Die Regulierung von Finanzmärkten im Lichte der internationalen Terrorismusbekämpfung

Gliederung

A. Einleitung

B. Finanzmarktregulierung und Terrorismus(-bekämpfung)
I. Finanzmarkt
II. Terrorismus
1. Definition
2. Die Ökonomie des Terrorismus
III. Regulierung
IV. Regulierungsbehörden und der Kampf gegen den Terrorismus
1. International
a) Die Vereinten Nationen
aa) International Convention for the suppression of the financing of
terrorism
bb) UN- Sicherheitsrats- Resolutionen 1373 und 1566
b) Die Financial Action Taskforce (FATF)
aa) Allgemein
bb) Die 40 + 9 Empfehlungen und deren völkerrechtliche
Verbindlichkeit
c) Die Europäische Gemeinschaft
aa) Verordnung (EG) Nr. 1889/2005 und 1781/2006
bb) Richtlinie 2005/60/EG
2. National
a) Das Bundesamt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin)
b) Die Deutsche Bundesbank
c) Die Financial Intelligence Unit (FIU)
3. Die praktische Bedeutung der Resolutionen, Empfehlungen, Verordnungen
und Richtlinien

C. Schlussbemerkung

Literaturverzeichnis

Lehrbücher:

Mankiw, N. Gregory: Grundzüge der Volkswirtschaftslehre, 3. Auflage 2004 (zitiert: Man-kiw, Grundzüge der VWL)

Ruthig, Josef / Storr Stefan: Öffentliches Wirtschaftsrecht, 1. Auflage 2005

Stein, Torsten / von Buttlar, Christian: Völkerrecht, 11. Auflage 2005

Streinz, Rudolf: Europarecht, 7. Auflage 2007

Dissertationen:

Middel, Stefan: Innere Sicherheit und präventive Terrorismusbekämpfung, Diss. Berlin 2006

Träm, Michael: Neue Entwicklungen der staatlichen Bankenaufsicht in Deutschland und den USA sowie der Einfluss von Basel II, Diss. Saarbrücken 2006 (zitiert: Träm, Neue Entwick-lungen der staatlichen Bankaufsicht)

Werner, Gerhard: Bekämpfung der Geldwäsche in der Kreditwirtschaft, Diss. Freiburg i. Br. 1995 (zitiert: Werner, Bekämpfung der Geldwäsche)

Aufsätze:

Carl, Dieter: EG- Richtlinie zur Bekämpfung der Geldwäsche, EWS 1991, S. 341 ff.

Häde, Ulrich: Initiativen zur Bekämpfung der Geldwäsche, EuZW 1991, S. 553 ff.

Häde, Ulrich: Bankenaufsicht und Grundgesetz, JZ 2001, S. 105 ff.

Elektronische Publikationen:

Jahresbericht der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht 2006, (zitiert: Jahres-bericht der BaFin 2006) http://www.bafin.de/cgi-bin/bafin.pl?verz=0904010000&sprache=0&filter=a&ntick=0 Zugriff am 10.12.2007

BaFin- Journal Ausgabe Dezember 2007, (zitiert: BaFin- Journal 12/07)

http://www.bafin.de/bafinjournal/0712.pdf

Zugriff am 04.01.2008

Jahresbericht der Financial Intelligence Unit 2002, (zitiert: FIU Jahresbericht 2002)

http://www.bka.de/profil/zentralstellen/fiu/fiu jahresbericht 2002.pdf

Zugriff am 04.01.2008

Jahresbericht der Financial Intelligence Unit 2003, (zitiert: FIU Jahresbericht 2003)

http://www.bka.de/profil/zentralstellen/fiu/fiu_jahresbericht_2003.pdf

Zugriff am 04.01.2008

Jahresbericht der Financial Intelligence Unit 2006, (zitiert: FIU Jahresbericht 2006) http://www.bka.de/profil/zentralstellen/geldwaesche/pdf/fiu_jahresbericht_2006.pdf Zugriff am 25.11.2007

FATF – Annual Report 1996 – 1997, (zitiert: FATF- Jahresbericht 1996 – 1997)

http://www.fatf-gafi.org/dataoecd/13/28/34326529.pdf

Zugriff am 01.01.2008

FATF – Annual Report 1999 – 2000, (zitiert: FATF - Jahresbericht 1999 – 2000)

http://www.fatf-gafi.org/dataoecd/13/42/34328015.pdf

Zugriff am 01.01.2008

FATF – Annual Report 2006 – 2007, (zitiert: FATF – Jahresbericht 2006 – 2007)

http://www.fatf-gafi.org/dataoecd/46/1/39162982.pdf

Zugriff am 01.01.2008

IWF- Bericht Nr. 04/213 über die Befolgung von Standards und Codes: FATF- Empfeh-lungen zur Bekämpfung der Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung (zitiert: IWF-Bericht 2004)

http://www.bafin.de/internationales/fatf/rosc-ger-2004.pdf

Zugriff am 21.11.2007

Die deutsche Bundesbank – Aufgabenfelder, rechtlicher Rahmen, Geschichte (zitiert: Die dt. Bundesbank)

http://www.bundesbank.de/download/presse/publikationen/buchbundesbank.pdf

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Kremer, Carsten: Die FATF und der internationale Kampf gegen die Geldwäsche (Regem Analysis 10) 2004 (zitiert: Die FATF)

http://www.chinapolitik.de/studien/regem/regem_no10.pdf

Zugriff am 25.10.2007

Sonstiges .

Rahlf, Thomas: „Finanzmärkte“: Funktionsweise, Integrationseffekte und ordnungspolitische Konsequenzen 1999, S. 4 (zitiert: Rahlf, Finanzmärkte)

Van Aaken, Anne: Verschärfte Kontrolle transnationaler Finanzmärkte. Zwischen Sicher-heitsbedürfnis und Freiheitsbeschränkung, in: Internationales Wirtschaftsrecht im Schatten des 11. September 2001. Tagungsband des 4. Graduiertentreffen im Internationalen Wirt-schaftsrecht in Jena 2003, S. 133 ff. (zitiert: van Aaken, Internationales Wirtschaftsrecht)

Tomuschat, Christian: Vereinte Nationen, in: Völkerrecht, 3. Auflage 2001, S. 453 ff.

Websites .

Bundesministerium des Innern

http://www.bmi.bund.de/cln_012/nn_165104/Internet/Content/Themen/Terrorismus/Datenund Fakten/Bekaempfung__der__Finanzierung__des__Id__93033__de.html

Zugriff am 29.12.2007

Gutachten

A. Einleitung

Gegenstand der vorliegenden Arbeit ist es, die Rolle der Finanzmarktregulierung im Kampf gegen den internationalen Terrorismus zu beleuchten. Beherrscht wird dieses Thema durch das Spannungsfeld zwischen Freiheit und Sicherheit^[1], welches durch die diversen Terrorakte, sei es in New York im Jahre 2001, in Madrid 2004 oder in London 2005 nicht an Aktualität verliert, sondern, wie es scheint mit einer grausamen Regelmäßigkeit immer wieder in unser aller Gedächtnis zurückgerufen wird. Von Interesse soll in diesem Gutachten dabei sein, was in den Finanzmärkten reguliert wird, wie reguliert wird, wer reguliert und insbesondere wel-chen Beitrag diese Formen der Regulierungen zur Bekämpfung des internationalen Terroris-mus’, speziell der Terrorismusfinanzierung zu leisten vermag. Eingegangen wird dabei spezi-ell auf die verschiedenen Regulierungsebenen und die jeweiligen Möglichkeiten der Regulie-rung in diesen Ebenen. Immanent ist dabei auch ein Abriss über die Ökonomie des Terroris-mus’, wobei das Augenmerk auf der Beschaffung finanzieller Mittel und der Weitergabe die-ser über internationale Finanzströme liegen soll.

B. Finanzmarktregulierung und Terrorismus(-bekämpfung)

Wie oben bereits angerissen, soll die Finanzmarktregulierung in Hinsicht auf ihre Rolle bei der Terrorismusbekämpfung untersucht werden. Essentiell ist es, zu klären, was zum einen gemeinhin unter einem Finanzmarkt zu verstehen ist, und zum anderen, was Regulierung in diesem gebrauchten Sinne bedeutet. Dieses wird im nachfolgenden Teil näher beleuchtet. Kurz erläutert soll auch werden, was Terrorismus ist und wie sich die Ökonomie des Terro-rismus darstellt.

I. Finanzmarkt

Betrachtet man das Thema Finanzmarkt etwas genauer, stellt man fest, dass sich dahinter we-sentlich mehr verbirgt als es durch den alltäglichen Umgang mit dem Wort Finanzmarkt oder -märkte erahnen lässt. Rahlf definiert Finanzmärkte als „Gesamtheit aller Transaktionen mit Finanzierungsmitteln, deren Aufgabe und Funktion die Mobilisierung sowie Bereitstellung und marktgerechte transparente Bewertung von Finanzmitteln ist“.^[2] Bei der vorangegangenen Definition kann man laut Rahlf der üblichen Trennung der Finanzmärkte in Geld- und Kapi- talmärkte folgen. Aufgrund der Komplexität des Themas wird jedoch eine solche Unterschei-dung nicht explizit stattfinden, sondern es werden die Finanzmärkte als Ganzes behandelt.

II. Terrorismus

Im folgenden Abschnitt soll explizit auf den Terrorismus Bezug genommen werden, indem versucht werden soll eine Definition von Terrorismus zu formulieren und falls möglich, auch einen kleinen Einblick in die Ökonomie des Terrorismus zu vermitteln

1. Definition

Wie man anhand der Unterschiedlichkeit von Terrorakten sieht, ist es nicht leicht Terrorismus ohne weiteres zu definieren. Wichtig ist es dabei den Terrorismus von Krieg oder Guerilla-kampf abzugrenzen. Gemeinhin könnte man Terrorismus mit Gewaltanwendung jeglicher Art gleichsetzen. Dies ist aber allein kein geeignetes Merkmal um Terrorismus von Krieg oder Guerillakampf abzugrenzen, denn die beiden Letztgenannten bedienen sich ebenfalls der Ge-waltanwendung. Viel eher könnte man das verfolgte Ziel der Gewaltanwendung zur Unter-scheidung heranziehen. Versucht man im Krieg und Guerillakampf gerade durch militärische Gewalt seine Ziele unmittelbar zu erreichen^[3], sind die Gewalttaten im Rahmen des Terroris-mus’ meist „Mittel zum Zweck“, nämlich zum Großteil die Einschüchterung der Bevölkerung und Erhöhung des politischen Drucks auf Regierungen. Zwar bedient sich der Guerillakampf teilweise auch dieser Methode, nämlich der Verängstigung der Bevölkerung, jedoch nur um schlussendlich die Vernichtung des Feindes zu erreichen. Middel hat in Anlehnung an die Definitionsansätze der Vereinten Nationen (im Folgenden UN), welche sich vor allem in Art. 2 I lit. b der „International Convention for the suppression of the Financing of Terrorism“ und auf der europäischen Ebene durch Art. 3 I des Vorschlages für einen Rahmenbeschluss des Rates zur Terrorismusbekämpfung vom 19.09.2001^[4] konkretisieren, drei Merkmale zur trenn-scharfen Definition von Terrorismus herausgearbeitet. Danach ist das Mittel des Terrorismus ein Gewaltakt mit erheblichen Schweregrad. Als Methode sieht Middel die Verbreitung von Angst in der Zivilbevölkerung und als letztes der drei Merkmale nennt er als Ziel die Ände-rung der bestehenden politischen oder gesellschaftlichen Verhältnisse, regelmäßig aber nicht notwendig im Wege der Provokation einer hoheitlichen Stelle zu einem bestimmten Verhal-ten^[5]. Damit kann man trotz schwerer Fassbarkeit den Begriff Terrorismus hinreichend gut definieren und von Krieg und Guerillakampf trennen.

2. Die Ökonomie des Terrorismus

An dieser Stelle soll, wenn auch nur kurz, versucht werden, Finanzierungsmöglichkeiten des Terrorismus zu identifizieren und die Wege des Geldes des Terrors zu beleuchten. Das Prob­lem der Terrorismusfinanzierung ist augenscheinlich ein sehr weit reichendes Gebiet, denn es liegt in der Eigenart der Terroristen selbst bis zuletzt unerkannt zu bleiben und auch etwaige geplante terroristische Aktivitäten vor dem Zugriff der Öffentlichkeit zu schützen. Dazu ge-hört auch, sich immer wieder neue Möglichkeiten zu schaffen, Gelder zu „gewinnen“ und diese zu transferieren. Für den islamistisch- extremistischen Terrorismus, welcher weltweit den mit Sicherheit bekanntesten Teil des Terrors darstellt aber bei weitem nicht die einzige Erscheinungsform ist, wurden unter anderem, legale und illegale Geschäftstätigkeiten, Spen-densammlungen sowie Zuwendungen von Drittstaaten an Vereinigungen mit extremistischen Zielrichtungen als Finanzquelle ausgemacht^[6]. Um illegal erworbene Gelder in Umlauf zu bringen, bedient man sich nicht selten der Geldwäsche. Die Distribution der so erlangten Ge­lder erfolgt danach häufig in Form des sog. Hawala-Bankings^[7] (System zur Überweisung von Geldbeträgen, z.B. als Reisebüros getarnt um legale Finanztransaktionen zu umgehen) oder durch Financial- Agents (meist angeworbene Personen welche Privatkonten für Finanztran-saktionen gegen Provision zur Verfügung stellen^[8] ), wodurch ein hoher Grad der Verschleie-rung erreicht werden kann. An dieser Stelle treten dann die Überwachungs- / Regulierungsbe-hörden in den Vordergrund, um eine eventuelle Verschleierung zu verhindern und mögliche Drahtzieher zu identifizieren. Wie sich der Terrorismus finanziert, wird wohl vermutlich nie in Gänze aufgeklärt werden, dennoch leisten nachfolgend dargestellte Institutionen viel Ar-beit, um die Finanzquellen des Terrors vielleicht irgendwann doch dauerhaft versiegen zu lassen.

III. Regulierung

Die Entstehung des Rechtsbegriffs der Regulierung wird laut Ruthig im wirtschaftswissen-schaftlichen Kontext gesehen, welcher als Ansatz den Abschied von den so genannten natür-lichen Monopolen sieht^[9]. Mankiw definiert den Begriff der Regulierung als staatliche Über-nahmen von mikroökonomischen Entscheidungen (durch öffentliche Unternehmungen) oder unmittelbare staatliche Einflussnahme auf mikroökonomische Entscheidungen bestimmter privater Unternehmungen^[10]. Das Charakteristische der Regulierung als Teil des Wirtschafts-verwaltungsrechts ist, dass gewerbliche Aktivitäten (wie etwa das von Banken oder generell Finanzdienstleistern) einer dauernden staatlichen Kontrolle bzw. Einflussnahme unterworfen werden^[11]. Dieses durchaus alte Phänomen der Regulierung hat seinen Ursprung darin, dass der Staat sich schon früher solchen Wirtschaftszweigen besonders widmete, die er als lebens-wichtig für das Funktionieren von Staat und Gesellschaft erachtete^[12]. Wann und wie ein Staat regulierend in einen Markt allgemein (z.B. bei Marktversagen oder auch drohender Kartell-bildung) eingreift, kann im Rahmen der Ausführungen unterbleiben..

IV. Regulierungsbehörden und der Kampf gegen den Terrorismus

An dieser Stelle des Gutachtens soll explizit auf einzelne Behörden und Institutionen des Völkerrechts, des Europarechts, sowie des deutschen Rechts, in Hinblick auf deren Funktio-nen und Tätigkeiten bei der Regulierung von internationalen Finanzmärkten eingegangen werden.

1. International

Wie schon das Thema dieser Arbeit verrät, geht es vorrangig um die internationale Terroris-musbekämpfung, d.h. es sind internationale Behörden und Institutionen gefragt, den Kampf, in diesem Falle durch Regulierung des Finanzmarktes, aufzunehmen und nach den jeweiligen Rahmenbedingungen und Befugnissen bestmöglich zu agieren. Als wichtigste Vertreter sollen nachstehend die Vereinten Nationen, die Financial Action Taskforce, sowie die Europäische Union und deren Einflussmöglichkeiten auf die Finanzmarktregulieung im Hinblick auf die internationale Terrorismusbekämpfung betrachtet werden.

a) Die Vereinten Nationen

Die Vereinten Nationen wurden am 26.06.1945, mit dem Abschluss der UN-Charta durch 51 Nationen, in San Francisco^[13] mit dem vorrangigen Ziel gegründet, ein Instrument zur Ge-währleistung des Weltfriedens zu schaffen^[14]. In der Folgezeit richtete und richtet sich noch das Augenmerk ebenfalls u. a. auf die Herstellung einer gerechteren Wirtschaftsordnung und auch auf die Förderung der Menschenrechte^[15]. Mitglieder der UN sind entweder die ursprüng-lichen Mitglieder welche an der Gründungskonferenz teilnahmen oder jene, welche nach den Voraussetzungen des Art. 4 UN-Charta nachträglich aufgenommen wurden. Die nachträgliche Aufnahme erfordert jedoch im Vorfeld eine befürwortende Empfehlung des Sicherheitsra-tes^[16]. Der Sicherheitsrat wiederum ist ein Organ der UN. Die wichtigsten Organe sind die Generalversammlung, der eben erwähnte Sicherheitsrat, das Sekretariat, der Internationale Gerichtshof und der Wirtschafts- und Sozialrat. Daneben existieren im Sinne von Art. 57 UN-Charta noch weitere UN-Sonderorganisationen^[17]. Beispielhaft sei hier die Organisation for Economic Cooperation an Development (OECD) und der Internationale Währungsfond (IWF) genannt. Im Folgenden soll speziell auf die Rolle der UN selbst und des Sicherheitsrates bei der Finanzmarktregulierung im Hinblick auf die Terrorismusbekämpfung eingegangen wer-den.

aa) International Convention for the suppression of the financing of terrorism

Dieses Internationale Übereinkommen zur Bekämpfung der Finanzierung des Terrorismus’ wurde am 10. Januar 2000 am Sitz der Vereinten Nationen in New York zur Unterzeichnung aufgelegt. Es definierte schon vor den „großen“ Anschlägen von New York und den darauf folgenden, in Art. 1 Begriffe wie „finanzielle Mittel“, „staatliche oder öffentliche Einrichtun-gen“ und „Erträge“ im Zusammenhang mit der Terrorismusfinanzierung. Des Weiteren regelt dieses Übereinkommen auch, wann es sich beim Umgang mit welchen Mitteln auch immer^[18], um eine Straftat im Sinne dieses Übereinkommens handelt. Es legt ferner den Anwendungs-bereich dieses Übereinkommen fest. Es findet demnach gemäß Art. 3 keine Anwendung wenn eine Straftat in einem Staat begangen wird, sich der Verdächtige in selbigen aufhält und eben-falls Staatsbürger dieses Staates ist. Kurz gesagt: besteht kein grenzüberschreitender Bezug, findet dieses Übereinkommen keine Anwendung. Man könnte also dem Inhalt nach, die ersten drei Artikel dieses Übereinkommens als gewissermaßen „Allgemeinen Teil“ betrachten, dem dann der „Besondere Teil“ folgt. Das Übereinkommen erlegt den Unterzeichnerstaaten wei-terhin diverse Maßnahmen auf, welche in den Art. 4 – 9 konkretisiert werden. Besonders die Artikel 4 – 6 machen sehr deutlich, wie groß der Regelungsgehalt des Übereinkommens ist, denn auf Grund der Formulierungen wird den Staaten ein nur geringer Handlungsspielraum gelassen. Zwar können die Vertragsstaaten die zu ergreifenden Maßnahmen (wie) selbst wählen, allerdings nicht ob sie überhaupt tätig werden. Berücksichtigung findet auch die Regelung der Zusammenarbeit der Staaten untereinander und das Verfahren mit verdächtigen Personen.

[...]

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^[1] Van Aaken, Internationales Wirtschaftsrecht, S. 133 (133).

^[2] Rahlf, Finanzmärkte, S. 4.

^[3] Middel, Innere Sicherheit und präventive Terrorismusbekämpfung, S. 48.

^[4] abrufbar unter: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52001PC0521:DE:HTML .

^[5] Middel, Innere Sicherheit und präventive Terrorismusbekämpfung, S. 57.

^[6] http://www.bmi.bund.de/cln_012/nn_165104/Internet/Content/Themen/Terrorismus/DatenundFakten/ Bekaempfung__der__Finanzierung__des__Id__93033__de.html.

^[7] http://www.bmi.bund.de/cln_012/nn_165104/Internet/Content/Themen/Terrorismus/DatenundFakten/ Bekaempfung__der__Finanzierung__des__Id__93033__de.html.

^[8] FIU Jahresbericht 2006, S. 31.

^[9] Ruthig / Storr, Öffentliches Wirtschaftsrecht § 6 Rn 367.

^[10] Mankiw, Grundzüge der VWL, S.356.

^[11] Ruthig / Storr, Öffentliches Wirtschaftsrecht § 6 Rn 377.

^[12] Ruthig / Storr, Öffentliches Wirtschaftsrecht § 6 Rn 366.

^[13] Stein / von Buttlar, Völkerrecht Rn 389 S. 135.

^[14] Tomuschat, Vereinte Nationen S. 453 (453).

^[15] Tomuschat, Vereinte Nationen S. 453 (453).

^[16] Tomuschat, Vereinte Nationen S. 453 (454).

^[17] Stein / von Buttlar, Völkerrecht Rn 424 S. 147.

^[18] Art. 2 des Übereinkommens zur Bekämpfung der Terrorismusfinanzierung.