Das Politikfeld Soziale Stadtentwicklung in Frankfurt (Oder) am Beispiel der Sozial- und Konfliktberatung

Inhaltsverzeichnis

Einleitung

Kapitel 1: Soziale Stadtentwicklung: Einflüsse, Charakteristik, Akteure und Problemwahrnehmung
1.1. Einflussfaktoren
1.2. Charakteristik des Politikfeldes Soziale Stadtentwicklung
1.2.1. Rechtliche Grundlagen
1.2.2. Status quo der Fördergebiete
1.2.3. Zieldimension und Zielerreichung
1.2.4. Handlungsansätze des Politikfeldes
1.2.5. Die Maßstäbe des Politikfeldes: Effektivität, Effizienz u. Legitimation
1.3. Akteure: Macher, Vermittler, lokale Akteure und Bürger
1.4. Umsetzungsschwierigkeiten, Folgen und Steuerungslücken

Kapitel 2: Die Situation der ostdeutschen Städte am Beispiel von Frankfurt (Oder)
2.1. Allgemeines über ostdeutsche Mittelstädte unter besonderer Berücksichtigung des Landes Brandenburg
2.2. Frankfurt (Oder)
2.2.1. Einwohnerstruktur und Bevölkerungsentwicklung
2.2.2. Soziale Lage der Stadt
2.2.3. Ausgewählte Daten der Stadtteile

Kapitel 3: Auswertung der Recherche der Sozial- und Konfliktberatungsstellen der Stadt Frankfurt (Oder)
3.1. Auftraggeber
3.2. Auftragnehmerin
3.3. Ziele der Untersuchung
3.4. Zeitliche Struktur der Recherche
3.5. Methode und Vorbereitung der Recherche
3.6. Durchführung: Erstkontakt und Interviews
3.7. Bestandsaufnahme: Format, Organisation u.Angebot der Beratungsstellen
3.8. Indirekte Ergebnisse der Recherche
3.8.1. Arbeitssituation der Mitarbeiter der Beratungsstellen
3.8.2. Bedürfniserfüllung versus Konkurrenz?
3.8.3. Vernetzung: Berater - Berater
3.8.4. Vernetzung: Berater - Politik und Administration
3.8.5. Vernetzung: Berater - Bürger

Kapitel 4: Erkenntnisse aus der Analyse der sozialen Stadtentwicklung und der Ergebnisse der Recherche auf Frankfurt (Oder)
4.1. Perspektivenwechsel für die soziale Stadt Frankfurt (Oder)
4.2. Konkrete Ansätze für den sozialen Bereich
4.3. Vernetzung der Akteure im Politikfeld Soziale Stadtentwicklung
4.3.1. Öffentlichkeitsarbeit zur Imageaufwertung
4.3.2. Erstellung eines Wegweisers
4.3.3. Mittlungsbüro
4.4. Betätigungsmöglichkeiten der Mediationsstelle Frankfurt (Oder) im Rahmen des Politikfeldes Soziale Stadtentwicklung

Schlussbemerkung

Résumé

Literaturverzeichnis

Abbildungs- und Tabellenverzeichnis

Einleitung

Der Elefant oder Die dünnen Fesseln der Gewohnheit

Einem Dompteur gelingt es, einen Elefanten mit einem ganz einfachen Trick zu beherrschen: Er bindet das Elefantenkind mit einem Fuß an einen großen Baumstamm. Sosehr es sich auch wehrt, es kann sich nicht befreien. Ganz allmählich gewöhnt es sich daran, dass der Baumstamm stärker ist als es selbst. Wenn der Elefant erwachsen ist und ungeheure Kräfte besitzt, braucht man nur eine Schnur an seinem Bein zu befestigen und ihn an einen Zweig anzubinden, und er wird nicht versuchen, sich zu befreien. Denn er erinnert sich daran, dass er diesen Versuch unzählige Male vergebens unternommen hat. Wie bei den Elefanten stecken auch unsere Füße nur in einer dünnen Schlinge. Doch da wir von Kindesbeinen an die Macht jenes Baumstammes gewohnt sind, wagen wir nicht, uns zu wehren. Und vergessen darüber, dass es nur einer einfachen mutigen Tat bedarf, um unsere Freiheit zu erlangen.

Aus: Paulo Coelho. Der Wanderer

Die Städte sind die Basis der Industriegesellschaft, die in ihrer überkommenen Form, mit großen Industriebetrieben und einer zahlreichen Arbeiterschaft, verschwindet. Die ostdeutsche Industrie, insbesondere die Brandenburgs, wurde mit dem Untergang der DDR weitgehend geschlossen. Der Übergang zur modernen, global vernetzten Gesellschaft mit hoch entwickelter Technologie und einem großen Dienstleistungssektor stellt die ostdeutschen Städte vor besondere Herausforderungen. Durch hohe Arbeitslosenzahlen, Abwanderung von Jugendlichen und qualifizierten Kräften sowie einen Staat, der sich zurückzieht aus der öffentlichen Finanzierung, befinden sich viele dieser Städte in einer Krisensituation oft bedrohlichen Ausmaßes. In der Stadt Frankfurt (Oder), beispielsweise, lebten im Januar 2003 rund 8.100 Arbeitslose, darunter 3800 Menschen, die seit über einem Jahr keine Arbeit hatten. Im Jahr 2002 waren rund 2300 Menschen auf Sozialhilfe zur Unterstützung ihres Lebensunterhaltes angewiesen, viele von ihnen sind Kinder und Jugendliche. Die Anzahl der leerstehenden Wohnungen, vorwiegend in den Neubauvierteln, beträgt in Frankfurt (Oder) im Mai 2003 insgesamt 18% und kann nur durch Rückbau verringert werden. Die soziale Entwicklung der Stadt wird zu einer herausragenden Aufgabe der Politik. Wie kann man Hoffnung entwickeln in Zeiten allgemeiner Unzufriedenheit, zusammenarbeiten trotz alles beherrschender Konkurrenz oder Ressourcen mobilisieren, um gesperrten Haushalten zu begegnen? Hier sind Integration, Innovation und Intelligenz verlangt. Und zuweilen fehlt den Akteuren der Stadt der Mut für den nächsten Schritt, der im Sinne von Paulo Coelho oft leichter ist als er scheint.

Anliegen der vorliegenden Arbeit ist es, sich dem Politikfeld Soziale Stadtentwicklung theoretisch zu nähern und es unter dem Gesichtspunkt der späteren praktischen Anwendung der Erkenntnisse auf die Stadt Frankfurt (Oder) zu erschließen. Hierbei werden Schritte vorgeschlagen, wie die Etablierung eines Leitbildes für den sozialen Bereich oder die Unterstützung von Kooperation und Vernetzung der lokalen Akteure, die sich einerseits auf das Frankfurter Politikfeld Soziale Stadtentwicklung beziehen und andererseits speziell für den Teilbereich Beratung entwickelt werden. Der Anspruch der Arbeit, konkrete und praxisnahe Diskussionsangebote zu schaffen, wird sowohl durch die Analyse der sozialräumlichen Faktoren der Stadt Frankfurt (Oder), wie der Demografie und der sozialen Lage der Bewohner, erreicht als auch durch die intensive Beleuchtung des Teilbereiches Beratung in Form einer Recherche der Sozial- und Konfliktberatungsstellen der Stadt.

Diese Arbeit will einen Beitrag leisten, der die lokalen Akteure eines Teilbereiches der Kommunalpolitik, des Politikfeldes Soziale Stadtentwicklung, unterstützt und Verantwortlichen und Betroffenen Anregung bietet zum Nach- und Überdenken von Vorgehensweise, Zielen und Umsetzung ihrer Aktivitäten. Der Blickpunkt liegt hierbei auf der Stadt Frankfurt (Oder), die geschätzter Lebensmittelpunkt der Verfasserin während ihres Studiums an der Viadrina war und sich ihr auf vielfältige Weise geöffnet hat. So soll die vorliegende Diplomarbeit auch die Verbindung zwischen der Stadt, der Universität und der Mediationsstelle Frankfurt (Oder) intensivieren und damit beispielhaft die Vernetzung lokaler Akteure fördern. Im Rahmen der Arbeit ist ein Wegweiser in Druck- und Internetform entstanden, der dem Informationsaustausch zwischen den Beratern¹ und den Bürgern dient und die Zusammenarbeit innerhalb der Beratungsszene und zwischen Basis und der Politik unterstützt.

Die vorliegende Arbeit ist in vier Kapitel gegliedert. Kapitel 1 stellt das Politikfeld Soziale Stadtentwicklung vor. Bei allen Erneuerungen und Denkanstößen ist die Beleuchtung und Bewertung vorhandener Ressourcen, die Erhellung der Interessen der Akteure der sozialen Stadtentwicklung und ihres Zusammenspiels und die Bewertung von Folgen und Umsetzungsschwierigkeiten in der Realität von Nöten. Dem theoretischen Teil liegen hauptsächlich Materialien zu Grunde, die in Zusammenhang mit dem Bund-Länder-Programm „Die soziale Stadt“ (Deutsches Institut für Urbanistik, 2002) stehen, sowie das Buch „Soziale Stadtentwicklung. Widersprüche, Kausalitäten und Lösungen“ von Monika Alisch (2002).

Kapitel 2 thematisiert die schwierige Situation der ostdeutschen Mittelstädte unter besonderer Berücksichtigung der Stadt Frankfurt (Oder), wobei der Schwerpunkt hierbei auf der Bevölkerungsentwicklung liegt. Eine Zusammenarbeit mit Dorothea Zobel, der Sozialplanerin des Amtes für Jugend und Soziales von Frankfurt (Oder), ermöglichte die Beleuchtung der sozialen Kriterien der Stadt.

In Kapitel 3 wird eine Recherche der Sozial- und Konfliktberatungsstellen der Stadt Frankfurt (Oder) ausführlich vorgestellt. Die einzelnen Schritte der Vorbereitung und Durchführung der Befragung werden zum Zweck der Nachahmung für Recherchen in anderen Bereichen oder Städten und zur Verdeutlichung von Hintergründen und Zusammenhangen detailliert präsentiert. Die Recherche stützt sich auf Fragebogengeleitete Experteninterviews mit den Leitern der Stellen. Direkte und indirekte Ergebnisse der Befragung werden ausgewertet und auf den Bereich des Politikfeldes Soziale Stadtentwicklung übertragen.

Im Anschluss werden im Kapitel 4 Vorstellungen für die Entwicklung des sozialen Bereiches der Stadt Frankfurt (Oder) dargelegt, die sich aus der Analyse der theoretischen und praktischen Annäherung an das Politikfeld ergeben haben. Besonderer Wert wird hier auf den Aspekt der Vernetzung der Akteure gelegt.

Kapitel 1: Soziale Stadtentwicklung: Einflüsse, Charakteristik, Akteure und Problemwahrnehmung

„Die Herausforderung städtischer Politik wird [..] vor allem darin gesehen, die Stadt als Wirtschaftsstandort zu pflegen und im Konkurrenzkampf der Städte und Regionen möglichst gut abzuschneiden. Die künftige Herausforderung“ sieht Monika Alisch (2002, 17) darin, „die parallel und als Folge dieser Prioritätensetzung bestehende städtische Armut und die mehrfache Spaltung der Stadt(-gesellschaft) aufzulösen“. So werden auf Europa-, Landes- und Kommunalebene Programme geplant und realisiert, um die Aufwertung und Stabilisierung von benachteiligten Wohngebieten zu erreichen, das städtische Umfeld zu verbessern und der Abwärtsbewegung in gefährdeten Stadtteilen entgegen zu wirken. Eine erste Bilanz des Bund-Länder-Programms „Stadtteile mit besonderem Entwicklungsbedarf - die soziale Stadt“ (Deutsches Institut für Urbanistik, 2002) beschreibt die Stadtentwicklungsplanung verschiedener deutscher Städte. Hierin ist festzustellen, dass es unterschiedliche Ansätze gibt, mit den sozialen Problemen der Stadtteile umzugehen. Wenn von Aufwertung benachteiligter Gebiete gesprochen wird, dann ist das Ziel im Gegensatz zu Stabilisierung die Verbesserung der Zustände. Die adäquate Etablierung stadtpolitischer Ziele bedarf einer Annäherung an das Politikfeld Soziale Stadtentwicklung, die sich sowohl auf das Programm „Die soziale Stadt“ (ebd.) bezieht als auch auf weitergehende, begleitende Analysen und Ideen verschiedener Autoren.

Die Gewährleistung einer sozialen Stadtentwicklung hängt von vielfältigen Einflussfaktoren auf unterschiedlichen Ebenen ab, auf die von den Akteuren zur Zeit nicht adäquat reagiert wird und vielleicht unter den heutigen Bedingungen auch nicht befriedigend und umfassend reagiert werden kann. Angesichts der globalen Komplexität gesellschaftlicher Zusammenhänge und der existierenden Probleme der Städte, wie beispielsweise der räumlichen, institutionellen und ökonomischen Ausgrenzung sozialer Minderheiten sowie der Armutsentwicklung, sind demnach Konzepte und Ideen gefordert, die den Beteiligten und dem sozialen Anspruch einer befriedeten Gesellschaft gerecht werden.

1.1. Einflussfaktoren

Soziale Stadtentwicklung zu beschreiben und ihren Erfolg zu bewerten, ist nur möglich, „nachdem der Ursachenkomplex städtischer Armut soweit ausgeleuchtet ist, dass die Zusammenhänge zwischen lokaler politischer Handlung und den Prozessen sozialer, ökonomischer und politischer Ausgrenzung deutlich werden“ (Alisch, 2002, 17).

Die Gesellschaft ist unübersichtlich geworden, viele Vorgänge, Verbindungen und Zusammenhänge sind zunehmend schwerer zu durchschauen, Gesellschaftsstrukturen werden immer vielschichtiger. Städtische Probleme sind charakterisiert durch eine soziale, ökonomische, politische und räumliche Überlagerung von Faktoren bzw. Dimensionen. Die Unvollständigkeit der Kenntnisse über Ursachen, Wirkungen und Folgen erschwert den effektiven und nachhaltigen Umgang mit Problemen. Die Lenkung von Prozessen muss folglich ergänzt werden durch die Stärkung lokaler, von unten entstehender Entwicklungen, Kommunikation und Vernetzung werden zu Voraussetzungen der Entwicklung.

Die Komponente „Zeit“ beschleunigt eher, als dass sie ausreichend zur Verfügung stehen würde. Zunehmende Geschwindigkeit dynamisiert die Überforderung der Menschen und der Politik, damit der Städte und ihrer Institutionen. Die Interdependenzen der ablaufenden Prozesse sprechen dafür, dass eindimensionale Entwicklungsstrategien überholt und für heutige Verhältnisse völlig unangebracht sind.

Im Zeitalter der Globalisierung sind komplexe, beschleunigte Zusammenhänge zur Normalität geworden. Mit „Globalisierung“ wird der Prozess „der Vernetzung und Verflechtung nationaler Gesellschaften durch die scheinbar grenzenlose Internationalisierung und Transnationalisierung der Ökonomie“ (ebd., 39) bezeichnet. Der „Prozess der Heterogenisierung und Fragmentierung “ (ebd., 32) der Gesellschaft im Zeitalter der Globalisierung wird auf der lokalen Ebene abgebildet. Eine Umstrukturierung der Städte im Sinne zunehmender Integration in die globale Gesellschaft verstärkt die Polarisierung im Arbeits- und Wohnungsmarkt und in der Bevölkerung.

Der Strukturwandel auf dem Arbeitsmarkt ist gekennzeichnet durch Deindustrialisierung, Tertiärisierung und hohe Arbeitslosigkeit. Die starke Einkommensspreizung im tertiären Sektor produziert ungleiche Profitmöglichkeiten und Chancen der Beschäftigten des gleichen Unternehmens, sowie eine sichtbare Grenze zwischen Hochqualifizierten und den wenig verdienenden Niedrigqualifizierten.

Die Globalisierung schlägt sich auch in einer wachsenden sozialen und stadträumlichen Fragmentierung nieder. Die Folge sind selektive Auf- und Abwertungstendenzen einzelner Stadtteile und Quartiere. Privathaushalte, öffentliche Einrichtungen und private Unternehmen machen ihre Standortentscheidungen von den Veränderungen der räumlichen Bedingungen abhängig und begeben sich vorzugsweise, je nach zur Verfügung stehenden finanziellen Mitteln, in aufgewertete Bereiche. Der Strukturwandel in der Wohnungsversorgung ist durch die Abnahme des staatlichen Einflusses, den Abbau von Belegungsbindungen und die stärkere Bedeutung des Marktes für diesen Sektor charakterisiert (vgl. Senatsverwaltung für Stadtentwicklung, Umweltschutz und Technologie, 1998, 13).

Abbildung 1: Wirkungsketten der sozialen Segregation

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

(Quelle: Häußermann, 2000, 17)

Die Abbildung zeigt, wie durch räumliche Ungleichheit in sowohl segregierten als auch in sozial gemischten Gebieten ausgegrenzte Orte entstehen. Die Ungleichheit wird verstärkt durch selektive Mobilität und den so genannten Fahrstuhleffekt, der den kollektiven Abstieg von Gebieten symbolisiert, beispielsweise durch Erhöhung der Arbeitslosenzahl in einem Gebiet durch die Schließung der ansässigen Fabrik. Es entstehen Quartiere des sozialen Ausschlusses, der weitere Benachteiligung für die Bewohner des Quartiers zur Folge hat.

Wenn es keine sozialstaatliche Intervention gibt, setzt sich laut Häußermann (2000, 17) soziale Ungleichheit in sozialräumliche Segregation um. Die Prozesse der sozialen Selektion verstärken die Abwärtsentwicklung der Quartiere, in denen letztendlich diejenigen Familien zu finden sind, die wenig Wahlmöglichkeiten hatten und die auf die Schattenseite des gesellschaftlichen Polarisierungsprozesses geraten sind.

Die ungleiche räumliche Verteilung einzelner Bevölkerungsgruppen ist stadttypisch, verstärkt sich in Zeiten der Globalisierung jedoch, und es kommt nicht selten zu einer Überlagerung mehrerer Phänomene. So kann beispielsweise die räumliche Häufung von Sozialhilfeempfängern einhergehen mit der Klassifizierung ihrer Wohnbereiche als benachteiligte Quartiere aufgrund ungenügender Wohnumfeldbedingungen. Daneben unterstützt die Reduzierung bzw. Umformung der Sozialmaßnahmepakete von Seiten der Stadt die räumliche, institutionelle und kulturelle Ausgrenzung sozialer und oft ethnischer Minderheiten in Bezug auf Bildung, Gesundheit, Wohnstandard, Verkehr und Sozialwesen. Die soziale Erosion einzelner Stadtteile und gesamtgesellschaftliche Entwicklungen wie Arbeitslosigkeit und Einwanderung führen zu sozialer Desintegration und Fremdenfeindlichkeit (vgl. Eichener, 2001, 101).

Die Politik der sozialen Stadtentwicklung steht also vor der Aufgabe, sowohl eine aktive Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik zu unterstützen, eine dauerhafte und angemessene Wohnungsversorgung zu ermöglichen als auch eine kinder- und familienfreundliche Stadt zu schaffen. Des Weiteren, so Fritz und Thies (1997, 322ff), sei es Aufgabe einer sozialen Kommunalpolitik, bürgernahe Sozialhilfe und sozialpolitische Vorgaben für das Verwaltungshandeln zu entwickeln, gezielte und behutsame Stadterneuerung anzustreben und die Potentiale benachteiligter Gebiete zu entdecken und zu fördern.

Im Folgenden wird auf diese Aufgaben Bezug genommen, und werden die Rahmenbedingungen ihrer Umsetzung wie etwa rechtliche Grundlagen und die Beschreibung von Programmen der sozialen Stadtentwicklung näher erläutert.

1.2. Charakteristik des Politikfeldes Soziale Stadtentwicklung

Das Politikfeld Soziale Stadtentwicklung kann als eine Folge der bundesdeutschen Stadtentwicklungsplanung der 60er Jahre verstanden werden. Damals schon erschien „eine umfassende Modernisierung bestehender Strukturen – sowohl in technologischer und die Qualifikation der Arbeitskräfte betreffend als auch in organisatorisch - institutioneller wie siedlungs- und infrastruktureller Hinsicht – sowie eine verstärkte Koordination und Integration der Aktivitäten der Akteure der öffentlichen Hand“ (Heinz, 1998, 234) erforderlich. Trotz der damaligen, gut gemeinten Ansätze haben sich die Probleme der Stadt nicht aufgelöst, im Gegenteil, sie haben sich im Wandel der Zeit noch verschärft, insbesondere in ostdeutschen Städten.

Es gilt, spezifische Programme mit einem integrierten Ansatz zu entwickeln, die vor Ort einsetzbar sind und erfolgreich mit den Problemen im Zeitalter der Globalisierung umgehen. Das Programm „Soziale Stadt“, das von der Bundesregierung initiiert wurde und durch das Deutsche Institut für Urbanistik begleitet wird, hat eben jenen Ansatz und läuft seit 2001 in verschiedenen Teilen deutscher Städte an. Es „ist ein Musterbeispiel für eine gesellschaftliche Problematik mit hoher Komplexität und zahlreichen [..] Wechselwirkungen zwischen den verschiedenen Handlungsfeldern“ (Eichener, 2001, 125).

Im Folgenden wird gezeigt, welchen Fokus solche Programme, und damit das Politikfeld Soziale Stadtentwicklung haben, und welche Faktoren von der Entstehung bis zur Umsetzung des Politikfeldes eine Rolle spielen. Des Weiteren werden die Etappen der Zielerreichung sozialer Stadtpolitik vorgestellt, zu denen die Zielformulierungen als auch die Ansätze der Herangehensweise gehören. Im Anschluss wird ein Mittel der Bewertung des Politikfeldes demonstriert, das sich durch Effektivität, Effizienz und Legitimation auszeichnet.

1.2.1. Rechtliche Grundlagen

Das Politikfeld Soziale Stadtentwicklung stützt sich auf verschiedene Gesetze und Verordnungen. „Die Gestaltung eines sozialen Gemeinwesens und der Auftrag zur sozialen Daseinsfürsorge sind verfassungsrechtlich verankerte normative Vorgaben“ (Fritz/ Thies, 1997, 328). Die Sozialstaatsklausel des Grundgesetzes besagt: „Die Bundesrepublik Deutschland ist ein demokratischer und sozialer Bundesstaat“ (Art. 20 GG).

Der Paragraph 1 des Raumordnungsgesetzes definiert die Aufgaben und Leitvorstellungen der Raumordnungspolitik der Bundesrepublik Deutschland. „Dabei sind

- die freie Entfaltung der Persönlichkeit in der Gemeinschaft und in der Verantwortung gegenüber künftigen Generationen zu gewährleisten,
- die natürlichen Lebensgrundlagen zu schützen und zu entwickeln,
- die Standortvoraussetzungen für wirtschaftliche Entwicklung zu schaffen,
- Gestaltungsmöglichkeiten der Raumnutzung langfristig offen zu halten,
- die prägende Vielfalt der Teilräume zu stärken,
- gleichwertige Lebensbedingungen in allen Teilräumen herzustellen,
- die räumlichen und strukturellen Ungleichgewichte zwischen den bis zur Herstellung der Einheit Deutschlands getrennten Gebieten auszugleichen
- die räumlichen Voraussetzungen für den Zusammenhalt in der Europäischen Gemeinschaft und im größeren europäischen Raum zu schaffen“ (§ 1ROG).

Das Sozialgesetzbuch (SGB) formuliert den Auftrag zu helfen, um „zur Verwirklichung sozialer Gerechtigkeit und sozialer Sicherheit“ (§1 SGB) beizutragen. Hilfe zur Selbsthilfe kann ein Mittel sein, um „besondere Belastungen des Lebens [..] abzuwenden oder auszugleichen“ (ebd.).

Die Ausrichtung der Sozialhilfe, Menschen zu unterstützen, am Leben der Gesellschaft teilzuhaben und die Führung eines menschenwürdigen Lebens zu sichern, findet sich im Bundessozialhilfegesetz (§1 BSHG). Es unterstützt die Durchsetzung des Handlungsbedarfs in belasteten Wohngebieten und die Entwicklung von gemeinsam zu erarbeitenden Maßnahmen, „die einem Konzept der ganzheitlichen Hilfe gerecht werden und nachhaltige Wirkungen erzielen“ (Fritz/ Thies, 1997, 329).

Das Kinder- und Jugendhilfegesetz (KJHG) beschreibt „die Notwendigkeit zu einer kommunalpolitischen Prioritätensetzung zugunsten von benachteiligten Stadtgebieten“ (ebd., 328). Im Vordergrund stehen die Förderung von Entwicklung und sozialer Integration junger Menschen, ihre umfassende Versorgung sowie die Aufwertung von Lebensbedingungen besonders in „gefährdeten Lebens- und Wohnbereichen“ (§ 80 II 3 KJHG).

Gemäß dem II. Wohnbaugesetz sind breite Schichten der Bevölkerung mit geeignetem Wohnraum zu versorgen (vgl. § 1 II. WoBauG). Die Auswahl der Fördergebiete, Bedarfsgruppen und zu verändernden Wohnsubstanz bleibt „der politischen Prioritätensetzung überlassen“ (Fritz/ Thies, 1997, 329).

Die „Allzuständigkeit der Gemeinden für die örtlichen Lebensbedingungen der Bevölkerung“ (Art. 28 II GG) ist „eine Begründung dafür, dass die Stadt die geeignete strategische Ebene sozialer Integration ist“ (Alisch, 2002, 57). Die Aufgaben, die die Stadt erfüllt, fasste Kantel (1977, 30) in sieben Bereiche zusammen, die dem Prinzip der Selbstverwaltung entsprechen und „die der Gestaltung der Lebensbedingungen dienlich sein sollen“ (Alisch, 2002, 57f):

- selbständige und selbstverantwortliche Erledigung öffentlicher Aufgaben durch Gemeinden und Gemeindeverbände,
- ehrenamtliche Mitwirkung der Bürger der Gemeinden und Gemeindeverbände bei der Wahrnehmung der diesen obliegenden Aufgaben,
- eigenständige Berufung der Organe des Selbstverwaltungsträgers in demokratischer Form und Bestellung eigener Dienstkräfte,
- hauptgewichtige Zuständigkeit des vertretungskörperschaftlichen Organs, nachrangige Zuständigkeit anderer Organe,
- eigenverantwortliche Verfügung über Finanzmittel,
- zurückhaltende Ausübung der Staatsaufsicht, Beschränkung auf die Kontrolle der Gesetz- und Rechtmäßigkeit und
- Satzungsautonomie.

Die gesetzlich festgelegten Aufgaben einer Stadt erfordern nun die Beschreibung der Gebiete, die im Mittelpunkt der Maßnahmen stehen.

1.2.2. Status quo der Fördergebiete

Das Politikfeld Soziale Stadtentwicklung umfasst die gesamte Stadt, jedoch unter besonderer Beachtung der benachteiligten Quartiere, die sich durch folgende Merkmale auszeichnen:

- eher geringe Artikulation und Durchsetzung von Interessen der Bewohner,
- eingeschränkte städtische Leistungen,
- eher geringe schützens- und entwicklungswerte Funktionen bzgl. der Standortpolitik,
- städtebauliche Defizite,
- Mängel im Wohnungsbau,
- kulturelle Benachteiligung,
- Einkommensarmut,
- geringes Bildungs- und berufliches Qualifikationsniveau,
- hohe Arbeitslosigkeit,
- hoher Ausländeranteil,
- Drogenmissbrauch, Vandalismus, Jugendkriminalität (vgl. Alisch, 2002, 90-104).

Als Indikatoren für erhöhten Handlungsbedarf in Quartieren gelten o.g. Kriterien, wenn sie vom Durchschnitt abweichen. Eine Kumulation der Kriterien, die häufig den Lebensalltag bestimmt, ist nachvollziehbar, weil sie sich meist bedingen und Folgeerscheinungen hervorrufen.

Die Bewusstwerdung von Unterschieden in der Ausfüllung der Kriterien, wie hier der mehr gegenüber den weniger benachteiligten Gebieten, ist die Voraussetzung für einen Änderungswunsch, der dann alsbald in Zielen formuliert werden kann (vgl. auch Sentz-Schoeller, 2000, 54).

1.2.3. Zieldimension und Zielerreichung

Die klare Beschreibung von Zielen ist eine Voraussetzung zur Ableitung von Handlungen oder erwünschten Prozessen, die eine soziale Entwicklung ermöglichen können.

Abbildung 2: Zieldimension sozialer Stadtentwicklung

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

(Quelle: Alisch, 2002, 95)

In der sozialen Stadtentwicklung können Gebietsbezogene und Strukturbezogene Ziele unterschieden werden.

Aus der Analyse des Ist-Zustandes benachteiligter Gebiete können einerseits „Gebietsbezogene Ziele“ (Alisch, 2002, 95) abgeleitet werden, deren Erreichung dazu dient, die Situation der Gebiete nicht weiter zu verschlechtern und schließlich die Benachteiligung vor Ort aufzuheben. Eher „Strukturbezogene Ziele“ (ebd.) stellen demgegenüber auf die Veränderung des Zustandes durch Veränderung des Systems, also der Struktur ab und formulieren die Benutzung verschiedener Methoden, wie beispielsweise die Beteiligung von Bewohnern an Stadtentwicklung.

Eine Schwierigkeit bei der Realisierung dieser Ziele liegt in der Komplexität der zahlreichen Schritte, die zu ihrer Erreichung erforderlich sind. Auf die Problemwahrnehmung und die genaue Zieldefinition folgen zunächst eine umfassende Identifikation mit den Zielen und die Abwägung, ob sowohl die Strategie als auch das gewünschte Ergebnis mit dem Umfeld zu vereinbaren sind und sie tatsächlich Vorteile gegenüber der derzeitigen Situation versprechen.

Abbildung 3: Zieldynamik

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

(Quelle: eigene Darstellung in Anlehnung an Sentz-Schoeller, 2000, 55)

Ziele können erst nach Wahrung aufeinander folgender Schritte erreicht werden. Auf der Formulierung eines Veränderungswunsches und der Bewusstwerdung von Problemen, folgt eine genaue Zieldefinition, die positiv und in der Gegenwart formuliert sein sollte, realistisch bleibt und eine Strategie erkennbar macht. Die Identifikation mit dem Ziel verlangt einen zusätzlichen „Öko-Check“ und die Beantwortung der Fragen nach dem Preis und der Vereinbarkeit mit dem Umfeld. Weiterhin gilt es, sich zu fragen, welche Hindernisse es auf dem Weg zum Ziel liegen und wie diese beseitigt werden können (Motivation, Engagement). Konkrete Formulieren, die Bezeichnung der wichtigsten Eckdaten und Etappenziele gelten als Zielorientiertes Verhalten, die letztendlich zur Erreichung des Zieles führen.

Voraussetzung erfolgreicher Politik der sozialen Stadtentwicklung, über die Formulierung der Ziele hinaus, sind die Erarbeitung von Handlungsansätzen und Zielerreichungsstrategien.

1.2.4. Handlungsansätze des Politikfeldes

Der ausgewiesene integrative Ansatz (vgl. Becker et al, 2002, 17) des Programms „Die Soziale Stadt“ bedarf einer übergreifenden, innovativen Koordination verschiedener Politikfelder: „Wohnungswesen, Wirtschaft, Arbeits- und Ausbildungsförderung, Verkehr, Sicherheit, Umwelt, Frauen, Familien- und Jugendhilfe, Kultur und Freizeit“ (Heinelt/ Mensch, 2001, 5). Angesicht dieser quantitativen und qualitativen Fülle der Felder fordert Becker (vgl. 2002, 18) nicht nur einen ressort-, sondern auch Gebietsübergreifenden Ansatz der Stadterneuerung und Stadtentwicklung.

Der ökonomische, auf Mittelbindung ausgelegte Ansatz erfordert die bestmögliche Ausschöpfung der vorhandenen Finanzen vieler Programme. So gilt es als Ziel des integrierten Ansatzes des Programms „Die Soziale Stadt“, „investive und nicht investive Maßnahmen aus verschiedenen Programmen der EU, des Bundes und der Länder mit dem Schwerpunkt der städtebaulichen Erneuerung zu kombinieren und zu integrieren, um über ein Programm ‚aus einer Hand’ zu verfügen“(Becker et al, 2002, 18).

Der Quartiersansatz des Politikfeldes Soziale Stadtentwicklung stellt einen Bezug zum sozialen Raum her und steht für eine Bezeichnung desselben, die über „Stadtteil“ oder „Wohngebiet“ hinausgeht bzw. deren administrative Abgrenzung unterschreitet. Ein Quartier umfasst sowohl Aspekte des Lebensraums, der Wirtschaftsbetreibung, der Identifikation und Einflussnahme der Menschen mit diesem Quartier und ist zugleich Stätte von lokalen oder überlokalen Projekten (vgl. hierzu Alisch, 2002, 97f).

Eine weitere Möglichkeit, die Ziele des Politikfeldes zu erreichen, ist die Entscheidung für die Nutzung eines externen Instrumentes, nämlich des Stadtteilmanagement. Damit entscheidet man sich immerhin für die Umbenennung des „alten Ziele- und Aufgabenkatalogs klassischer Stadterneuerung sowie der Gemeinwesenarbeit“ (ebd., 103). Stadtteilmanagement hat, kurz gefasst, koordinierende Aufgaben, soll Bewohner beteiligen und Projekte entwickeln und begleiten. Fraglich bleibt, ob der Ansatz, (vorwiegend kommunale) Aufgaben von oben nach unten zu delegieren, sinnvoll ist und weiterhin, ob die Fülle an abzugebenden Aufgaben nicht per se schon dazu führt, sich des Erwartungsdrucks von Verantwortlichen und Betroffenen letztendlich zu erliegen.

Ein Ansatz, der in Stadtentwicklungsdebatten oft genannt wird (siehe bspw. Naschold, 1997, 95), bezieht sich auf die Modernisierung der Verwaltung, die sowohl die Binnenmodernisierung umfasst als auch die Demokratisierung der Gemeinden sowie Marktorientierte Organisationsentwicklungen. Heinelt (1997, 16ff) spricht von einem Leitbild „Dienstleistungsunternehmen Kommunalverwaltung“, das auch in Deutschland Anhänger gefunden habe. Die Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung (KGSt) arbeitete dieses Leitbild aus und veröffentlichte das „Neue Steuerungsmodell“ (vgl. KGSt, 1993), auf das sich im Rahmen der Verwaltungsmodernisierung berufen wird.

Die Kernpunkte des Modells sind:

- klare Verantwortungsabgrenzung zwischen Politik und Verwaltung,
- Führung durch Leistungsabsprachen statt durch Einzeleingriff (Kontraktmanagement),
- dezentrale Gesamtverantwortung im Fachbereich,
- zentrale Steuerung neuer Art durch die Verwaltungsspitze und
- Outputsteuerung (Steuerung der Verwaltung von der Leistungsseite her).

Auch wenn auf die Modernisierung der Verwaltung an dieser Stelle nicht ausführlicher eingegangen werden kann, sollten einige Probleme bei allen neuen Ansätzen der Verwaltungsoptimierung nicht übersehen werden. Mayntz (vgl. 1987, 96f) benennt neben dem Steuerbarkeitsproblem drei weitere folgendermaßen, die an o.g. Zielerreichungsschritte erinnern:

- Implementation, d.h. zielkonforme Durch- und Umsetzung von Politikinhalten,
- Motivation, d.h. Motive und Folgebereitschaft der Politikadressaten, und
- Wissen, d.h. Kenntnis steuerungsrelevanter Wirkungszusammenhänge.

Im Allgemeinen vereinen die Handlungsansätze des Politikfeldes Soziale Stadtentwicklung unterschiedliche Orientierungen, die unklar vermischt sind und die Umsetzung dadurch erschweren. Die Problemorientierung steht für die Beschäftigung mit den Hindernissen, die bei der Zielerreichung auftreten können (Bsp: Reduktion der Ressourcenknappheit, vgl. Becker, 2002, 54ff). Im Gegensatz dazu steht die Lösungsorientierung eher für die Mobilisierung von Ressourcen, um Hindernisse aus dem Weg zu räumen und Eigendynamik und Begeisterung für die Sache zu fördern (Bsp: „Herstellung von Handlungsmöglichkeiten und -kompetenzen der Bewohner durch die Stärkung von Selbsthilfepotentialen“ aus: Stadt Berlin, 1999, 1). Zielorientiertes Verhalten wiederum ist gekennzeichnet durch konkrete Formulierungen, eine festgelegte zeitliche Reihenfolge und die Bestimmung von Etappenzielen (Bsp: Berlin hat für die Dauer von drei Jahren ein integriertes Stadtteilverfahren – Quartiersmanagement in ausgewählten Pilotgebieten beschlossen, vgl. ebd., 3).

1.2.5. Die Maßstäbe des Politikfeldes: Effektivität, Effizienz und Legitimation

Einen passenden, umsetzbaren und erfolgreichen Handlungsansatz zu bestimmen, scheint in der Praxis schwieriger als in der Theorie. Im Prozess der Zielerreichung, Entscheidungsfindung und ihrer Implementierung bedarf es eines Erfolgsmaßstabs, der sich in der von Heinelt (1997, 13f) beleuchteten „Trias von Effektivität, Effizienz und Legitimation “ finden lässt. Heinelt fragt, ob die Effekte bewirkt bzw. Ziele erreicht, die mit vorhergehenden Entscheidungen intendiert wurden? Welcher Ressourceneinsatz war nötig bzw. wie sind sie wirtschaftlich am besten zu erreichen? Ist das Politikfeld Soziale Stadtentwicklung von der gesellschaftlichen Umwelt akzeptiert und sind diesbezügliche Entscheidungen als berechtigte Interventionen anerkannt?

Abbildung 4: Trias "Effektivität, Effizienz und Legitimation"

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

(Quelle: Heinelt, 1997, 14)

Die unterschiedlichen Ausrichtungen der Modernisierer des Politikfeldes Soziale Stadtentwicklung können an Hand des abgebildeten Dreiecks schematisch verdeutlicht werden (z.B. „traditionelle Modernisierer“). Aus einer Orientierung etwa an jeweils zwei Ecken (z.B. „Legitimation“ und „Effizienz“) ergeben sich unterschiedliche Aktionsmöglichkeiten für den Bürger (z.B. „vote“, der Bürger als wählender Staatsbürger). Alle gemeinsam bilden sie die „Discourse Communities“ (Heinelt, 1997, 12).

[...]

¹ Um den Lesefluss nicht zu stören, wird in dieser Arbeit die männliche Form verwendet, gemeint sind aber Berater oder Beraterinnen bzw. Bürger und Bürgerinnen.