich nach der Performanz einer Regierung, wie kann man den Wählern ein verlässliches Instrument an die Hand geben, mit der sie beurteilen können, ob ihre Interessen vertreten wurden? Bei einer Performanz-Untersuchung wird geprüft, was politisch erreicht werden sollte und was erreicht werden konnte^[5]. Eine Performanz-Untersuchung ist eine Bilanz, die nach wissenschaftlichen Kriterien von außen gezogen wird. Doch sind diese wissenschaftlichen Kriterien diskutabel. Sie werden keineswegs allgemein einheitlich angewendet. Es wird dabei oftmals zum Beispiel versucht, Parteien in ein Links-Rechts-Schema zu pressen und ihnen bestimmte Präferenzen ex ante zuzuschreiben. Auch wenn es Belege für ein existierendes Rechts-Links-Schema gibt: Für die Messung der Performanz ist diese Vordefinition nicht notwendig. Wie die Performanz von Regierungen ohne die Verwendung eines Links-Rechts-Schemas wissenschaftlich gemessen werden kann, soll in dieser Arbeit untersucht werden.

1 Ziel dieser Arbeit

Diese Arbeit ist ein Konzeptpapier und soll der Frage nachgehen, wie Input- und Output-Präferenzen^[6] von Regierungen gemessen und bilanziert werden können, ohne dabei auf statische Input-Präferenzen wie Wahlprogramme oder auf Rechts-Links-Schemata zurückzugreifen. Es wird vielmehr ein prozessualer Ansatz vertreten, in dem angenommen wird, dass sich die Input-Präferenzen für Regierungen durch mediale Vermittlung ständig aktualisieren und die Regierungsparteien darauf reflexiv ihre Output-Präferenzen anpassen. Diesem Ansatz liegt die These zugrunde, dass dem Handeln der Regierungsparteien ein Mangel an Informationen über die Zukunft zugrunde liegt. Unwägbare Ereignisse können zum Zeitpunkt der Beschlüsse über Grundlagen des Regierungshandelns (Wahlprogramme, Koalitionsvereinbarungen) nicht vorhergesehen werden und diesen Ereignissen muss im Verlauf des Regierungshandelns entsprochen werden^[7].

Grafik 1: Akteure, politische Rahmenbedingungen und prozessuale Ebene

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Diese veränderten Input-Präferenzen werden nach der hier vertretenen Auffassung zu einem großen Teil medial vermittelt. Es soll hier gezeigt werden, wie diese medial vermittelten Präferenzen gemessen werden können (Messung der Vermittlung) und wie gemessen werden kann, ob die Anpassung der Output-Präferenzen so im Sinne der Wähler war (Messung der Performanz).

Dieses Konzeptpapier geht dabei zu einem großen Teil auf die Arbeit „Parties, Policies and Democracy“ von Klingemann/Hofferbert/Budge ein. Diese Arbeit hat zwar eine andere Zielsetzung, verwendet aber ähnliche Instrumente und wird hinsichtlich der Feststellung von Input-Präferenzen kritisiert, hinsichtlich der Feststellung der Output-Präferenzen und Analyse aber übernommen.

Diese Arbeit geht davon aus, dass eine traditionelle Einteilung in „rechte“ und „linke“ Politik ex ante für die Messung von Performanz nicht nötig ist. Eine Bestimmung „rechter“ und „linker“ Politik sollte nicht durch ihre traditionellen Regelungsschwerpunkte erfolgen, sondern anhand ihrer Input- und Output-Präferenzen tatsächlich ex post gemessen werden. Durch diese ex post-Messung vermeidet dieser Ansatz mögliche Fehler und Ungenauigkeiten bei Kategorisierungen und Zuschreibungen.

In dieser Arbeit geht es ausschließlich um die Klientelinteressen. Es wird nicht nach der normativen Performanz oder der Performanz im Vergleich zu anderen Regierungssystemen oder anderen Legislaturperioden gefragt. Eine Messung der Performanz über mehrere Legislaturperioden bleibt mit diesem Ansatz jedoch möglich und kann Gegenstand weiterer Untersuchungen sein.

2 Performanz

Als Performanz soll definiert werden die Konsequenz, mit der (Regierungs-) Parteien Erwartungen der Wähler (Input-Präferenzen) in tatsächliches Regierungshandeln umsetzen (Output-Präferenzen)^[8].

Stellt man die Frage nach der Performanz einer Regierung, so wird gefragt, wie gut eine Regierungspartei den Präferenzen der Klientel (Wähler) durch ihre spezifische Politik entsprochen hat^[9]. Bei einer solchen Analyse müssen zwei Seiten beleuchtet werden: Erstens muss bestimmt werden, was die typische Klientelpolitik ist, um dann die politischen Ergebnisse vor dem Hintergrund der Wünsche zu beurteilen. Bei einer hohen Befriedigung der (artikulierten) Klientelinteressen kann man von einer hohen Performanz der Regierung sprechen. Bleiben (artikulierte) Klientelinteressen unbefriedigt, kann man nur eine geringe Performanz feststellen.

Hat die Partei für den Fall ihrer Regierungsbeteiligung vor der Wahl zum Zeitpunkt a ein Ziel i definiert, so muss gemessen werden, wie dieses i während der dann folgenden Regierungszeit b in Handlungen j umgesetzt wurde. Die Performanz p ist dann gleich der Summe aus geplanten Handlung/Wirkung abzüglich der erfolgten Handlung/Wirkung. Je kleiner p ist, desto größer ist die Performanz, desto besser wurden die Ziele erreicht.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

je kleiner p, desto größer die Performanz

Die Befriedigung der (artikulierten) Klientelinteressen geschieht durch staatliche Umverteilung des knappen Guts Geld. Über die Makroökonomie wird beispielsweise festgelegt, welche Ziele des magischen Vierecks für die Regierung vorrangig sind.

Haushalte werden in der Regel jährlich festgelegt^[10],^[11]. Regierungsparteien haben also maximal jährlich die Chance, die Präferenzordnungen auf der Output-Seite zu aktualisieren. Innerhalb eines Haushaltsjahrs gibt es zwar weiterhin Spielraum. Für große Projekte (etwa einer Erhöhung des Kindergelds oder der Senkung von Lohnnebenkosten) reicht dieser Spielraum jedoch nicht aus. Projekte dieser Größe müssen also bereits bei Verabschiedung des Haushalts berücksichtigt werden.

Diese Annahmen gehen grundsätzlich von der Prämisse aus, dass Parteien „in etwa“ das umsetzen, was in ihren Partei- und Wahlprogrammen steht. Jedoch müssen Parteien flexibel auf diese festgeschriebenen Ziele reagieren, da die Zielvorgaben zum Zeitpunkt a der Aufstellung des Ziels i eine andere Informationsbasis und Akteursbasis zugrunde liegt als zum Zeitpunkt b des Regierungshandelns.

Kommt eine Partei aufgrund ihres Wahlprogramms in die Position der Regierung, erweitert sich zunächst die Informationsbasis einerseits durch die seit Aufstellung des Wahlprogramms verflossene Zeit, andererseits durch neue Informationsmittel, die der Regierung zur Informationsbeschaffung zur Verfügung stehen (z.B. Verfügung über wissenschaftliche Dienste der Bundesregierung). Die Informationsbasis ändert sich jedoch vor allem durch neue Ereignisse, die zum Zeitpunkt der Erstellung des Wahlprogramms oder des aktuellen Haushaltsplans nicht vorhersehbar waren. (Vergleiche Grafik 1).

Es ändert sich auch die Akteursbasis: Zielte die Programmatik der Parteien zur Wahl auf die relative Mehrheit der Wähler zu den anderen Parteien muss eine Regierungspartei nun Rücksicht auch auf Minderheiten und gesellschaftlich relevante Gruppen nehmen und deren Belangen beispielsweise in Deutschland nach Maßgabe des Grundgesetztes Rechnung tragen. Entsprechend muss die Gleichung zur Berechnung der Performanz geändert werden.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Es gilt: Je kleiner p, desto größer die Performanz.

Um die Performanz nun messbar zu machen, bedarf es der Identifikation von Präferenzen.

3 Präferenzen

3.1 Zum Begriff

Begrifflich bedeutet Präferenz zunächst Vorrang, Vorzug oder Begünstigung. Der aus dem Bereich der Mikroökonomie stammende Begriff der Präferenzen bezeichnet ursprünglich exogen aufgefasste Bedürfnisse von Wirtschaftssubjekten. Es wird dabei unterstellt, dass die Wirtschaftssubjekte in der Lage sind, je zwei beliebige Situationen (Alternativen) dahingehend einzuschätzen, ob eine Alternative ihren Bedürfnissen eher entspricht oder sie als gleichwertig (indifferent) anzusehen sind, ohne dass es dabei zu Widersprüchen kommt. Die Reihung der Alternativen wird Präferenzordnung genannt.

Unter den "Präferenzen eines Menschen" oder eines (privaten) Haushalts versteht man seine Vorstellungen und Wünsche, unter den Präferenzen eines Regierungsprogramms die vorrangigen Ziele. Die Aussage "Ein Haushalt (i.S. des Personenhaushalts) präferiert das Güterbündel A" bringt zum Ausdruck, dass der Haushalt das Güterbündel A allen anderen zur Wahl stehenden Güterbündeln vorzieht ^[12] .

Diese Definitionen zeigen bereits, dass hier hinsichtlich des Subjekts oder des Haushalts – wir werden im Folgenden vom Individuum in seiner Eigenschaft als Wähler sprechen – von einer vollständigen Informationsbasis ausgegangen wird, wenn man eine objektive Bewertung erreichen möchte. Dieses Konzept ist weiteren bestimmten Voraussetzungen des Rational Choice – Ansatzes verpflichtet.

Präferenzen sind in differenzierten und stratifizierten Gesellschaften individuell und rollenspezifisch verschieden und heterogener als in homogeneren Gesellschaften. Entsprechend ergeben sich in den modernen westlichen Demokratien eine Vielzahl von Präferenzkonflikten zwischen den Teilnehmern der Gesellschaft. Geht man davon aus, dass Parteien diesen Konflikten und Präferenzen im normativen und/oder strukturellen Sinn Rechnung tragen, sind für die Lösung dieser Konflikte in den westlichen Demokratien zunächst Regierungen und Parlament verantwortlich, deren Politik durch die Regierungspartei(en) gestaltet wird. Zur Wahl in diese Positionen/Funktion stellen die konkurrierenden Parteien unterschiedliche Programme auf, in denen sie – mehr oder minder direkt, mehr oder minder deutlich – die Rangfolge ihrer Präferenzen angeben. Bei einer maximalen Informationsbasis^[13] und bei Ausblendung von Störvariablen kann davon ausgegangen werden, dass rationale Wähler genau die Partei wählen, deren Präferenzordnung mit der eigenen Präferenzordnung am weitesten übereinstimmt^[14] und von der sie eine Umsetzung erwarten, mithin eine Belohnung oder positive Sanktion.

Robertson hat auf die Probleme der Wähler beim Entscheidungsprozess zur Wahl deutlich hingewiesen^[15]. So finden nach seiner These Präferenzen von Individuen oftmals keine Entsprechung in Parteiprogrammen oder finden Entsprechung in einem Paket, das so mit negativen Elementen bepackt ist, dass es als Ganzes von einem Individuum abgelehnt werden muss. Dieses Problem sollte im Hinblick auf die hier vorgestellte Methode Gegenstand weiterer Überlegungen sein, kann jedoch hier nicht näher untersucht werden.

Regierungsparteien sind - einmal im Amt - keineswegs gesetzlich verpflichtet, ihr Wahl­pro­gramm in Regierungshandeln umzusetzen. Vielmehr findet sich zwischen Soll und Haben oftmals eine Lücke.

3.2 Unterscheidung Input-Präferenzen und Output-Präferenzen

Von Fuchs wird für diese Arbeit die begriffliche Unterscheidung zwischen Input-Präferenzen (die der Wähler, die sich in Wahlprogrammen der Parteien wiederfinden) und den Output-Präferenzen (die Verteilung der Umsetzung der Input-Präferenzen durch die amtierende Regierung) übernommen^[16]. Diese Begriffsbestimmung reflektiert das hier angewendete prozesshafte Verständnis der demokratischen Performanz. Wie werden diese Präferenzen nun prozesshaft verbunden? In demokratischen Prozessen werden die Präferenzen durch Parteien umgesetzt^[17],^[18]. Klingemann/Hofferbert/Budge stellen dazu fest:

„Political Parties play the key role in the representation process, and if they fail to play that role, the entire edifice in flawed.”^[19]

Partei- und Wahlprogramme werden von Parteien aufgestellt, spezifischer: Von Parteiversammlungen. Parteien müssen in Deutschland in ihren Verfahren – nicht in ihrer Zusammensetzung – demokratisch sein^[20]. Insofern fallen (1) bei der Zusammensetzung von Parteien und (2) in ihren Aushandlungsprozessen Minderheitenpräferenzen unter den Tisch. Weitere Präferenzen werden ignoriert (3) für den Fall der Nichtwahl der Partei, (4) für den Fall der Wahl in eine Koalitionsregierung und (5) für den Fall der alleinigen Wahl oder der Wahl in eine Koalitionsregierung durch den demokratischen Aushandlungsprozess zwischen den Gewalten, den Parlamentsparteien und den intermediären Institutionen. Aufgrund dieser Beschränkungen ist es nahezu unmöglich, alle im Wahlprogramm verzeichneten Präferenzen tatsächlich umzusetzen.

3.3 Unterscheidung Parteipräferenzen und Themenpräferenzen

In verschiedenen Regierungssystemen sind für Parteien oftmals Stammwähler­schaften auszumachen. Zu einem Stammwähler kann ein Individuum aus drei Gründen werden: (1) Die Partei und das Individuum haben langfristig die gleiche Präferenzordnung, (2) das Individuum wählt langfristig wiederkehrend eine bestimmte Partei, weil es sich ihr besonders verpflichtet fühlt (z.B. Funktionäre der Partei oder Mitglieder), ohne mit der Präferenzrangfolge der Partei konform zu gehen (wertrational) oder (3) Das Individuum handelt – im Sinne von Weber – traditional, nicht zweckrational, die Entscheidung für eine Partei ist also nicht rational begründet, sondern fußt auf Gewohnheit und reduziert damit Informations- und Meinungsbildungskosten^[21]. Hier sollen allerdings nicht Stammwähler untersucht werden (Parteipräferenzen), sondern Wähler nach dem Modell des homo oeconomicus, also rational handelnde Menschen (Themenpräferenzen). Es wird also der oben genannte Punkt (1) abgewandelt untersucht - Die Partei und das Individuum haben die gleiche Präferenzordnung, jedoch nicht unbedingt langfristig.

Eine gleiche Präferenzordnung bedeutet eine weitgehende Deckungsgleichheit zwischen den Präferenzen der Individuen – Input-Präferenzen – und den Präferenzen der Regierung – Output-Präferenzen. Es geht im Folgenden also um Themenpräferenzen^[22].

4. Performanz-Analysen

4.1 Zielsetzung von Performanz-Analysen

Performanz-Analysen gibt es in verschiedenen theoretischen Ansätzen mit verschiedenen Zielsetzungen. Allen Ansätzen inhärent ist die Suche nach der Bestimmung politischer Leistung. Diese Leistung ist – wie jede Leistung in der Naturwissenschaft auch – zunächst absolut zu messen und dann in einen relativen Zusammenhang zu setzen: Mit anderen Regierungen, anderen Ländern oder anderen Wirtschaftssystemen^[23].

Zunächst können fünf verschiedene Felder ausgemacht werden, in denen Performanz-Messung eine wichtige Rolle spielt:

[...]

^[1] Zum Begriff vgl. Punkt 3.

^[2] Zur Diskussion dieser These vergleiche: Weßels (2000), S. 35-66.

^[3] Wie beispielsweise die Enttarnung Günter Guillaumes als DDR-Spion im Mai 1974 ein wesentlicher Grund für den Rücktritt von Willy Brandt war.

^[4] Wenn auch dieser Ereignisse – wie Budge/Keman belegen – seltener auftreten als Regierungswechsel nach Ende einer Legislaturperiode. Budge/Keman (1990), S. 162ff.

^[5] Engerer Performanz-Begriff.

^[6] Zu den Begriffen vergleiche Kapitel 3.

^[7] Vergleiche beispielsweise die steigenden Militärausgaben in Deutschland durch die Balkan-Krisen bei gleichbleibendem Haushalt oder die BSE-Krise mit ihren Auswirkungen auf Aufgaben und Struktur des Ministeriums für Landwirtschaft und Landwirtschaft, Ernährung und Forsten, das zum Ministerium für Verbraucherschutz, Ernährung und Landwirtschaft umstrukturiert wurde. Zwar steht im Koalitionsvertrag zwischen SPD und Bündnis90/Grüne „Die neue Bundesregierung setzt sich für eine Stärkung der Verbraucherinteressen durch qualitativ hochwertige Lebensmittel ohne bedenkliche Rückstände ein.“ Bündnis90/Grüne (1998), aber durch den Wechsel der Aufgaben und des Ministerpostens (früher SPD, nun Bündnis90/Grüne) war die nicht im Programm vorgesehene BSE-Krise offenbar ein Katalysator für diese Entwicklung und die Erfüllung dieses Koalitionsziels.

^[8] Definition in Anlehnung an Klingemann/Hofferbert/Budge (1994), S. 2.

^[9] Da sich die Performanz einer Regierung im Kontext der Beurteilung des gesamten politischen Systems nicht nur auf die Befriedigung von Klientelinteressen bezieht, bedarf der hier vorgestellte Ansatz eine Erweiterung in einem größeren Rahmen. Robertson argumentiert: „the public interests requires a balancing of group interests that may involve a conflict between two equally legitimate interests“ (Robertson (1996), S. 10.). Es muss also zwischen einer Performanz der Regierungspartei hinsichtlich der Demokratie (Einbeziehung von Aspekten des sozialen Friedens) und der Performanz hinsichtlich der Klientelinteressen unterschieden werden.

^[10] Auf Landesebene in Deutschland werden vereinzelt auch Doppelhaushalte beschlossen.

^[11] Vergleiche Klingemann/Hofferbert/Budge (1994), S. 42.

^[12] Definition angelehnt an das Kapitel „Präferenzen und Nutzenfunktionen“ unter http://www.mikrooekonomie.de/ herausgegeben von Wilhelm Lorenz.

^[13] Für eine weitere theoretische Betrachtung dieser Punkte eignet sich Esser (1996), S. 231ff.

^[14] Zur Diskussion dieser These vgl. Fuchs (1997), S. 26.

^[15] Robertson (1996), S. 13.

^[16] Fuchs (1997), S. 18.

^[17] Zur Kritik daran vgl. Klingemann/Hofferbert/Budge (1994), S.1.

^[18] Gemäß den Aufgaben der Parteien zur Artikulation, Selektion und Aggregation von Meinungen/Präferenzen.

^[19] Klingemann/Hofferbert/Budge (1994), S. 1.

^[20] Artikel 21/1 Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland.

^[21] Zu den Bestimmungsgründen sozialen Handelns vgl. Weber (1984), S. 44ff.

^[22] Vergleiche auch Fuchs, (1994), S. 24.

^[23] Wie in den oftmals mit Performanzmessungen stattfindenden Vergleich der Leistung von Demokratie an sich, siehe Fuchs, (1994).