Sicherheit und Ordnung bei Fußballgroßereignissen

Inhaltsverzeichnis

I Einleitung

II Abgrenzung der Aufgaben vom Veranstalter und des Staates

III Staatliche Sicherheitsmaßnahmen
1. Staatliche Schutzplicht
2. Vorfeldtätigkeit staatlicher Ordnungs- und Sicherheitsdienste
a) Informationsbeschaffung
b) Gefährderansprache
c) Meldeauflage
3. Anreise der Zuschauer
a) Passbeschränkung und Zurückweisung
b) Einschließende Begleitung
c) Polizeiliche Präsenz
d) Kontrollstellen
e) Platzverweis und Aufenthaltsverbot
f) Präventivgewahrsam
4. Zeit während des Fußballspiels
5. Die Zeit nach dem Spiel

IV Sicherheitsmaßnahmen vom Veranstalter
1. Der Zuschauervertrag
a) Ticketvergabe
b) Stadionverbote
c) Einsatz von Sicherheits- und Ordnungsdiensten
d) Alkoholausschank
2. Erstattung von Polizeieinsatzkosten

V Fazit

VI Literaturverzeichnis

I Einleitung

Emotionen und aufbrausende Gefühlserregungen prägen den Sport seit Jahrhunderten. Waren es im antiken Rom noch die Gladiatoren, die unter der gewaltigen Macht der Zuschauer um ihre Leben rangen oder später die Ritter, welche sich im Lanzenkampf duellierten – eines hat sich seit jeher nie verändert: Es gibt Sieger und Verlierer. Und so müssen auch heute noch im 21. Jahrhundert die Stadionbesucher mit einer Niederlage ihres Teams zurechtkommen. Nicht selten stellt dies faktisch ein Problem für die Ordnung und Sicherheit dar.

Die Bereitschaft gewalttätig zu werden, ist insbesondere bei Fußballgroßereignissen in seinen schlimmsten Auswüchsen zu beobachten. So ist es nicht zuletzt im Vorfeld bei der Fußball Europameisterschaftspartie zwischen Deutschland und Polen in Klagenfurt (Österreich) am 8. Juni 2008 zu 144 Festnahmen deutscher Hooligans gekommen, die mit rechtsradikalen Parolen die Anhänger der polnischen Nationalmannschaft zu provozieren versuchten.^[1] Dieses noch vermeintlich harmlose Auftreten erinnert zugleich an die Ausschreitungen vom 21. Juni 1998 zur FIFA Fußball Weltmeisterschaft in Lens (Frankreich), bei der der französische Gendarm Daniel Nivel von deutschen Hooligans lebensgefährlich verletzt wurde.^[2]

Während der FIFA Fußball Weltmeisterschaft 2006 befanden sich unter den ca. 3,2 Millionen Fans etwa 10000 gewaltbereite Zuschauer.^[3] Neusten Schätzungen zu Folge gibt es in Deutschland bereits ca. 12000 Fußballanhänger, die aktiv die gewalttätige Auseinandersetzung vor, während und nach dem Fußballspiel suchen oder sie zumindest nicht ausschließen.^[4]

Diese erschreckenden Zahlen sind Anlass genug, darzustellen, wie die Polizei und Veranstalter bei Fußballgroßereignissen diesem Problem Herr werden können, sodass das Auge wieder weg von den Rowdys, welche den Fußball als Bühne gewalttätiger Auseinandersetzungen missbrauchen, und hin zum sportlichen Wettkampf gewandt werden kann.

Zu diesem Zweck beschäftigt sich meine Arbeit mit Sicherheit und Ordnung bei Fußballgroßereignissen, deren gesetzmäßigen Grundlagen, verfassungsrechtlichen Problemen und praktischen Schwierigkeiten.

Zunächst versuche ich grundsätzlich eine Trennung der Aufgaben und Befugnisse von Polizei und dem privaten Veranstalter vorzunehmen, wodurch das Gerüst für die folgende Auseinandersetzung konstruiert wird.

Zum besseren Überblick unterscheide ich bei den Kompetenzen der staatlichen Sicherheitskräfte in vier große Phasen bei Fußballspielen. Dabei werden die polizeilichen Maßnahmen vor dem Spiel reflektiert und die Anreisebedingungen der Zuschauer dargestellt. Schließlich wird auch der Zeitraum während des Spiels beleuchtet. Die sicherheitsrelevanten Fragen, die in der letzten Phase, also nach der Veranstaltung, auftauchen können, finden ebenso Eingang in die Auseinandersetzung. Es ist zu beachten, dass eine strikte Trennung aller Phasen unmöglich ist, da diese vielmals ineinander übergehen und sich überschneiden. Dogmatisch habe ich mich dabei im Wesentlichen an Normen des Bayerischen Polizeiaufgabengesetzes orientiert.

In einem letzten großen Abschnitt werden privatrechtliche Fragestellungen aufgeworfen, mit denen der Veranstalter konfrontiert wird. Vorwiegend ergeben sich seine Pflichten aus dem mit dem Zuschauer geschlossenem Vertrag, wodurch er den sicheren und reibungslosen Ablauf der Veranstaltung zu garantieren hat.

In dem nachstehenden Gliederungspunkt nehme ich noch kurz dazu Stellung, wer für die hohen Einsatzkosten der Polizei aufzukommen hat.

Zum Abschluss erlaube ich mir ein Urteil zu fällen, inwieweit die Maßnahmen der Polizei und des privaten Veranstalters ausreichen, um Gefahren effektiv vorzubeugen.

II Abgrenzung der Aufgaben vom Veranstalter und des Staates

Um jedwede Maßnahmen der Vereine, Veranstalter und Verbände auf der einen und Akte der öffentlichen Gewalt auf der anderen Seite besser fassen zu können, wurde die sogenannte Theorie von der „Zweispurigkeit des Sportrechts“, auch „Zweisäulenmodell“ genannt, geschaffen.^[5]

Nach diesem Ordnungsschema bilden die erste Säule, die von Sportverbänden- und Vereinen selbst konstituierten, Regelungen (Satzungen, Richtlinien, Hausordnungen).^[6] Das in seiner Gesamtheit als „lex sportiva“^[7] bezeichnete Regelwerk wird verfassungsrechtlich durch Art. 9 I GG geschützt.^[8]

Durch die steigende Bedeutung des Sports und den vermehrten Einfluss der Wirtschaft sind die Veranstalter den Aufgaben nicht mehr gewachsen. Hier kommt zur Entlastung die zweite Säule zum tragen, in die hauptsächlich staatliche Normen des privat-, straf-, und öffentlichen Rechts (insbesondere Polizei- und Ordnungsrecht) hineinfließen.^[9]

Speziell bei Fußballgroßereignissen ist eine konstruktive Zusammenarbeit erforderlich, eine Vermischung der Aufgaben und Befugnisse sollte jedoch vermieden werden.^[10]

III Staatliche Sicherheitsmaßnahmen

1. Staatliche Schutzplicht

Die Wahrung der Sicherheit bei Sportgroßveranstaltungen trifft bei der Öffentlichkeit auf reges Interesse. Der Staat ist durch Art. 2 II GG verpflichtet mittels präventiver Maßnahmen Gewalt vorzubeugen, also potentiellen Opfern Schutz von Leib und Leben zu gewährleisten. Neben diesen Schutzpflichten ist erforderlich, dass die Durchführung anderer grundrechtlich gewährleisteten Rechte ermöglicht wird.^[11] So können sich die Zuschauer bei Sportereignissen grundsätzlich auf ihre allgemeine Handlungsfreiheit gemäß Art. 2 I GG berufen.^[12]

Durch die wirtschaftlichen Ziele, die eine solche Veranstaltung primär im Sinn hat, findet Art. 8 GG keine Anwendung. Zwar verfolgen die Besucher einen gleichen, aber regelmäßig keinen gemeinsamer Zweck, bilden damit kein Versammlung i.S.d. Art. 8 GG, vielmehr eine bloße Ansammlung von Menschen.^[13]

Die Sportler selbst beziehen ihre Rechte aus Art. 12 GG, welcher die Berufsausübungs- und Wahlfreiheit verfassungsrechtlich garantiert.^[14]

Zur Gewährleistung der öffentlichen Sicherheit bei Sportgroßereignissen bedienen sich die Bundesländer, kompetenzbedingt, an Maßnahmen der Polizei- und Ordnungsbehörden. Die Akte polizeilichen Wirkens lassen sich dabei in vier wesentliche Phasen einteilen.

Zunächst gilt es langfristig die Sportveranstaltung vorzubereiten und alle im Vorfeld möglichen Maßnahmen zur präventiven Gefahrenabwehr zu treffen. Die Anreise der Zuschauer stellt die zweite große Hürde ordnungsrechtlicher Handlungen dar. Anschließend ist die polizeiliche Aufmerksamkeit über die Dauer des Fußballspiels erforderlich. Die Ordnungsmaßnahmen nach dem Spiel stellen gleichsam die letzte Phase der Polizeiakte bei einem Fußballereignis dar.

2. Vorfeldtätigkeit staatlicher Ordnungs- und Sicherheitsdienste

a) Informationsbeschaffung

Um schon frühzeitig mögliche Gefahren abzuwehren, bedarf es einen umfangreichen Informationsaustausch schon im Vorfeld. In der polizeilichen Praxis haben sich dabei wesentliche Mechanismen zur aktiven effizienten Vorbereitung entwickelt.

Ein probates Mittel ist die Aufklärungsmaßnahme durch szenenkundige Fan-Kontaktbeamte. Dabei gestaltet sich die Kooperation mit friedseligen Fanclubs erfahrungsgemäß gut. Die Kontaktherstellung mit potentiellen gewalttätigen Fangruppen, trifft jedoch aus deren Reihen immer wieder auf Widerstand.

Diese polizeiliche Informationssammlung stellt regelmäßig einen Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung der Betroffenen nach Art. 2 I i.V.m. Art. 1 I GG dar und bedarf daher eine verfassungsmäßige Ermächtigungsgrundlage. Diese ist hierbei in Art. 31 I Nr. 1 PAG zu finden und ermöglicht die personenbezogene Datenerhebung, falls dies zur Gefahrenabwehr erforderlich ist.^[15] Bei der Informationsbeschaffung über Dritte, was in der Regel zu einer intensiveren Beeinträchtigung führt, werden strengere Anforderungen an die Verhältnismäßigkeit gesetzt.^[16] Hiervon ist jedoch, bei mangelndem Kooperationswillen der Gewalttäter selbst, auszugehen.^[17]

Um den bundesweiten und internationalen Informationsaustausch zu erleichtern, hat sich im Laufe der Jahre ein großer Verwaltungsapparat entwickelt. Die „Ständige Konferenz der Innenminister und -Senatoren der Länder“ (IMK) begründete im Jahre 1991 die „Zentrale Informationsstelle Sporteinsätze“ (ZIS) beim Landeskriminalamt in Düsseldorf. Speziell in Bayern existiert im Polizeipräsidium München die „Landesinformationsstelle Sporteinsätze“, welche den Austausch relevanten Materials in Bayern koordiniert.^[18]

Um den Transfer gesammelter Informationen noch weiter zu intensivieren wurde vom Bayerischen Innenministerium Anfang der 90er Jahre eine Arbeitsdatei – „Straftäter bei Sportveranstaltungen und gewalttätige Jugendgruppen“ – geschaffen. Sofern die hier verschafften Daten zur Erfüllung polizeilicher Aufgaben, also primär dem Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung (nach Art. 2 I PAG), dienen, ist die Speicherung gemäß Art. 38 I, II i.V.m. 37 I PAG zulässig.^[19] Hierin werden Personen erfasst, die strafrechtlich oder auf Grund von Ordnungswidrigkeiten bei Sportveranstaltungen auffällig geworden sind.^[20]

Nach diesem Vorbild wurde am 14. Mai 1993 durch Beschluss der IMK die Datei „Gewalttäter Sport“ eingerichtet. Die Länder können mittels dieser Verbunddatei, welche vom Bundeskriminalamt geführt wird, Daten auf dem bundesweiten elektronischen Informationssystem der Polizei (INPOL) unmittelbar speichern und abrufen.^[21] Straftäter, die auf Grund von Vergehen bei Sportveranstaltungen, insbesondere wegen Delikten gemäß §§ 123, 125, 223, 240, 242 StGB, rechtskräftig verurteilt wurden, werden in die Datei aufgenommen. Desweiteren werden Personen eingetragen, gegen die lediglich ein Ermittlungsverfahren im Zusammenhang mit Straftaten bei Sportereignissen eingeleitet wurde oder jene, gegen die präventiv mit Personalienfeststellung, Platzverweis oder Ingewahrsamnahme vorgegangen wurde. Dabei müssen sachliche Hinweise rechtfertigen, dass mit künftigen Straftaten zu rechnen ist.^[22] Ihre Rechtsgrundlage zieht die Datei „Gewalttäter Sport“ aus Art. 32, 37 III, 39, 40 PAG und §§ 7 ff. BKAG.^[23] Zurzeit sind etwa 10000 Datensätze bundesweit erfasst.^[24]

Gemäß § 32 I, II BKAG besteht ein Anspruch auf Löschung aus der Datei, sofern die Speicherung unzulässig oder ihre Kenntnis für die Aufgabenerfüllung nicht mehr notwendig ist.

Die derzeitige Rechtslage ist jedoch unsicher. Gemäß §§ 7 VI, 11 II 3 BKAG muss eine Rechtsverordnung des Bundesministeriums des Inneren (mit Zustimmung des Bundesrates) genau bestimmen, welche Art von Daten gespeichert werden dürfen. An dieser Rechtsverordnung fehlt es jedoch bisher. Durch den intensiven Eingriff in die Grundrechte der Betroffenen, kann es nicht länger an dieser Rechtsverordnung mangeln. Mit dieser Begründung wurde die Datei „Gewalttäter Sport“ vom Niedersächsischen Oberverwaltungsgericht am 22. Mai 2008 gekippt. Rechtskraft entfaltet das Urteil auf Grund des noch ausstehenden Berufungsverfahrens jedoch noch nicht.^[25]

b) Gefährderansprache

Aus der polizeilichen Praxis hat sich ergeben, dass es durchaus weniger Übergriffe gibt, wenn die Gewalttäter schon im Vorfeld deanonymisiert werden.^[26] Die Polizei behilft sich dafür der sogenannten Gefährderansprache. Dabei treten die Beamten schon im Vorfeld an den potentiellen Störer, gestützt auf bereits schon vergangene Straftaten des Betroffenen, die eine konkrete Gefahr begründen, heran und ermahnen ihn, ein mögliches Fehlverhalten zu unterlassen.^[27] Dieser Appell an den Adressaten kann sowohl mündlich als auch schriftlich erfolgen.^[28]

Sofern die Polizei nur allgemein auf die herrschende Rechtslage hinweist, stellt die Gefährderansprache keinen Eingriff in die Grundrechte des Betroffenen dar.^[29] Desto mehr die Beamten jedoch durch die Intensität ihrer Wortwahl, den Betroffenen bedrängen, ferner in dazu nötigen, von der besagten Veranstaltung fernzubleiben, stellt die Appellation regelmäßig einen massiven Eingriff in das Recht auf Handlungsfreiheit des Adressaten gemäß Art. 2 I GG dar.

Sofern die Polizei den potentiellen Gewalttäter öffentlich denunziert, wird das allgemeine Persönlichkeitsrecht gemäß Art. 2 I i.V.m. Art. 1 I GG verletzt.^[30]

Die Gefährderansprache, als Mittel der präventiven Gefahrenabwehr, ist im Polizeiaufgabengesetz nicht explizit geregelt. Somit kommt als Rechtsgrundlage subsidiär die polizeiliche Generalklausel gemäß Art. 11 I PAG zum tragen.^[31] Auf Grund der i.d.R. geringen Intensität des Eingriffs missfällt die Anwendung der Generalklausel auch nicht deren Rechtsgedanken.^[32]

c) Meldeauflage

Um von vornherein zu verhindern, dass aggressive Fußballfans an Spielstätten oder sogenannten Drittorten gewalttätig werden, macht die Polizei vom bewährten Mittel der Meldeauflage Gebrauch.

Dabei wird dem potentiellen Täter auferlegt, sich in bestimmten regelmäßigen Zeitabständen bei einer Polizeidienststelle zu melden. Wenn er dieser Meldung nicht nachkommt drohen Geldbußen.^[33]

Ziel dieser Regelung ist, dass die Betroffenen von gefahrenträchtigen Orten fernbleiben und somit weder die öffentliche Sicherheit noch individuelle Rechtsgüter gefährden.^[34]

Mangels einer spezialgesetzlichen Regelung im Polizeiaufgabengesetz kommt die polizeiliche Generalbefugnis als Ermächtigungsgrundlage zum Tragen.^[35]

Für den Erlass ist die Polizeibehörde am Wohnsitz des Betroffenen zuständig. Es muss eine konkrete Gefahr vom der Person ausgehen, die eine Meldeauflage rechtfertigen könnte, wie es auch die Generalklausel gemäß Art. 11 I PAG fordert. Um dem von Art. 20 III GG unerlässlichen Bestimmtheitsgebot gerecht zu werden, sollte die Gefahrenprognose auf fundierten Tatsachen beruhen.^[36]

Dafür können in der Vergangenheit liegende Vorfälle im Zusammenhang mit Fußballspielen als Beweis dienen, die mit objektiver Betrachtung rechtfertigen, dass in der Zukunft weitere Ausschreitungen vom Betroffenen zu erwarten sind.^[37] Dabei kann sich nicht allein auf die Eintragung in die Datei „Gewalttäter Sport“ berufen werden.^[38]

Darüber hinaus kann die Gefahrenprognose auch auf frühere Ereignisse gestützt werden, die nicht unmittelbar mit Fußball in Verbindung stehen. Somit kann die geheime Verabredung mit anderen Verbrechern oder in der Vergangenheit liegendes gewalttätiges Auftreten in einer Gruppe ebenso eine Meldeauflage rechtfertigen.^[39]

Es ist nicht von Belang, ob gegen den Adressaten der Auflage ermittelt oder ob ein rechtskräftiges Urteil verhängt wurde.^[40]

Bei der Prognose müssen darüber hinaus auch sogenannte Negativkriterien einbezogen werden. Diese könnten beispielsweise in einer ausdrücklichen Distanzierung von der Hooliganszene liegen.^[41]

In Gesamtbetrachtung aller Faktoren müssen die individuellen Verhaltensmuster des Betroffenen eine objektive erkenntliche bevorstehende Gefahr aufzeigen, die eine Meldeauflage rechtfertigen.^[42]

Die Auflage, bestimmten Orten (Stadien, Innenstädte, Großbildleinwänden) fernzubleiben stellt jedoch ein Eingriff in das Grundrecht auf Freizügigkeit gemäß Art. 11 GG dar. Dieser ist regelmäßig unverhältnismäßig, sofern der Betroffene sich nur bei seiner beheimateten Polizeidienststelle melden darf. Eine Meldung in anderen Orten muss möglich sein, wenn dabei das Ziel, den potentiellen Täter von gefahrenträchtigen Stätten fernzuhalten, gleichsam erfüllt werden kann.^[43]

[...]

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^[1] Blaschke, Rechte Randale, Süddeutsche Zeitung vom 10. Juni 2008.

^[2] Fischer, http://www.wz-newsline.de/?redid=257021 (Stand: 20.06.2008).

^[3] Franz/Günther, NWVBl. 2006 , 201-211, 201.

^[4] Dieckmann, Die Verlierer, DIE ZEIT vom 29. Mai 2008.

^[5] Vieweg, JuS 1983, 825-830, 825.

^[6] Fritzweiler, NJW 2000, 997-1000, 997.

^[7] Reuter, in: MünchKomm, § 25, Rn. 62.

^[8] Hufen, Staatsrecht II, § 31, Rn. 24.

^[9] Nolte, NVwZ 2001, 147-153, 149.

^[10] Markert/Schmidbauer, BayVBl. 1993, 517-521, 521.

^[11] Manssen, SpuRt, 169-173, 170.

^[12] Humberg, ZRP 2007, 57-60, 58.

^[13] Hufen, Staatsrecht II, § 30, Rn.7.

^[14] Steiner, NJW 1991, 2729-2736, 2730.

^[15] Markert/Schmidbauer, Kriminalistik 1994, 493-498, 495.

^[16] Petri, in: Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, H Rn. 158.

^[17] Franz/Günther, NWVBl. 2006 , 201-211, 205.

^[18] Schmidbauer, KommunalPraxis Spezial 2005, 47-49, 47.

^[19] Nolte, NVwZ 2001, 147-153, 150.

^[20] Markert/Schmidbauer, BayVBl. 1993, 517-521, 518.

^[21] Franz/Günther, NWVBl. 2006 , 201-211, 205.

^[22] May, NdsVBl. 2002, 41-43, 42.

^[23] Franz/Günther, NWVBl. 2006 , 201-211, 205.

^[24] Petri, in: Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, H, Rn. 110.

^[25] VG Hannover, v. 22.05.2008, Az. A 2412/07.

^[26] Markert/Schmidbauer, Kriminalistik 1994, 493-498, 495.

^[27] Roos, Kriminalistik 2006, 261-264, 261.

^[28] VG Göttingen, v. 27.01.2004, Az. 1 A 1014/02.

^[29] Breucker, NJW 2006, 1233-1237, 1236.

^[30] Rachor, in: Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, F Rn. 823 f.

^[31] Samper, in: Honnacker/Beinhofer, Polizeiaufgabengesetz, S. 108.

^[32] Rachor, in: Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, F Rn. 825.

^[33] Schmidbauer, KommunalPraxis Spezial 2005, 47-49, 49.

^[34] VG Halle, v. 09.06.2006, Az. 3 B 146/06.

^[35] OVG Lüneburg, v. 14.06.2006, Az. 11 ME 172/06; VGH Mannheim, v. 14.06.2000, Az. 1 S 1271/00.

^[36] Breucker, SpuRt 2005, 133-136, 134.

^[37] OVG Lüneburg, v. 14.06.2006, Az. 11 ME 172/06.

^[38] Breucker, NJW 2004, 1631-1633, 1631.

^[39] VGH Mannheim, v. 14.06.2000, Az. 1 S 1271/00.

^[40] OVG Lüneburg, v. 14.06.2006, Az. 11 ME 172/06.

^[41] Franz/Günther, NWVBl. 2006 , 201-211, 206.

^[42] OVG Lüneburg, v. 14.06.2006, Az. 11 ME 172/06.

^[43] Breucker, SpuRt 2005, 133-136, 135.