Wahlrecht und Demokratisierung

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Theoretische Aspekte
2.1 Demokratie und Demokratisierung
2.2 Wahlrecht und Wahlen
2.3 Vetospieler-Theorie

3 Vergleich der politischen Systeme
3.1 Das politische System der Bundesrepublik Deutschland
3.2 Das politische System der Schweiz

4. Demokratisierung des Wahlrechts

5. Direkte Demokratie als mobilisierende Form der Bürgerbeteiligung?

6. Fazit

7. Literaturverzeichnis

1 Einleitung

„Ich halte das, was wir haben, ja nicht für eine Demokratie.“
- Peter Sodann, DIE LINKE, Kandidat für das Amt des Bundespräsidenten (FAZ 2008)

Diese Worte des Kandidaten der Linkspartei für das Amt des Bundespräsidenten gegenüber der Sächsischen Zeitung lassen erkennen, dass Demokratie nicht gleich Demokratie ist und das Verständnis darüber, was Demokratie leisten kann und soll zwangsläufig auseinandergehen muss.

Demokratie ist dem Verständnis der Menschen unterworfen, die in ihr leben. Dieses Verständnis reicht von Demokratie, welche lediglich eine politische Partizipation garantiert bis hin zu radikaldemokratischen Konzepten (vgl. Nohlen 2002a: 122 und 135). Demokratie, so viel schon an dieser Stelle, ist die Herrschaft des Volkes. Wie diese Herrschaft ausgeübt werden kann, werde ich an den Beispielen der Bundesrepublik Deutschland und der Schweiz deutlich machen. Dabei dient die Bundesrepublik als Vertreter für Repräsentative Demokratien und die Schweiz als Beispiel für direktdemokratische Systeme.

Sowohl in der Schweiz, als auch in der Bundesrepublik Deutschland, sind politische Kurswechsel schwierig, bisweilen sogar unmöglich. Dies hängt mit der hohen Anzahl an Vetospielern innerhalb des jeweiligen politischen Systems zusammen (vgl. Schmidt 2008: 335).

In dieser Arbeit möchte ich untersuchen, ob das Volk in der Bundesrepublik Deutschland und in der Schweiz eine Rolle als Vetospieler einnimmt. Weiterhin ist es Ziel zu klären, ob direkte Demokratie einen Partizipationsgewinn für die Bürgerinnen und Bürger darstellt.

Dazu gehe ich zunächst auf die Demokratie im Allgemeinen und ihren Zusammenhang mit der Demokratisierung ein. Anschließend werde ich auf die Themen Wahlrecht und Wahlen eingehen. Die Erläuterung der Vetospieler-Theorie bildet den Abschluss der theoretischen Grundlagen dieser Arbeit. Unter dem speziellen Aspekt des Vetospieler-Ansatzes stelle ich das politische System der Bundesrepublik Deutschland und das der Schweiz dar und gehe auf Besonderheiten in der Entstehung des jeweiligen politischen Systems ein. Im Anschluss daran zeichne ich den Einfluss der Demokratisierung auf das Wahlrecht nach, auch hier kommt die historische Komponente der beiden Systeme zur Geltung. Abschließend analysiere ich, inwiefern direkte Demokratie die Bürgerinnen und Bürger für politische Partizipation mobilisiert.

2 Theoretische Aspekte

Zunächst möchte ich einige für diese Arbeit wichtigen grundlegende Begriffe und die zu Grunde liegenden theoretischen Voraussetzungen klären.

Dazu werde ich zunächst die Begriffe Demokratie und Demokratisierung definieren und einen kurzen Überblick über die Entwicklung des Wahlrechts geben. Anschließend folgt eine Definition der Begriffe Wahlrecht und Wahlen. Zum Abschluss erläutere ich die Theorie des Vetospieler-Ansatzes.

2.1 Demokratie und Demokratisierung

Der Begriff Demokratie hat seinen Ursprung in den griechischen Wörtern demos (Volk) und kratein (Herrschaft). Demokratie bedeutet demnach Volksherrschaft beziehungsweise Herrschaft der Mehrheit oder der Vielen (vgl. Nohlen 2002a: 121). Dabei machte das Wort Demokratie einen Bedeutungswandel durch. Ursprünglich bezeichnete die Demokratie eine Herrschaft durch die Armen, die Besitzlosen und war somit negativ konnotiert. Demokratie grenzt sich von anderen Herrschaftsformen wie Monarchie und anderen autoritären Herrschaftsformen ab. Die sogenannte „Gettysburg-Formel“ (Nohlen 2002a: 121) prägt den Demokratiebegriff bis heute entscheidend. Aus dem „government of the people, by the people, for the people“ (Abraham Lincoln zit. nach: Nohlen 2002a: 121) ergeben sich für die Demokratie zunächst das Prinzip der Volkssouveränität sowie die von Geschlecht, Religion und Rasse unabhängige Gleichheit aller. Folgernd hieraus bedingt die Demokratie die Geltung der bürgerlichen Grundrechte, Rechtsstaatlichkeit, den Schutz vor staatlicher Willkür sowie fundamentaldemokratisierte Partizipationsrechte und Partizipationsmöglichkeiten, inklusive ihrer Effektivität. Weiterhin folgen aus der Gettysburg-Formel das allgemeine und gleiche Wahlrecht, effektive Partizipation, eine aufgeklärte Öffentlichkeit, konventionelle und unkonventionelle sowie individuelle und kollektive Partizipationsmöglichkeiten. Entscheidungen werden auf Zeit getroffen, die Opposition kann sich frei entfalten, Minderheiten werden geschützt und die Abwahl der Regierenden ist möglich. Darüber hinaus herrschen unterschiedliche Zustimmungserfordernisse je nach Reversibilität der Entscheidungen. Die Herrschaft wird im Sinne des Volkes ausgeübt, dies impliziert nicht nur eine gewisse Responsivität sondern auch ein als legitim angesehenes Maß an sozialer Teilhabe und sozialer Gerechtigkeit (vgl. Nohlen 2002a: 121f). So lassen sich drei Kernelemente der komplexen Demokratie herausfiltern: Demokratie als Schutz, hierunter wird der liberale Rechts- und Verfassungsstaat verstanden, die Gewaltenteilung sowie die Parlamentarisierung von Herrschaft; Demokratie als Partizipation, also der Fundamentaldemokratisierung, politischer Integration aller Bevölkerungsteile sowie Parteiendemokratie und Demokratie als Inklusion von sozialen Grundrechten und dem Wohlfahrtsstaat (vgl. Nohlen 2002a: 122).

Man kann drei normative Modelle der Demokratie unterscheiden, das republikanische und deliberative Modell, bei denen das Gemeinwohl aus sich selbst heraus die Bürger zu konsensorientiertem Handeln anhält sowie das liberale Modell von Demokratie. Letzteres beschränkt die Partizipation allein auf das Politische und basiert auf der Annahme, dass die Maximierung individueller Vorteile bei einem fairen und freien Wettbewerb auch das Gemeinwohl stärkt (vgl. Nohlen 2002a: 122).

Demokratisierung kann die Transition bezeichnen, also die Wandlung eines autoritären Regimes in eine Demokratie beziehungsweise in Bezug auf demokratische Systeme die Vertiefung dieser. Dabei kann sich die Demokratisierung „auch am radikaldemokratischen Konzept der Demokratie ausrichten, das seinen Kern in der Abschaffung der Herrschaft von Menschen über Menschen hat“ (Nohlen 2002: 135). Im Prinzip bedeutet Demokratisierung die Ausweitung der Partizipationsmöglichkeiten und –chancen, vom Politischen beginnend bis hinunter auf jede Ebene des gesellschaftlichen Handelns. In Bezug auf den wirtschaftlichen und sozialen Bereich kann Demokratisierung die Beteiligung an Produktionsmitteln und größere Teilhabe an den erwirtschafteten Gütern bedeuten. Als Beispiel wären hier betriebliche Mitbestimmung, Vergesellschaftung und auch Verstaatlichung zu nennen (vgl. Nohlen 2002a: 135).

Da sich Demokratisierung auf die Prinzipien der Demokratie und die daraus resultierenden Folgerungen bezieht, muss man sich die Frage stellen, wie weit Demokratisierung gehen kann, ohne dass das politische System ineffektiv wird. Schließlich werden durch die Prinzipien und Schlussfolgerungen Vetopunkte und Vetospieler in dem politischen System geschaffen. Je stärker die Demokratisierung nun auch innerhalb weiterer gesellschaftlicher Strukturen vordringt, desto höher wird die Anzahl der Vetopunkte und –spieler und desto einflussreicher werden sie. Es kommt hierbei auf die sogenannten winsets an, die mögliche Entscheidungsspielräume aufzeigen. Dabei gilt generell: Je mehr Vetospieler, desto kleiner ist auch die Überschneidung der winsets – sprich der kleinste gemeinsame Nenner für eine gemeinsame Entscheidung, der Konsens.

Innerhalb dieser Arbeit wird die Demokratisierung insbesondere in Bezug auf die Ausweitung von Partizipationsmöglichkeiten und –chancen der Bürger innerhalb des politischen Systems betrachtet.

2.2 Wahlrecht und Wahlen

In seinem umfassenden Verständnis schließt das Wahlrecht alle Normen ein, welche die Wahlen von Amtsträgern und Körperschaften regeln. Diese können in Verfassungen, Gesetzen oder Wahlordnungen fixiert sein. Damit umfasst das Wahlrecht den gesamten Wahlprozess, beginnend bei der Einrichtung der Wahlbehörden beziehungsweise Wahlorganen bis zur „letztinstanzlichen Feststellung der Gültigkeit von Wahlergebnissen“ (Nohlen 2002b: 1074). Ob seiner umfassenden Auslegung wird der Begriff des Wahlrechts daher auch mit dem Begriff des Wahlsystems synonym verwendet (vgl. Nohlen 200b: 1074). Im engeren Sinn bedeutet Wahlrecht, das Recht zu wählen und gewählt zu werden. Es umfasst nach dieser Auslegung nur das aktive und passive Wahlrecht. In den modernen Verfassungsstaaten gelten in Bezug auf das Wahlrecht im engeren Sinne die Grundsätze der allgemeinen, gleichen, unmittelbaren beziehungsweise direkten und geheimen Wahl. Dabei bedeutet der Grundsatz der allgemeinen Wahl, dass jedem Staatsbürger das Wahlrecht prinzipiell zusteht. Es ist unabhängig von beispielsweise Geschlecht, Stand, Einkommen, religiöser und politischer Weltanschauung oder der sexuellen Orientierung. Allerdings widersprechen diesem Grundsatz nicht die Einschränkungen in Bezug auf den Wohnsitz oder das Erreichen eines bestimmten Alters. Unter dem Prinzip der gleichen Wahl wird ein gleicher Zählwert für jede Stimme verstanden. Der Grundsatz der direkten beziehungsweise unmittelbaren Wahl meint, dass der Wähler seinen Kandidaten direkt, also ohne Zwischenschaltung von unabhängigen Wahlmännern, wählt. Unter geheimer Wahl wird verstanden, dass die rechtlichen und organisatorischen Rahmenbedingungen gewährleistet sind, sodass nicht nachvollziehbar ist, welcher Wähler wie gewählt hat (vgl. Nohlen 2002b: 1074f).

Wahlsysteme regeln wie der Wähler seinem Willen durch Stimmabgabe Ausdruck verleihen kann und wie seine Wahlentscheidung in die Besetzung von Mandaten, Ämtern beziehungsweise in die Zusammensetzung von parlamentarischen Versammlungen und ähnlichem einfließt (vgl. Nohlen 2002b: 1075). Man kann Wahlsysteme grob in zwei Konzepte unterteilen: In Mehrheitswahlrecht und in Verhältniswahlrecht. Beide Spielarten haben eine doppelte Bedeutung. Sie sind einerseits die Entscheidungsinstanz welcher Kandidat beziehungsweise Gruppierung ein Mandat erhält, andererseits sind sie auch die Zielvorstellung darüber, ob durch die Wahl vorrangig eine Mehrheitsbildung (Mehrheitswahlsystem) erreicht werden oder eine spiegelbildliche Abbildung der politischen Präferenzen des Elektorats (Verhältniswahl) dargestellt werden soll (vgl. Nohlen 2002b: 1075). Darüber hinaus gibt es auch Mischformen, wie das in Deutschland praktizierte personalisierte Verhältniswahlrecht.

Die Wirkung von Wahlsystemen auf Parteiensysteme ist allerdings umstritten. Ein zwingender Zusammenhang zwischen Mehrheitswahl beziehungsweise Verhältniswahl und einem bestimmten Parteiensystem ist empirisch nicht nachweisbar (vgl. Nohlen 2002b: 1077).

Das Wahlrecht ist ein Ausdruck der politischen Partizipation. An der Entwicklung des Wahlrechts kann daher eine Demokratisierung des politischen Willensbildungsprozesses abgelesen werden.

An dieser Stelle verzahnen sich die Begriffe Wahlrecht und Demokratie beziehungsweise Demokratisierung. Die Entwicklung der Demokratie als ein fortlaufender Prozess in Europa geht mit der Vergrößerung des Wahlkörpers und damit einer Veränderung des Wahlrechts in den europäischen Staaten einher. Dabei bilden die „Demokratisierung des Wahlrechts und Parlamentarisierung der Regierung“ (Nohlen 1978: 36) entscheidende Entwicklungslinien im Europa des 19. Jahrhunderts (vgl. Nohlen 1978: 36ff).

2.3 Vetospieler-Theorie

Innerhalb der Politikwissenschaft ist die Vetospieler-Theorie von Tsebelis noch ein relativ neues Konzept und das obwohl die Vetomacht als solche, „seit die Amerikaner die checks and balances erfanden“ (Abromeit 2006: 63), einen Untersuchungsgegenstand darstellt.

In die Vergleichende Systemanalyse fand die Theorie allerdings erst 1992 mit der Studie Immerguts über die Gesundheitssysteme, die sich auf die Vetospieler konzentrierte. Nach Tsebelis „sind Vetospieler die individuellen oder kollektiven Akteure, deren Zustimmung für eine Veränderung des (legislativen) Status quo notwendig ist“ (Abromeit 2006: 63). Jeder Vetospieler ist demnach in der Lage, eine konkrete policy zu verhindern. Damit bliebe die policy stabil. Dank dieser weitgreifenden Definition können Vetospieler ohne weiteres über Systemgrenzen hinweg verglichen werden. Die Vetospieler können so unabhängig von ihrer Position in dem jeweiligen politischen System oder eines speziellen systemischen Arrangements betrachtet und verglichen werden. Daher schafft die Vetospieler-Theorie einen objektiven und systemunabhängigen Analysezugang um policy-Stabilität beziehungsweise Ursachen für politischen Wandel zu erklären (vgl. Abromeit 2006: 63).

Jeder Vetospieler nimmt eine bestimmte Haltung zu einer bestimmten Politikentscheidung ein. Dabei ist diese Idealvorstellung unveränderlich. Die Akteure versuchen innerhalb ihres jeweiligen politischen Systems nach dem Prinzip der Nutzenmaximierung ein policy-Ergebnis auszuhandeln. Dabei wirkt sich das institutionelle Arrangement, in dem sich die politischen Akteure befinden, nicht direkt aus. Es beschränkt die Handlungsoptionen der Vetospieler.

Zur Darstellung fügt Tsebelis die einzelnen Vetospieler in ein räumliches Modell ein. Dabei wird um die einzelnen Akteure ein Kreis gezogen, dieser stellt im Mittelpunkt die Idealvorstellung eines politischen Akteurs dar. Umso weiter der Status quo von diesem Mittelpunkt entfernt ist, desto stärker ist der Akteur bestrebt den Status quo seinen Idealvorstellungen anzugleichen. Die gemeinsamen Schnittmengen aller Akteure stellen dabei das winset, die Möglichkeit eines Konsenses, dar. Ein solcher Konsens ist nach dem Prinzip der Nutzenmaximierung nur dann möglich, wenn sich alle Akteure verbessern, zumindest aber sich nicht verschlechtern (vgl. Abromeit 2006: 64).

Daraus lassen sich einige Erwartungen in Bezug auf die policy-Stabilität ableiten. Tritt ein zusätzlicher Vetospieler auf, so erhöht er die policy-Stabilität oder beeinflusst sie nicht. Liegt die Idealvorstellung eines Vetospielers im Konsensbereich der anderen Akteure, so kann er nicht als Vetospieler betrachtet werden, da er die konkrete policy-Entscheidung nicht verändert (vgl. Abromeit 2006: 64). Jeder Vetospieler beeinflusst den Konsens. Je größer die Distanz zwischen den Idealvorstellungen der einzelnen Vetospieler ist, desto geringer ist das winset und damit ist die policy-Stabilität umso höher. Dies bedeutet auch, dass in der Regel mit zunehmender Anzahl der Vetospieler das winset kleiner wird und somit die Chancen auf einen Konsens ebenfalls schwinden, allein die Anzahl der Vetospieler kann somit die policy-Stabilität erhöhen (vgl. Abromeit 2006: 64).

Welche konkrete Lösung innerhalb dieses winsets tatsächlich gewählt wird, hängt mit dem Konzept des Agenda-Setzers zusammen. Dieser Akteur bestimmt, worüber abgestimmt wird. Es kann sich dabei um einen uneingeschränkten Agenda-Setzer handeln, es ist aber auch möglich, dass mehrere Akteure die Agenda setzen können. Für den Fall, dass der Agenda-Setzer die Idealvorstellungen der Vetospieler kennt, wird er eine Lösung innerhalb des winsets vorschlagen. Dabei wird er versuchen, eine Lösung herbeizuführen, die seinen Idealvorstellungen am nächsten ist (vgl. Abromeit 2006: 65). Neben diesen individuellen Akteuren, existieren auch solche, die ihrerseits aus mehreren Akteuren zusammengesetzt sind. Diese kollektiven Vetospieler erfordern bei ihrer Analyse, die Beantwortung der Frage, wie die innere Entscheidung zustande kommt. Analog zur policy-Stabilität von individuellen Vetospielern untereinander laufen diese Prozesse auch innerhalb eines kollektiven Akteurs ab. Auch hier erhöht sich mit zunehmender Anzahl der Vetospieler die policy-Stabilität (vgl. Abromeit 2006: 66).

Sowohl die individuellen als auch die kollektiven Vetospieler sind institutionell im politischen System angelegt. Neben diesen beiden Vetospielern gibt es auch sogenannte „ partisan Vetospieler“ (Abromeit 2006: 66). Diese ergeben sich aus dem politischen Prozess. Partisan Vetospieler sind zum Beispiel einzelne Akteure innerhalb von Parlamentsfraktionen beziehungsweise die Fraktionen selbst innerhalb des Parlamentes. Den partisan Vetospielern kommt demnach in Bezug auf die „ absorption rule “ (Abromeit 2006:66) eine besondere Bedeutung zu.

Zweite Parlamentskammern kommen nur dann als Vetospieler infrage, wenn sie entweder andere Interessenssphären als die jeweilige erste Kammer verfolgen, beispielsweise der Bundesrat in der Bundesrepublik Deutschland, oder eine zur ersten Kammer divergierende Mehrheit vorherrscht. Verfassungsgerichte kommen nur als Vetospieler infrage, wenn sie nicht die im Parlament herrschenden Mehrheitsverhältnisse widerspiegeln oder neue policies auf der Agenda stehen, sonst fallen sie ebenfalls unter die absorption rule. Das Volk selbst kann im Falle von Referenden auch als Vetospieler in Betracht kommen, beispielsweise im politischen System der Schweiz. Für den Fall, dass das Volk per Referendum auch Gesetze vorschlagen kann, schlüpft das Volk in die Rolle des Agendasetzers (vgl. Abromeit 2006: 67).

3 Vergleich der politischen Systeme

In dem nun folgenden Vergleich der politischen Systeme der Bundesrepublik Deutschland und der Schweiz liegt der Schwerpunkt auf den Vetospielern in den beiden politischen Systemen. Besonderes Augenmerk gilt dabei der Stellung des Staatsbürgers innerhalb des jeweiligen Systems.

Dabei wird die Ebene des Bundes betrachtet. Länder und Gemeinden, beziehungsweise Kantone und Gemeinden, werden in den folgenden Überblicken ausgeblendet.

3.1 Das politische System der Bundesrepublik

Die Bundesrepublik Deutschland stellt, basierend auf dem Grundgesetz, quasi einen Gegenentwurf zu den Erfahrungen von Weimar dar, hier ist insbesondere das Verhältnis von Staatsoberhaupt zur Regierung und zwischen Regierung und Parlament zu nennen (vgl. Hartmann 2004: 29).

Die Erfahrungen mit den Vorgängerregimen auf deutschem Boden haben einen Verfassungsstaat mit ganz eigener Prägung entstehen lassen. In ihm lassen sich zunächst drei Vetospieler ausmachen: Bundestag, Bundesrat und Bundeskanzler. Mit dem Bundesverfassungsgericht als „Hüter der Verfassung“ (Abromeit 2006: 131) ist ein Letztentscheider ebenfalls identifiziert. Dies lässt zugleich auf eine starke Verrechtlichung der Politik schließen (vgl. Abromeit 2006: 131).

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