Deutsche Familienpolitik im internationalen Vergleich

Inhaltsverzeichnis

Tabellenverzeichnis

1. Einleitung

2. Familienpolitik in Deutschland
2.1. Begriffsbestimmung
2.2. Theorie der Familienpolitik
2.3. Wandel der Familie im Industriezeitalter
2.4. Demografische Entwicklung und Familienpolitik in Deutschland
2.4.1. Kindergeld
2.4.2. Steuerfreibeträge
2.4.3. Elterngeld / Elternzeit

3. Entwicklung der Familienpolitik in anderen Industrienationen im Vergleich zu Deutschland
3.1. USA
3.2. Japan
3.3. Schweden
3.4. Stärken und Schwächen in der Familienpolitik in den einzelnen Ländern

4. Abschlussbetrachtungen

Literaturverzeichnis

Anhang

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Bevölkerungsentwicklung in Deutschland 1871 bis 2000

Abbildung 2: Kinderzahl pro Frau in ausgewählten Industrienationen

Abbildung 3: Alterspyramide Deutschland 2000

Tabellenverzeichnis

Tabelle 1: Stärken und Schwächen der Familienpolitik anhand ausgewählter Industrienationen

1. Einleitung

„Deutschland braucht mehr Kinder!“ Zu diesem Schluss kommt man, wenn man die demografische Entwicklung in Deutschland genauer betrachtet. Die Geburtenraten sind seit mehreren Jahrzehnten rückläufig und reichen seit Langem nicht mehr aus, um den Bevölkerungsstand zu sichern. Parallel dazu nimmt das Durchschnittsalter zu, d.h. die deutsche Bevölkerung wird immer älter. Das ist ein ernst zunehmender Prozess, dessen Folgen sowohl ökonomischer wie auch soziologischer Natur sind.

Jedoch handelt es sich dabei keineswegs um einen Entwicklungsprozess, der nur in Deutschland stattfindet. Viele andere, nicht nur europäische, Industrienationen verzeichnen eine ähnliche Entwicklung.

Besonders stark ausgeprägt ist der Rückgang der Geburtenrate seit den 70er Jahren des letzten Jahrhunderts. Während dieser Zeit hat in nahezu allen europäischen Ländern eine Individualisierungswelle verbunden mit einer Pluralisierung der Lebensformen eingesetzt. Mit fortschreitendem Bildungsniveau und zunehmender sozialer Absicherung haben sich die Ansprüche junger Menschen an ein Leben mit simultaner Kombination von Familie und Beruf grundlegend verändert. Das hat auch die Regierungen dieser Länder dazu veranlasst, familienpolitische Reformen einzuleiten. Obwohl diese Maßnahmen grundsätzlich das gleiche Ziel verfolgen, nämlich eine Erhöhung der Geburtenrate, sind sie in der Ausgestaltung zum Teil recht unterschiedlich und reichen von Steuervergünstigungen für junge Eltern über Kindergelderhöhung bis hin zu einer Verbesserung der öffentlichen Betreuungsmöglichkeiten.

Die vorliegende Arbeit befasst sich mit der Entwicklung der deutschen Familienpolitik im internationalen Vergleich. Einleitend werden Begrifflichkeiten und Grundsätzliches zur Theorie der Familienpolitik zum demografischen Wandel in Deutschland dargestellt. Anschließend erfolgt die Darstellung der Familienpolitik anhand ausgewählter familienpolitischer Instrumente in Deutschland und im internationalen Vergleich zu den Ländern USA, Japan und Schweden. Abschließend werden Stärken und Schwächen in der Familienpolitik dieser Länder verglichen, um ein finales Fazit über den zu erwartenden Erfolg der einzelnen Maßnahmen ziehen zu können.

2. Familienpolitik in Deutschland

2.1. Begriffsbestimmung

Beschäftigt man sich heute mit familienpolitischen Themen muss man sich ebenso mit dem Begriff und dem Wesen der Familie auseinander setzen.

Aus biologischer Sicht hat jeder Mensch eine Mutter und einen Vater. Die Eltern stellen zwar die Herkunftsfamilie dar, müssen jedoch nicht die Familie bilden, in der wir heranwachsen. Lampert und Althammer (2001) definieren die Familie als „soziale Gruppe(...), die aus einem Elternpaar oder einem Elternteil und einem oder mehreren (auch adoptierten) Kindern besteht.“^[1] Aus gesellschaftlicher Sicht gibt es eine Vielzahl von Familientypen, die hinsichtlich ihrer Größe, Zusammenhalt und Lebensgewohnheiten Gemeinsamkeiten haben aber auch Unterschiede aufweisen und nicht in jedem Fall durch Ehe oder Blutsverwandtschaft verbunden sein müssen. Typische familiale Lebensformen sind die Drei-Generationen-Familie, Stiefeltern- bzw. Patchwork-Familie, die Familie Alleinerziehender oder auch die Familie gleichgeschlechtlicher Lebenspartner.

Davon zu unterscheiden sind Familienleitbilder, Rechtsnormen und Sitten. Diese regeln für bestimmte Personen, was eine Familie ist, wer dieser angehört und welche Verpflichtungen damit einhergehen.

Die unterschiedlichen Familientypen beziehen sich auf diese Leitbilder insofern, als dass sie auf Lebensformen aufmerksam machen, die nicht den so geschaffenen Normalstandards entsprechen. „Kennzeichnend für die Entwicklung der letzten Jahrzehnte im Hinblick auf die Leitbildfunktion im Familienbegriff ist eine zunehmende Abstinenz bezüglich verbindlicher Vorgaben von Seiten politischer Akteure und eine damit verbundene Notwendigkeit für die Menschen, ihre Form der gelebten Familie ebenso wie ihre darin wahrgenommenen Rollen individuell zu begründen.“^[2] Normaltypische Familienformen sind und waren nicht zu allen Zeiten gleich und können sich im Zeitablauf wandeln.

2.2. Theorie der Familienpolitik

Nach der Einführung des Grundgesetzes in der Bundesrepublik Deutschland 1949, war die erste familienpolitische Maßnahme die Wiedereinführung des steuerlichen Kinderfreibetrages.

Die Familienpolitik in der Bundesrepublik Deutschland ist seit jeher eine so genannte Querschnittspolitik. Viele familienpolitische Instrumente sind eng mit anderen Politikbereichen verbunden. „Einen großen Teil der Zeit seines nunmehr knapp 50jährigen Bestehens verfügte das Familienministerium zudem nicht über den für seinen zentralen Regierungsinhalt Familien notwendigen Kompetenzen und war auf die Zusammenarbeit und das Entgegenkommen anderer Ministerien wie des Innen-, Justiz- und Arbeitsministeriums.“^[3]

Demzufolge fehlte es der Familienpolitik lange Zeit an einem ganzheitlichen Ansatz sowie entsprechend klaren wirkungsorientierten Zielen. Der politischen Ineffektivität ebenfalls hinzugerechnet werden müssen die fehlende Verknüpfung zwischen Familien- und Wirtschaftsthemen sowie unterschiedliche familienpolitische Leitbilder zwischen und innerhalb unterschiedlicher Regierungen.

Angesichts dieses Defizits stellt sich jedoch die Frage, was Familienpolitik ist und welche Ziele durch sie erreicht werden sollen. Ausgehend von der Definition des Begriffes Politik findet Gerlach für den Begriff der Familienpolitik folgende Definition: „Familienpolitik ist die Summe aller Handlungen und Maßnahmen, die im Rahmen einer feststehenden Verfahrens-, Kompetenz- und Rechtfertigungsordnung eines Staates normativ und/oder funktional begründbar die Situation von Familien im Hinblick auf eine als wünschenswert definierte Erfüllung von deren Teilfunktionen beeinflussen.“^[4] Lambert und Althammer definieren den Begriff der Familienpolitik in ähnlicher Weise als die „Gesamtheit der Maßnahmen und Einrichtungen, mit denen die Träger der Politik das Ziel verfolgen, die Familie zu schützen und zu fördern, die für ihre Mitglieder und die Gesellschaft unentbehrliche Funktionen erfüllt.“^[5] Damit soll die Familienpolitik primär dem Schutz und der Förderung der Familie dienen, damit diese ihre gesellschaftliche Funktion erfüllen kann. Familienpolitik wird als Aufgabe der Träger der Politik gesehen, welche vor allem der Bund, die Länder und Kommunen als öffentliche Träger, Familienverbände und Unternehmen als privatrechtliche Institutionen sowie die Europäische Gemeinschaft als oberste Instanz der Normengebung im Europäischen Raum darstellen.

Die Familienpolitik der letzten Jahrzehnte hat sich vor allem in vier Handlungsfeldern entwickelt:

1. Das erste Handlungsfeld umfasst verschiedene familienpolitische Reformen im Zivil-, Sozial- und Steuerrecht seit Ende der 70er Jahre.
2. Der zweite Bereich beinhaltet die verschiedenen Reformen des Familienlastenausgleichs (FLA). „Zum FLA sind alle staatlichen Leistungen zu rechnen, die dazu dienen, die (…) Lebenslagenunterschiede zwischen kinderlosen Alleinstehenden und kinderlosen Paaren einerseits und Alleinstehenden sowie Paaren mit Kindern andererseits mehr oder weniger stark auszugleichen.“^[6]
3. Dieses Handlungsfeld ergibt sich aus der zunehmenden Gleichberechtigung familialer und erwerbswirtschaftlicher Leistungen durch Erziehungsgeld, Steuergesetzgebung und Rentenrecht.
4. Der vierte Bereich besteht in der zunehmend abgestimmten Gestaltung von Familien-, Arbeits- und Bildungssystemen.

Damit hat sich die Familienpolitik immer mehr von der klassischen Weltanschauung und traditionellen Wertvorstellungen vom Mann als Alleinverdiener und der Frau als Hausfrau und Mutter gelöst und befindet sich derzeit in einer Übergangsphase zu „einem neu konzipierten Mix aus Infrastrukturen, Einkommen und Zeitpolitik“^[7], um den veränderten Anforderungen an Frauen und Männern Rechnung zu tragen und eine bessere Vereinbarkeit von Familie und Beruf zu ermöglichen.

2.3. Wandel der Familie im Industriezeitalter

Bis zum Beginn der Industrialisierung war die Familie relativ autonom und ohne staatlichen Schutz. „Familien in der vorindustriellen Zeit waren Haushaltsfamilien, d.h. im Mittelpunkt stand der Haushalt; sie unterschieden sich, entsprechend ihrer ökonomischen Lage, in der Größe und in der Zusammensetzung ihrer Haushaltsmitglieder.“^[8] Das Einkommen der Familie wurde i.d.R. aus der eigenen Produktion, Landwirtschaft oder Handwerk, geschöpft und durch familiären Austausch gesichert. „Ehe und Familie hatten in der vorindustriellen Zeit immer einen instrumentellen Charakter, und zwar nicht nur für die Ehepartner selber, sondern auch für den erweiterten Familienverband.“^[9] Ehen wurden in erster Linie eingegangen, um Kinder zu bekommen, Titel/ Vermögen zu erhalten oder zu vererben aber auch um die Versorgung der eigenen Familie zu gewährleisten.

Mit der Industrialisierung begann ein grundlegender struktureller Wandel. Die Familienmitglieder nahmen vermehrt am „zentral organisierten Erwerbssystem“^[10] teil, was oftmals mit einer räumlichen Differenzierung von Wohnort und Arbeitsstätte einherging. Der Status der Kinder im Haushalt entwickelte sich von Mitproduzenten zu Konsumenten und damit zum Kostenfaktor. Des Weiteren entstand die geschlechtliche Rollenverteilung, wie sie bis heute in Deutschland vorherrscht. Der Mann wurde zum Familienernährer und Alleinverdiener, während die Verantwortung der Frau in der Führung des Haushalts und in der Betreuung der Kinder gesehen wurde. „F.-X. Kaufmann (1995) spricht hier von der Ausbreitung des adeligen und großbürgerlichen Familienmodells in die kleinbürgerlichen Schichten und in die Arbeiterschaft, dem dabei unterwegs allerdings das Dienstmädchen und das übriges Hauspersonal abhanden gekommen ist.“^[11]

2.4. Demografische Entwicklung und Familienpolitik in Deutschland

Vor Beginn der Industrialisierung zeichnete sich Deutschland (und nahezu alle anderen mitteleuropäischen Staaten) durch ein konstantes Bevölkerungswachstums und eine relativ homogene Bevölkerungsstruktur aus.

Mitte des 19. Jahrhunderts gewann der Prozess der Bevölkerungsentwicklung an Dynamik. Eine verbesserte medizinische Versorgung, ein zunehmendes Hygienebewusstsein sowie sich stark verbessernde Lebensbedingungen für die Bevölkerung, durch effizientere landwirtschaftliche Produktion^[12] ließen die Geburtenrate steigen, während die Sterberate, vor allem bei Säuglingen und Kleinkindern zurück ging.

Weitere gesellschaftliche Reformen ab dem 19. Jahrhundert „insbesondere in der Auflösung der feudalstrukturierten, immobilen und statischen Gesellschaft“^[13] sowie zunehmend individuelle Lohneinkommen und eine damit verbundene Entwicklung von Individualrechten sorgten für ein enormes Bevölkerungswachstum. Die Lebensform der kinderreichen Familie entstand, behauptete sich jedoch nur für kurze Zeit. Bereits zum Ende des 19. Jahrhunderts war ein Rückgang der Geburtenrate zu verzeichnen, der unterbrochen durch Nachkriegszeiten, wirtschaftliche Krisen und den Baby-Boom während der 50er und 60er Jahre bis heute anhält.

Der Geburtenrückgang zu Beginn der 20. Jahrhunderts lässt sich damit erklären, dass Kinder keinen Nutzen mehr als „Garant für die elterliche Alterssicherung“^[14] hatten, da diese durch Einführung der Renten-, Kranken- und Unfallversicherung weitgehend gesichert war. Der erste Geburtenrückgang war somit Folge der verbesserten Lebensbedingungen. An den bis dahin klassischen familialen Lebensformen änderte sich zunächst nichts.

In den 70er Jahren des 20. Jahrhunderts setzte der zweite demografische Übergang ein. Die Lebenspläne der jungen Männer und vor allem Frauen zielten nicht mehr primär auf die Gründung einer Familie ab, sondern auf eine individuelle persönliche Lebensgestaltung, Selbstentfaltung sowie berufliche und soziale Etablierung. Die damit verbundenen eklatant steigenden Opportunitätskosten für ein Kind führten dazu, dass sich immer mehr Frauen und junge Paare, bewusst für ein Leben ohne Trauschein und Kind(er) entschieden haben. Während 1970 pro Frau noch durchschnittlich 1,6 Kinder geboren wurden, sank die Zahl der Geburten bis 2004 auf nur noch 1,3 Kinder pro Frau (vgl. Anhang Abbildung 2). Das reicht längst nicht mehr aus für eine biologische Reproduktion, d.h. für ein Aufrechterhalten des Bevölkerungsniveaus. Dazu sind durchschnittlich 2,0 Kinder pro Frau erforderlich.

Die Abbildung 3 im Anhang veranschaulicht diese Entwicklung am Beispiel der Alterspyramide für das Jahr 2000 sowie die demografische Entwicklung in Deutschland seit Beginn der 20. Jahrhunderts.

Der anhaltende Geburtenrückgang seit den 70er Jahren war nicht nur in Deutschland „der Auslöser für die Intensivierung familienpolitischer Maßnahmen.“^[15]

Die getroffenen Maßnahmen und gewählten Instrumente der Familienpolitik beziehen sich in Deutschland vor allem auf finanzielle Transferleistungen an die Familien. Allgemein spricht man von der Entwicklung des Familienlastenausgleichs (Vgl. Kap. 2.2.). „Zum FLA im engeren Sinne werden gemeinhin Kindergeld, Steuerfreibeträge, sowie das Erziehungsgeld [seit Beginn 2007 das Elterngeld – Anmerkung vom Autor] gezählt, der FLA im weiteren Sinne schließt alle familienorientierten Fördermaßnahmen der Sozialversicherungen, die familienorientierte Wohnungs- bzw. Wohneigentumsförderung, Leistungen des Bildungssystems und alle familienorientierten Infrastrukturmaßnahmen mit ein.“^[16] Im folgenden Abschnitt werden die einzelnen Elemente Kindergeld, Steuerfreibeträge und Elterngeld näher erläutert.

2.4.1. Kindergeld

Unabhängig vom Einkommen der Eltern wird in Deutschland für das erste bis dritte Kind ein Kindergeld in Höhe von 154,- € gezahlt. Ab dem vierten Kind erhöht sich das Kindergeld auf monatlich 179,- €. Allerdings besteht ein Wahlrecht zwischen Kindergeld und dem Steuerfreibetrag für Kinder.

2.4.2. Steuerfreibeträge

„Der Familienlastenausgleich im engeren Sinne war mit Ausnahme der Zeit zwischen 1975 und 1983 in Deutschland als dual strukturierter Ausgleich konzipiert, d.h. er wird als Zusammenspiel der Instrumente Steuerfreibetrag und Kindergeld gesehen, wobei mit der Wirkung des Jahressteuergesetzes 1996 nur noch die jeweils günstigere Lösung zu wählen ist.“^[17] Steuerliche Freibeträge für Eltern sind Kinder-, Ausbildungsfreibeträge sowie Haushaltsfreibeträge für Alleinerziehende. Darüber hinaus gibt es kindbedingte Freibeträge in den Bereichen Kinderbetreuung, einkommensmindernde Unterhaltsleistungen und Steuerabzüge zur Finanzierung von Wohneigentum und Sonderausgabenabzug für Familien- und Pflegehilfe.

Die Höhe dieser Freibeträge ist einkommensabhängig, und nimmt mit der Höhe des zu versteuernden Einkommens zu.

Oftmals wird in diesem Zuge auch auf das Ehegattensplittung verwiesen. Dabei handelt es sich jedoch nicht um eine Maßnahme der steuerlichen Förderung, sondern sie dient der „Übertragung der steuerlichen Leistungsfähigkeit zwischen den Ehepartnern“^[18].

[...]

^[1] Vgl. Strohmeier/ Strohmeier/ Schulze (2006): S.14.

^[2] Vgl. Gerlach (2004): S. 37.

^[3] Vgl. Gerlach (2004): S.143.

^[4] Vgl. Gerlach (2004): S. 210.

^[5] Vgl. Strohmeier/ Strohmeier/ Schulze (2006) S. 14.

^[6] Vgl. Lampert/Althammer (2001): S. 343 zitiert nach Gerlach (2004): S. 212.

^[7] Vgl. Henry-Huthmacher (2006): S. 13.

^[8] Vgl. Strohmeier/ Strohmeier/ Schulze (2006): S. 15.

^[9] Vgl. Strohmeier/ Strohmeier/ Schulze (2006): S. 15.

^[10] Vgl. Strohmeier/ Strohmeier/ Schulze (2006): S. 16.

^[11] Vgl. Strohmeier/ Strohmeier/ Schulze (2006): S. 16.

^[12] Vgl. Gerlach (2004) S. 48. Eine effiziente Produktion wurde durch zunehmenden Einsatz von landwirtschaftlichen Maschinen und einen Wechsel von der Fruchtfelderwirtschaft zur Drei-Felder-Wirtschaft erreicht.

^[13] Vgl. Gerlach (2004): S. 48.

^[14] Vgl. Gerlach (2004): S. 49.

^[15] Vgl. Strohmeier/ Strohmeier/ Schulze (2006): S. 18.

^[16] Vgl. Gerlach (2004): S. 212.

^[17] Vgl. Gerlach (2004): S. 217.

^[18] Vgl. Gerlach (2004): S. 219.