Was wurde mit der erweiterten HIPC-Initiative erreicht? Weltproblem: Armutsbekämpfung

Inhaltsverzeichnis

Einleitung

1 Global Governance und Entwicklungspolitik
1.1 Internationale Regime
1.2 Globale Zivilgesellschaft, NGOs und ihre Funktionen

2 Verschuldung bei Ländern mit niedrigem Einkommen
2.1 HIPC-Initiative
2.2 Kritik und Einfluss der globalen Zivilgesellschaft: Kampagne Erlassjahr 2000

3 HIPC II: Ein Erfolg?
3.1 Wird die Schuldentragfähigkeit erreicht?
3.2 PRSP: Ownership, Armutsorientierung und Partizipation?

4 Alternative Forderungen zur Lösung der Schuldenproblematik

Fazit

Literatur:

Einleitung

In dieser Hausarbeit soll die Durchsetzungskraft der globalen Zivilgesellschaft und ihr Anteil an der Politikgestaltung weltpolitischer Themen am Beispiel der HIPC-Initiative untersucht werden. Es wird zunächst die These aufgestellt, dass NGOs mittlerweile einen recht großen Anteil an der policy-Bildung auf globaler Ebene haben, auch wenn nicht alle radikalen Forderungen Gehör finden. Ihr wird nach der Bewertung der zunächst so gelobten erweiterten HIPC-Initiative die Frage entgegen gestellt, ob die Einbeziehung der NGO-Initiativen in die Politikgestaltung auf globaler Ebene von den Industriestaaten und den von ihnen dominierten internationalen Organisationen vielleicht doch nur als Alibifunktion genutzt worden ist, um ihre vorherige neoliberale Politik fortzusetzen.

Im ersten Kapitel werden die theoretischen Rahmenbedingungen des Global Governance Ansatzes im Zusammenhang mit der Entwicklungspolitik und der Lösung der anstehenden Weltprobleme wie z.B. die Armutsbekämpfung erörtert und die beiden Ebenen der internationalen Regimebildung und der globalen Zivilgesellschaft gesondert betrachtet.

Im zweiten Kapitel wird zunächst die „vergessene Schuldenkrise“ der Heavily Indepted Poor Countries (HIPC) als langfristiges strukturelles Insolvenzproblem dargestellt, welches sich durch seine Struktur und Regelungsmechanismen von denen der Großschuldner stark unterscheidet. Daraufhin wird die ursprüngliche HIPC-Initiative, deren Besonderheiten und die von den zivilgesellschaftlichen Entschuldungskampagnen (Erlassjahr 2000) geübte Kritik beschrieben.

Im dritten Kapitel werden die Ergebnisse von HIPC II bewertet und festgestellt, dass es sich zwar um einen richtigen Schritt zur Entlastung der ärmsten Länder handelte, jedoch mehr versprochen wurde, als letztendlich gehalten werden konnte. Es werden sowohl die Fragen der Tragfähigkeit als auch der armutsorientierten der PRSPs (Poverty Reduction Strategy Papers) ausführlich diskutiert.

In einem letzten vierten Kapitel werden alternative Forderungen der internationalen Entschuldungskampagnen dargestellt, die von einem transparenten und fairen Verfahren der internationalen Staateninsolvenz bis zum einseitigen Schuldenmoratorium und der Nicht-Zahlung der „verabscheuenswürdigen“ Schulden reichen und als eventuell erstrebenswerte Ziele beurteilt.

1 Global Governance und Entwicklungspolitik

Im Zuge der sich verdichtenden Globalisierungsprozesse und der damit zusammenhängenden stärkeren Interaktion und wechselseitigen Interdependenzen^[1] haben sich grenzüberschreitende, so genannte Weltprobleme^[2] wie z.B. Fragen des Umweltschutzes oder der Armut und sozialen Polarisierung herausgebildet, die es nun im Rahmen einer Weltordnungspolitik auf globaler Ebene zu lösen gilt. Weltpolitische Ereignisse, wie z.B. die Armutsbekämpfung, müssen demnach im Kontext einer zunehmend globalisierten Welt interpretiert werden^[3].

Um die anstehenden Weltprobleme zu lösen, werden auch auf globaler Ebene verbindliche Ordnungssysteme, ähnlich wie auf Staatsebene gebraucht^[4]. Die Problemlösung verlagert sich hierbei auf die Global Governance Ebene. Unter Global Governance oder einer Weltordnungspolitik versteht man Prozesse und Strategien kollektiven Handelns zur Lösung grenzüberschreitender und globaler Probleme^[5]. Da Global Governance Strukturen durch die Abwesenheit einer Zentralregierung gekennzeichnet sind, ist eine verstärkte internationale Kooperation erforderlich^[6]. In anderen Worten:

„[…] global governance implies an absence of central authority, and the need for collaboration or cooperation among governments and others who seek to encourage common practices and goals in addressing global issues^[7] “.

Messner betont zudem die Notwendigkeit einer Stärkung globaler Rechtsstaatlichkeit, eines wachsenden Fundaments von gemeinsamen Werten, Normen und Handlungsprinzipien und das damit verbundene Mindestmaß an Vertrauen und Kompromissfähigkeit^[8].

Er entwirft ein Konzept verschiedener Handlungsebenen und Akteure der Global Governance Architektur, die im weiteren Verlauf dieser Hausarbeit anhand des konkreten Beispiels der HIPC-Initiative wichtig werden.

Neben den Nationalstaaten agieren auf globaler Ebene sowohl staatliche internationale Organisationen, wie die UN-Organisationen, privatwirtschaftliche Global Players, wie z.B. multinationale Konzerne als auch die nationale und globale Zivilgesellschaft, die zum großen Teil durch NGOs^[9] vertreten wird. Die Ebene der internationalen Regime^[10] wird ebenfalls als wichtiger Bestandteil der Global Governance Architektur erachtet, da sie die Kooperation der Nationalstaaten zum einen regelt und zum anderen kostengünstiger gestalte^[11].

Nationalstaaten verlören keineswegs an Bedeutung, da sie für die policy-Bildung auf globaler Ebene unerlässlich seien und zudem die Aufgabe von Interdependenzmanagern übernehmen müssten. Allerdings gehe der Global Governance Ansatz über einen reinen Multilateralismus hinaus^[12].

Eine erfolgreiche Entwicklungspolitik wird als wichtige Dimension von Global Governance gesehen. Im Eingangsartikel des Buches Zukunftsfragen der Entwicklungspolitik^[13] von Dirk Messner und Imme Scholz wird darauf hingewiesen, dass eine Entwicklungspolitik nach Ende des Ost-West-Konflikts dazu beitragen sollte, entwicklungsfreundliche internationale Rahmenbedingungen zu schaffen (wie z.B. internationale Regime), die Entwicklungsländer in die Global Governance Architektur einzubeziehen und Weltprobleme in Kooperation mit denselben zu lösen, da Global Governance nur als kooperatives Projekt zwischen Nord und Süd aussichtsreich sei^[14].

Im den beiden folgenden Abschnitten werden die für diese Hausarbeit wichtigsten Ebenen der Global Governance Architektur: internationale Regime und die globale Zivilgesellschaft nähere Betrachtung erfahren, da sie im Zusammenhang mit der HIPC-Initiative als sehr wichtig erachtet werden.

1.1 Internationale Regime

Die Regimetheorie^[15] misst Institutionen in den internationalen Beziehungen große Bedeutung zu. Sie ist dem Neoinstitutionalismus zuzuordnen. Staaten bleiben jedoch die wichtigsten Akteure, die durch ihr national motiviertes egoistisches Handeln im Rahmen der anarchischen Strukturen des internationalen Systems gekennzeichnet sind^[16].

Durch zunehmende Interdependenz in einer globalisierten Welt kommt es zu einem Kooperationsdruck, um die angesprochenen Weltprobleme zu lösen. Das daraus resultierende Kooperationsproblem (Staaten handeln vor allem aus Eigennutz) kann durch Kooperation im gemeinsamen Interesse (die Lösung der Weltprobleme) gelöst werden^[17]. Der Regimetheorie von Keohane folgend ist Kooperation allerdings nur dann wahrscheinlich, wenn sie durch internationale Regime gesichert wird^[18]. Internationale Regime werden als kooperative internationale Institutionen gesehen, die sich auf spezifische Problemfelder der internationalen Politik beziehen, aber anders als internationale Organisationen nicht als eigenständige Akteure auftreten^[19].

„Regimes can be defined as sets of implicit or explicit principles, norms, rules, and decision-making procedures around which actors´ expectations converge in a given area of international relations^[20] “.

Sie senken die Transaktionskosten, da sie einen festen Verhandlungsrahmen bieten und durch die Bedrohung eines Reputationsverlusts und durch eine erhöhte Erwartensverlässlichkeit die Einhaltung der Vereinbarungen garantieren^[21]. Krasner bezeichnet internationale Regime als „intervening variables“, die vermittelnd zwischen den grundlegenden kausalen Variablen (wie Macht und Interessen) und dem von ihnen beeinflussten Verhalten stehen^[22]. Es gibt noch einige andere theoretische Ansätze, die die Bildung internationaler Regime beschreiben, die hier leider nicht weiter behandelt werden können.

In dieser Hausarbeit werden internationale Regime als wichtige Bestandteile der Global Governance Architektur gesehen. Sie senken die Transaktionskosten und ermöglichen eine relativ störungsfreie Kooperation zwischen den staatlichen und nicht staatlichen Akteuren auf globaler Ebene. Die HIPC-Initiative und die damit verbundenen Abkommen können als internationales Regime bezeichnet werden, das die Entschuldung der Niedrigeinkommensländer bis auf tragfähiges Niveau regelt.

Dass internationale Regime und Regimebildung auch von zivilgesellschaftlichen Akteuren beeinflusst werden können, wird sich im Laufe dieser Hausarbeit zeigen.

1.2 Globale Zivilgesellschaft, NGOs und ihre Funktionen

Es stellt sich die Frage nach einem potentiellen Beitrag von Nichtregierungsorganisationen (NGOs) an der globalen Global Governance Architektur und es wird in dieser Hausarbeit die These vertreten, dass NGOs mittlerweile einen recht großen Anteil an der policy-Bildung auf globaler Ebene haben, auch wenn nicht alle radikalen Forderungen Gehör finden. Man kann jedoch im Hinblick auf die Maximalforderungen der internationalen Erlaßjahrkampagnen, die sich für die Entschuldung der hoch verschuldeten Länder dieser Welt eingesetzt haben^[23], in den Worten Nuschelers sprechen: „[…] schon mancher Reformschlag [galt] zunächst als utopisch und wurde dann doch notgedrungen schrittweise realisiert^[24] “.

Als NGOs werden, der Definition der Vereinten Nationen (UNO) folgend, alle Organisationen bezeichnet, die keinen staatlichen Hintergrund haben. Da diese Definition jedoch keine Trennung zwischen privatwirtschaftlichen und zivilgesellschaftlichen Organisationen vornimmt, wird in dieser Hausarbeit dem Vorschlag Schirms Folge geleistet, die Gesellschaft in drei Sektoren einzuteilen: einen staatlichen, einen ökonomischen und einen zivilgesellschaftlichen^[25].

„In der Zivilgesellschaft wird Öffentlichkeit hergestellt, die sich dem Staat kritisch entgegenstellt. Dieser proklamierte Antagonismus zwischen Staat und Gesellschaft prägt oftmals auch die politischen Einstellungen von NGOs^[26] “.

Seit Mitte/Ende der 70-er Jahre haben sich NGOs vermehrt aktiv an der policy-Bildung auf lokaler, nationaler und globaler Ebene beteiligt^[27]. Mittlerweile sind zahlreiche NGOs von Lima bis Peking vertreten. Sie beeinträchtigen mit ihrem Handeln sowohl Regierungen als auch multilaterale Institutionen und nationale und transnationale Konzerne^[28]. Nicanor Perlas spricht davon, dass eine neue globale Zivilgesellschaft auf der Bühne erschienen sei.

„Das Neue ist, dass ein dritter und neuer Partner auf der Weltbühne aufgetreten ist und genügend Durchsetzungsvermögen entwickelt hat, Entscheidungen von Regierungen und Geschäftswelt zu beeinflussen^[29] “.

NGOs haben vornehmlich vier Funktionen, – Herstellung von Öffentlichkeit, Agenda Setting, Expertise und Bereitstellung von Lösungen – die in der Empirie weitgehend wieder gefunden werden konnten^[30].

In der Global Governance Debatte geht es vor allem darum, wie NGOs in institutionalisierter Form an der Gestaltung der Politikprogramme auf globaler Ebene mitarbeiten können^[31]. NGOs und so genannte Netzwerke von NGOs sind mittlerweile schon sehr stark im UN-Konsultationsbereich integriert.

„Through formal statements in UN forums and through informal negotiation with international civil servants and members of national delegations, advocacy NGOs seek to ensure that their positions, and those of their constituencies find their way into international texts and decisions^[32] ”.

Mitte der 90-er Jahre, als die globalen ökonomischen Probleme im Fokus des öffentlichen Interesses standen, wandten sich NGOs vor allem den staatlichen Sonderorganisationen der UNO zu, die sich mit den weltwirtschaftlichen Zusammenhängen beschäftigten: der Weltbank, dem Internationalen Währungsfond (IWF) und der Welthandelsorganisation (WHO)^[33].

Die Weltbank und entwicklungspolitische NGOs etablierten bereits 1982 ein Komitee zur regelmäßigen Konsultation über Programme und Projekte der Weltbank. Der IWF lehnte zunächst die Zusammenarbeit mit NGOs ab. Erst Mitte der 90-er Jahre, im Zuge der großen Finanzkrisen und der immer lauter werdenden Kritik an den internationalen Organisationen und vor allem an den erweiterten Strukturanpassungsmaßnahmen des IWF (ESAF), wandelte sich diese grundsätzliche Ablehnung in eine vorsichtige Kooperationsbereitschaft. Erst seit einigen Jahren debattiert der IWF kritische Positionen der NGOs und arbeitet aktiv mit ihnen zusammen. Ein Beispiel ist die 1999 erweiterte HIPC-Initiative, deren Fokus nunmehr auf die Armutsbekämpfung gelegt wurde^[34].

[...]

^[1] Messner, Dirk: Globalisierung, Global Governance und Entwicklungspolitik. In: IPG, 1/1999:5.

^[2] „Unter Weltproblemen verstehen wir Phänomene, die potenziell weltweite Ausstrahlungseffekte und globale Systemrisiken implizieren“. Messer, Dirk/Scholz, Imme: Zukunftsfragen der Entwicklungspolitik. In: Zukunftsfragen der Entwicklungspolitik. Nomos. Baden Baden 2005:19ff.

^[3] Messer /Scholz 2005:19.

^[4] Messner 1999:9.

^[5] Messer /Scholz 2005:24 vgl. Ramphal, Shridath: Global Governance. Die Notwendigkeit einer Weltordnungspolitik. In: Internationale Politik, 11/1998: 3.

^[6] Messner 1999:11.

^[7] Gordenker, Leon/Weiss, Thomas: Pluralising global governance: analytical approaches and dimensions. In: Third World Quarterly, Vol. 16, No. 3/1995:357.

^[8] Messner 1999:12.

^[9] In dieser Hausarbeit werden unter zivilgesellschaftlichen Akteuren vor allem NGOs und Kirchengemeinden verstanden.

^[10] „[…] problemfeldspezifische inhaltliche prozedurale Prinzipien, Normen und Regeln, die von Staaten vereinbart und als gültig betrachtet werden“ (z.B. das ehemalige GATT-Abkommen). Zangel, Bernhard: Regimetheorie. In: Theorien der Internationalen Beziehungen. Leske + Buderich. Opladen 2003: 199.

^[11] Messner 1999:13.

^[12] Ebd.:13f.

^[13] Messner, Dirk/Scholz, Imme (Hrsg.) : Zukunftsfragen der Entwicklungspolitik. Nomos. Baden Baden 2005.

^[14] Messner/Scholz 2005:24, vgl. Messner 1999:8.

^[15] Zangl 2003:117-140, vgl. Krasner, Stephen: Structural causes and regime consequences: regimes as intervening variables. In: International Regimes. Cornell University Press. London 1983:1-21, vgl. Kritik von Strange, Susan: Cave! Hic dragons: a cretique of regime analysis. In: International Regimes. Cornell University Press. London 1983: 337-354.

^[16] Zangl 2003:117.

^[17] Ebd.:118.

^[18] Ebd.:124.

^[19] Ebd.:199.

^[20] Krasner 1983:2.

^[21] Zangl 2003:125f.

^[22] Krasner 1983:5.

^[23] Vgl. Was will die Kampagne Erlaßjahr 2000? Grundannahmen vom „Erlaßjahr 2000“. In: www.erlassjahr.de/content/wir/dokumente/unserefo.rtf (letzer Zugriff: 22.02.2006).

^[24] Nuscheler, Franz: Lern- und Arbeitsbuch Entwicklungszusammenarbeit. Dietz. Bonn 2004:379.

^[25] Schirm, Stefan: Internationale Politische Ökonomie. Eine Einführung. Nomos. Baden Baden 2004:277.

^[26] Ebd.

^[27] Gordenker /Weiss 1995:357.

^[28] Perlas, Nicanor: Die Globalisierung gestalten: Zivilgesellschaft, Kulturkraft und Dreigliederung. In: www.dreigliederung.de/essays/2000-03-0013.html (letzter Zugriff: 02.03.2006):2.

^[29] Perlas 2000:3

^[30] Schirm 2004:280. In dieser Hausarbeit interessieren uns vor allem die beiden erstgenannten Organisationen.

^[31] Ebd.:279.

^[32] Gordenker/Weiss 1995:379.

^[33] Schirm 2004:279.

^[34] Schirm 2004:280, vgl. Perlas 2000:2.