Informationsfreiheitsgesetze in Deutschland unter Berücksichtigung entsprechender Gesetze in den Niederlanden und den USA

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Pro und Contra eines IFG
2.1. Nutzen
2.2. Vorbehalte

3. Informationsfreiheitsgesetze im Ausland
3.1. “Wet Openbaarheid van Bestuur” in den Niederlanden
3.1.1. Entstehung und Inhalt
3.1.2. Umsetzung
3.2. “Freedom of Information Act” in den USA
3.2.1. Entstehung und Inhalt
3.2.2. Umsetzung

4. Informationsfreiheitsgesetze in Deutschland
4.1. Bundesländer
4.1.1. Brandenburg
4.1.2. Berlin
4.1.3. Schleswig-Holstein
4.1.4. Nordrhein-Westfalen
4.2. Weg zum IFG auf Bundesebene
4.2.1. Erste rot-grüne Legislaturperiode (1998-2002): BMI-Entwurf
4.2.2. Zweite rot-grüne Legislaturperiode (seit 2002): Entwurf der Koalitionsfraktionen
4.3. Das verabschiedete Bundes-IFG
4.3.1. Inhaltliche Kritik
4.3.2. Vergleich mit WOB und FOIA

5. Schlussbetrachtung

Anhang

Tabelle der Länder, in denen ein IFG existiert

Gesetz zur Regelung des Zugangs zu Informationen des Bundes (Informationsfreiheitsgesetz - IFG)

Quellen- und Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Ab dem 1. Januar 2006 wird die Bundesrepublik Deutschland seinen Bürgern ein allgemeines und begründungsfreies Zugangsrecht zu Informationen von Verwaltungsorganen auf Bundesebene zugestehen. Im internationalen Vergleich muss dieser Schritt als längst überfällig bewertet werden, denn in der zweiten Hälfte des Jahres 2005 besitzen bereits über fünfzig Staaten ein Informationsfreiheitsgesetz (IFG) (Banisar 2004: 3). Unter den Mitgliedern der OECD bildet Deutschland zusammen mit Luxemburg die Ausnahme. In der EU verwehren lediglich diese beiden Staaten sowie Malta und Zypern den grundsätzlich freien Zugang zu Behördenunterlagen. Seit einer im Mai 2001 vom Europäischen Parlament und dem Rat verabschiedeten Verordnung haben auch die drei wichtigsten Organe der EU – Parlament, Rat und Kommission – ihre Dokumente öffentlich zugänglich zu machen (Bock 2002).

Die Existenz von Informationsfreiheitsgesetzen in einer Vielzahl von Ländern und auf europäischer Ebene kann allein jedoch kein Argument für eine gesetzliche Regelung des freien Zugangs zu amtlichen Dokumenten sein. Daher wird zu Beginn der vorliegenden Arbeit das Für und Wider eines IFG erörtert.

Es schließt sich eine Darstellung der Situation im Ausland anhand zweier Beispiele an: zum einen die Niederlande als Nachbar Deutschlands und Mitgliedsstaat der EU, zum anderen die USA. Das Informationszugangsgesetz der Vereinigten Staaten gilt als das international bekannteste und meistbenutzte seiner Art. Seine Grundidee wurde insbesondere im englischsprachigen Raum nachgeahmt (Kloepfer 2003: 22). Zudem diente es der Bundestagsfraktion von Bündnis 90/Die Grünen als Vorbild für den Entwurf eines IFG (BT-Drs. 11/1152).

Den Schwerpunkt der Arbeit stellt die Auseinandersetzung mit dem deutschen IFG auf Bundesebene und mit den gegen es gerichteten Widerständen dar. Zuvor wird auf die vier bereits existierenden Informationszugangsgesetze auf Ebene der Bundesländer eingegangen.

Auf einen summarischen Vergleich der drei behandelten nationalen Gesetze über den grundsätzlich freien Zugang zu behördlichen Unterlagen folgt schließlich ein Resümee.

2. Pro und Contra eines IFG

2.1. Nutzen

Da sich „die umfassende und objektive Information des Bürgers als eine wesentliche Grundlage eines demokratischen Gemeinwesens“ (Lodde 1996: 110) erweise, trage ein IFG zur effektiveren Ausübung staatsbürgerlicher Rechte bei. Gewachsene Informiertheit versetze den Bürger in die Lage, Zusammenhänge in der Politik und ihre Bedeutung für seine eigene Existenz zu erkennen. Seine so gewonnene Freiheit schlage sich in Mitverantwortung und konstruktiver Kritik nieder (Smeddinck 2004: 59). Emanzipatorische Wirkung auf den Bürger besitze die mit einem IFG einhergehende „Umkehr der Beweislast“: Als Auftraggeber des Staates muss der Bürger nicht den Nachweis erbringen, dass er das Recht hat, in Akten des öffentlichen Sektors Einsicht zu nehmen. Stattdessen besitzt die Verwaltung die Pflicht, nachzuweisen, dass sie eine Information der Öffentlichkeit vorenthalten darf (Hart 2004: 77).

Ein Informationszugangsgesetz besitze zudem das Potential, langfristig zu einer kulturellen Veränderung im Selbstverständnis der Verwaltung beizutragen, den „Korpsgeist der Bürokratie aufzubrechen“ (Bräutigam 2005: 381) und Denken in obrigkeitsstaatlichen Kategorien zu beenden. Die Verwaltung als Dienstleister behandle den einzelnen Bürger schließlich nicht länger als Objekt, sondern als mitgestaltenden Partner (Schubert 2001: 402).

Die durch ein IFG geschaffene größere Transparenz in den Verwaltungen vereinfache es, Entscheidungen zurechenbar und die jeweiligen Entscheidungsträger verantwortlich zu machen. Diese Zurechenbarkeit sei in der repräsentativen Demokratie umso wichtiger, da in ihr den Bürgern wenige Möglichkeiten zu unmittelbarer Mitwirkung zustünden (Burkert 1998: 430). In diesem Sinne formuliert Michael Kloepfer: „Verwaltung in der Demokratie muss transparente Verwaltung sein“ (Kloepfer 2003: 19). Durch ihre Transparenz würden die Behörden von der Öffentlichkeit zu einem nachvollziehbaren und effektiven Handeln angehalten. Die Kenntnis der für eine behördliche Entscheidung relevanten Motive erhöhe die Akzeptanz und Legitimität der Verwaltungsarbeit seitens der einbezogenen Bürger (Bruch 2004: 159).

Wenn sich die Beschäftigten im öffentlichen Sektor stärker dem Blick der Öffentlichkeit ausgesetzt fühlten, sei zudem ein Rückgang von Misswirtschaft zu erwarten. Ein IFG stelle ein geeignetes und wichtiges Instrument zur Aufdeckung bzw. Prävention von Korruption dar (Rohde-Liebenau 2003).

2.2. Vorbehalte

Gegner eines umfassenden Rechts auf Zugang zu behördlichen Unterlagen heben seine mögliche missbräuchliche Verwendung hervor. Es bestehe die Gefahr, dass Informationszugangsgesetze lediglich im Dienste wirtschaftlicher Spionage, der Spitzelei oder des Querulantentums in Anspruch genommen würden (Schubert 2001: 401).

Erhalte das Recht auf Informationszugang den gleichen Stellenwert wie der sich aus dem Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung abgeleitete Datenschutz, werde dessen grundrechtlicher Charakter geleugnet. Der voraussetzungslose Zugang zu personenbezogenen Daten zwänge Betroffene ihr Grundrecht zu begründen, so dass es folglich kein Grundrecht mehr sei (Giesen 1997: 590). Des Weiteren wird die leichtfertige Preisgabe von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen seitens Wirtschaftsvertretern und Unternehmen befürchtet (Bräutigam 2005: 380). Die Behauptung, ein Recht auf Zugang zu amtlichen Informationen sei absolut, werde zwar gern zu seiner Diskreditierung aufgestellt, verkenne jedoch, „dass die Vorstellung einer völlig gläsernen Verwaltung […] utopisch wäre“ (Kloepfer 2003: 27). In einem IFG festgelegte Ausnahmen und Möglichkeiten zur Abwägung seien selbstverständlich. Informationsfreiheit und Datenschutz müssten sich wechselseitig begrenzen, um einen schonenden Ausgleich zu finden.

„Datenschutzrecht als Datenverkehrsrecht ist Summe der Maßnahmen zur Verhinderung unerwünschter Datenverarbeitung, nicht hingegen ein Regelungssystem zur Abschottung von Informationen von der Öffentlichkeit.“ (Gurlit 2003: 1121)

Nach Ansicht der Gegner eines umfassenden Informationszugangsrechts könne die Umsetzung eines IFG infolge einer Vielzahl von Informationsgesuchen zu geminderter Effizienz und Funktionsfähigkeit der Verwaltung bis hin zu ihrer Lahmlegung führen. Dem wird entgegengehalten, dass die behördliche Aufgabenerfüllung dem Bürger dienen solle und eine Einschränkung des Informationszugangs nur dann erwogen werden könne, falls tatsächlich eine ernstliche Behinderung der Verwaltungstätigkeit vorläge (Kugelmann 2001: 24). In diesem Zusammenhang wird auch auf die Personal- und Materialkosten der Implementierung eines IFG hingewiesen. Beispielsweise müssten Mitarbeiter in den Behörden geschult werden, um veröffentlichbare von geheimhaltungswürdigen Informationen unterscheiden zu können. Angesichts der technologischen Entwicklung, z.B. der Möglichkeit zur Veröffentlichung von Verwaltungsinformationen im Internet, verliere das Kostenargument allerdings an Stärke (Burkert 1998: 431). Zudem würde die infolge eines IFG geschaffene Transparenz der Behörden aufgrund der effektiveren Bekämpfung von Misswirtschaft und Korruption letztlich Kosten ersparen (Hart 2004: 78).

3. Informationsfreiheitsgesetze im Ausland

Weltweit existieren in über fünfzig Staaten Informationszugangsgesetze, zuweilen sind sie sogar in den Verfassungen verankert. Als Beispiele dienen im Folgenden die entsprechenden Gesetze in den Niederlanden und in den USA.

3.1. “Wet Openbaarheid van Bestuur” in den Niederlanden

3.1.1. Entstehung und Inhalt

Am 1. Mai 1980 trat in den Niederlanden das Ende 1978 beschlossene Wet Openbaarheid van Bestuur (WOB) in Kraft, welches durch Öffentlichkeit amtlicher Informationen auf eine „gute und demokratische Verwaltung“^[1] zielt. Seit 1983 besitzt das Prinzip der öffentlichen Verwaltung in Form von Artikel 110 Verfassungsrang:

„Die Behörden stellen bei der Durchführung ihrer Aufgaben Öffentlichkeit gemäß durch Gesetz zu erlassender Vorschriften her.“^[2]

Die Novellierung des niederländischen IFG im Jahr 1991 integrierte eine bis dahin für die Einsicht amtlicher Unterlagen zusätzlich notwendige Rechtsverordnung in das WOB. Zudem wurde eine Frist von zwei Wochen für die Bearbeitung von Informationsgesuchen festgelegt (Ruth 1998: 435). Die an Behörden auf Landesebene, Provinzebene und lokaler Ebene gestellten Anträge müssen sich nicht auf ein bestimmtes Dokument beziehen, sondern können lediglich ein Thema benennen, zu dem die jeweils befragte Behörde relevante Unterlagen herausgibt. Somit entfällt für die Verwaltung die Notwendigkeit, öffentliche Register über ihre Unterlagen zu führen und diese kontinuierlich zu aktualisieren.

Als entscheidende Grundlage des WOB wird von der allgemeinen öffentlichen Bedeutung einer transparenten Verwaltung ausgegangen, so dass Informationsgesuche nicht begründet werden müssen. Die Einsicht in amtliche Akten wird dem Antragsteller unabhängig von seinem spezifischen Interesse erlaubt oder verwehrt. Das WOB nennt elf Gründe, die die Weitergabe behördlicher Informationen verbieten können. Vier dieser Ausnahmeregelungen (Art. 10, Abs. 1) werden als absolut charakterisiert: Falls sich ein Antrag auf Informationen bezieht, die die Einheit der Krone, die Sicherheit des Staates, die Vertraulichkeit von Werks- und Herstellungsdaten oder sensible Personalien (z.B. religiöse und politische Gesinnung) betreffen, besitzt die jeweilige Behörde die Pflicht, den Antrag abzulehnen. Den niederländischen Verwaltungsorganen wird eine Güterabwägung zugestanden, wenn sich Informationsgesuche auf einen der sieben relativen Ausnahmegründe (Art. 10, Abs. 2) beziehen. Unter diese fallen beispielsweise die Bereiche internationale Beziehungen, Wirtschafts- und Finanzinteressen des Staates oder die Verfolgung von Straftaten. In einem solchen Fall wird über die Herausgabe von Informationen nicht aufgrund des persönlichen Interesses des Antragstellers, sondern aufgrund der eingeschätzten Bedeutung für das öffentliche Interesse entschieden (van Schagen 2004: 86-89).

3.1.2. Umsetzung

Die Implementierung des WOB wurde von Beginn an wissenschaftlich begleitet und kontinuierlich evaluiert, so dass eine breite Datenbasis vorhanden ist. Von den niederländischen Verwaltungsangestellten haben sich 80 bis 90 Prozent mit Informationsgesuchen auseinandersetzen müssen. Die Antragsteller zerfallen dabei in drei Gruppen: Privatpersonen, die überwiegend eigene rechtliche Interessen (Steuer- und Strafverfahren) verfolgen, Journalisten im Rahmen der üblichen Berichterstattung und gesellschaftliche Organisationen, die sich insbesondere mit den Bereichen Umweltschutz, Ausbildung und ökonomischen Fragen beschäftigen. Der Großteil der Anträge auf Zugang zu amtlichen Informationen entfällt auf die Ebene der Kommunalverwaltung und etwa zu einem Drittel auf Ministerien und selbständige Verwaltungsorgane, während die Behörden auf Provinzebene wenig in Anspruch genommen werden (Bräutigam 2005: 378). Artikel 8 des WOB schreibt den Behörden vor, aus eigener Initiative möglichst viele betroffene und interessierte Bürger so früh über ihre Vorhaben zu informieren, dass ausreichend Zeit besteht, die artikulierten Meinungen in die Entscheidungsprozesse der Verwaltungen mit einzubeziehen. Die Erfüllung dieser Vorgabe ist tägliche Verwaltungspraxis in den Niederlanden und insbesondere auf Gemeindeebene verstehen die Verwaltungsangestellten es als ihre Aufgabe, nicht nur den Pflichtteil, sondern darüber hinaus Informationen öffentlich zu machen (Ruth 1998: 436).

In ihrer Analyse der Umsetzung des WOB verzeichnet Simone Ruth bereits 1998 eine

„Enthierarchisierung des Verhältnisses zwischen Bürgern und Verwaltung […] ein Prozeß, in dem der Bürger nicht mehr Untertan und die Verwaltung nicht mehr Obrigkeit ist, sondern sich zunehmend ein partnerschaftlicher Umgang miteinander herausbildet.“ (Ruth 1998: 437)

3.2. “Freedom of Information Act” in den USA

3.2.1. Entstehung und Inhalt

Eine Lockerung des sich während des Zweiten Weltkrieges entwickelten restriktiven Zugangs zu amtlichen Informationen in den Vereinigten Staaten forderten vor allem Journalisten. Das von amerikanischen Zeitungsverlegern in Auftrag gegebene, vielbeachtete Buch „The Public Right to Know“ erschien 1953 (Bruch 2000: 124) und schließlich legte das Subcommitee on Government Information 1966 nach elfjähriger Arbeit den Freedom of Information Act (FOIA)^[3] vor (Partsch 2002: 35). Das am 5. Juli 1967 in Kraft getretene Gesetz ermöglichte den Behörden, Informationsgesuche aufgrund einer Vielzahl von bestehenden Ausnahmeregelungen leicht abzulehnen.

Erst mit seiner Novellierung im Jahr 1974 wurde der FOIA zu einem geeigneten Instrument für die Einsicht amtlicher Unterlagen. Die allgemeine Stärkung der Position des Antragstellers durch die Präzisierung von Ausnahmen, der Einführung von Bearbeitungsfristen und behördlicher Beratungspflicht geschah als Reaktion auf den Vietnamkrieg und die Watergate-Affäre. Mit einer Reihe von Gesetzen und Gesetzesreformen bemühte sich die politische Klasse in den Vereinigten Staaten, ihre geschwundene Legitimität wiederherzustellen. Der durch den FOIA garantierte freie Zugang zu Unterlagen im Besitz von Bundesbehörden wird ergänzt durch eigene Gesetze der einzelnen amerikanischen Bundesstaaten. Im FOIA spiegelten sich auch liberalere und restriktivere Tendenzen der nachfolgenden US-Regierungen wider. Unter der Präsidentschaft von Ronald Reagan wurden 1986 höhere Gebühren für die Bearbeitung von Informationsgesuchen sowie eine Ausweitung der Ausnahmeregelungen festgelegt (Bruch 2004: 181f.). Unter Bill Clinton wurde der Zugang zu amtlichen Informationen wiederum erleichtert und 1996 der Electronic FOIA erlassen. Dieser schreibt vor, dass Behörden ihre Unterlagen auch elektronisch abrufbar zu machen und aus eigener Initiative auf gleiche Weise zusätzliche Informationen bereitzustellen haben (Gellman 1998: 447). Im Zuge der Novellierung von 1996 wurde auch die Bearbeitungsfrist eines Antrags von zehn auf zwanzig Werktage ausgeweitet und kann in Ausnahmefällen um weitere zehn verlängert werden (§ 552 (a)(6)(A-B)).

[...]

^[1] „goede en democratische bestuursvoering“; Wet van 31 oktober 1991, houdende regelen betreffende de openbaarheid van bestuur [ http://www.ivir.nl/wetten/nl/wob.html ]

^[2] Verfassung des Königreiches der Niederlande vom 24. August 1815 in der Fassung der Neubekanntmachung vom 17. Februar 1983 [ http://www.verfassungen.de/nl/verf83.htm ]

^[3] The Freedom of Information Act, 5 U.S.C. § 552 [ http://www.usdoj.gov/04foia/foiastat.htm ]