Die Entwicklung des EU-Haushaltssystems – Eine kritische Analyse

Inhaltsverzeichnis

Anhangverzeichnis

Abkürzungen

1. Einleitung

2. Grundlagen des EU-Haushaltssystems
2.1. Historie
2.2. Der Maastricht-Vertrag

3. Das Europäische Haushaltssystem
3.1. Die Entwicklung des Haushaltsverfahrens
3.2. Die Einnahmen der EU unter Berücksichtung der Eigenmittel
3.3. Die Ausgaben der EU

4. Kritische Analyse eines gemeinsamen Haushaltssystems
4.1. Kritik am Haushaltsverfahren
4.2. Analyse der verschiedenen Eigenmittel
4.2.1. Die Nettoposition
4.3. Analyse der Ausgabenseite

5. Schlussbetrachtung

Anhang:

Literaturverzeichnis:

Anhangverzeichnis:

Abbildung 1: Entwicklung bis zur EU

Abbildung 2: Der Maastricht-Vertrag

Abbildung 3: Verteilung der Eigenmittel von 1996 und 2007

Abbildung 4: Die Ausgabenseite des EU-Haushalts

Abbildung 5: EU-Haushalt 2008

Abbildung 6: Netto-Beitrag in Prozent des nationalen BNE

Abbildung 7: Mehrwertsteuer- und BNE-Eigenmittel in Prozent des nationalen BNE

Abbildung 8: Operative Ausgaben in Prozent des nationalen BNE

Abkürzungen:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1. Einleitung

Zwischen der Finanzverfassung eines föderalen staatlichen Gebildes und der politischen Verfassung besteht eine enge Interaktion. Finanzielle Restriktionen einer föderalen Ebene sind eine wichtige Determinante der künftigen politischen Entwicklung. Aber auch umgekehrt: Politische Entscheidungen über die Größe, Gestalt und Aufgabenverteilung in einer Gemeinschaft haben Konsequenzen für die notwendige Ausstattung dieser Ebenen mit finanziellen Mitteln.

Dies gilt in besonderer Weise für die Finanzverfassung der EU. Die Entscheidung, die europäische Politikebene zu einem maßgeblichen Akteur in der Strukturpolitik zu machen, hatte eine starke Ausdehnung des finanziellen Rahmens zur Folge.

In den letzten 25 Jahren hat die EU eine Reihe tiefgreifender Veränderungen erlebt, beginnend mit der ersten Erweiterung (Spanien, Portugal), der Schaffung eines europäischen Binnenmarktes im Jahre 1992, der Einführung des Euro und den weiteren Erweiterungen bis hin zur EU-27.

In der Theorie der öffentlichen Finanzen Richard Musgraves stellen Stabilisierung, Allokation und Distribution die drei Säulen öffentlicher Finanzen dar. Verglichen mit den öffentlichen Haushalten der Mitgliedsstaaten hat der EU-Haushalt ein ausgesprochen geringes Volumen, eine Verschuldung ist nicht zulässig und Gemeinschaftssteuern im eigentlichen Sinne darf die EU auch nicht erheben. Vielmehr versucht sie durch ein übergeordnetes Gesetzeswerk zu regulieren.

Nichtsdestotrotz hat sich seit Beginn der europäischen Währungsunion das derzeitige Transfersystem als unzureichend erwiesen. Gerade Keynesianer argumentieren, dass es innerhalb einer funktionierenden Währungsunion effektive fiskalische Transfermechanismen geben muss, um nationale, politische oder wirtschaftliche Schocks auszugleichen. Die EU verfügt allerdings weder über einen genügend starken Zentralhaushalt noch über einen Länderfinanzausgleich. Der EU-Struktur- und Kohäsionsfonds kann dem nur begrenzt gerecht werden.

Die gleichzeitige Ausweitung der Kompetenzen der EU führt auch zu immer lauterer Kritik an fehlender Transparenz und einem damit einhergehendem Demokratiedefizit.

Aufgrund dieser Entwicklungen und den damit verbundenen Problemen und kontroversen Diskussionen wird der Verfasser in dieser wissenschaftlichen Arbeit den EU-Haushalt und dessen Entwicklung kritisch analysieren.

In Kapitel zwei geht er bewusst auf die Grundlagen des EU-Haushaltssystems ein, indem er darstellt wie die EU historisch gewachsen ist und wie sich der sehr einschneidende Maastricht-Vertrag zusammensetzt.

Grundlage des dritten Kapitels wird die Funktion und Entwicklung des Haushaltssystems sein. Ferner wird der Verfasser die Einnahmeseite, speziell im Hinblick auf Eigenmittel, sowie die Ausgabenseite darstellen.

Im viertel Kapitel wird das gemeinsame Haushaltssystem dann aufmerksam durchleuchtet. Die verschiedenen Eigenmittelarten werden differenziert analysiert und die damit einhergehenden Nettopositionen, speziell im Falle Deutschlands, werden kritisch hinterfragt. Bevor der Verfasser zu seiner Schlussbetrachtung gelangt, wird in 4.3. dann die Ausgabenseite im Hinblick auf das common pool Problem und spillovers betrachtet.

2. Grundlagen des EU-Haushaltssystems

2.1. Historie

Der Weg zu einer einheitlichen Finanzverfassung der Europäischen Union vollzog sich über viele Jahrzehnte seit Beendigung des Zweiten Weltkrieges.

Motivation war es, nach den Geschehnissen der beiden Weltkriege, sowie der Weltwirtschaftskrise von 1929 politische und wirtschaftliche Stabilität zu gewinnen. Winston Churchill schilderte die Situation am 19.9.1946 wie folgt: „In Welcher Lage befindet sich Europa heute? […] in weiten Gebieten starrt eine riesige, geängstigte Menge geschundener, hungriger, sorgenvoller und bestürzter Menschen die Ruinen ihrer Städte und Wohnungen an und sucht am dunklen Horizont nach einer neuen Gefahr, einer neuen Tyrannei, einem neuen Schrecknis. […] Wir müssen eine Art Vereinigte Staaten von Europa schaffen! […] Der erste Schritt bei der Neubildung der europäischen Familie muss ein Zusammengehen zwischen Frankreich und Deutschland sein. […]“^[1]

Der erste Schritt zu einem einheitlichen Europa war es, die Gesamtheit der französischdeutschen Stahl- und Kohleproduktion unter eine internationale Behörde zu stellen. Dazu arbeitete Jean Monnet einen Plan aus, welchen er dem französischen Außenminister Robert Schuman vorstellte. Der sich daraus ergebende Schuman-Plan, dem auch der damalige Bundeskanzler Konrad Adenauer zugestimmt hat, war die Grundlage für die Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl am 18.4.1951. Gründungsmitglieder der EGKS waren Frankreich, Deutschland, Italien, Belgien, Niederlange und Luxemburg.^[2]

Im Jahr 1952 wurde von den sechs Gründungsmitgliedern der EGKS ein Vertrag über die Gründung einer Europäischen Verteidigungsgemeinschaft unterschrieben. Ziel war es, angesichts der Bedrohung durch sowjetische Streitkräfte, sowie einer möglichen Wiederaufrüstung Deutschlands, entsprechend vorzubeugen. Dieser Vertrag wurde durch die französische Nationalversammlung wegen Bedenkens eines Souveränitätsverlustes jedoch nicht ratifiziert.^[3]

„Nachdem eine politische Einigung Europas nicht möglich war, und die sicherheitspolitische Frage dadurch gelöst wurde, dass die Bundesrepublik Deutschland 1954 in die NATO und die Westeuropäische Union aufgenommen worden war, konzentrierte man sich auf die wirtschaftliche Integration.“^[4]

1957 gründeten die sechs EGKS-Staaten in Rom die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft, die eine Zollunion einschloss, sowie die Europäische Atomgemeinschaft, zur friedlichen Nutzung der Atomenergie.^[5]

Nach mehreren Beitritten in die EWG unterzeichneten die Regierungen 1992 den Maastrichter Vertrag. Er beinhaltet u.a. einen drei Stufen Plan, welcher in einer gemeinsamen Währungsunion mündet. Des Weiteren beinhaltet er einen Kontrakt über die Europäische Union und Änderungen der Gründungsverträge EGKS und EURATOM/EAG, siehe Abbildung 1.^[6] „Für die Themen Bildung, Kultur, Gesundheitswesen, Verbraucherschutz, Industrie, Entwicklungshilfe, Außen- und Sicherheitspolitik sowie Justiz und Inneres wird eine europäische Zuständigkeit vereinbart.“^[7] Einzelheiten des Vertrages, welcher die Basis einer gemeinsamen Finanzverfassung bildet, sind in Abbildung 2 zu sehen.

2.2. Der Maastricht-Vertrag

Mit der Unterzeichnung des Maastrichter Vertrages am 7. Februar 1992 wurden für die öffentlichen Finanzen in Europa wesentliche Änderungen gesetzt. Die zahlreichen neuen Aufgaben der EU implizierten ein steigendes Budget, welches zunehmende Belastungen für die Haushaltspolitiken der Mitgliedsstaaten zur Folge hatte.^[8]

Ferner spiegeln die differenzierten Koordinierungsvorschriften für die nationalen Finanzpolitiken wider, dass eine Schuldenpolitik als ein Einflussfaktor bewertet wird, der die Stabilität und Funktionsfähigkeit einer Währungsunion ernsthaft gefährden kann. Zur Erreichung einer gewissen Haushaltsdisziplin und Vermeidung übermäßiger öffentlicher Defizite wurden institutionell festgelegte Budgetregeln formuliert. Zu erwähnen ist hier ein Verbot monetärer Finanzierung der nationalen Haushalte, d.h. einer Finanzierung durch Zentralbankkredite, sowie ein Verbot gemeinschaftlicher Haftung der Mitgliedsstaaten für die Verbindlichkeiten von „Defizit-Mitgliedsstaaten“.^[9] Dies sollte ein Nachlassen der Eigenverantwortung in einem gemeinsamen Europa verhindern.

Ferner wurden konkrete Schwellenwerte festgelegt, bei deren Überschreitung eine undisziplinierte Finanzpolitik vermutet wird.

Bezüglich der Preisstabilität wurde definiert, dass ein hoher Grad dann erreicht ist, wenn die nationale Inflationsrate nicht mehr als 1,5 Prozent über die der drei preisstabilsten Mitgliedsstaaten liegt.^[10]

Die Fiskalkriterien besagen, dass sich die jährliche Neuverschuldung eines nationalen Haushalts auf maximal 3 Prozent des Bruttoinlandsproduktes belaufen darf, sowie, dass die Schuldenquote höchstens 60 Prozent des BIP ausmachen darf.^[11]

Zusammenfassend kommt dem Maastricht Vertrag ein hoher Verdienst zu, da es erstmals in der Geschichte internationaler Zusammenschlüsse gelungen ist, ein klares politisches Bekenntnis zur Bedeutung einer soliden Haushaltspolitik sowie einer Unterordnung nationaler Interessen zu schaffen, welches in Form gemeinsamer Stabilitätsziele formuliert worden sind.^[12]

An dieser Stelle ist zu erwähnen, dass die Koordinierung nationaler Finanzpolitiken und die ökonomische Sinnhaftigkeit Maastrichter Vertragsvorschriften in der Literatur nicht unumstritten sind. So lassen sich beispielsweise nationale Rezessionen nicht mehr durch eine eigene Geldpolitik mildern bzw. beheben. Argumentiert man hingegen nach dem Solow-Model, so ist dieser Einwand zu vernachlässigen.

3. Das Europäische Haushaltssystem

3.1. Die Entwicklung des Haushaltsverfahrens

Grundlage des Haushaltsverfahrens sind die Finanzvorschriften des EG-Vertrages in den Art. 268 – 280. Durch diese Bestimmungen werden vor allem das jährliche Haushaltsverfahren und die Haushaltsgrundsätze festgelegt.^[13]

Ergänzt wird dieses Regelwerk durch die Haushaltsverträge von 1970 und 1975, sowie seit 1988 durch die interinstitutionellen Vereinbarungen zwischen Kommission, Rat und Parlament. Kollektiv bilden sie die Rechtsgrundlage für die Beschlussfassung über EU-Finanzen. Generell dienen zwei Verfahren zur Bestimmung des Budgets. Zum einen das Verfahren zur Bestimmung des jährlichen Rahmens, zum anderen das Instrument einer finanziellen Vorausschau.^[14]

Eine erste beschränkte Finanzhoheit erlangte die Union durch den ersten Haushaltsvertrag von 1970. Durchgeführt wird die Finanzhoheit durch zwei Organe, den Ministerrat und das Europäische Parlament. Die Kompetenzen des Parlaments wurden durch den Haushaltvertrag von 1975 wesentlich erweitert. Seither basiert die Entscheidungsfindung durch beide Organe. Das diffizile Verfahren ist in Artikel 272 EG geregelt.^[15] Vereinfacht lässt sich das Haushaltsverfahren in fünf Schritte untergliedern:

I. Ein vorläufiger Haushaltsentwurf wird einvernehmlich von der Kommission erstellt und dann an den Ministerrat bis zum 1. September des dem jeweiligen Haushaltsjahr vorausgehenden Jahres zugeleitet.
II. Daraufhin berät der Ministerrat und ändert gegebenen Falls den vorläufigen Entwurf. Diesen beschließt er dann mit qualifizierter Mehrheit und sendet ihn dann bis zum 5. Oktober dem Europäischen Parlament zu.
III. Innerhalb von 45 Tagen stimmt das Parlament mit einfacher Mehrheit über einen eventuell geänderten Haushaltsentwurf ab und leitet diesen dem Ministerrat zu. Das Parlament kann Änderungen für Ausgaben vornehmen, wenn diese sich nicht zwingend aus dem EG-Vertrag ergeben. Bei zwingenden Ausgaben kann das Parlament lediglich Änderungsvorschläge unterbreiten.
IV. Wiederum kann der Ministerrat innerhalb von 15 Tagen mit einer erneuten qualifizierten Mehrheit Berichtigungen des Parlaments abändern. Sofern die Gesamtausgaben eines EU-Organs nicht erhöht werden, kann der Ministerrat Änderungsvorschläge des Parlaments für zwingende Ausgaben ablehnen. Erhöhen sich hingegen die Gesamtausgaben eines EU-Organs, kann der Rat annehmen.
V. Im letzten Schritt kann das Parlament abermals mit einfacher Mehrheit die vom Rat an den Abänderungen des Parlaments vorgenommenen Änderungen editieren oder ablehnen. Danach steht der Haushaltsplan fest.^[16]

In der Vergangenheit fand die gemeinsame Machtausübung nicht immer reibungslos statt. Im Jahr 1979 kam es bei Verhandlungen des Haushalts für 1980 zu großen Problemen. In diesem Jahr wurde erstmals das Europäische Parlament direkt gewählt und wollte sich wohlmöglich durch neues Selbstbewusstsein gegenüber den Mitgliedsstaaten profilieren. Der Haushaltsentwurf wurde durch das Parlament abgelehnt und die EG war gezwungen das Jahr 1980 ohne einen ratifizierten Haushaltsplan zu beginnen. Die mögliche Handlungsunfähigkeit wurde im Einklang mit der Finanzverfassung abgewehrt, indem monatlich Ausgaben in maximaler Höhe von 1/12 des letzt jährigen Haushaltsvolumens getätigt wurden. Ähnliche Probleme ereigneten sich in den Jahren 1985 und 1986.^[17]

[...]

^[1] Weindl, J., 1996, S. 1.

^[2] Vgl. Weindl, J., 1996, S. 1f.

^[3] Vgl. Weindl, J., 1996, S. 2f.

^[4] Weindl, J., 1996, S. 3.

^[5] Vgl. Brasche, U., 2003, S. 14.

^[6] Vgl. Brasche, U., 2003, S. 16.

^[7] Brasche, U., 2003, S. 16.

^[8] Vgl. Caesar, R., 1996, S. 237.

^[9] Vgl. Caesar, R., 1996, S. 237.

^[10] Vgl. Hasse, R., 1994, S. 78.

^[11] Vgl. Hasse, R., 1994, S. 79.

^[12] Vgl. Caesar, R., 1996, S. 237.

^[13] Vgl. Heinemann, F., 2001, S. 210.

^[14] Vgl. Wagener et al, 2006, S. 415.

^[15] Vgl. Wagener et al, 2006, S. 415.

^[16] Vgl. Wagener et al, 2006, S. 415.

^[17] Vgl. Wagener et al, 2006, S. 416.