Die parlamentarische Opposition in der Bundesrepublik Deutschland

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Vorbemerkungen
2.1. Der Begriff „Opposition“
2.2. Forschungsüberblick und Forschungsstand
2.3. Das Ignorieren der Opposition in der Verfassung

3. Die parlamentarische Opposition im Deutschen Bundestag
3.1. Allgemeines
3.2. Die Funktionen der parlamentarischen Opposition
3.3. Die Kontrollmöglichkeiten der parlamentarischen Opposition
3.3.1. Kontrolle durch parlamentarische Minderheitenrechte
3.3.2. Föderative Kontrolle
3.3.3. Öffentliche Kontrolle

4. Fazit

5. Quellenverzeichnis

6. Literaturverzeichnis

1. Einleitung

In der Staatsrechtslehre und der Politikwissenschaft ist es heute unbestritten, daß der Oppo-sition im Rahmen der parlamentarischen Demokratie eine wichtige Bedeutung zukommt. Die Opposition ist ein wesentlicher Faktor, der die Funktionsfähigkeit des parlamentarischen Re-gierungssystems gewährleistet. H.-P. Schneider sieht in der Opposition sogar eine „verfas-sungsrechtliche Institution“^[1]. Außerdem kommt es zur Zeit in der BRD zu einer sehr starken Polarisierung zwischen der Regierung und der Opposition, weil wir uns mitten im Bundes-wahlkampf befinden.

In der Arbeit „Die parlamentarische Opposition in der Bundesrepublik Deutschland“ soll ermittelt werden, in welchem Ausmaße die parlamentarische Opposition in der Bundesrepublik Deutschland ihre klassischen Funktionen wahrnehmen kann. Weiterhin sollen die Kontrollmöglichkeiten der parlamentarischen Opposition dargestellt werden. Es soll schließlich gezeigt werden, daß die Einbeziehung der Öffentlichkeit im Kampf gegen die Regierung und ihrer Mehrheit im Bundestag, die stärkste Waffe der parlamentarischen Opposition verkörpert.

Im ersten Teil dieser Arbeit stehen der Begriff „Opposition“, Forschungsüberblick, -stand

und die verfassungstheoretischen Grundlagen im Vordergrund.

Die Literaturlage zu diesem Thema ist breit gefächert. Deshalb werden hauptsächlich Dar-stellungen von Heinrich Oberreuter^[2], Hans-Peter Schneider und Wolfgang Zeh^[3], Stephan Haberland^[4] und Klaus Stüwe^[5] herangezogen, weil sie sich maßgeblich an der wissenschaft-lichen Diskussion zu diesem Thema beteiligen. Ergänzend dazu werden Darstellungen von Martin Sebaldt^[6] und Winfried Steffani^[7] verwendet. Als Vertreter der statistischen Darstel-lungen ist die Monographie von Peter Schindler^[8] zu nennen. Sie gewährt Einblicke in diverse Statistiken, die für das Bearbeiten des Themas unabdinglich sind.

2. Vorbemerkungen

2.1. Der Begriff „Opposition“

Bereits in der Mitte des 18. Jahrhunderts wurde in England vor dem Hintergrund der poli-tisch-parlamentarischen Praxis der theoretische Grundstein für ein Oppositionsverständnis gelegt, das den Dualismus Krone versus Parlament zugunsten parlamentarischer Mehrheit und Minderheit aufgab.^[9] Es war Lord Henry Bolingbroke, der politische Gegenspieler Walpoles, der in seiner Schrift „Letters on the Spirit of Patriotism“ (1749) die Legitimität einer parla-mentarischen Opposition begründete.^[10] Bolingbroke zog aus der über zwei Jahrzehnte dauernden Herrschaft der Whigs unter Walpole den Schluß, daß die nach zu langer Amtsdauer nur noch Eigeninteressen befriedigende Mehrheit durch Kräfte abgelöst werden müßte, die das Allgemeine und die Vernunft des Ganzen vertreten.^[11] Nach Meinung Bolingbrokes könnte das nur die, von Ämtern und Pensionen ausgeschlossene, parlamentarische Minderheit leisten, bis diese selbst als Mehrheit dem Eigeninteresse erliegen würde.^[12] Ein Regierungswechsel in angemessener Frist sieht Bolingbroke als notwendig an, daß heißt als ständige Alternative zur Regierung ist die Opposition die Regierung von morgen. Der Grundstein des parlamentarischen Regierungssystems, Frontstellung von Regierungsmehrheit und Opposition, legte zugleich die Aufgabe des klassischen Gewaltenteilungsschemas fest.

Die heutige Verwendung des Begriffs Opposition ist eng mit seinem sprachlichen Ursprung verknüpft. Vom lateinischen „opponere“ abgeleitet, bedeutet Opposition Entgegensetzung,

Gegenüberstellung und Widerspruch.^[13] So bedeutet Opposition in der heutigen Politik, gemessen an seiner Entstehungsgeschichte, den innerhalb des Grundkonsens einer Gesellschaft sich entfaltenden organisierten und institutionalisierten Widerspruch gegen die Regierung und ihre Parlamentsmehrheit. Sie ist in parlamentarischen Regierungssystemen der Garant für das Funktionieren der Demokratie, da sie durch Aufzeigen von programmatischen und personellen Alternativen alternierende Regierungen ermöglicht.^[14] Dabei dürfen der Verfassungskern und die Grundlagen des Regierungssystems aber nicht in Frage gestellt werden. Trotzdem hat sich der politische und politikwissenschaftliche Sprachgebrauch insoweit ausgedehnt, daß unter Opposition auch Fundamentalopposition, also eine die geltende Ordnung prinzipiell ablehnende Haltung, verstanden werden kann. Unter Opposition fällt auch die mit dem parlamentarischen Raum gar nicht verbundene und auch nicht auf diesen zielende Bewegung kritischer Öffentlichkeit.^[15] Unbeantwortet bleibt weiterhin die Frage nach dem spezifisch juristischen Bedeutungsgehalt von „Opposition“ in der neueren verfassungsrechtlichen Diskussion über den Oppositionsbegriff.

Kurzum, es gibt keine verbindliche Definition für den Begriff „parlamentarische Opposition“ in Deutschland. Es ist mit der bloßen Erwähnung der „parlamentarischen Opposition“ nicht geklärt, wer damit eigentlich konkret gemeint ist. Beinhaltet der Begriff „parlamentarische Opposition“ die Gesamtheit aller Minderheitsfraktionen oder nur die stärkste von ihnen. Dies wirft wiederum die Frage auf, ob diejenigen Teile des Parlaments zur Opposition gehören, die zwar nicht selbst in der Regierung vertreten sind, diese jedoch tolerieren. Darauf gibt das Prinzip der Chancengleichheit von Regierung und Opposition und der Grundsatz der Chancengleichheit der Fraktionen eine Antwort. Denn im organisationsrechtlichen Sinn ist mit „parlamentarischer Opposition“ schon jede einzelne nicht an der Regierung beteiligte Fraktion an sich gemeint.^[16]

Zusammengefaßt läßt sich sagen, daß mit „parlamentarische Opposition“ jede nicht an der Regierung beteiligte (weder tragend noch duldend), jedoch denkbare regierungsfähige Parlamentsfraktion gemeint ist.

2.2. Forschungsüberblick und Forschungsstand

Im Gegensatz zu Großbritannien ließ die Entstehung einer eigenständigen Oppositionsfor-schung in Deutschland bedeutend länger auf sich warten. In Großbritannien wurde die Oppo-sition, die als Gruppe von Abgeordneten innerhalb des englischen Parlaments verstanden wurde, schon im ausgehenden 18. Jahrhundert in der politischen Literatur als fester und not-wendiger Bestandteil des englischen Regierungssystems angesehen. In Deutschland setzte sich dagegen erst in den dreißiger Jahren des 19. Jahrhunderts ein Oppositionsbegriff durch. Demnach war die Opposition eine Organisation im Sinne einer dauerhaft abgrenzbaren Gruppe von Abgeordneten und deren Anhängerschaft.^[17]

Obwohl sich eine vergleichbare englische parlamentarische Oppositionspraxis in Deutschland nicht entfalten konnte, erreichte die wissenschaftlich-publizistische Beschäftigung mit der Opposition im deutschen Vormärz eine erste Blüte, hinter der die staatsrechtliche und poli-tische Behandlung des Problems der Opposition zurückblieb.^[18]

Auch in der Weimarer Republik, der ersten parlamentarischen Republik auf deutschem Boden, konnte die herrschende Staatsrechtslehre die Bedeutung der parlamentarischen Opposition im demokratischen Gemeinwesen nicht erkennen. So blieb innerhalb der deutschen Par-lamentarismustheorie die theoretische Debatte über die Opposition im Ansatz stecken.

Die Oppositionsforschung wurde auch für lange Zeit in der Bundesrepublik vernachlässigt. Doch heute hat sich diese Situation dahingehend geändert, daß die Politikwissenschaft dieses eigenständige Forschungsfeld anerkennt. Trotzdem bleibt diese Forschung hinter anderen weit zurück.

Als Pionierarbeit kann das Werk von Kralewski und Neunreither^[19] aus dem Jahre 1963 gelten. Dem folgend sind im wesentlichen die Monographien von Hereth^[20] und Veen^[21] aus den späten sechziger Jahren bzw. der Mitte der siebziger Jahre, die stark juristisch orientierte Arbeit von H.-P. Schneider^[22] sowie die Dissertation von Sebaldt^[23] aus dem Jahre 1992 zu nennen. Im Mittelpunkt dieser Arbeiten steht hauptsächlich die Thematisierungsfunktion der Opposition. Der Schwerpunkt dieser und anderer Arbeiten liegt also vor allem in der Analyse der formalen Kontroll- und Mitwirkungsrechte der Opposition und deren Einsatz im parlamentarischen Verfahren. In den Werken, wo das Gesetzgebungsverfahren eine eigenständige Themati-sierung fand, blieb die Analyse oft auf die statistische Dimension der oppositionellen Einfluß-nahme beschränkt. Die Monographie von Veen, die wahrscheinlich eine der wichtigsten älteren Darstellung über die Opposition im Bundestag darstellt, mißt das Ausmaß an oppo-sitioneller Einflußnahme auf das Gesetzgebungsverfahren anhand der von der Opposition eingebrachten Gesetzesinitiativen. Auch Hereth beschreibt unter anderem das mögliche Ver-halten der Opposition im Gesetzgebungsprozeß anhand des Entstehungsprozesses zweier Bundesgesetze. Die frühe Studie von Kralewski und Neunreither glänzt vor allem durch eine umfassende empirische Untersuchung des Gesetzgebungsprozesses im Bundestag mit dem Ziel, den Prozeß der Auseinandersetzung zwischen Regierung und Opposition transparent zu machen. Die Autoren erklären zwar, daß die Opposition des ersten Bundestages an der Ge-setzgebung konstruktiv mitgearbeitet hat. Aber dem wie wurde weniger Beachtung ge-schenkt. Diese empirische Detailanalyse von Kralewski und Neunreither griff Sebaldt mit thematischen Einschränkungen wieder auf. Er untersuchte, wie sich die verschiedenen Gesetze, welche auf Initiative der Opposition eingebracht wurden, im Entstehungsprozeß des Gesetzgebungsverfahren entwickelten.

Letztendlich läßt sich feststellen, daß das Forschungsinteresse an der Regierung gegenüber der Opposition stärker ist.^[24]

2.3. Das Ignorieren der Opposition im Grundgesetz

Bei der Beratung der künftigen Verfassung im Parlamentarischen Rat 1948/49 hatten bereits einzelne Abgeordnete nachdrücklich auf die Notwendigkeit einer starken Opposition hinge-wiesen.^[25] Trotzdem verzichtet das Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland auf die deutliche Institutionalisierung einer parlamentarischen Opposition. Der Grund hierfür liegt darin, daß das Grundgesetz am traditionellen, noch aus der Zeit des monarchischen Konsti-tutionalismus stammenden, Gewaltenteilungsschema festhält, das den dualistischen Gegensatz nicht zwischen Regierung und Opposition, sondern zwischen Regierung und Gesamtpar-lament vermutet.^[26]

Als normative Grundlage für die Existenz der parlamentarischen Opposition muß vor allem das Demokratieprinzip angesehen werden.^[27] Den Anknüpfungspunkt bietet der Artikel 20, in dem es heißt:

„(1) Die Bundesrepublik Deutschland ist ein demokratischer und sozialer Bundesstaat.
(2) Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus. Sie wird vom Volke in Wahlen und Abstim- mungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt

und der Rechtsprechung ausgeübt. ...“^[28].

Demnach könnte sich die Möglichkeit der Ausübung von Opposition aus dem Wort Demokratie ergeben. Den wesentlichen materialen Inhalt des verfassungsrechtlichen Demo-kratiebegriffs stellt die in Artikel 20 Abs. 2 Satz 1 GG zum Ausdruck kommende Selbstbe-stimmung des Volkes dar, wonach alle Gewalt vom Volke ausgeht. Abs. 2 Satz 2 des Artikel 20 GG konkretisiert diese Aussage dahin, daß die Staatsgewalt vom Volke in Wahlen und Abstimmungen u.a. ausgeübt wird. Somit erhält die staatliche Gewalt ihre Legitimation durch das Volk. Um diese Selbstbestimmung des Volkes zu gewährleisten, sieht das Grundgesetz formelle Sicherungen, wie zum Beispiel die Existenz einer Volksvertretung, vor.

Ein weiteres Indiz für die rechtliche Anerkennung der Opposition besteht im Vorhandensein des Mehrheitsprinzips. Das Mehrheitsprinzip findet zum Beispiel bei Wahlen seine Anwen-dung, bei denen unter Anknüpfung an die Mehrheit der Stimmen der Wille der jeweiligen Majorität als verbindlich erklärt wird, zum Beispiel die Wahlen des Bundespräsidenten (Art. 54 Abs. 6 GG^[29]), die Wahl des Bundeskanzlers (Art. 63 Abs. 2-4 GG^[30]) sowie die Vertrauensfrage (Art. 68 Abs. 1 GG^[31]). Aus diesen Beispielen läßt sich schließen, daß das Mehrheits-prinzip verfassungsrechtlich als Methode der Entscheidungsfindung anerkannt ist. Wobei das Vorhandensein einer Mehrheit das Vorhandensein einer Minderheit voraussetzt. Die entscheidende Rolle in einem Entscheidungsprozeß spielt demnach eine überstimmte Minderheit, die Opposition.

Auch aus der Ausprägung des Demokratieprinzips Herrschaft auf Zeit kann die Anerkennung der Opposition abgeleitet werden. Ein wichtiges Merkmal, welches das Grundgesetz vorsieht, ist, daß das Volk nicht unmittelbar an der Staatsleitung beteiligt ist, sondern die Ausübung bei besonderen Organen^[32] obliegt. Demnach wird der Bundestag nach Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG^[33] in gleichen und freien Wahlen vom Volk gewählt, die Mitglieder des Bundestages wiederum wählen den Bundeskanzler nach Art. 63 GG^[34]. Der Bundeskanzler bildet zusammen mit den von ihm vorgeschlagenen Bundesministern gemäß Art. 64 Abs. 1 GG^[35] die Bundesregierung (Art. 62 GG^[36]). Nach dem Grundgesetz gibt es somit Regierende und Regierte. Die Regie-renden und Volksvertreter sind wegen der Volkssouveränität dem Volk gegenüber stets ver-antwortlich. Ihre Herrschaft bedarf infolgedessen einer dauernden Legitimation vom Volke, die nicht nur für einen bestimmten Zeitpunkt gilt. Es ist aber eine Herrschaft auf Zeit, denn der Zeitraum ist im Grundgesetz gemäß Art. 39 Abs. 1, 69 Abs. 2 GG^[37] festgelegt.

Damit soll verhindert werden, daß sich eine Führungsgruppe auf Dauer in dem Besitz der politischen Macht bringen kann. Dazu dienen die in bestimmten Abständen abgehaltenen Parlamentswahlen. Eine Parlamentswahl setzt aber die Auswahl zwischen mehreren Gruppen, die politisch unterschiedliche Ziele verfolgen, voraus.^[38] Wahlen zum Parlament sollen also nicht zum Schein verkommen. Deshalb setzt das Herrschaft auf Zeit -Prinzip die Möglichkeit der Bildung einer parlamentarischen Opposition als unabdingbar voraus. Diese parlamentarische Opposition vertritt andere Auffassungen als die Regierenden und stellt somit eine politische Alternative zur Regierung dar. Letztlich ist die Möglichkeit eines Machtwechsels auch durch die Vertrauensfrage, gemäß Art. 68 Abs. 1 GG^[39], institutionell gesichert. Demzufolge schließt das im Grundgesetz vorgesehene Herrschaft auf Zeit -Prinzip zumindest die Möglichkeit der Bildung einer Opposition nicht aus.

[...]

^[1] Schneider, H.-P.: (1989). S. 1056.

^[2] Oberreuter, Heinrich (1993): Parlamentarische Opposition in der Bundesrepublik Deutschland. In: Euchner, Walter (Hrg.): Politische Opposition in Deutschland und im internationalen Vergleich. Göttingen 1993. S. 60-75.

^[3] Schneider, Hans-Peter; Zeh, Wolfgang (Hrg.): Parlamentsrecht und Parlamentspraxis. Berlin, New York 1989.

^[4] Haberland, Stephan (1995): Die verfassungsrechtliche Bedeutung der Opposition nach dem Grundgesetz. (= Beiträge zum Parlamentsrecht, Bd. 30). hg. v. Kaltefleiter, Werner; Karpen, Ulrich; Zeh, Wolfgang. Berlin 1995.

^[5] Stüwe, Klaus (1997): Die Opposition im Bundestag und das Bundesverfassungsgericht. Das verfassungsge-richtliche Verfahren als Kontrollinstrument der parlamentarischen Minderheit. Baden-Baden 1997.

^[6] Sebaldt, Martin (1992): Die Thematisierungsfunktion der Opposition. Die parlamentarische Minderheit des Deutschen Bundestages als innovative Kraft im politischen System der Bundesrepublik Deutschland. Frankfurt/M 1992.

^[7] Steffani, Winfried (1991): Regierungsmehrheit und Opposition in den Staaten der EG. Opladen 1991. S. 11-35.

^[8] Schindler, Peter (1999): Datenhandbuch zur Geschichte des Deutschen Bundestages: 1949-1999. 3 Bde.. Baden-Baden 1999.

^[9] Vgl. Landshut, F.: (1980). S. 402.

^[10] Vgl. Euchner, W.: (1993). S. 10.

^[11] Vgl. Oberreuter, H.: (1995). S. 483.

^[12] Vgl. Kluxen, K.: (1980). S. 393.

^[13] Vgl. Schüttemeyer, S. S.: (2001). S. 340.

^[14] Vgl. Holtmann, E.: (1994). S. 413f.

^[15] Vgl. Schüttemeyer, S. S.: (2001). S. 340.

^[16] Vgl. Schneider, H.-P.: (1989). S. 1070f.

^[17] Vgl. Helms, L.: (1997). S. 21f.

^[18] Vgl. Schneider, H.-P.: (1974). S. 53.

^[19] Kralewski, Wolfgang; Neunreither, Karlheinz: Oppositionelles Verhalten im ersten Deutschen Bundestag 1949-1951. Opladen 1963.

^[20] Hereth, Michael (1969): Die parlamentarische Opposition in der Bundesrepublik Deutschland. München, Wien 1969.

^[21] Veen, Hans-Joachim (1976): Opposition im Bundestag. Ihre Funktion, institutionellen Handlungsbedingungen und das Verhalten der CDU/CSU-Fraktion in der 6. Wahlperiode 1969-1972. Bonn 1976.

^[22] Schneider, Hans-Peter (1974): Die parlamentarische Opposition im Verfassungsrecht der Bundesrepublik Deutschland. Bd. 1: Grundlagen. Frankfurt/M 1974.

^[23] Sebaldt, Martin (1992): Die Thematisierungsfunktion der Opposition. Die parlamentarische Minderheit des Deutschen Bundestages als innovative Kraft im politischen System der Bundesrepublik Deutschland.

(= Europäische Hochschulschriften, Reihe 31; Politikwissenschaft, Bd. 205). Frankfurt/M 1992.

^[24] Vgl. Helms, L.: (1997). S. 23f.

^[25] Vgl. Schneider, H.-P.: (1974). S. 192.

^[26] Vgl. Zeh, W.: (2001). S. 41.

^[27] Vgl. Werner, C.: (1993). S. 189f.

^[28] Hesselberger, D.: (1999). S. 171.

^[29] Vgl. Hesselberger, D.: (1999). S. 255.

^[30] Vgl. Hesselberger, D.: (1999). S. 261.

^[31] Vgl. Hesselberger, D.: (1999). S. 265.

^[32] Schneider, H.-P.: (1974). S. 192.

^[33] Vgl. Hesselberger, D.: (1999). S. 226.

^[34] Vgl. Hesselberger, D.: (1999). S. 261.

^[35] Vgl. Hesselberger, D.: (1999). S. 262.

^[36] Vgl. Hesselberger, D.: (1999). S. 260.

^[37] Vgl. Hesselberger, D.: (1999). S. 239, 267.

^[38] Vgl. Haberland, S.: (1995). S. 30.

^[39] Vgl. Hesselberger, D.: (1999). S. 265