Entwicklung und Instrumente der RO / RP und der Landschaftsplanung in den Bundesländern und auf kommunaler Ebene

Gliederung

A) Entwicklung und Instrumente der Raumordnung/ Raumplanung in den Bundesländern und auf kommunaler Ebene
1. Was ist Raumordnung?
2. Was ist Raumplanung?
3. Rechtliche Grundlagen der Raumordnung und Raumplanung
4. Entwicklung der Raumordnung/ Raumplanung in den Bundesländern und auf kommunaler Ebene
5. Der Landesraumordnungsplan SH als Umsetzung der Grundsätze und Ziele der Landes und Regionalplanung
5.1. Allgemeine Information
5.2. Übergeordnete Raumstruktur
5.2.1. Verdichtungs- und Ordnungsräume
5.2.2. Ordnungsräume für Tourismus und Erholung
5.2.3. Ländliche Räume
5.2.4. Stadt- und Umlandbereiche in ländlichen Räumen
5.3. Strukturelemente der Siedlungsentwicklung
5.3.1. Zentralörtliches System
5.3.2. Achsenkonzept
5.4.1. Vorbehalts-, Eignungs- und Vorranggebiete
5.4.2. Gebiete mit multifunktionaler Bedeutung in Ordnungsräumen
5.4.3. Weitere Elemente
5.5. Infrastruktur
5.6. Küstenschutz
6. Probleme und Chancen der Raumordnung in der Zukunft

B) Landschaftsplanung auf Bundesländer und kommunaler Ebene
1. Was ist Landschaftsplanung?
2. Aufgaben der Landschaftsplanung
3. Instrumente der Landschaftsplanung

C) Fallbeispiel Kiesabbau (KA): 4. Gesetzlicher und landesplanerischer Rahmen für den Kiesabbau und dessen Konsequenzen in SH
1. Grundsätze der Landes- und Regionalplanung bzgl. des KA
2. Gesetzlicher Rahmen
3. Genehmigungsverfahren für den KA
4. Konsequenzen der Planungs- und Genehmigungspraktiken für den KA
5. Konflikte und Probleme beim Kiesabbau
5.1. Probleme zwischen vom KA betroffenen Anwohnern und den Abbauunternehmen
5.2. Probleme zwischen der Natur und dem KA
6. Die Nutzung der Gruben nach abgeschlossenem Abbau
6.1. Nachnutzungen der ausgebeuteten Kiesgruben bis Anfang der Neunziger
6.2. Heutige Konzepte zur Nachnutzung der ausgebeuteten Kiesgruben

D) Fazit

Bibliographie

A) Entwicklung und Instrumente der Raumordnung/ Raumplanung in den Bundesländern und auf kommunaler Ebene

Im Zuge der Globalisierung macht sich die Notwendigkeit der Raumordnung gerade in den kleineren, wirtschaftsschwächeren Regionen bemerkbar. Während man sich in den 1990er darüber stritt, ob das Zentrale- Orte- System nach Christaller seinen Sinn erfüllt oder nicht, ist man sich heute weitestgehend darüber einig, dass ein zentralörtliches System ein geeignetes Mittel ist, gerade ländliche Regionen zu stabilisieren und zu entwickeln. Hier gilt es z.B. die kleineren zentrumsnahen Einkaufsstandorte gegenüber den immer häufiger in der Peripherie angelegten Großmärkten zu stärken. Durch diese Abwanderung aus den Innenstadtbereichen in das Umland bestärken diese eine polyzentrische Siedlungsstruktur und wirken sich sehr zum Nachteil immobiler Bevölkerungsschichten aus. Zu dieser immobilen Bevölkerungsschicht gehören v.a. die älteren Menschen, die im Zuge des demographischen Wandels eine immer bedeutendere Rolle in der Gesellschaft einnehmen. Daher darf die wohnungsnahe Grundversorgung nicht zu einem Luxusgut verkommen. (Priebs 2005) Mobilität spielt in der Raumordnung nach wie vor eine übergeordnete Rolle, so ist es auch eine wichtige Aufgabe der Raumordnung, das immer stärker werdende Verkehrsaufkommen durch entsprechende Nahverkehrssysteme aufzufangen. Gerade in zersiedelten Gebieten ist es wichtig, ein umfassendes Nahverkehrssystem zu erhalten und zu erweitern, um die Mobilität vieler Bevölkerungsteile, und nicht zuletzt der Wirtschaft, zu gewährleisten. Neben einem Öffentlichen Nahverkehr und Einkaufsmöglichkeiten gehören auch naturbelassene Freiräume zu der Mindestausstattung eines Zentralen Ortes. Darum liegt ein Schwerpunkt der Raumordnung kompakt verdichteter Siedlungsräume in der Erschließung von innerstädtischen Freiflächen und Grünzügen, um die wohnnahe Erholungsmöglichkeit zu gewährleisten. Diese Aufgaben der Raumordnung und Raumplanung wird in den Kapiteln 1 und 2 näher betrachtet und soll einen Überblick darüber geben, was Raumordnung/ Raumplanung (RO/RP) eigentlich ist. Die Instrumente der RO/ RP sind in verschiedenen Gesetzestexten und Verordnungen festgehalten, die im Kapitel 3 kurz erläutert werden sollen. Anschließend wird die Geschichte der Raumordnung/ Raumplanung in Deutschland auf Länder- und kommunaler Ebene ausführlicher behandelt, bevor dann im Kapitel 5 die Umsetzung der Raumplanung anhand eines Beispiels veranschaulicht wird.

1. Was ist Raumordnung?

Raumordnung ist nach dem Bundesverfassungsgericht als „zusammenfassende, übergeordnete Planung und Ordnung des Raumes“ zu verstehen. (Langhagen- Rohrbach 2005) Sie dient dazu, den Raum so effektiv wie möglich zu nutzen, ohne dabei die ökologischen Funktionen des Raumes zu vernachlässigen.

In der Raumordnung laufen die gesellschaftlichen, wirtschaftlichen und ökologischen Ansprüche an den Raum zusammen und es gilt die Fachplanungen der jeweiligen Bereiche bestmöglich aufeinander abzustimmen, um den Raum ausgewogen zu entwickeln. Die Umsetzung dieser Aufgabe erfolgt mittels Landes- und Regionalplänen, die wiederum den Richtlinien des Bundes entsprechen müssen. Diese Richtlinien sind in dem 1965 verabschiedeten Raumordnungsgesetz (ROG) des Bundes festgelegt und bilden damit (entsprechend dem Artikel 75 des Grundgesetzes) den Rahmen innerhalb dessen entsprechende Pläne auf Landes- und Regionalebene ausgearbeitet und umgesetzt werden („hierarchisches Prinzip“). Dabei dürfen die in dem Kasten (siehe Abbildung 1) aufgelisteten Grundsätze nicht außer Acht gelassen werden.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb.1. : Ausgewählte Grundsätze der Raumordnung (nach Priebs 2005)

2. Was ist Raumplanung?

Mit dem Begriff Raumplanung meint man alle planerischen Maßnahmen, die innerhalb der Raumordnung, Landesplanung und Stadt- und Regionalplanung getroffen werden. Dieser Reihenfolge entsprechend sind die Träger der Raumplanung die EU, der Bund, die Bundesländer und die Kommunen (Regierungsbezirke, Landkreise, kreisfreie Städte und Gemeinden).

Die Raumplanung gliedert sich nach dem in Kapitel 1 beschriebenen hierarchischen Prinzip. Nach diesem Prinzip dürfen untergeordnete Pläne oder Programme nicht den übergeordneten Plänen oder Programmen widersprechen, andererseits müssen diese untergeordneten Pläne und Programme in den übergeordneten Plänen und Programmen Berücksichtigung finden. Diese gegenseitige Abhängigkeit wird als Gegenstromprinzip bezeichnet.

Im Einzelnen übernimmt die Raumplanung verschiedene Aufgaben. Während sie in entwicklungsstarken Regionen Konflikte aufgrund der erhöhten Nutzungsansprüche minimieren soll, muss sie in wirtschaftlich schwachen Regionen mit hoher Arbeitslosigkeit und Abwanderungsrate der Zersiedelung entgegenwirken und die räumliche Struktur stabilisieren. (Priebs 2005) Ziel ist es demnach, in allen Teilräumen gleichwertige Lebensbedingungen zu schaffen.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Die Organisation der Landes- und Regionalplanung innerhalb der Bundesländer (BL) gliedert sich in die europäische Raumordnung (RO) und die Bundesraumordnung ein (siehe Abbildung 2: Das Planungshaus, IM des Landes Schleswig- Holstein (SH) 2003). Das föderalistische Systems Deutschlands und die Tatsache, dass der Bund den BL für die Umsetzung der planerischen Maßnahmen einen erheblichen Spielraum lässt, bewirken jedoch, dass in den verschiedenen BL keine einheitlichen Organisations- und Verwaltungsstrukturen vorherrschen. So hat sich in jedem BL eine andere Zuordnung der Landes- bzw. Bezirks- bzw. Regionalplanung zu den Ressorts gegeben. Auch bewirken die administratorischen Unterschiede innerhalb der BL eine jeweils andere Organisation von BL zu BL. (David 1999)

In den meisten Fällen entschied man sich die Landesplanung (LP) auf staatlicher Ebene zu vollziehen, sprich über den Regierungschef oder Minister. Die Vorreiterrolle übernahm Nordrhein- Westfalen, indem es durch die Wirtschaft und verschiedene Körperschaften die LP seit 1950 selbst mitbestimmte und plante. Hier galt es den Staat als Aufsichtsbehörde anzuerkennen, die Planung und Umsetzung der Maßnahmen jedoch selber in der Hand zu haben. (NSL 13.05.2006)

In SH ist seit dem 1. Mai 2003 das Innenministerium (IM) die oberste Planungsbehörde für die Landes- und Regionalplanung. Wegen der fehlenden Regierungsbezirksstruktur existieren keine nachgeordneten Landesplanungsdienststellen. Die Abteilung „Landesplanung“ im Innenministerium erfüllt alle landes- und regionalplanerischen Aufgaben und erstellt die 5 Regionalpläne SH. Als weitere Einrichtung wirkt in SH der Planungsrat an den Aufgaben der LP mit, welcher unter anderem aus Vertretern der Parteien des Landtages, der Gewerkschaften, der Unternehmerverbände, der Umweltverbände und den Industrie- und Handelskammern besteht. (IM des Landes S-H 2003) In Hessen gehört die LP dem Wirtschaftsministerium, in Rheinland- Pfalz der Staatskanzlei und in Brandenburg dem Umweltministerium an. Entsprechend dieser unterschiedlichen Zuordnung gestalten sich auch die Schwerpunkte in den einzelnen BL unterschiedlich.

Hinsichtlich der Organisation ist auch die Regionalplanung nicht einheitlich. Im Saarland bedient man sich aufgrund der Größe des Landes keiner Regionalplanung, dort gibt es nur eine Landesplanung. In Niedersachsen und Sachsen- Anhalt ist die Regionalplanung z.B. Aufgabe der Landkreise, während sie u.a. in Hessen Aufgabe der Regierungsbezirke ist. In anderen Bundesländern, wie z.B. Brandenburg und Baden- Württemberg bemühen sich Planungsverbände um die Regionalplanung. Gegenüber den Planungsbehörden (Landkreise und Regierungsbezirke) sind in Planungsverbänden mehrere Landkreise vertreten, die zusammen die Region planen. Ein solcher Planungsverband ist z.B. die „Region Hannover“, dessen wichtigsten Aufgaben und Zuständigkeitsbereiche in der nachstehenden Abbildung aufgelistet sind. Diese Darstellung soll verdeutlichen, wie vielfältig die Aufgaben eines solchen Verbandes sein können.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb.3: Zuständigkeiten und Aufgaben der Region Hannover ( Arndt & Priebs, 2005)

Regionalpläne werden von einem Gremium verabschiedet, das aus verschiedenen Vertretern der Kommunen besteht. In Rheinland- Pfalz, Sachsen- Anhalt oder Thüringen werden beispielsweise die (Ober-) Bürgermeister/innen entsendet, während z.B. in Hessen, Baden- Württemberg oder Nordrhein- Westfalen Vertreter geschickt werden, die nicht einmal ein politisches Amt innehaben müssen. (Langhagen- Rohrbach 2005) Die Beschlüsse des Gremiums müssen anschließend der obersten Landesplanungsbehörde oder der Landesregierung zur Genehmigung eingereicht werden.

Der Begriff der kommunalen Planung erklärt sich indes selbst, bezeichnet also die RO auf der untersten administrativen, der kommunalen Ebene. Die kommunale Planung ist in ihren Rechten stark eingeschränkt, da auch sie sich nach den übergeordneten planerischen Instanzen zu richten hat. Dennoch ist die kommunale Planung kleinräumig gesehen die auffälligste, da sie die Raumordnungspläne (ROP) in die Realität umsetzt und letztendlich über den genauen Zweck, der vorher ja nur als Rahmen bzw. Leitbild formuliert wurde, eines Raumes entscheidet. Die Kommune erstellt unter anderem die kompletten Bebauungspläne (B-Pläne) sowie die Flächennutzungspläne, mit denen sie die städtebauliche Ordnung und die Flächennutzung festlegt. In den Stadtstaaten Berlin, Bremen und Hamburg wird diese Aufgabe von den jeweiligen Abteilungen in den „Bezirksrathäusern“ übernommen, unterliegt aber in stärkerem Maße dem direkten Einfluss der Landesplanungsinstanzen als in den Flächenländern. (ARL 2005)

Wie es die Abbildung 1 schon andeutet, sind die verschiedenen Instrumente mit ihren unterschiedlichen Grundsätzen und Zielen in unterschiedlichen Vorschriften und Gesetzen verankert. Der Vollständigkeit halber soll nun kurz auf die rechtlichen Grundlagen der Raumordnung und Raumplanung eingegangen werden.

3. Rechtliche Grundlagen der Raumordnung und Raumplanung

Laut den Artikeln 30 und 70 des Grundgesetzes ist die Landes- und Regionalplanung das „Hausgut“ der Bundesländer. Dieser Regelung ist aber mit Artikel 75 Absatz 1 Nr. 4 GG eine Grenze gesetzt. Jener besagt, dass dem Bund eine Rahmenkompetenz bei der Gesetzgebung zusteht. Dem kommt der Bund seit 1965 mit dem Raumordnungsgesetz (ROG) seit 1965 nach. (David 1999) Das ROG beinhaltet Grundsätze und Leitvorstellungen der RO für das gesamte Bundesgebiet. Wegen des Vorranges der Bundesgesetzgebung (ein Bundesgesetz steht immer über dem jeweiligen Gesetz eines Bundeslandes, Bundesgesetz geht ergo immer vor Landesgesetz) haben die Bundesländer diese in ihrer Gesetzgebung zu beachten. Des Weiteren sind im ROG Vorschriften zur RO in den Bundesländern enthalten, insbesondere über die Ausarbeitung und Aufstellung der Landes- und Regionalpläne und bestimmte Verfahren der Raumordnung (RO), wie z.B. dem Raumordnungsverfahren. Auch die Aufgaben des Bundes in der RO sind im ROG festgeschrieben. (ARL 2005)

Auf Länderebene werden die Vorgaben des ROG in Landesgesetzen und Verordnungen weiter konkretisiert und den entsprechenden, oftmals verschiedenen Verhältnissen in den einzelnen Bundesländern angepasst. Für SH beispielsweise geschieht dies vor allem im Landesplanungsgesetz (LaPlaG) und im Landesentwicklungsgrundsätzegesetz (LEGG). In anderen Bundesländern gibt es entsprechende, in ihren Grundsätzen nicht anders lautende Gesetze und Verordnungen. Das LaPlaG enthält Vorgaben der Organisation und zum Aufbau der der Landes- und Regionalplanung sowie Vorschriften zu Instrumenten der RO und der LP. Die Verfahren zur Ausarbeitung der verbindlichen unterschiedlichen Raumpläne und die Organisation, also die Administration der RO auf Länderebene werden hier genau benannt. Im LEGG und den jeweiligen Pendants in anderen Bundesländern sind indes spezielle Entwicklungsgrundsätze für das Land festgehalten, die die Grundsätze des ROG ergänzen. (IM des Landes S-H 2003) Auf kommunaler Ebene wird letztendlich die praktische Umsetzung der Planung durch die Bauleitplanung gewährleistet. Diese richtet sich hauptsächlich nach dem Baugesetzbuch (BauGB). Darüber hinaus setzt die Kommune die Vorgaben gemäß LaPlaG und LEGG in die Tat um und berücksichtigt sie in der Bauleitplanung. (ARL 2005)

4. Entwicklung der Raumordnung/ Raumplanung in den Bundesländern und auf kommunaler Ebene

Während die Geschichte der Raumordnung bzw. Raumplanung der Bundesländer erst mit der Neuordnung Deutschlands nach dem Zweiten Weltkrieg begann, geht die Geschichte der Raumordnung und -planung in den Kommunen bis zur industriellen Revolution im 19. Jahrhundert zurück. Mit der Ausbreitung von Industriezentren, höherem Verkehrsaufkommen und dem Bau der Eisenbahn nahm der Flächenverbrauch stetig zu. Des Weiteren stieg indes die Bevölkerung aufgrund des Wirtschaftswachstum in den Jahren 1800- 1939 von 20 Mio. Menschen auf 69 Mio. Menschen. (Cholewa 1989) Doch es musste nicht nur Platz für die wachsende Bevölkerung erschlossen werden, auch die Umweltprobleme wurden immer spürbarer. Hohe Abgase, Abwasser- und Lärmbelastungen, sowie Abfallprobleme verlangten nach einer planerischen Hand, die sich zumindest den Aufgaben der Industriezentren hätte stellen sollen. Dergleichen Bestrebungen von Seiten des Deutschen Reiches blieben jedoch aus, denn „Industrieplanung war im wesentlichen Unternehmensplanung“ und ein Eingriff in die Planung wurde als Beschneidung der freien Marktwirtschaft gesehen. (Evers 1973) Auch wenn die Städte keinen Einfluss auf die gesellschaftlichen Strukturen nahmen, so versuchten sie doch durch Fluchtlinienplanung Stadterweiterungsgebiete zu erschließen und Wohnraum zu schaffen. Zunächst versuchte man diese Flächen einzugemeinden, man merkte jedoch schnell, dass es mit der Eingemeindung allein nicht genug war. (Cholewa 1989)

Der Bau und Betrieb der Eisenbahn stellt die planerische Situation Mitte des 19. Jahrhunderts gut dar. Um eine Eisenbahnstrecke möglichst sinnvoll zu legen und anschließend den Betrieb der Eisenbahn kostengünstig zu gewährleisten, bedarf es einer überregionalen Planung. Bis zur Reichsgründung 1872 gab es jedoch keine gemeinsame Einrichtung zur Koordinierung der deutschen Staaten und damit keine zentrale Steuerung des Eisenbahnvorhabens. So blieb der Eisenbahnbau und -betrieb vorerst auch weiterhin in der Hand vieler privater Gesellschaften. Des Weiteren lagen die Nutzungsrechte der Bahn in den Staaten, in denen der Streckenbau gerade erfolgte. Die Eisenbahn wurde damit zu einem „Spielball“ von privaten Unternehmen und der Kommunalpolitik, bis Bismarck die Verstaatlichung der Eisenbahn durchsetzen konnte. (Evers 1973)

Das liberale System geriet in der Wirtschaftskrise 1873 ins Schwanken, was den Staat veranlasste wieder aktiv an der Planung der Wirtschaft teilzunehmen. Auch das Ungleichgewicht von Stadt zu Land vergrößerte sich zunehmend. Es zogen immer mehr Menschen in die Stadt, da diese bessere Arbeitsplätze versprachen. Die großen Städte formten sich zu Agglomerationszentren, die sich z.T. weit über die Stadtgrenzen ausdehnten.

Diese Darstellungen zeigen, wie groß das Ausmaß der Agglomeration war und wie dringend hier eine Planung notwendig war, die auch gesellschaftliche und soziale Aufgaben, angefangen von der Behebung von Hygieneproblemen bis hin zur Errichtung verschiedenster Versorgungseinrichtungen, in Angriff nahm. Die Infrastruktur musste ausgebessert werden, sowie weiterhin Wirtschafts- und Siedlungsraum erschlossen werden und Wasser-, Strom- und Gasversorgung gewährleistet sein. Damit dies alles erfolgte und gleichzeitig Grünflächen vor der Besiedelung geschützt werden konnten bzw. Wohn- und Gewerbegebiete getrennt wurden, war eine Planung erforderlich. Da eine rechtliche Grundlage für ein solches Planungsvorhaben fehlte, schlossen sich verschiedene Gemeinden und Landkreise zu privaten Beratungs- und Aktionsgemeinschaften zusammen, in denen auch Vertreter aus Wirtschaft, Verkehr und Landwirtschaft enthalten waren. Es entstanden weitere Zweck-, Planungs- bzw. Siedlungsverbände, die sich dem Instrumentarium der Städteplanung bedienten. Als Vorbildfunktion fungierte die 1902 gegründete Deutsche Gartenstadtgesellschaft und die Grünflächenkommission für den rechtsrheinischen Teil des Regierungsbezirkes Düsseldorf aus dem Jahr 1910. Nach dem Ersten Weltkrieg entstanden weitere Planungsverbände, darunter waren auch Verbände ländlicher Gebiete mit geringerem Wirtschaftswachstum. Die Verbände umfassten 1932 bereits 30% der Fläche des Deutschen Reiches und 58% der Bevölkerung. (Cholewa 1989) Ihnen fehlte jedoch eine rechtliche Grundlage, weshalb 1925 ein Städtebaugesetz entwickelt, aber nie umgesetzt worden ist. Außer bei der Entstehung der Einheitsgemeinde Groß- Berlin, dem Siedlungsverband Ruhrkohlebezirk und dem Hamburgisch- Preußischen Landesplanungsausschuss wurde den Kommunen vom Staat wenig durch entsprechende Gesetze geholfen. Abhilfe kam erst 1933 mit dem Wohnsiedlungsgesetz, 1934 mit dem Siedlungsordnungsgesetz, 1935 mit dem Naturschutzgesetz und 1936 mit der Bauregelungsverordnung. In den beiden erstgenannten Gesetzen ging es v.a. um die Ausweisung von entwicklungsstarken Gebieten zu Wohnsiedlungsgebieten, um die Aufstellung eines Wirtschaftsplans und um die Bennennung von Genehmigungs- und Anzeigepflichten. Mit dem Naturschutzgesetz wurde den erhaltungswürdigen Landschaftsgebieten gedacht und ist auch heute noch Bestandteil der Landesplanung. Durch die Bauregelungsverordnung wurde die Bebauung reguliert und damit die Flächennutzung optimiert. Gerade die öffentliche Hand beanspruchte immer mehr Flächen. Um diesen Anspruch an den Raum regulieren zu können, wurde 1936 die „Reichsstelle für Raumordnung“ eingerichtet, der neben diesem Gesetz zum Landbedarf der öffentlichen Hand von 1935 auch die erste Verordnung zur Durchführung der Reichs- und Landesplanung zugrunde lag. Damit hatte die Reichsstelle die Aufgabe inne, Planungsräume festzulegen und Planungsbehörden zu erschaffen. Die Planungsräume gestalteten sich aus dem Zusammenschluss von Landesplanungsgemeinschaften, die aus Mitgliedern aus den Land- und Stadtkreisen, Reichs- und Landesbehörden, Verbänden und sonstige Einrichtungen, die sich mit Raumordnung befassten, bestand. Sie sollten die Planungsbehörden beraten und zusammen Konzepte und Entwürfe für die Planung eines Raumes anfertigen.

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