Der Einfluss des Deutschen Bauernverbandes auf den Gesetzgebungsprozess zur Ökologischen Steuerreform

Inhaltsverzeichnis:

1. Fragestellung und methodisches Vorgehen bei der Analyse

2. Theoretische Grundlagen
2.1 Politikwissenschaftliche Definition für Interessengruppen
2.2 Die Möglichkeiten der Verbände die bundesdeutsche Gesetzgebung zu beeinflussen

3. Der Deutsche Bauernverband (DBV)

4. Analyse
4.1 I. Phase: Die Koalitionsverhandlungen
4.2 II. Phase: Vom Koalitionsvertrag zum Referentenentwurf
4.3 III. Phase: Abstimmung im Bundestag

5. Fazit

6. Kritik an der empirischen Untersuchung

I. Literaturverzeichnis

1. Fragestellung und methodisches Vorgehen bei der Analyse

Zu den Vorhaben, die von der rot-grünen Koalition nach der Bundestagswahl 1998 im Eiltempo umgesetzt wurden, gehörte das Gesetz zum Einstieg in die Ökologische Steuerreform. Erklärtes Ziel des Gesetzes ist es, Anreize zur Schaffung von neuen Arbeitsplätzen zu bieten, indem mit den Ökosteuereinnahmen die Rentenversicherungsbeiträge und so die Lohnnebenkosten gesenkt werden sollen. Gleichzeitig sollen die Maßnahmen Verbraucher und Unternehmen zwingen, Energie zu sparen und

somit einen Beitrag zum Umweltschutz zu leisten.¹

Die im Rahmen der Ökologischen Steuerreform geplante Erhöhung der Energiesteuern auf Kraftstoffe, Heizöl, Gas und Strom waren in der Öffentlichkeit und der Politik stark umstritten: Vor allem Unternehmensverbände, deren Wirtschaftszweige hohe Energiekosten hatten und wenig Werktätige beschäftigten, lehnten die Pläne von SPD und Grünen ab. Ihrer Meinung nach würden sie von den höheren Energiesteuern stark belastet werden, ohne das sie von der Senkung der Lohnnebenkosten profitieren würden. Zu diesen Interessengruppen gehörte der Deutsche Bauernverband (DBV). Für den DBV bedeutete die Ökosteuerpläne der neuen Bundesregierung eine zukünftige finanzielle Belastung für Landwirtschaftsbetriebe, die sogar existenzgefährdend sein könnte. Aus diesem Grund versuchte er den Gesetzgebungsprozess zur Ökologischen Steuerreform zu beeinflussen, um Ausnahmeregelungen für die Landwirtschaft zu erreichen.²

In dieser Arbeit sollen zwei Fragen erläutert werden: Hatte der DBV einen Einfluss auf den Gesetzgebungsprozess zur Ökologischen Steuerreform? Welche Maßnahmen hatte der DBV angewandt, um seine Interessen durchzusetzen? Um diese Fragen zu beantworten, wird der Gesetzgebungsprozess zur Ökologischen Steuerreform analysiert. Die empirische Untersuchung stützt sich dabei auf Informationen und Daten aus:

- Einer Politikanalyse zur Ökologischen Steuerreform („Der Einstieg in die Ökologische Steuerreform: Aufstieg, Restriktionen und Durchsetzung eines umweltpolitischen Themas“ von Carsten Krebs und Danyel T. Reiche)
- Zeitungsberichten der Frankfurter Allgemeinen Zeitung (FAZ) für den Zeitraum vom 16.10.1998 bis 03.03.1999
- Berichten der Zeitschrift „Blickpunkt Bundestag“
- veröffentlichten Materialien des Bundestages, Bundestagsdrucksachen

Anhand dieses Materials wird versucht, wichtige politische Entscheidungsprozesse im Gesetzgebungsprozess zur Ökologischen Steuerreform zu rekonstruieren und nachzuweisen, wie und mit welchem Erfolg der DBV Einfluss ausüben konnte. Für diese Arbeit wurden keine Interviews mit Vertretern aus Verbänden, Ausschüssen oder Ministerien geführt. Dies hat zur Folge, dass einige Einflussmethoden des DBV, die in einem nichtöffentlichen Raum stattfanden und die nicht im empirischen Material enthalten sind, nicht nachgewiesen werden können. Im Vorfeld der Analyse wird deswegen anhand der politikwissenschaftlichen Literatur zu Verbänden aufgezeigt, wie Interessengruppen den Gesetzgebungsprozess beeinflussen können und welche Einflussmethoden der Verbände überhaupt durch die Auswertung des empirischen Materials aufgezeigt werden können.

Die Analyse des Gesetzgebungsprozesses wird in drei Phasen unterteilt: Die Koalitionsverhandlungen, die Ausarbeitung des Gesetzentwurfs im Finanzministerium und die Beschlussphase im Bundestag. Diese Unterteilung ist deswegen sinnvoll, weil in den einzelnen Phasen bestimmte politische Akteure und Institutionen für die Gesetzformulierung und Änderung verantwortlich waren: Die Spitzenfunktionäre von SPD und die GRÜNEN in den Koalitionsverhandlungen, das Finanzministerium bei der Entwurfsformulierung und zuletzt der Bundestagsausschuss für Haushalt und Finanzen. Diese Akteure waren neben der Bundesregierung und der Öffentlichkeit die Hauptadressaten für den DBV. Auf die Abstimmung im Bundesrat wird in der empirischen Untersuchung nicht näher eingegangen, da durch die rot-grüne Mehrheit in der Länderkammer keine Änderungen an der Ökologischen Steuerreform vollzogen wurden. Im Fazit wird dann darauf eingegangen, inwieweit der DBV Einfluss auf die Gesetzgebung zur Ökologischen Steuerreform nehmen konnte und welche Methoden der Verband angewendet hat. Zudem sollen die Ergebnisse der Analyse kritisch beleuchtet werden.

2. Theoretische Grundlagen

2.1 Politikwissenschaftliche Definition für Interessengruppen

Interessengruppen definiert Alemann als „freiwillig gebildete, soziale Einheiten mit bestimmten Zielen und arbeitsteiliger Gliederung (Organisation), die individuelle, materielle und ideelle Interessen ihrer Mitglieder im Sinne von Bedürfnissen, Nutzen und Rechtfertigungen zu verwirklichen suchen“³. Ihre Interessen werden gegenüber anderen Gruppen mit abweichenden oder entgegengesetzten Interessen sowie durch Einwirkung auf staatliche Einrichtungen, Parteien, öffentliche Meinung und anderen gesellschaftlichen Akteuren wahrgenommen.⁴ In Abgrenzung zu anderen sozialen Gruppierungen sind zwei weitere Merkmale von Bedeutung: Verbände nehmen im Gegensatz zu Parteien nicht an politischen Wahlen teil. Sie sind nicht daran interessiert, „an der Macht zu bleiben oder an die Macht zu kommen“⁵. Für Interessenverbände ist „nur“ relevant, dass sie ihre jeweiligen Sachziele optimal durchzusetzen. Dafür suchen sie gegebenenfalls die Kooperation mit ihnen politisch ferner stehenden Parteien, insbesondere, wenn diese die Regierung stellen. Das Merkmal der nachhaltigen Einflussnahme grenzt sie zudem von sonstigen gesellschaftlichen Vereinen „wie Kegelclubs und Sportvereinen“ ab.⁶ Im politischen System der BRD existieren rund 4000 verschiedene Verbände, die in der Politikwissenschaft gewöhnlich nach ihrer Art des vertretenen Interesses typologisiert werden. Thomas Ellwein teilt sie in Verbände im sozialen Bereich, Bürgerinitiativen, Vereinigungen im Freizeitbereich, in politische und ideelle Vereinigungen und in Interessengruppen im Wirtschafts- und Arbeitsbereich ein.⁷

Obwohl Verbände „nur“ das Ziel verfolgen, ihre eigenen Interessen durchzusetzen, haben sie Funktionen übernommen, die das politische System erst in die Lage versetzt, „alle die Leistungen zu erbringen, die es in der und für die Gesellschaft bringen soll“⁸. In der Politikwissenschaft werden vier Funktionen von Verbänden in einer pluralistischen Demokratie angeführt: Zum einen stärken die Aktivität organisierter

Interessen (freie Artikulation von Interessen) die demokratische Legitimität der politischen Entscheidungen. „Denn sie erleichtert es, gesellschaftliche Bedürfnisse aufzunehmen und auf sie einzugehen“⁹ Zum anderen bündeln Verbände spezielle Interessen durch innerverbandliche Kompromisse (Aggregierung von Interessen), um ihre Durchsetzungsfähigkeit zu stärken. Für das politische System bedeutet das eine Komplexitätsreduktion, welche die Interessen überschaubar und damit verarbeitbar macht.¹⁰ Zudem spielen Interessengruppen eine wichtige Rolle bei der Integration gesellschaftlicher Gruppen in das politische Handlungssystem. Indem sie in freier Konkurrenz Gruppeninteressen auf politischen Weg durchzusetzen versuchen, „wirken sie an der Integration der gesellschaftlichen Gruppen im Staat mit und sichern damit seine Funktionsfähigkeit“.¹¹

2.2 Die Möglichkeiten der Verbände die bundesdeutsche Gesetzgebung zu beeinflussen

Im Folgenden wird beschrieben, wie Interessengruppen auf den bundesdeutschen Gesetzgebungsprozess Einfluss nehmen können. Dabei wird auch darauf eingegangen, welche Vorgehensweisen von Verbänden in der Analyse zum Gesetzgebungsprozess der Ökologischen Steuerreform nachgewiesen werden können. Die beschriebenen Methoden orientieren sich an einer Systematik von Ulrich von Alemann, der grundlegend zwischen zwei Strategien unterscheidet: Das Ausüben von öffentlichen Druck (pressure) sowie die Methoden der internen Beeinflussung (lobbying).¹²

Um Öffentlichen Druck auf Exekutive und Legislative auszuüben, der sie zu einer Kursänderung im Gesetzgebungsverfahren veranlasst, nutzen Interessengruppen verbandseigene aber auch fremde Medien, die die Meinung der Bevölkerung beeinflussen. Durch ihre Öffentlichkeitsarbeit wollen Interessengruppen ihre Ziele verdeutlichen, Anhänger mobilisieren, Vorhaben der Regierung kritisieren und Änderungsvorschläge in die Diskussion einbringen. Zudem können sie gegenüber den Regierungsparteien mit Kundgebungen, Boykottaktionen und dem Entzug finanzieller Unterstützung drohen. Eine andere Variante des Ausübens von öffentlichen Drucks ist die Drohung von Verbänden, die Wählerstimmen ihrer Mitglieder den Regierungs

parteien zu entziehen.¹³ Diese Methoden der Beeinflussung nutzen Interessengruppen in allen Phasen des Gesetzgebungsprozesses. Diese Strategien können in der Analyse nachgewiesen werden.

Die Methoden der internen Beeinflussung (lobbying) können in rechtlich fixierte und

„andere“ Einflussmöglichkeiten aufgeteilt werden: In der Bundesrepublik hat der Gesetzgeber die Interessengruppen rechtlich in die Gesetzgebung einbezogen. In der Initiativphase des Gesetzgebungsprozesses arbeitet ein Bundesministerium einen Entwurf aus. Daher suchen Wirtschaftsverbände auf den Inhalt künftiger Gesetze schon im Entstehungsstadium, dem Referentenstadium, einzuwirken – „d. h. wenn die zuständigen Ministerialbeamten an ersten Entwürfen arbeiten und diese noch relativ veränderbar erscheinen“¹⁴. Hierzu werden die Interessengruppen üblicherweise auch eingeladen. Nach § 24 der Gemeinsamen Geschäftsordnung der Bundesministerien kann den Verbänden die Gelegenheit eingeräumt werden, Stellungnahmen abzugeben oder einzureichen. Während Verbände so ihre Interessen einbringen können, erhalten die Ministerien Informationen über Auswirkungen beabsichtigter Maß- nahmen und hören Einwände, die sie berücksichtigen können. Häufig wird so in internen Verhandlungen ein Entwurf als Kompromiss formuliert, den alle Beteiligten tragen.¹⁵ Die Ministerien haben jedoch freie Hand, welche Verbände und Vorschläge sie berücksichtigen. Eine weitere Möglichkeit bieten die zahlreichen in den Ministerien bestehenden Beiräte. Obwohl als Expertengremien gedacht, stellen Verbandsvertreter einen erheblichen Teil ihrer Mitglieder.¹⁶ Diese Methoden der internen Beeinflussung können jedoch in der Analyse nicht aufgezeigt werden, da die Verbände an der Entwurfsformulierung in den Ministerien unter „vollständiger Aussperrung von Parlament und allgemeiner Öffentlichkeit“¹⁷ beteiligt werden.

Auch in der Beschlussphase des Gesetzes können die Interessengruppen noch den Politikinhalt der Gesetzentwürfe beeinflussen: Nach der 1. Lesung im Bundestag wird der Gesetzentwurf an den federführenden Bundestagsausschuss weitergeleitet, der die Stellungnahmen der übrigen befassten Ausschüsse einholt und den Entwurf Punkt für Punkt diskutiert. Dazu werden in öffentlichen Sitzungen (Hearings) auch Verbandsvertreter eingeladen, die Kritik an dem Entwurf üben und Forderungen stellen.¹⁸ Der Ausschuss kann dann vorgeschlagene Änderungen am Gesetzentwurf mit Mehrheit beschließen. Dies kann aber nur geschehen, wenn die Abgeordneten der Regierungsparteien zustimmen, da die Zusammensetzung der Ausschüsse der Mandatsverteilung im Bundestag entspricht.¹⁹ Im Vergleich zu der Anhörung im Referentenstadium wird diese Form der Beteiligung der Interessengruppen als wirkungsloser beurteilt, da sie an einer späteren Stufe des Gesetzgebungsprozesses einsetzt.²⁰ Nachdem sich der Ausschuss auf einen Entwurf geeinigt hat, wird dieser im Bundestag vorgestellt. Das Plenum berät und beschließt dann in 2. und 3. Lesung den vom Ausschuss vorgelegten Entwurf. Gegebenenfalls kann der Entwurf noch mal an den Ausschuss zurückverwiesen werden. Bei den Plenarsitzung im Bundestag und Bundesrat haben die Verbände keine formell festgelegte Einflussmöglichkeit auf den Gesetzgebungsprozess mehr.²¹ Die Anhörung der Verbände in den Bundestagsausschüssen und ihr Einfluss auf die Gesetzgebung können in der Analyse nachgewiesen werden, da die Ergebnisse der Anhörungen veröffentlicht werden.

Zu den „anderen“ Methoden der internen Beeinflussung gehören das personelle Eindringen von Verbandsvertretern in Parteien, Parlamente und Regierungen und die Vergabe von gut dotierten Verbandspositionen an Politiker.²² Diese Strategien von Verbänden, die langfristig einen personellen Einfluss auf den Gesetzgebungsprozess sicherstellen, können zwar nachgewiesen werden. Jedoch werden sie in der Analyse kaum berücksichtigt, um die Komplexität der empirischen Untersuchung zu verringern. Auch das von Alemann angeführte persönliche Beeinflussen von Abgeordneten in der Vorhalle des Parlaments (Lobby) wird in der Analyse keine Bedeutung erlangen, da der einzelne Parlamentarier im deutschen Gesetzgebungsverfahren eine untergeordnete Rolle spielt. Denn die Abgeordneten richten sich bei den Bundestagsabstimmungen größtenteils nach den Fraktionsbeschlüssen.²³ Des Weitern kann die Vergabe exklusiver Informationen oder der Informationsentzug von Seiten der Verbände, Finanzielle Zuwendungen (Spenden, Korruption, Bestechung), oder die Bedrohung und Nötigung von Politikern und Beamten in der Analyse nicht nachgewiesen werden.²⁴

[...]

¹ Vgl. Krebs, Carsten / Reiche, Danyel T., Der Einstieg in die ökologische Steuerreform: Aufstieg, Restriktionen und Durchsetzung eines umweltpolitischen Themas, Berlin 1999, S. 18-310, hier S. 214ff

² Vgl. ebd., S. 206-266

³ Alemann, Ulrich von, Organisierte Interessen in der Bundesrepublik, Berlin 1987, S. 30-34, S. 172- 182, hier S. 30

⁴ Vgl. Weber, Jürgen, Die Interessengruppen im politischen System der Bundesrepublik Deutschland, München 1976, S. 68-74, S. 223-267, hier S. 72

⁵ Schütt-Wetschky, Interessenverbände und Staat, Darmstadt 1997, S.9-78, hier S. 10

⁶ Vgl. Schütt-Wetschky 1997, S. 9

⁷ Vgl. Rudzio, Wolfgang, Das politische System der Bundesrepublik Deutschland, Opladen 1996, S. 63-106, S. 213-261, hier S. 67-77

⁸ Weber 1976, S. 343

⁹ Rudzio 1996, S.66

¹⁰ Vgl. Rudzio 1996, S.66

¹¹ Weber 1976, S. 351

¹² Vgl. Alemann 1987, S. 172-174

¹³ Vgl. ebd., S. 178-182

¹⁴ Rudzio 1996, S. 91

¹⁵ Vgl. ebd., S. 91ff

¹⁶ Vgl. ebd., S. 92

¹⁷ Schröder, Heinrich Josef, Gesetzgebung und Verbände – Ein Beitrag zur Institutionalisierung der Verbandsbeteiligung an der Gesetzgebung, Berlin 1976, S. 74-120, hier S. 81

¹⁸ Vgl. Beyme, Klaus von, Das politische System der Bundesrepublik Deutschland, Wiesbaden 1999, S. 155-170, hier S. 168

¹⁹ Vgl. Rudzio 1996, S. 256

²⁰ Beyme 1999, S. 168

²¹ Vgl. Hesse, Joachim / Ellwein, Thomas, Das Regierungssystem der Bundesrepublik Deutschland 1. Band, Opladen 1997, S. 248-262, hier S. 256f

²² Vgl. Alemann 1987, S. 176-178

²³ Vgl. ebd., S. 174-176

²⁴ Vgl. ebd., S. 172