Die Legalität und die Legitimität der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik

INHALT

Einleitung: Zur Problematik der Legalität bzw. Legitimität der ESVP

I. Begriffserklärung: Legalität und Legitimität als theoretische Konzepte
1. Begriff der Legalität
2. Begriff der Legitimität
3. Begirff der legal legitimity

II. Begriffsanwendung: Legalität bzw. Legitimität der ESVP
1. Die Legalität der ESVP
2. Die Legitimität der ESVP
3. ESVP-Legitimität über ihre Legalität: unionale primär- und sekundärrechtliche Legalitäts- und Legitimitätsgrundlagen der ESVP

Schlussfolgerung: Verbesserungsvorschläge und Optimierungsempfehlungen

Quellennachweis

Einleitung: Zur Problematik der Legalität bzw. Legitimität der ESVP

„Welche Weltordnung streben wir an?”¹ – solch eine Frage stellte Joschka Fischer am Vorabend der Intervenierung amerikanischer Streitkräfte im Irak im März 2003. „Heute lässt sie vielen Europäern keine Ruhe“², insbesondere wenn es um die legitimierte Weltmacht geht: soll diese die NATO mit den USA als leading nation weiter bleiben oder die EU mit ihrer erst werdenden (und selbstverständlich noch nicht ausreichend legitimierten) ESVP werden? Nimmt man die Frage nach der Legalität jeweiliger Macht in Betracht, scheint diese immer weniger Rolle bei Handlungen der Nordatlantischen Allianz zu spielen, insbesondere wenn man derer Intervention im Kosovo³ und teilweise auch im Irak rechtgemäß als contra legem actio qualifiziert. Somit lässt es sich feststellen, dass das Vorhandensein legaler Grundlagen für die Ausübung einer legalen Politik kaum entscheidend ist, deswegen geht es umso mehr um die strikte Einhaltung solcher Legalitätsbasis. Im Falle der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESVP) sind diese Materien noch nicht komplett greifbar, aus dem Grunde braucht man auf beide Elemente, nämlich auf die Legalität und die Legitimität, näher einzugehen, umso mehr als seit den Einsätzen in Mazedonien, Bosnien und im Kongo die Europaäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik keine integrationspolitische Utopie mehr ist, sondern eine politische Realität darstellt, die auf legalen Grundlagen unionalen Rechtscharakters beruht. Die Frage nach ihrer demokratischen Legitimation stellt sich daher mit besonderem Nachdruck, zumal sie im Extremfall auch die Zumutung beinhaltet, das Leben europäischer Bürger in Uniform aufs Spiel zu setzen. Die Frage nach der Legalität des Letztgenannten lasse sich als echt juristische Frage durch die dokumentierten Rechtsgrundlagen beantworten, seien diese primär- oder sekundärrechtlichen Herkunft. Dagegen ist das Problem der Legitimität der ESVP vornehmlich soziologisch zu behandeln, indem man unterschiedliche Dimensionen dieser rechts-soziologischen Qualität der Unionspolitik zu erforschen hat, um das gesamte Bild zu bekommen. Methodologisch sei es dabei davon hervorgegangen, dass die demokratische Legitimität der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik wie in anderen Feldern europäischer Politik auf denselben Grundlagen ruht: erstens auf der Zustimmung der europäischen Bürgerinnen und Bürger („ ergebnisorientierte Legitimation “), zweitens auf der Mitbestimmung und Kontrolle der nationalen Parlamente („ intergouvernementale verfahrensorientierte Legitimation “) und drittens – auf der Mitbestimmung und Kontrolle des Europäischen Parlaments („ supranationale verfahrensorientierte Legitimation “). Im Unterschied zu anderen Politikfeldern kommt für die Legitimation der Sicherheits- und Verteidigungspolitik viertens noch die Bindung an das Völkerrecht („oblige to the international law“) als eine vierte „Legitimationssäule“ hinzu. Im Moment ist keine dieser vier Säulen demokratischer Legitimation besonders robust bzw. im Falle einer schwierigen Militäroperation ausreichend belastbar: Die fehlende Eindeutigkeit in der Bindung europäischer Einsätze an das Völkerrecht bzw. an ein Mandat des VN-Sicherheitsrats wiederum verhindert, dass eine starke „vierte Säule“ die Schwächen der anderen drei Säulen demokratischer Legitimation ausgleichen könnte. Dabei wird diese Frage mit unterschiedlichen Schwerpunkten innerhalb- und außerhalb EUropas aufgegriffen: es ist kein Geheimnis, dass „die Stellungnahmen seitens Europäer und Amerikaner nicht übereinstimmen, wenn es um die Rolle des Völkerrechts und solch einen verwässerten und abstrakten aber auch einen äußerst wichtigen Begriff wie „völkerrechtliche Legitimität“ geht“⁴. In dieser Hinsicht schaltet sich das Problem der Legitimität der Europäischen Union selbst vor, welches darin besteht, dass es sich um ein gemischtes System mit zwei unterschiedlichen demokratischen Legitimationsquellen handelt. Einerseits erhält die Union ihre Legitimität auf Gemenischaftsebene durch das Europäische Parlament, andererseits ist sie auf intergouvernementaler Ebene durch die Vertreter der Regierungen im Ministerrat legitimiert. Im zweiten Fall besteht die parlamentarische Kontrolle in der Rechenschaftspflicht der Ministerien gegenüber den nationalen Parlamenten. Da dieses gemischte System auch in Zukunft bestehen bleiben wird, „müssen jegliche Bemühungen, die Legitimität und Effizienz der Union zu verbessern, diese Dualität berücksichtigen“⁵.

Schon angesichts dieser Vielfalt demokratischer Legitimationstraditionen kann es nicht überraschen, dass es in der Frage, wie Politik in der Europäischen Union auf demokratische Weise zu legitimieren ist, keinen Konsens gibt. Verkompliziert wird diese Frage abermals dadurch, dass es darüber, worum es sich bei der Europäischen Union handelt, ebenfalls keinen Konsens gibt. Während in einigen Mitgliedstaaten die EU als „ unvollendeter Bundesstaat “ (so die Formulierung Walter Hallsteins) betrachtet wird, herrscht in anderen die Sichtweise der EU als einer „ Wirtschaftsgemeinschaft “ vor⁶.

Aus solcher Art Erwägungen widmet sich diese Hausarbeit der Frage, wie die rechtliche Legalität und demokratische Legitimität der ESVP gewährleistet bzw. verbessert werden kann. Dazu ist zunächst eine Begriffsbestimmung bzw. -auslegung und danach eine Bestandsaufnahme (d.h. Begriffsanwendung bzw. Evaluierung der Begriffsanwendungsfälle am konkreten Gegenstand – der ESVP) notwendig, bevor Verbesserungsoptionen diskutiert und Optimierungsempfehlungen gegeben werden können. Eine offensichtliche Schwierigkeit besteht dabei darin, dass das, was unter „demokratischer Legitimation“ verstanden wird, schon für die nationale, erst recht aber für die europäische Politik äußerst umstritten ist. Das Ziel dieser Arbeit ist aber nicht, in dieser grundlegenden Debatte über „Demokratie im Zeitalter der Globalisierung“ bzw. zu „Demokratie jenseits des Nationalstaates“ Stellung zu beziehen. Eine Entscheidung zwischen unterschiedlichen Demokratiemodellen und Legitimationsstrategien kann angesichts der Vielfalt an demokratischen Traditionen in Europa kaum sinnvoll sein: Unterschiedliche Modelle demokratischer Legitimation sollten weniger als miteinander konkurrierend, sondern als einander ergänzend verstanden werden.

I. Begriffserklärung: Legalität und Legitimität als theoretische Konzepte

1. Begriff der Legalität

Die Notwendigkeit der Einhaltung der Gesetze wurde bereits in Werken von Platon und Aristoteles postuliert. Doch eine Theorie der Legalität wird viel später, erst in den XVIII-XIX Jahrhunderten entwickelt. Die Legalität wurde von den Denkern der „Aufklärung“ nicht nur als die Einhaltung bestehender Gesetze (sei es egal was jeweiliges Rechtssubjekt vom Status her war) verstanden, sondern vielmer als die Machtausübung, die auf fest verankerten, allgemein bekannten Gesetzen beruht, die kraft der Allgemeinzustimmung (volonté général) als Hauptkriterien für die Betsimmung der (Un)Gerechtigkeit anerkannt wurden.

In moderner Jurisprundenz wird die Legalität mittels verschiedener Kategorien (wie beispielsweise Methode, Grundsatz oder Regime) definidert. Bevor es unternommen wird, eine Definition von Legalität zu geben, erscheint es sinnvoller zuerst deren Inhalt zu ermitteln. Von wichtiger Bedeutung für die Feststellung des Inhaltes der Legalität sind natürlich derer Grundsätze, und zwar – Einheitlichkeit, Wirklichkeit und Zweckmäßigkeit⁷. In diesem Zusammenhang bilden den Inhalt der Legalität „die Anforderungen wie Allgemeinheit des Rechts, Rechtsstaatlichkeit, Gleichheit sämtlicher Rechtssubjekte vor dem Gesetz, Stabilität der Rechtsordnung, normative Begründung von rechtlichen Entscheidungen, Schutz der Menschenrechte, Einheit des Rechtsverstehens und der Rechtsanwendung, Überprüfung, Kontrolle über Gesetzvollstreckung sowie Unvermeidbarkeit der Verantwortung“⁸. Dabei geht es um die Rechtsstaatlichkeit als Herrschaft in rechtlichen Formen, d.h. um die formale Rechtsstaatlichkeit, die ein Gerüst nur für die Beurteilung der Legalität schafft, dagegen benötigt eine materielle Rechtsstaatlichkeit, also inhaltsbezogene Rechtsstaatlichkeit, für derer Evaluierung die Einbeziehung der Gerechtigkeitskategorie, d.h. derer Legitimität.

Gehend auf lateinische Begriffe lex, legis, legalitas zurück, die fürs „Gesetz“ stehen, bedeutet die Legalität die Gesetzmä 8 igkeit (d.h. Übereinstimmung staatlichen oder privaten Handelns mit dem geltenden positiven Recht – Verfassung, Gesetzen, sonstigen Rechtsvorschriften) und die Rechtmä 8 igkeit (d.h. Bindung der Staatsbürger und der Staatsgewalt an geltendes Recht – neben dem geschriebenen auch an das ungeschriebene Recht, wie Gewohnheitsrecht) . Die Inbetrachtnahme beider Elemente bei der Feststellung der Legalität ist notwendig, um eine Doppelauslegung zu vermeiden: So kann beispielsweise ein Rechtssubjekt am Rande der Legalität handeln, dessen Aktionen gerade noch durch das Gesetz gedeckt sind (oder überhaupt als gesetzwidrig nicht empfunden werden, weil solch ein entsprechendes Gesetz ausbleibt), sich aber bereits in Richtung der Illegalität (auftretenden durch den Verstoß gegen morale oder beispielsweise politische Legalität) bewegen.

Bilanzierend lässt sich definieren, dass „die Legalität eine fundamentale Rechtskategorie ist, an der das rechtliche Leben einer Gesellschaft im Ganzen und eines jeden Bürgers im Einzelnen gemessen wird. Sie ist eine

übergreifende rechtlich-politische Erscheinung, die den rechtlichen Charakter der Gesellschafts(lebens)ordnung, den organischen Zusammenhang von Recht und Macht bzw. von Recht und Staat wiedergibt “⁹.

Da die Legalität eine universale Kategorie ist, darf (und soll!) sie auf sämtliche Rechtssubjekte angewandt werden. In dierser Hinsicht ist die Messung organisatorischer, verfahrensbezogener sowie entscheidungs-politischer Elemente der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik an Maß der Legalität im Rahmen der Aufgaben dieser Hausarbeit gerechtfertigt.

2. Begriff der Legitimität

Die Legitimität ist ein mehrdeutig verwandter Grundbegriff der Politik und Politikwissenschaft: Er kann sich beziehen auf den Legitimitätsanspruch einer politischen oder gesellschaftlichen Ordnung, auf den Legitimitätsglauben der Herrschaftsunterworfenen oder auf beides zugleich und in Wechselwirkung aufeinander.

Der Legitimitätsanspruch einer Herrschaftsordnung zielt auf einen normativen Begriff von Legitimität. Er kann entweder als objektive Eigenschaft eines gesellschaftlichen oder politischen Systems begriffen werden (etwa die Legitimität, die einem demokratischen politischen System im Rahmen entsprechenden Ideenhorizonte als inhärent unterstellt wird, oder die Legitimität, verstanden als die Wahrung der Legalität) oder auf externen normativen Maßstäben fußen, an denen dieser Anspruch gemessen wird. Dementsprechend kann Legitimität definiert werden entweder als (1) die Rechtmäßigkeit einer politischen Ordnung, in der die Verwirklichung bestimmter Prinzipien (in der Demokratie sind es politischer Pluralismus, demokratische Beteiligungsrechte, Rechtsstaatlichkeit etc.) garantiert sind, oder als (2) Anerkennungswürdigkeit einer politischen Ordnung, als deren Folge der Anspruch eines politischen Systems auf Legitimität nur besteht, wenn die zur Norm erhobenen Verhaltenserwartungen verallgemeinerungsfähige Interessen zum Ausdruck bringen.

Der Legitimitätsglaube verweist eher auf einen empirischen Begriff der Legitimität. Nach Max Weber¹⁰ bezeichnet Legitimität die innere Anerkennung, das Einverständnis, das Gelten-Sollen einer Herrschaftsordnung, das die Beherrschten und insbesondere die politisch Handelnden dieser zuschreiben. Hinsichtlich des Legitimitätsglaubens hat M.Weber bekanntlich drei Formen legitimer Herrschaft unterschieden: die traditionale (Geltung des immer so Gewesenen), die charismatische (Geltung kraft außeralltäglicher, affektiver Hingabe an die Heiligkeit, Heldenkraft oder Vorbildlichkeit einer Person und der durch sie geschaffenen Ordnungen) und die rationale (Geltung kraft gesatzter-paktierter oder oktroyierter-rationaler Regeln).

Legitimitätsanspruch und Legitimitätsglaube sind freilich im empirischen Zugriff auf das Legitimitätsproblem eng miteinander verknüpft. So definierte S.M.Lipset¹¹ Legitimität als „die Fähigkeit des Systems, die Überzeugung herzustellen und aufrechtzuerhalten, daß die existierenden politischen Institutionen die für die Gesellschaft angemessensten sind“. Politische Systeme können also aktiv zu ihrer Anerkennung als legitim beitragen, was darauf verweist, daß Legitimität kein (normativ) statisches, sondern ein (empirisch) dynamisches Konzept ist.

Im empirischen Verständnis ist entgegen der Formalisierung des Konzepts, die durch Bestimmung „Legitimation durch Verfahren“ erfolgt, die Anbindung der Legitimitätsüberzeugungen der Bevölkerung an deren normative und materielle Erwartungshorizonte gegenüber der Institutionenordnung von großer Bedeutung. So definierte D.Easton¹² Legitimität als die Überzeugung von Mitgliedern einer Gesellschaft, daß die Funktionsweise der politischen Ordnung weitestgehend mit ihren „persönlichen moralischen Prinzipien“ und Ansichten von dem, was richtig oder falsch sei, übereinstimmt. D.Easton unterschied dabei zwischen "diffuser" Unterstützung einer politischen Ordnung unabhängig von ihrer Effektivität und den Politikergebnissen und "spezifischer", kurzfristiger und eher auf die Politikergebnisse bezogener Unterstützung, die hauptsächlich im Falle von Systemleistungen gewährt wird, die ihrerseits relativ zu den jeweiligen Leistungserwartungen zu betrachten sind. Der Versuch, diffuse Legitimität als Massenloyalität abwertend umzudeuten, verkennt vollends deren entscheidende Funktion für politische Ordnungen, deren Bestand gefährdet wäre, wenn Unterstützung lediglich als Reaktion auf Leistungen gewährt würde. Langfristige politische Stabilität ist an Loyalität gegenüber dem politischen System gebunden, die ihrerseits als das Resultat einer Vielzahl von legitimitätsstiftenden Faktoren angesehen werden muß.

Legitimität im Sinne einer Staatsgewalt lässt sich nicht aus anderen Prinzipien ableiten als der Staatsgewalt, d.h. der realen Macht eines Staates selbst. Sie ist nicht an die formal-juristische, sondern an die faktische Staatsgewalt gebunden. Diese erfährt ihre Legitimation aus sich selbst heraus, d.h. durch die Macht, Recht und Ordnung (neu) zu definieren, um so auch die eigene Rechtmäßigkeit festzulegen. Deutlich wird dies z.B. am Ermächtigungsgesetz oder der Außenpolitik der USA im XX. und XXI. Jahrhundert (es wird keine andere internationale Legitimität anerkannt als die eigene Souveränität).

In diesem Zusammenhang lässt sich die Legitimität (lat. legitimus – gesetzmäßig, rechtmäßig) wie folgt definieren: Legitimität als rechtlich-soziologische Kategorie ist ein verbindliches Merkmal der Anerkennungswürdigkeit einer Macht (sowohl innerhalb eines entsprechenden politischen Systems, als auch auf der internationalen Bühne), derer Rechtmäßigkeit durch Einhaltung bestimmter Grundsätze und Wertvorstellungen, die im Unterschied zur formalen Gesetzmäßigkeit (Legalität) auch illegale Grundlagen haben können. In dieser Hinsicht ist die Legitimität einer Macht nicht mit derer Legalität als rechtlichem Merkmal zu verwechseln: Jede Macht, die Gesetze ausgibt und derer Vollstreckung gewährleistet, ist legal. Dabei kann sie zu derselben Zeit vom Volk nicht anerkannt sein, d.h. nicht zu legitimiert werden (doch in einer Gesellschaft kann nicht nur legitimierte, sondern auch illegale Macht ausgeübt werden, wie beispielsweise Macht der Schattenwirtschaftsvertreter oder die der Mafiastrukturen)¹³. In diesem Schlüssel bedeutet die Legitimität einer politischen Entscheidung, dass „diese den Volksvorstellungen über Gerechtigkeit, Vernünftigkeit, praktische Nützlichkeit und Zweckmäßigkeit einer Politik entspricht“¹⁴.

Als empirisch-dynamisches Konzept wird die Legitimität als veränderliches soziologisch-rechtliches Produkt des permanenten Legitimationsverfahrens begriffen.

Unter Legitimation (aus lat. lex – Gesetz) versteht man juristisch eine Vollmacht, Beglaubigung oder einen Ausweis, soziologisch – Rechtfertigung faktisch bestehender Ordnungen, Regeln und Herrschaftsformen. Polito-logisch wird es zwischen Input-Legitimation, Throughput-Legitimation und Output-Legitimation unterschieden. Zu legitimieren ist dabei jeweils politisches Handeln bzw. dessen Ergebnis. Die Input-Legitimation beruht auf dem normativen Prinzip der Zustimmung der Beherrschten ("government by the people"). Sie ist die in der Rechtswissenschaft vorherrschende Kategorie von Legitimation. Die Output-Legitimation beruht auf dem funktionalen Prinzip der Nützlichkeit ("government for the people"). Allerdings kann zur Beurteilung eines Sachverhalts niemals allein auf die Output-Legitimation zurückgegriffen werden, da auch Diktaturen Entscheidungen treffen können, die von den Beherrschten als nützlich und annehmbar empfunden werden.

Das Legitimationsverfahren wird in den Kategorien und nach den Regeln der Legitimationskettentheorie erforscht, die die demokratische Legitimation hoheitlichen wie nichthoheitlichen Handelns in einer ununterbrochenen Kette auf die Willensäußerung des Volkes bei der Wahl zurückführt. In politikwissenschaftlichen Kategorien gesehen handelt es sich also um eine Betrachtung der in der Rechtswissenschaft vorherrschenden Input-Legitimation. Die zu den Demokratietheorien zählende Legitimationskettentheorie wurde vom Rechtsphilosophen Ernst-Wolfgang Böckenförde¹⁵ entwickelt.

Angesichts der Kompliziertheit des Legitimationsproblems im ganzen und Modifizierung der Legitimität im Kontext jeweiliger gesellschaftlicher und politischer Realitäten kommt dieses als solhes auf, das einer ständigen Wachsamkeit der Analytiker bedürft und an seiner Aktualität kaum verliert, um desto mehr wenn auf dem Prüfstand solch eine politische Realität wie die Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik steht.

3. Begriff der legal legitimity

Es wird gerecht zu präsumieren, dass grundlegende Kategorien soziologischer Analyse immernoch diejenigen bleiben, die M.Weber¹⁶ in die Wissenschaft eingeleitet hat. Die Hauptkomponenten, die dieses analytische Gerüst konstituieren, sind Autorität und Legitimiät. Diese sind aber nicht fest an die Materie der Gesetzmäßigkeit gebunden, weswegen man sie nicht als vollkommen gerechte (auch im Sinne: rechtmäßige) Charakteristiken eines entsprechenden politischen Systems oder dessen (Haupt)elemente wahrnehmen darf. Für solch eine Gesamtevaluierung bedürft man einer Überprüfung auf legal legitimity, die laut Max Weber bedeutet die Rechtmäßigkeit der Herrschaft, die auf der Anerkennung formalen sowie rationalen Rechtes basiert. In diesem Schlüssel wird die legal legitimity als gesetzmäßiger (legalisierter) Legitimitätsanspruch in Verbindung mit rechtmäßigem (legitimiertem) Legitimitätsglauben begriffen und für die Feststellung eines sehr hohen Legitimationsniveaus verwendet.

Getrennt werden die Komponenten der legal legitimity auf die Weise verstanden, dass Legalität traditionell leicht abwertend mit der „bloßen“ Gesetzmäßigkeit des positiven Rechts gleichgesetzt wird und Legitimität dagegen – mit so freundlichen Gegenständen wie „der Rechtsidee“ oder jedenfalls mit der einen oder anderen Spielart von „überpositiven Werten“. Im Falle derer Betrachtung als einheitlicher Materie sei dagegen Legalität das emphatisch positive Ergebnis der Feststellung, dass den vorgeschriebenen Formen und Verfahren genügt worden ist und Legitimität – die Kurzformel für die Bewertung, dass die Ergebnisse legalen Handelns auf der Linie der Verfassung und vor allem auch ihrer zentralen positivrechtlichen Maßstäbe (Normtexte) sowie gewohnheitsrechtlichen aber auch moralen Kriterien begründet werden können¹⁷.

Ein gutes Beispiel einer legalen und dabei höchst legitimierten Macht ist die Macht des Heiligen Stuhls. Ans Komische grenzend nimmt man den Stalin’schen Kommentar „Und wieviel Divisionen beherrscht der Papst?“ wahr, als man einmal auf die Macht des katholischen Papstes zu sprechen kam. Solch ein Kommentar spricht vom Mangel an soziologischer Kenntnis des russischen Diktators, dem allem Anschein nach der Begriff der Legalität fremd war: eine jeweilige Macht gewinnt am Gehorsamkeitsniveau der Beherrschten in dem Maße, in dem sie von den letzten nicht nur legitimiert, sondern auch vor deren Augen legalisiert wird.

In diesem Zusammenhang erscheint es sinnvoll die Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik am Maßstab der legal legitimity zu überprüfen, um die Schwächen der Politik komplex festzustellen und die Lösungen bestehender Probleme in ganzheitlicher Betrachtungsweise vorschlagen zu können.

II. Begriffsanwendung: Legalität bzw. Legitimität der ESVP

1. Die Legalität der ESVP

Angesichts der Mehrdimensionalität der Materie der Legalität sei die letzte in Bezug auf die ESVP durch folgende Maßstäbe zu bestimmen: Entstehungsgrundlagen und Zwekmäßigkeit (original intent), Rechts-grundlagen (legis selbst im urspünglichen Sinn), Legalität der Politikstruktur selbst (legis compositum), Gesetzmäßigkeit der institutionellen Struktur der Politik und der Kompetenzausstattung der Akteure (legal actors), gesetztmäßiger Einsatz der Politik (legis actio).

Heikle politische Lage in Europa zu Beginn der 90-er Jahre, die sich zu derem Ende äußerst gespitzt hatte, verlangte von der europäischen Staatengemeinschaft entsprechende Handlungen, die ein jeder Staat im einzelnen kaum als hilf- und erfolgreiche erbringen konnte. Das gemeinsame Vorgehen würde zu der Zeit auch eher zur Materie der Utopie zuzurechnen, weil es entweder festen Willen, oder rechtlichen Rahmen für solch ein modus operandi gab: Der 1992 mit dem Maastricht-Vertrag in Bewegung gebrachte Mechanismus der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik stockte immer noch an stark ausgeprägten Intergouvernementalität und ähnelte seinem Vorläufer aus den 70-er Jahren, dem politischen Institut der nicht verpflichtenden EPZ. Der im rechtlichen Sinne perfekt postulierten GASP mangelte es an operativer Umsetzbarkeit. Um diese Lücke zu füllen, beschließ der Europäische Rat in Köln und Helsinki, vorangetrieben durch französisch-britischen Gipfel in Saint Malo im Dezember 1998 sowie durch NATO’sches Bombardement der Bundesrepublik Jugoslawien (als die Allianz den schmalen Grad „zwischen Legalität und Gerechtigkeit“¹⁸ hinter sich gelassen hatte), eine Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik zu etablieren und diese nicht (wie es seitens derer Opponente vorgeworfen wird) im Gegensatz zur NATO, sondern als derer europäischen Pfeiler zu entwickeln. Allerdings birgt sich dahinter auch die Absicht der Europäer sich der amerikanischen Macht loszuwerden, der sie innerhalb der Nordatlantischen Allianz Rechnung tragen sollen. Nichtdestoweniger verstößt auch solch ein original intent gegen das national und international geltende Recht kaum und ist somit rechtmäßig. Auf diese Weise scheinen die Maßstäbe wie die Entstehungsgrundlagen und die Zweckmäßigkeit kein Problem für die Definition der ESVP als Legalpolitik zu schaffen.

Die rechtlichen Grundlagen der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik sind vornehmlich aus den Legalgrundlagen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik¹⁹ abzuleiten, da die erstgenannte Unionspolitik Bestandteil der letztgenannten ist. Darüber hinaus ruht die ESVP auf der eigenen rechtlichen Basis. So umfasst die ESVP nach Art. 17 Abs. 1 EUV sämtliche Fragen, welche die Sicherheit der EU betreffen, sowie die schrittweise Festlegung einer gemeinsamen Verteidigungspolitik. Letztere kann bei einem entsprechenden Beschluss des Europäischen Rats auch zu einer gemeinsamen Verteidigung führen. Die ESVP berührt nach Art. 17 Abs.1 UA 2 EUV den besonderen Charakter der Sicherheits- und Verteidigungspolitiken einzelner Mitgliedstaaten, insbesondere jenen, die gleichzeitig der NATO angehören oder sich zu politischer Neutralität verpflichtet haben, nicht.

Wie gesagt unterliegt die ESVP dem gleichen, in Art. 11-28 EUV geregelten rechtlichen Rahmen wie die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik, deren Teil sie ist. Gleichwohl gibt es einige Besonderheiten:

(1) Ratsbeschlüsse zur ESVP werden nach Art. 23 Abs. 2 UAbs. 4 EUV ausnahmslos einstimmig gefasst;
(2) Die Operativen Ausgaben werden nicht vom Gemeinschaftshaushalt, sondern von den Mitgliedstaaten ge-tragen (Art. 28 Abs. 3 EUV); (3) Eine Verstärkte Zusammenarbeit nach Art. 27a-27f, 43ff. EUV ist nicht zulässig.

Bereits seit dem Entstehen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) Anfang der 1990er Jahre hatten Experten und Politiker eine strategische Ausrichtung der europäischen Sicherheitspolitik wiederholt gefordert. Solch eine legale Sicherheitsstrategie der Union wurde noch unerläßlicher in Folge der raschen Umsetzung der ESVP, einer umfassenden Erweiterungsrunde mit neuen Außengrenzen, nach dem Terroranschlag vom 11. September 2001, der Veröffentlichung der nationalen Sicherheitsstrategie der USA und dem transatlantischen Zerwürfnis im Kontext des Irak-Krieges. Aus diesen Gründen erarbeitete im Auftrag des Europäischen Rates Hoher Repräsentant für die GASP, Javier Solana, eine Europäische Sicherheitsstrategie (ESS)²⁰ , die bereits wenige Monate später dem Europäischen Rat von Thessaloniki am 19. Juni 2003 präsentiert wurde. In überarbeiteter Form wurde die ESS am 12. Dezember 2003 von den Staats- und Regierungschefs in Brüssel angenommen. Die ESS schöpft ihre Legitimation zuallererst aus einer schlichten Feststellung: „Als Zusammenschluss von 25 Staaten mit uber 450 Millionen Einwohnern, die ein Viertel des Bruttosozialproduktes weltweit erwirtschaften, ist die Europäische Union, der zudem ein umfangreiches Instrumentarium zur Verfügung steht, zwangsläufig ein globaler Akteur. (...) Europa muss daher bereit sein, Verantwortung für die globale Sicherheit und für eine bessere Welt zu tragen“²¹. Damit war es in ungewöhnlich kurzer Zeit gelungen, der Europäischen Union als internationalem Akteur eine strategische Ausrichtung zu geben, auch wenn entscheidende Punkte noch im Unklaren bleiben. Dabei gilt diese strategische Ausrichtung als indirekt legitimierte Akte des intergouvernementalen Charakters. Eine direkte Legitimation hätte die ESS bekommen können, wenn sie durch nationale verfassungsrechtliche Verfahren gebilligt würde. In dieser Hinsicht erscheinen die out-of-area- Einsätze, die als eine der Reaktionen auf die in der ESS identifizierten Risiken postuliert wurden, als einer Art Versprechen der Mitgliedstaaten, doch keine feste Verpflichtung ihrerseits, weil die nationale Entscheidung case by case unterschiedlich ausfallen mag.

In den damit verbundenen Regelungen des gescheiterten Verfassungsvertrages²² wurde eine primärrechtliche Verpflichtung zur Solidarität²³ festgelegt, die die Staats- und Regierungschefs bereits in Köln manifestierten²⁴.

[...]

¹ Interview des deutschen Außenministers, Joschka Fischer, mit dem Nachrichtenmagazin „Der Spiegel“, erschienen am 24. März 2003, Nr. 128.

² Kagan, Robert. Pro rai i vladu: Ameryka i Europa u novomu svitovomu poryadku (About paradise and power: America and Europe in the new world order). – Lviv: Nezalezhnyy kulturologichnyy zhurnyl „I”, 2004. – S.89.

³ Preuß, Ulrich K.. Zwischen Legalität und Gerechtigkeit: Der Kosovo-Krieg, das Völkerrecht und die Moral // Blätter für deutsche und internationale Politik. – 1999. – Jg.44. – Nr.7. – S. 816-828

⁴ Kagan, Robert. Pro rai i vladu: Ameryka i Europa u novomu svitovomu poryadku (About paradise and power: America and Europe in the new world order). – Lviv: Nezalezhnyy kulturologichnyy zhurnyl „I”, 2004. – S.90

⁵ Stuart, G., Knowles, V., Pottebohm, S. Zwischen Legitimität und Effizienz: Ergebnisse der Arbeitsgruppen „Einzelstaatliche Parlamente“ und „Verteidigung“ im Konvent // integration. – 2003. – Jg.26. – Nr.1. – S.10.

⁶ Vgl. Diez, Thomas. Die EU lesen. Diskursive Knotenpunkte in der britischen Europadebatte. – Opladen: L+B, 1999. – 374 S.; Jachtenfuchs, Markus. Die Konstruktion Europas. Verfassungsideen und institutionelle Entwicklung. – Baden-Baden: Nomos, 2002. – 302 S.

⁷ Vgl. Schemtschuschenko Yu.S., Bobrovnyk S.V. Zakonnist (Legalität) / Yurydytschna encyklopediya: v 6 tomah / Redkol.: Schemtschuschenko Yu.S. ta in. – Kyiv: „Ukr. encykl.“, 1998. – Tom 2. – 744 S. – S.498.

⁸ Ebenda.

⁹ Schemtschuschenko Yu.S., Bobrovnyk S.V. Zakonnist (Legalität) / Yurydytschna encyklopediya: v 6 tomah / Redkol.: Schemtschuschenko Yu.S. ta in. – Kyiv: „Ukr. encykl.“, 1998. – Tom 2. – 744 S. – S.498.

¹⁰ Weber, M. Die drei Typen der legitimen Herrschaft / Weber, M. Soziologie, weltgeschichtliche Analysen, Politik. – Stuttgart: Kroener Alfred GmbH + Co., 1992. – 6. Aufl. – 584 S. – S.151-166.

¹¹ Lipset, S.M. Soziologie der Demokratie. – Neuwied am Rhein: Hermann Lüchterhand Verlag, 1960. – S.64.

¹² Vgl. Easton, D. A Systems Analysis of Political Life. – New York: John Wiley & Sons, 1979. – 3. Aufl. – 507 S.

¹³ Vgl. Zhukovska N.Yu. Legitymnist (Legitimität) / Yurydytschna encyklopediya: v 6 tomah / Redkol.: Schemtschuschenko Yu.S. ta in. – Kyiv: „Ukr. encykl.“, 1998. – Tom 3. – 792 S. – S. 467.

¹⁴ Tymoschenko V.I. Legitymaciya (Legitimation) / Yurydytschna encyklopediya: v 6 tomah / Redkol.: Schemtschuschenko Yu.S. ta in. – Kyiv: „Ukr. encykl.“, 1998. – Tom 3. – 792 S. – S. 467.

¹⁵ Böckenförde, Ernst-Wolfgang. Demokratie als Verfassungsprinzip (§ 24) // Josef Isensee / Paul Kirchhof (Hrsg.). Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland. – Heidelberg: C.F. Müller Verlag, 2004. – 3. Auflage. – Bd. II. - insbes. Rn 11-25.

¹⁶ Weber, Max. The Theory of Social and Economic Organization. – New York: Oxford University Press, 1947. – P. 152ff., P. 324ff.

¹⁷ Vgl. Müller, Friedrich / Christensen, Ralph. Juristische Methodik. – Bd. I.: Grundlagen. Öffentliches Recht. – Berlin: Duncker & Humblot, 2004. – Rn. 291 ff., 454.

¹⁸ Preuß, Ulrich K.. Zwischen Legalität und Gerechtigkeit: Der Kosovo-Krieg, das Völkerrecht und die Moral // Blätter für deutsche und internationale Politik. – 1999. – Jg.44. – Nr.7. – S. 816-828.

¹⁹ Vgl. Titel V (Art.11-28) EUV.

²⁰ Vgl. Solana, Javier. “A Secure Europe in a Better World”. The European Union Security Strategy. – Brussels, 12 December 2003. – 14 S.

²¹ Ebenda, S.1 .

²² Vgl. Tyushka, Andriy. Dohovir pro konstytuciyu dlia Evropy: genesys, jurydychna pryroda, politychna cinnistj (Vertrag über eine Verfassung für Europa: Genesis, Rechtliche Natur, Politischer Wert). – Kyiv: K.I.C., 2007. – 228 S. – S. 77 ff. Vgl. auch: Tyushka, Andriy. Chetverta „opora“ Europeyskogo Soyuzu: militaryzaciya rozpochynayetsia… (Die vierte „Säule“ der Europäischen Union: Militarisierung beginnt…) // Yurydychnyy Zhurnal. – 2007. – Nr.1. – S.21-28.

²³ Vgl. Art. I-43 VVE.

²⁴ Vgl. Presidency Report on strengthening of the common European policy on security and defence. European Council in Cologne, 3-4 June 1999 / From St.Malo to Nice. European Defence: Core Documents / Compiled by Maartje Rutten. – Paris: ISS WEU, 2001. – S.42-45.