Implementation regulativer Politik

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Implementation und regulative Politik
2.1 Begriff Implementation und Implementationsforschung
2.1.1 Forschungsansatz Top-Down Perspektive
2.1.2 Forschungsansatz Bottom- Up Perspektive
2.2 Begriffsklärung und Bedeutung regulativer Politik in der Implementationsphase

3. Handlungsspielräume der Verwaltung und deren Beeinflussung
3.1 Verwaltungsinterne Faktoren
3.1.1 Rekrutierung und Personalausstattung
3.1.2 Innerorganisatorische Belohnungsstruktur
3.1.3 Verhaltensroutinen
3.2 Verwaltungsexterne Faktoren
3.2.1 Bürger als Akteure der Implementation
3.2.2 Asymmetrische Wirkung durch Unternehmenseinfluss

4. Zusammenfassung und persönliche Schlussfolgerungen

5. Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Kann ein Gesetz oder ein Programm nur durch die Formulierung von Normen und Regeln durchgesetzt und dem Bürger zugänglich gemacht werden? Wohl eher nicht; es ist eine Phase der Durchführung nötig, die ich als Brücke von der Politik zum Adressaten bezeichnen möchte und somit einen wichtigen Teil des politischen Prozesses ausmacht. Dennoch kommt die intensive Beschäftigung mit der Analyse der Umsetzung politischer Programme und vor allem den Einflüssen der nachgeordneten Verwaltung erst in den 70er Jahren vermehrt zum tragen. In dieser Zeit gab es auch in Deutschland viele Reformversuche im sozialen Bereich und man versuchte nun verstärkt herauszufinden, wo Ursachen von Erfolg und Misserfolg lagen.

Dabei galt es für die Implementationsforscher sich von den bisherigen Kriterien der Defizitsuche zu lösen und vor allem nicht nur in der Politikformulierung zu suchen sondern auch in den Behörden, Verwaltungen und Organisationen, die für die Umsetzung nötig sind, eine mögliche Quelle von Beeinflussungen zu finden. Es ist bis heute strittig in wie weit die so genannten Vollzugsbehörden ausschließlich einen von der Politik genau beschriebenen und ohne Entscheidungsspielräume versehenen Gesetzestext zur Umsetzung vorgegeben bekommen oder ob nicht gerade Politiker versuchen Details der Gesetzesumsetzung auf untere Ebenen abzuwälzen.

In diesem Zusammenhang ist nicht zu vergessen, dass auch die Politikformulierung zu großen Teilen schon in den Verwaltungen der Ministerien erarbeitet und als fertige Vorlage dann den Ministern oder Staatssekretären vorgelegt wird (vgl.: Bogumil/Jann 2008: 25). Somit kann man schon hier von einem Einfluss der Verwaltung auf politische Entscheidungen sprechen. Diese Beeinflussung wird durchaus bewusst in Kauf genommen, da der Zeitmangel der Politiker eine detaillierte Bearbeitung unmöglich macht. Sie wären nicht in der Lage die Fülle von Informationen zu verarbeiten ohne einen Verwaltungsapparat. Hinzu kommt die Expertise der Beamten in speziellen Fragen. Es ist nun also wahrscheinlich, dass sich diese Einflussnahme der Behörden auch in den weiteren Phasen der Politik fortführt. Im Bereich der Implementationsforschung beschäftigt man sich vor allem mit folgenden drei Formen der Umsetzung: Die regulative Politik, also die übliche Form von Gesetzen und Regeln; Politik durch finanzielle Anreize wie Subventionen und die persuasive Politik, also durch politische Appelle oder Werbung und Information.

In dieser Arbeit möchte ich mich mit der Umsetzung durch Gesetze, also der regulativen Politik vertiefend beschäftigen, da diese als zuverlässigstes, gängigstes und auch am leichtesten überprüfbares Mittel der politischen Umsetzung zu bezeichnen ist.

Besonders hervorheben möchte ich den Umgang der lokalen Verwaltungseinheiten mit politischen Vorgaben und Gesetzesbeschlüssen. Es stellt sich dann die Frage inwieweit die Verwaltung Einfluss auf die Umsetzung der Programme nimmt und wie sich dies wiederum auf die Politik und den eigentlichen Adressaten der Programme auswirkt. In diesem Zusammenhang ist zu klären ob und wie diese Einflussnahme legitimiert ist.

2. Implementation und regulative Politik

2.1. Begriff Implementation und Implementationsforschung

Der Begriff Implementation kommt aus dem Englischen und bedeutet schlicht „Durchführung, Ausführung, Umsetzung, Einführung oder Vollzug“ (Jann/Kronenwett 1978: 18).

Nach der Problemdefinition, dem Agenda Setting und der Politikformulierung stellt die Politikimplementation den vierten Punkt des Policy- Cycles dar (Jann 1981). Somit ist die Umsetzung oder Durchführung ein wichtiger Faktor im Politikprozess. Dies ist wohl vor allem der in den 60er und 70er Jahren aufkommenden Implementationsforschung zu verdanken, welche sich intensiv darum bemühte die Implementation zu erforschen, ihr eine Struktur zu verleihen und dies dann empirisch zu bewerten. Hierzu zählt auch eine bis heute allgemein gültige Definition von Renate Mayntz:

„Mit der Implementation ist die Durchführung bzw. Anwendung der im Prozess der Politikentwicklung entstandenen Gesetze und andere Handlungsprogramme gemeint.“(Mayntz 1977: 51)

Dabei ist zu beachten, dass Handlungsprogramme nicht immer klar zu definieren sind und die Akteure des Implementationsprozesses sind nicht nur staatliche Stellen, sondern vor allem auch beteiligte und betroffene Adressaten (vgl: Jann/Kronenwett 1978: 18 f.). Anders als bei der Problemdefinition und der Politikformulierung, bei denen vor allem politische Akteure und die Ministerialverwaltung entscheidenden Einfluss haben, sind es bei der Implementation hauptsächlich Landes- und Kommunalverwaltungen, die als so genannte Vollzugsverwaltungen die Umsetzung übernehmen. Somit sind es nun nicht mehr gewählte politische Volksvertreter, sondern Beamte und Angestellte des öffentlichen Dienstes, die den Verlauf des politischen Prozesses steuern.

Aus diesem Grund ging man lange davon aus, dass dieser Bereich keinen Einfluss auf die intendierte Zielsetzung des politischen Programms nehme. Lediglich in der Politikformulierung sei nach Fehlern und Defiziten zu suchen, die das politische Programm möglicherweise scheitern ließen. Erst mit dem Aufkommen groß angelegter und weitreichender Sozialreformen in den 70er Jahren und dem Einfluss der USA gewann die Implementationsforschung in der BRD an Bedeutung. Man stellte fest, dass die Ergebnisse der Politikumsetzung oft stark von den formulierten Zielen abwichen. „Diese im Prozess der Durchführung eines Gesetzes oder politischen Programms entstehenden Diskrepanzen zwischen den Absichten und Zielen des Gesetzgebers und den Ergebnissen der Durchführung werden als Implementationsdefizite thematisiert.“ (Voigt/Walkenhaus 2006: 175 f.)

Aufgabe der Implementationsforschung ist es, die Ursachen und Folgen dieser Defizite zu analysieren. Dabei beobachtet man nicht nur die Vorgänge innerhalb der Verwaltung sondern auch die Einflüsse durch externe Faktoren (Adressaten, Betroffene). Man ging davon aus, dass das Scheitern vieler wohlfahrtsstaatlicher Programme und Reformen auf die „ mangelnde Berücksichtigung von Problemen bei der bürokratischen Umsetzung zurückzuführen war“ (Voigt/Walkenhaus 2006: 176). Hinzu kommt die Tatsache, dass die zuständige Verwaltung oftmals die vorgegebenen Gesetze anders oder sogar gar nicht beachtete. Diese spezielle Art der Implementationsdefizite nennt man „Vollzugsdefizite“ (Voigt/Walkenhaus 2006: 175). Auf die Begründung dieser Handlung der Verwaltung werde ich später genauer eingehen (siehe: Kapitel 3)

In den 80er Jahren war es dann die europäische Integration, die die Implementationsforschung vorantrieb. Die Frage wie effektiv europäische Policies auf nationaler Ebene umgesetzt würden, beschäftigte die Forscher besonders. Seit dem gibt es eine Vielzahl von Fallstudien und Analysen zur Implementation politischer Programme auf nationaler und europäischer Ebene, dennoch spricht man bis heute von einem „geringen theoretischen Entwicklungsstand“ (Voigt/Walkenhaus 2006: 177) dieses politischen Forschungsgebietes.

Es lassen sich zwei Forschungsansätze mit unterschiedlichen Blickwinkeln unterscheiden.

2.1.1 Forschungsansatz: Top- Down Perspektive

Die Top- Down Perspektive bezeichnet den traditionellen Ansatz der Forschung in dessen Mittelpunkt ein Soll/Ist- Vergleich steht. Wie in der Politikwissenschaft allgemein üblich vergleicht man hierbei die Ziele der Politik mit den Ergebnissen der Implementation und analysiert die Ursachen für Zielabweichungen während dieser Phase. Anders als in der Evaluationsforschung versucht man hier die „konkrete Art und Weise der Umsetzung einer bestimmten Policy zu verfolgen und herauszuarbeiten“ (Voigt/Walkenhaus 2006: 177).

Die Top- Down Perspektive geht von einem vereinfachten Modell politischer Steuerung aus. Demnach haben Regierung und Parlament ein einheitliches Weisungsrecht gegenüber der ausführenden Verwaltung, welches genaue Vorgaben und standardisierte Abläufe beschreibt. Aus der Analyse möglicher Implementationsdefizite sollen dann Rückschlüsse zur verbesserten Formulierung und Ausgestaltung der Programme gezogen werden. (vgl.: Voigt/Walkenhaus 2006: 177 f.)

2.1.2 Forschungsansatz: Bottom- Up Perspektive

Diese Interpretation des Implementationsprozesses hinterfragt die vereinfachte Annahme der top- down- Analyse. Man geht also davon aus, dass Politiker bewusst nicht das Ziel verfolgen eindeutige und klare Formulierungen für die Programme zu finden, sondern sie bevorzugten eher „mehrdeutige oder symbolische Vorgaben“ (Voigt/Walkenhaus 2006: 178), um weniger nachprüfbar zu sein und Meinungen schneller anpassen zu können. Somit ergeben sich für die Verwaltung auch keine genauen und standardisierten Vorgaben, wodurch der Entscheidungs- und Handlungsspielraum der Vollzugsverwaltungen deutlich größer angesehen wird als in der top- down Perspektive. Es gibt also anhand dieser Sichtweise selten eine genau trennbare hierarchische Struktur, sondern eher ein komplexes Zusammenspiel der internen (staatlichen) und externen Akteure (Adressaten). Dadurch entsteht dann eine Vielzahl von Einflussmöglichkeiten die letztendlich wieder zu Implementationsdefiziten führen können.

Der Nachteil dieses Ansatzes ist die ungenaue Analyse der Probleme innerhalb dieses „Aushandlungsprozesses“ (Voigt/Walkenhaus 2006: 178). Es ist in diesem Fall nicht ausreichend lediglich einen Soll/Ist- Vergleich aufzustellen, sondern es müssen alle Aktivitäten zwischen den Akteuren analysiert und bewertet werden um zu Verbesserungsansätzen zu kommen.

Um den verschiedenen einflussnehmenden Akteuren und Prozessen während der Implementation eine Struktur zu verleihen, soll eine kurze Kategorisierung nach Jann/Kronenwett behilflich sein.

Es lassen sich folgende Kategorien der Implementationsforschung unterteilen:Implementationsstruktur, Implementationsprozessund derImplementationsoutput.

Zu derImplementationsstrukturgehören alle beteiligten Akteure, also nicht nur direkt handelnde Personen sondern auch mögliche Adressaten und Betroffene.

DerImplementationsprozessfasst alle Ereignisse und Aktivitäten innerhalb der Struktur in einem zeitlichen Ablauf zusammen.

Die Ergebnisse der Handlungen, also letztlich der Politikinhalt wird mit demImplementationsoutputbeschrieben. (vgl.: Jann/Kronenwett 1978: 20 f.)

2.2 Begriffsklärung und Bedeutung regulativer Politik in der Implementationsphase

Wie eingangs erwähnt verfügt der Staat über mehrere Möglichkeiten der Machtausübung und der Kontrolle. Neben der regulativen Politik zählt man hierzu auch Anreizprogramme, also der finanzielle Eingriff in die Gesellschaft (hierzu zähle ich auch staatliche Leistungserstellungen und materielle Anreize) und die persuasive Politik in Form von Appellen und Informationen der Politiker gegenüber der Bevölkerung. Alle drei Formen hängen bei den meisten Handlungsprogrammen direkt miteinander zusammen und werden in der Umsetzung vermischt.

Die regulative Politik ist dennoch gesondert zu betrachten, da sie als wichtigstes Mittel der Machtausübung des Staates zu bezeichnen ist. Die „Regulierung nutzt das Staatsmonopol des Einsatzes legitimer Gewalt und versucht, das Verhalten von Firmen und Bürgern durch Rückgriff auf rechtliche Ge- und Verbote zu beeinflussen“ (Lütz 1999: 71). Es sind hierbei die zwei FormenökonomischeundsozialeRegulierung zu unterscheiden. Erstere hat das Ziel die Freiheit des Marktes zu gewährleisten und den Wettbewerb zu fördern. Es geht also darum Monopole zu verhindern und die Kartellbildung einzuschränken, aber auch privatisierten Wirtschaftssektoren den Zugang

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