Der Transformationsprozess der Raumordnungspolitik in Japan

Inhaltsverzeichnis

Einleitung

1. Allgemeine Vorbemerkungen zur Raumordnungspolitik

2. Raumordnungskonzepte bis zum Zweiten Weltkrieg
2.1. Ausgangssituation der Raumordnung in Japan
2.2. Die Ausbildung einer Raumordnungspolitik in Japan bis zum Zweiten Weltkrieg

3. Die Raumordnungspolitik von 1945 bis zur Gegenwart
3.1. Die Raumordnungspolitik in Japan in der Nachkriegszeit
3.2. Die Phase des wirtschaftlichen Hochwachstums (1960-1973)
3.2.1. Die Ausgangssituation
3.2.2. Der erste Plan zur umfassenden Landesentwicklung
3.2.3. Die Revision - Landesentwicklungsplan Nr. 2
3.3. Die Phase wirtschaftlicher Stagnation und neue sozio-ökonomische Rahmenbedingungen (1973-1983)
3.3.1. Der dritte Landesentwicklungsplan
3.3.2. Wirtschaftliche Stagnation und der Wandel der industriellen Struktur
3.3.3. Das Technopolis-Gesetz
3.4. Multipolare Dispersion und das „Global-City-Konzept“
3.4.1. Die Bedeutung des Technopolis-Gesetzes für die Raumordnung
3.4.2. Der vierte Landesentwicklungsplan
3.5. Landesentwicklungsplan Nr. 5

Schlussbetrachtung

Literaturangaben

Einleitung

Ein Merkmal Japans stellt die besondere geographische Beschaffenheit dar. Aufgrund der stark gebirgigen Oberflächenstruktur sind nur ca. 25% der Gesamtfläche nutzbar, so dass die effektive Ausnutzung des begrenzten Nutzraumes von immenser Bedeutung und natürlich Gegenstand raumplanerischer Überlegungen ist.

Die heute bedeutsamen Agglomerationsräume Osaka-Kobe-Kyoto, Nagoya und Tokyo, denen Bezeichnungen wie Tôkaidô-Industrie-Gürtel oder Osaka-Tokyo-Megalopolis zu Teil werden, sind nicht ausschließlich Produkt der Modernisierung, sondern Ergebnis einer sich schon in der Edo-Zeit (1600-1868) ausgebildeten Route regen Waren-, Personen- und Finanzverkehrs. Mit Einzug des industriellen Fortschritts in Japan zum Ende des 19. Jahrhunderts wurden die Weichen für einen raschen Wandel der Produktions- und somit der sozio-ökonomischen Raumstruktur gestellt. Die überwiegend agrarwirtschaftlich produzierende Bevölkerung profitierte von den neuen technischen Möglichkeiten in der Form, dass Textilmanufakturen oder Fabriken der Schwermetallindustrie errichtet wurden, die neue Erwerbsmöglichkeiten schafften. Als Folge ist eine heute in der gravierendsten Form vorliegende (Über-) Konzentration in den oben genannten Verdichtungsräumen zu nennen, welche aus der kontinuierlich andauernden Land-Stadt-Migration resultiert. Eine breite räumliche Verteilung verschiedener Kerngebiete an Standorte mit natürlichen Ressourcen oder günstiger Verkehrslage im Verlauf des Industrialisierungsprozesses wären sicherlich mit ökonomisch-rationalen Anreizen zu begründen (Baron 1973: 37). Tatsächlich blieb ein solches Szenario aus, es kam zu Agglomerationen rund um Osaka und Tokyo, obwohl sich diese Gebiete nicht durch natürliche Standortvorteile auszeichnen. Der Verdichtungsraum Tokyo bildet, nicht nur auf grund der geographisch zentralen Lage, das Herzstück der japanischen Politik und Wirtschaft, so dass von einer „Einpunktkonzentration“ (ikkyoku shûchû) auf den Agglomerationsraum Tokyo die Rede ist (Lützeler 1998: 276).

Welche Faktoren führten zu einer derartigen Fokussierung auf den Verdichtungsraum rund um die Hauptstadt Japans, die, trotz erheblicher raumpolitischer Maßnahmen zur Dezentralisierung, zur Auflockerung der Megalopolisorientierung durch die japanische Regierung, im wesentlichen erhalten geblieben ist?

Um dieser Fragestellung nachzugehen werde ich im Folgenden, in chronologischer Reihenfolge, bisherige Maßnahmen seitens der Regierung in Form von Landesentwicklungsplänen (zenkoku sôgô kaihatsu keikaku), deren aktuellste Fassung im März 1998 vom Kabinett verabschiedet wurde, auf deren Aufgabenstellung, die Zielsetzung und deren Wirksamkeit hin untersuchen. Dabei werde ich im Vorfeld kurz auf die allgemeinen Ansätze in der regionalpolitischen Wissenschaft eingehen und auch auf die Ausgangssituation der japanischen Raumordnung zu sprechen kommen. Abschließend wird die Frage nach der Wirksamkeit der japanischen Raumordnungspolitik im Sinne der Ziel-Mittel-Konsistenz diskutiert.

1. Allgemeine Vorbemerkungen zur Raumordnungspolitik

Im Zuge der Modernisierung, die als globaler Entwicklungsprozess zur Ausbildung von sozialstaatlichen Demokratien geführt hat, kam es seit Ende des 19. Jahrhunderts zu starken sozio-ökonomischen Veränderungen und allgemeinem Wertewandel innerhalb der industrialisierten Gesellschaften. Dies zeigt sich im Wandel vom Agrarstaat zum Industriestaat, welcher nachhaltige Folgen beispielsweise in der Erwerbsstruktur, der demographischen Stratifikation und Raumordnung hervorruft. Wie die Vergangenheit gezeigt hat, erzeugt Strukturwandel, also auch die wirtschaftliche Entwicklung von Industriestaaten, keinen Wachstumsprozess der sich gleichmäßig über den gesamten Raum verteilt, sondern es kommt zu regionalen Disparitäten (Hoppe und Voelzkow 2000: 17). Mit dem Entstehen von regionalen Ungleichgewichten wuchs der Handlungsbedarf von übergeordneten Instanzen, das Produkt aus sozialer Gerechtigkeit und ökonomischer Effizienz allen Wirtschaftssubjekten zu Teil werden zu lassen. In der Literatur findet man, im Hinblick auf Regionalpolitik als Teildisziplin der Wirtschaftspolitik, im wesentlichen zwei Ansätze der Zielsetzung: die Maximierung wirtschaftlicher Erträge einer Volkswirtschaft durch die Förderung bestimmter Kernstandorte oder die gerechte Verteilung von Sozialkapital auf den gesamten Wirtschaftsraum. Letzterer Ansatz trifft auf fortgeschrittene Volkswirtschaften zu (Baron 1973: 14). Baron vertritt die These, dass in Japan, zu Beginn ernsthafter regionalpolitischer Aktivitäten, der Fokus auf der Maximierung des Sozialproduktes lag. Dieses Ziel sollte durch die spezielle Förderung der bereits vorhandenen Kerngebiete erreicht werden, so dass weitere Strategien zur wirtschaftlichen Stärkung peripherer Regionen, nicht zu letzt vom ökonomischen Erfolg der Agglomerationsräume abhingen. Dementsprechend sieht er in der einseitigen Orientierung damaliger regionalpolitischer Aktivitäten weniger die Lösung, als viel mehr die Festigung regionaler Disparitäten begründet.

Ausgleichsorientierte Regionalpolitik dient, wie der Name schon sagt, dazu räumliche Disproportionalitäten auszugleichen oder zu begrenzen. Allerdings hat sich die strikte Trennung der Ziele nach ausschließlich wirtschaftlicher Effizienz oder wohlfahrtstaatlichen Gesichtspunkten in Japan als schwierig erwiesen, da beide Faktoren in wechselseitigem Verhältnis stehen, so dass sich bei der Ausformulierung von Raumordnungsplänen eine Verknüpfung beider Elemente durchgesetzt hat.

Auch die globale Entwicklung regionalpolitischer Strategien weist gegenwärtig, unter dem Schlagwort der „nachhaltigen Entwicklung“ (sustainable development), eine Mischung beider Elemente auf, nichts desto trotz genießt das Wirtschaftsparadigma größere Aufmerksamkeit in der Diskussion. Die Vereinten Nationen forderten 1992 in der „Agenda 21“, dass bis 1996 in den einzelnen Ländern, durch die Partizipation der Bürger am kommunalen Verwaltungsprozess, Entwicklungskonzepte, u.a. zur sozial-, wirtschafts- und international verträglichen Raumentwicklung, auf konsensualer Ebene geschaffen werden sollen, die zur Implementierung in die „weltgesellschaftliche“ Raumordnung geeignet sind (Wirtschaftspolitische Diskurse Nr. 95 1997: 4). Der Ansatz, welcher hier verfolgt wird, beruht auf der Idee, „Globalisierung“ auch als Chance und nicht nur als destruktives Moment zu begreifen, so dass das übergeordnete Ziel der „kommunalen Agenda 21“ auf die Exportierbarkeit verschiedener Konzepte, und flexible Anwendbarkeit auf verschiedenen Teilen des Globus ausgerichtet ist (Wirtschaftspolitische Diskurse Nr. 95 1997: 4). Insgesamt stehen die Länder der „Ersten Welt“ vor dem Problem der ineffizienten Ausnutzung des Raumes und den Schwierigkeiten einer sozialgerechten Verteilung öffentlicher Investitionen, deren zukunftstaugliche Lösung eine große Herausforderung darstellt. Altbekannte Faktoren, wie z.B. die Schaffung von Anreizen vor allem für private Investoren in periphere Regionen und der Ausbau einer Infrastruktur, welche wiederum „Incentives“ für Standortentscheidungen zu Gunsten strukturschwacher Räume schaffen sollen, erfreuen sich ungebremster Brisanz bei Raumordnungsdebatten. Hinzu kommen gegenwärtige Veränderungen der demographischen Struktur, die unter dem Schlagwort der „alternden Gesellschaft“ zu fassen sind, sowie sozial unverträgliche Arbeitslosenzahlen oder die depressive Weltwirtschaftslage, nur um einige Aspekte zu nennen, welche die großen Industriestaaten zusätzlich zu bewältigen haben. Angesichts aktueller Länder immanenten Strukturproblemen und globalen Widrigkeiten kommt der Raumplanung, nicht nur auf nationaler Ebene, eine Wichtigkeit zu, nämlich in der Form, dass die Lösung oben genannter Probleme und Aufgaben in beträchtlichem Maße von klugen Strategien abhängen, um im Kontext der Globalisierung eine „nachhaltige Entwicklung“ voranzutreiben.

2. Raumordnungskonzepte bis zum Zweiten Weltkrieg

2.1. Ausgangssituation der Raumordnung in Japan

Mit der Öffnung des Landes im Jahr 1868 beginnt die Industrialisierung in Japan. Aufgrund einer rigorosen Isolationspolitik, die über 250 Jahre andauerte, setzte diese weltweite Entwicklung in Japan um etwa 30 Jahre versetzt ein.

Die politischen, gesellschaftlichen, wirtschaftlichen und natürlichen Rahmenbedingungen in Japan vor der Industrialisierung waren günstig, so dass technische Innovationen aus dem Ausland schnell umgesetzt werden konnten und Japan sich binnen kürzester Zeit zu einer, vom „Westen“ anerkannten Macht, etablierte. Als Beweis wird in der Literatur der Sieg über Russland 1905 angeführt.

Während der Zeit der Abschließung (sakoku-jidai) bildete sich eine inländische Wirtschaft aus, die, gepaart mit geographischen Gegebenheiten, zu einer starken Ansiedlung von wirtschaftlich bedeutsamen Akteuren entlang der Pazifik-Küste und im Inland zwischen Osaka und dem damaligen Edo führten (Obermauer 1996a: 18). Obermauer sieht den heutigen Agglomerationsraum Osaka-Nagoya-Tokyo in dieser Phase begründet.

Die Wirtschaftsstruktur der Vor-Meiji-Zeit zeichnet sich durch die weite räumliche Streuung der Bevölkerung und Handwerksbetriebe aus.

Durch die Industrialisierung ballten sich die Produktivkräfte rund um Osaka und Tokyo, und auch in der Folgezeit bildeten sich keine Kerngebiete außerhalb dieses Wirtschaftsgürtels aus. Ein Grund des rasanten Wachstums nach der Öffnung des Landes, speziell von Tokyo, liegt in deren Funktion als Hauptstadt (Alden und Abe 1994: 15). Ein weiterer Grund liegt, nach Baron, in den starken Investitionsaktivitäten des öffentlichen Sektors in die Rüstungs-, Maschinenbau- und chemischen Industrie zur Ankurbelung der nationalen Wirtschaft in den Gebieten Osaka und Tokyo, deren traditionelle Bedeutung als wirtschaftliche, politische und kulturelle Zentren schon zum damaligen Zeitpunkt günstige Faktoren für eine rasche Entwicklung darstellten. So war bereits zu Beginn der Meiji-Zeit das Gebiet zwischen Osaka und Tokyo stark bevölkert. Durch die aktiven Investitionen der öffentlichen Hand wurden Anreize für Privatinvestitionen geschaffen, die wiederum durch das vorhandene Finanznetzwerk gestützt wurden. Der Ausbau der Infrastruktur durch den Staatssektor stellte die Weiterentwicklung eines gut funktionierenden Verkehrssystems zwischen den beiden Großstädten sicher, wodurch sukzessive die Standortbedingungen verbessert wurden, so dass sich außerhalb dieses Agglomerationsgürtels keine nennenswerten Privatinvestitionen ereigneten (Baron 1973: 40).

Nach dem Ersten Weltkrieg wuchsen die Städte Kobe, Kyoto, Nagoya und Yokohama, die sich weitestgehend im Einzugsbereich der Ballungsräume Osaka und Tokyo befanden, zu Industriestädten heran, so dass sich der Tôkaidô-Industriegürtel ausbildete (Alden und Abe 1994:15).

2.2. Die Ausbildung einer Raumordnungspolitik in Japan bis zum Zweiten Weltkrieg

Durch die oben beschriebenen Entwicklungen wurde eine Land-Stadt-Migration ausgelöst, die bis heute ein gewaltiges Problem der regionalwirtschaftlicher Maßnahmen darstellt.

Durch stetigen Bevölkerungszuwachs in Verdichtungsräumen, hervorgerufen durch Zuzug der Bevölkerung aus peripheren Randgebieten, wirkt sich ein doppelter Effekt aus. Auf der einen Seite entsteht ein erhöhter Bedarf an Sozialkapital in Agglomerationsgebieten zur Organisation des menschlichen Zusammenlebens auf immer dichter werdendem Raum, wie z.B. Trinkwasser- und Nahrungsmittelversorgung, Generierung von Wohnraum und Ausbau eines Hygienewesens. Auf der anderen Seite vollzieht sich eine Entvölkerung bestimmter Landstriche (kasoka), die im Laufe der Zeit gegen Verarmung und Nachteile zu kämpfen haben, welche beispielsweise durch gesteigerte Nachfrage nach Nahrungsmitteln in den Städten hervorgerufen werden, der man allerdings mangels infrastruktureller Anpassung nicht gerecht werden kann. Ist eine „Schmerzgrenze“ der räumlichen Disparitäten, mit sozialer und ökonomischer Ungleichheit als Folge, erreicht wird die öffentliche Hand Aktivitäten zur Beseitigung der räumlichen Imbalance anstrengen (Baron 1973: 55).

Im Falle Japans stellte sich eine entsprechende Situation ein. Es folgten kurzfristige Investitionen, ad hoc Maßnahmen, zur Generierung natürlicher Ressourcen außerhalb der Kerngebiete, welche nicht das Ziel verfolgten langfristig die Wirtschaftlichkeit auch der Randgebiete zu fördern.

Die japanische Regierung entwickelte vor dem Zweiten Weltkrieg regionalpolitische Pläne, zur Förderung strukturschwacher Räume, die im wesentlichen auf zwei Regionen, Hokkaido und Tôhoku, zu beziehen sind.

Die Pläne für Hokkaido lassen sich mit Kolonialisierung beschreiben. Der Raum Hokkaido sollte urbar gemacht werden, damit dort die Überschussbevölkerung aus den Verdichtungsräumen aufgefangen und natürliche Ressourcen aus diesem Raum in die Kerngebiete geliefert werden konnten. Die Maßnahmen verfolgten zunächst nicht das Ziel der Verbesserung der Lebensqualität der dort ansässigen Bevölkerung (Baron 1973: 53).

Was den Raum Tôhoku betrifft, so zielten die Regierungsaktivitäten auf die finanzielle Unterstützung der verarmten Bauern und die Industrialisierung dieses Gebietes ab. Durch die Nähe zum Verdichtungsraum Tokyo war auch die Ausweitung des Agglomerationsraumes von Osaka bis in den Nordwesten Japans vorstellbar.

Seit den 1940er Jahren sind erste gesamträumliche Entwicklungspläne zu verzeichnen, die über rein wirtschaftliche Ziele auch sozio-ökonomische Raumordnungsaspekte berücksichtigten (Baron 1973: 54).

3. Die Raumordnungspolitik von 1945 bis zur Gegenwart

3.1. Die Raumordnungspolitik in Japan in der Nachkriegszeit

Die Situation nach dem Zweiten Weltkrieg stellte sowohl für die Bevölkerung als auch für die japanische Regierung eine Herausforderung dar. Von Kriegsschäden waren insbesondere die fünf großen Städte Kobe, Osaka, Nagoya, Yokohama und Tokyo betroffen, wovon allein Tokyo ein viertel der landesweiten Zerstörungen zu bewältigen hatte (Alden, Hirohara und Abe 1994: 33). Das Bedürfnis nach einer raschen Regenerierung von den Kriegsschäden war allgemein groß, so dass die Regierung bereits 1946 Konzepte zum Wiederaufbau des Landes vorlegte. Die Inhalte reichten von der Erschließung und Urbarmachung unbesiedelter Gebiete, über die Revitalisierung der Industrie durch die Kommunen bis hin zum kontrollierten Wachstum der Ballungsräume. Letzterer Aspekt sollte durch die Einteilung Japans in 11 Wirtschaftsräume mit entsprechenden Wachstumszentren durchgesetzt werden. Die eigens dafür errichtete Kommission wurde bereits zwei Jahre später aufgelöst, so dass die Aufgabenstellung ungelöst an die nachfolgende Kommission übergeben wurde (Kaisetsu shinzensô 1973: 9).

Kokudo sôgôkaihatsu-hô, das Gesetz zur umfassenden Landesentwicklung wurde 1950 verabschiedet. In §1 dieses Gesetzes wird die Zielsetzung formuliert:

„Bei politischen Maßnahmen, welche die Bereiche Wirtschaft, Gesellschaft und Kultur betreffen, sollen die natürlichen Gegebenheiten des Landes berücksichtigt werden, so dass Raum umfassend erschlossen, genutzt und bewahrt werden kann. Darüber hinaus sollen Industriestandorte adäquat ausgewählt werden, so dass beide Punkte zur Steigerung der Wohlfahrt in der Gesellschaft beitragen“

(eigene Übersetzung des Art. 1, Kokudo sôgôkaihatsu-hô).

Zusammenfassend lässt sich Artikel 1 in folgende Punkte gliedern, die auf lange Sicht berücksichtigt und erreicht werden sollen:

- Nutzung der natürlichen Ressourcen des Landes
- Katastrophenschutz bei Flut, Sturm und Feuer
- Umfang und Verteilung von Städten und landwirtschaftlich genutzten Räumen
- Schaffung geeigneter Standorte für die Industrie
- Verteilung und Umfang der Einrichtungen zur Elektrizitätsversorgung und Transportmittel sowie sonstiger öffentlicher Einrichtungen
- Verteilung von Einrichtungen zum Schutz für Ressourcen, Wohlfahrt und Tourismus (Obermauer 1996a: 29).

Diese Gesetz bildet das Fundament für alle nachfolgenden Pläne zur Landesentwicklung.

Die Regierung beabsichtigte die Formulierung eines Aufgabenkataloges, welcher zunächst die wirtschaftliche Förderung bestimmter Gebiete, die als besonders durch Naturkatastrophen gefährdet galten, beinhaltete. Es wurden sogenannte tokutei chiiki zum Gegenstand der ersten Planung, also mangels Industrialisierung wirtschaftlich unterentwickelte und geschwächte Gebiete, die mittels öffentlicher Gelder „aufgepäppelt“ werden sollten. Auf grund von Kompetenzstreitigkeiten zwischen den involvierten Instanzen, d.h. zwischen den Ministerien und dem Amt für Landesentwicklung, das mit der Ausarbeitung des Gesetzes beauftragt wurde, scheiterte anfänglich die Umsetzung (Baron 1973: 57). Mit der Ergänzung um einige Zusätze, welche Kompetenzfragen und Zielregionen definierte, stand das Konzept für den „Plan zur umfassenden Entwicklung bestimmter Regionen“ (tokutei chiiki sôgô kaihatsu keikaku) zwei Jahre später fest (Kaisetsu shinzensô 1973: 12).

Es sollten räumliche Disparitäten ausgeglichen werden um eine gesamtwirtschaftliche Effizienzsteigerung zu erzielen, so dass die Realisierung in der Folgezeit durch spezielle Fördergesetze geregelt wurde. Insbesondere Regionen, die zur Erschließung von (natürlichen) Ressourcen geeignet schienen wurden gefördert, denn langfristig sollten dort neue Industriestandorte geschaffen werden, um eine Konzentration industrieller Aktivitäten auf diese Räume auszuweiten und somit rechtzeitig Agglomerationsnachteile zu verhindern. Der Tôhoku-Raum, Hokkaido, Shikoku, die Chûgoku- und Hokuriku-Region stellten den Gegenstand der besonderen Förderung dar (Kaisetsu shinzensô 1973: 12).

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