Lobbykratie Brüssel?

INHALT

I. Einleitung

II. Definition Lobbyismus

III. Historische Entwicklung europäischen Lobbyings

IV. Lobbying-Akteure der EU

V. Das politische System – Organe und Funktionen
a. Der Europäische Rat
b. Die Europäische Kommission
c. Der Rat der Europäischen Union
d. Das Europäische Parlament
e. Ausschuss der Regionen
f. Wirtschafts- und Sozialausschuss

VI. Lobbyrelevanz der einzelnen Organe
a. Der Europäische Rat
b. Die Europäische Kommission
c. Der Rat der Europäischen Union
d. Das Europäische Parlament
e. Der Ausschuss der Regionen und der Wirtschafts- und Sozialausschuss
f. Medienspezifische Lobbyrelevanz der Organe

VII. Reglementierungen
a. Selbstregulierung und Gesetzliche Maßnahmen
i. Europäische Kommission
ii. Europäisches Parlament
iii. Der Rat der Europäischen Union
b. Kritik

VIII. Rede und Gegenrede zur Problemlage europäischen Lobbyismus‘
a. Kritik an Praxis und Struktur
b. Rechtfertigung von Praxis und Struktur
c. Abwägung der Argumente

IX. Demokratietheoretischer Ausblick zum Allgemeinwohl

X. Literaturverzeichnis

I. Einleitung

In den zwei populärsten Auffassungen von Allgemeinwohl steht Rousseaus allgemeiner Wille, oder Volkswille, der amerikanischen Politiktradition gegenüber. Für den volonté générale ist die Abwesenheit von Teilgesellschaften Voraussetzung, während die jüngere Auffassung Allgemeinwohl als Summe aller Partikularinteressen eines Landes versteht. Als solch ein pluralistisches System hat die Europäische Union den Wunsch nach größtmöglicher Vielfalt an Interessenvertretungen. Doch obschon Lobbyismus die Grundlage zur Erfüllung dieses Wunsches ist, und problematischer wäre in z.B. korporatistischen Systemen, hat er einen schlechten Ruf.

„Wie problematisch ist Lobbyismus bei der Europäischen Union?“ lautet die sehr breite Fragestellung dieser Arbeit. Da dies keine ausschnitthafte, spezifische Hausarbeits-Frage ist, können Aspekte der Diskussion nur angerissen werden, dies aber mit hoffentlich erhellendem Ergebnis. Welchen Einfluss haben Lobbyisten und Lobbyistinnen tatsächlich? Wie ist Lobbyismus, angesichts der vielfältigen Einflussformen mit je graduellen Wirkungen, zu beurteilen? Wird die Demokratie durch mächtige Einflüsterer ausgehöhlt, oder ist Lobbyismus ein ganz unverfängliches politisches Gestaltungsmittel? Ab wann ist er für die Demokratie schädlich? Konkreter Leitfaden ist die Frage nach Macht oder Ohnmacht der Politik, schärfer formuliert: Kann man behaupten, die EU sei eine „Lobbykratie“, also eine Herrschaft der Verbände? Genau dies tun lobbyismuskritische Aktivistinnen regelmäßig.^[1] Zu Recht werden in diesem nicht-wissenschaftlichen Diskurs insbesondere zwei Aspekte aufgenommen. Einerseits die gestiegene und, vor allem relativ, äußerst hohe Anzahl professioneller Interessenvertreter mit wirtschaftlichen Zielen, zum Anderen die im Alltag sehr verbreitete Überzeugung, die Wirtschaft habe – egal ob in Deutschland oder europaweit – einen unzulässig hohen Einfluss auf gesamtgesellschaftlich relevante Entscheidungen.

Der erste und prominenteste wissenschaftliche Beitrag zum Thema stammt aus den 1950er Jahren. Theodor Eschenburg äußerte die Befürchtung, dass in Deutschland eine Herrschaft der Verbände droht.^[2] Inzwischen spricht in den Wissenschaften kaum mehr jemand von Lobbykratie. Dass diese Idee nicht relevant verbreitet ist, ist sicherlich auch deshalb so, weil Interessen heute nicht mehr allein von Verbänden vertreten werden. Der politische Prozess insgesamt ist komplexer geworden und bedarf neuer Forschungsansätze. Ich werde mich also lediglich da, wo es zur Orientierung hilfreich ist, und vor allem um die Diskussion greifbarer zu machen, an der referatsthemagebenden These der Brüsseler Lobbykratie orientieren.

Zur Beantwortung der zwei zentralen Fragen – „Leben wir in einer Lobbykratie?“, „Was ist problematisch am europäischen Lobbyismus?“ – werde ich Auskunft geben über die historische Entwicklung des Lobbyismus, die Verteilung der beteiligten Akteure sowie den Aufbau des Politischen Systems. Im zweiten Teil sollen die Lobbyrelevanz der einzelnen Organe und entsprechende Reglementierungen untersucht werden. Im Kern der Arbeit wird die Diskussion um die Problemlage dialektisch dargestellt und beurteilt. Eine zusätzliche Verortung aus demokratietheoretischer Sicht beschließt den Text. Wo es sich anbietet und mir möglich ist, werde ich auf die Situation der Medienunternehmen eingehen; Lobbying bei der EU durch Medienunternehmen im Allgemeinen ist allerdings etwas recht Spezielles und äußerst selten Thematisiertes. Behandelt werden maximal einzelne Unternehmen und ihre Verstrickungen, oder die Entwicklung konkreter Rechtsvorschriften. Da dies nicht Gegenstand dieser Arbeit ist, handelt es sich um eine nur wenig publizistikwissenschaftliche, eher um eine kommunikationswissenschaftliche, da Lobbyismus als politischer Kommunikationsprozess begriffen wird.

Noch eine Bemerkung zum Ansatz. Im Gegensatz zum scheinbar stetig sinkenden Vertrauen in Politik wird in dieser Arbeit (aus Platzgründen!) vorausgesetzt, dass die politischen und bürokratischen Akteure^[3] selbst nach qualitativen Kriterien arbeiten. Auch sind hier nicht Bestechung und verwandte moralische Verfehlungen das Thema, sondern die tieferen strukturellen politischen Eigenarten europäischen Lobbyismus‘. Dementsprechend sind handlungstheoretische oder mehr psychologische Argumente ausgespart. Stellvertretend für Autoren die einen breiteren, kulturellen Ansatz verfolgen, sei auf die geschlechtssensible Schrift Susanne Schunter-Kleemanns verwiesen.^[4] Was bedeutet es nun, wenn ein Brüsseler Lobbyist mit „Wir haben sehr großen Einfluss.“^[5] zitiert werden kann? Ist der schlechte Ruf gerechtfertigt?

II. Definition Lobbyismus

Die Vielschichtigkeit von Interessenvertretungen hat zur Folge, dass Lobbyismus nicht leicht zu definieren ist. Hier soll der Begriff nicht im sehr weiten Sinn von »Public Affairs Management«, welcher das Management öffentlicher Aufgaben beschreibt, verstanden werden. Lobbyismus meint hier auch nicht so etwas wie Meinungsmache, also den Versuch, die Außenwelt in subjektivem Sinne zu beeinflussen. Vielmehr soll Lobbyismus als „Versuch der Beeinflussung von Entscheidungsträgern durch Dritte“^[6] verstanden werden. Hilfreich verengt Bentele ^[7] diese Definition noch wie folgt:

- Von Lobbying ist nur zu sprechen, wenn der Beeinflussungsversuch auf politische oder administrative Entscheidungsträger zielt, die ihrer Position nach auf das Allgemeinwohl verpflichtet sind.
- Von Lobbying ist nur zu sprechen, wenn es sich um gewollte, beabsichtigte Einflussnahme handelt, die ein spezifisches Ziel verfolgt.
- Von Lobbying ist nur zu sprechen, wenn sich die Einflussnahme in der Hauptsache auf spezielle Methoden und Instrumente beschränkt, die ihrer Natur nach größtenteils kommunikativinformativ sind (dies schließt Bestechung, Erpressung und andere „anrüchige“ Formen der Einflussnahme aus).

Im Grünbuch zur Transparenz-Initiative der EU wird Lobbyarbeit definiert als alle Tätigkeiten, „mit denen auf die Politikgestaltung und den Entscheidungsprozess der europäischen Organe und Einrichtungen Einfluss genommen werden soll“. Lobbyisten sind demzufolge Personen, „die Lobbyarbeit betreiben, und die in einer der zahlreichen Organisationen tätig sind, z.B. in Beratungsorganisationen für öffentliche Angelegenheiten, Anwaltskanzleien, Nichtregierungsorganisationen, Denkfabriken, Wirtschaftsverbänden oder Unternehmenslobbys.“^[8]

III. Historische Entwicklung europäischen Lobbyings

Der Versuch Einfluss auf politische Entscheidungen zu nehmen ist so alt wie die Politik selbst. Die derzeitige, professionelle Form der Interessenvertretung bildete sich in den 1980er Jahren. Suchten Interessenvertreterinnen bis dahin vor allem den Weg über ihre nationalen Vertreter im Ministerrat, waren in den 80ern zunehmend auch das Europäische Parlament und die Europäische Kommission im Blickpunkt.^[9] Einen ersten größeren Aufbruch verursachte das Europäische Weißbuch von 1985. Dieses enthielt Maßnahmen, die in ihrer Gesamtheit auf die Beseitigung „aller materiellen, technischen und steuerlichen Schranken“^[10] zwischen den Mitgliedsstaaten der EG abzielten. Aber erst die beschlossene Einheitliche Europäische Akte (EEA) sorgte ab 1986 für die eigentliche dramatische Zunahme von Lobbyismus, indem sie den europäischen Binnenmarkt definierte und die Beschlussfähigkeit des Rates sowie die Rolle des Europäischen Parlaments im gemeinschaftlichen Beschlussfassungssystem stärkte. Die Akte führte zu einer Reihe von Veränderungen im Lobbysystem Europas, welche Teuber in drei Punkten zusammenfasst:

a) Zunahme der Interessenvertreter
b) Auftreten neuer Akteure
c) Veränderungen in den Lobbystrategien.^[11]

Ende der 80er, Anfang der 90er Jahre eröffneten viele Direktrepräsentationen in Brüssel, sodass sich die Zahl der Lobbyisten vor Ort von 1985 bis 1990 vervierfachte. 1996 zählt das European Public Affairs Directory folgende in Brüssel und Straßburg tätigen Interessenvertretungen: 828 europäische Interessengruppen, 320 Firmenrepräsentanzen, 131 nationale Interessengruppen, 135 Vertretungen untergeordneter Gebietskörperschaften, 142 Berater, 160 Anwaltskanzleien und -sozietäten, 46 Handelskammern, 14 Think-Tanks, 177 Vertretungen von Drittländern und 86 Vertretungen von internationalen Organisationen.^[12]

Diese Zahlen begründen sich durch den Umstand, dass - inzwischen - 80 Prozent der Gesetze und Verordnungen, die in nationales Recht umgesetzt werden, aus Brüssel kommen.^[13] Sehr bald nach der EEA folgte eine rege Diskussion um Regulierung und Reglementierung. Zu den Versuchen einer Beschränkung nur genannt seien: die Anfrage Alman Mettens von 1989, der 1992 daraus resultierende aber nicht angenommene Galle-Report sowie der deutlich schlankere, letztendlich jedoch auch abgelehnte Ford-Report. Eine Darstellung der aktuellen Reglementierungen findet sich im entsprechenden Kapitel.

IV. Lobbying-Akteure der EU

Die Interessenlandschaft wird immer wieder als außerordentlich unübersichtlich beschrieben.

Zu den 2.600 Interessengruppen mit ständigen Vertretungen und ihren 15.000 in Brüssel angesiedelten Mitarbeitern^[14] zählen neben Vereinen und Nichtregierungsorganisationen (NGOs) sehr verschiedene, teils junge Akteure, die auf Verbändelisten der EU nicht zu finden sind, wie Unternehmen, Parteien, Krankenkassen, Agenturen, Kommunen, Kirchen und Netzwerke aller Art. Obschon auf europäischer Ebene Verbände nahezu aller soziökonomischer Gruppen in steigender Zahl vertreten sind, überwiegen die des ökonomischen Bereichs. Vertreter aus den Sektoren Verbraucher- und Umweltschutz stießen erst spät aufs europäische Parkett. Außerdem verfügen sie über relativ geringe Ressourcen. Über 70 % der Lobbyisten arbeiten direkt oder indirekt für unternehmerische Interessen, verfolgen also wirtschaftliche Ziele. 20 % gehen an Regionen, Städte und andere internationale Institutionen. NGOs aller Art (bspw. Gesundheits-, Verbraucherschutz- und Umweltorganisationen) machen 10 % aus.^[15]

Insgesamt ist die europäische Lobbyindustrie – wie die EU – seit Jahren im Wachstum begriffen und inzwischen nach Washington D.C. die weltweit größte.^[16] Fast jeder Industriezweig ist in Brüssel vertreten. Von der kleinen „European Bottled Watercooler Association“ bis zum Verband der europäischen chemischen Industrie CEFIC mit über 140 Angestellten. Damit hat allein dieser Verband mehr Lobbyisten in Brüssel als alle Umweltorganisationen zusammen. Hinzu kommen viele auf Public Affairs (PA) und Public Relations (PR) spezialisierte Agenturen mit weit mehr als 1000 Angestellten in Brüssel. Verstärkt bieten sich auch Anwaltskanzleien als Lobbyisten an. Die fünf größten PR und PA Firmen in Brüssel sind APCO, Burson-Marsteller, Fleishman-Hillard, Hill & Knowlton und Weber Shandwick. Im Auftrag verschiedener Unternehmen betreiben sie Lobbying gegenüber EU-Beamten und bieten ihren Kunden strategische Informationen und Beratung. Trotz der enormen Breite vertretener gesellschaftlicher Bereiche gilt: „Big business interests dominate the pressure-group scene in Brussels. There are more of them, they are better resourced, and they have better contacts.”^[17] Dabei handelt es sich um eine relative, keine absolute Dominanz.^[18]

V. Das politische System – Organe und Funktionen

Die EU ist ein Staatenverbund eigener Prägung, umfasst derzeit 27 Mitgliedstaaten mit 490 Millionen Einwohnern und „behandelt eine Vielfalt von Fragen, die sich unmittelbar auf unser tägliches Leben auswirken.“^[19]

Als supranationale Organisation hat die Union die Befugnis, durch bloß mehrheitlich gefasste Beschlüsse, ihre Mitgliedsstaaten unmittelbar zu binden und so direkt Rechte und Pflichten zu etablieren. Drei Säulen bilden die EU: Die Europäische Gemeinschaft (EG, früher Europäische Wirtschaftsgemeinschaft, EWG), die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) sowie die Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und Inneres (ZBJI). Vornehmlich die Aktivitäten der EG haben Auswirkungen auf wirtschaftliche Belange und sind Gegenstand dieser Arbeit. Im Vertrag über die Gründung der Europäischen Gemeinschaften (EGV) sind folgende Organe vorgesehen: Rat, Kommission, Europäisches Parlament, Gerichtshof sowie Rechnungshof. Rat und Kommission haben darüber hinaus zwei beratende Ausschüsse an ihrer Seite, den Ausschuss der Regionen sowie den Wirtschafts- und Sozialausschuss. Von sogenannten Agenturen werden Sonderaufgaben übernommen.^[20]

[...]

^[1] Beispielsweise: Corporate Europe Observatory 2005.

^[2] Eschenburg, Theodor (1955): Herrschaft der Verbände? Stuttgart: Deutsche Verlags-Anstalt.

^[3] Adressaten von Lobbyismus sind potentiell immer Politiker und Beamte. Verkürzend wird im folgenden meist nur eine der

Zielgruppen genannt, auch wenn beide gemeint sind.

^[4] Schunter-Kleemann 2005.

^[5] Hermann Drummer, Leiter der PR-Agentur Pleon Brüssel in Riegert 2007.

^[6] Fischer 1997, 35f.

^[7] Bentele 2003, S.5.

^[8] Europäische Kommission 2006.

^[9] Vgl. Teuber 2001, S. 119f.

^[10] Pfeifer 1995, S. 40; zitiert nach Bentele 2003, S. 29.

^[11] Teuber 2001, S. 120.

^[12] Vgl. Buholzer 1998, S. 11; zit. n. Bentele 2003, S. 87.

^[13] Vgl. Leif / Spät 2003, S. 8.

^[14] Vgl. Kallas 2005.

^[15] Vgl. CEO 2005, S. 8. Diese Zahlen sind verbreitet zu finden. S.a. Balme 2002 zit. nach Woll 2006. Mit der Bezeichnung

„NGO“ muss, ob Berichten über sogenannte „Bingos“ – Business NGOs – sorgsam umgegangen werden.

^[16] Vgl. CEO 2005, S. 9. Auch: Buholzer 1998, S. 11; zit. n. Bentele 2003, S. 87.

^[17] Grant 1995, S. 114; zit. n. Lahusen / Jauß 2001, S. 65; zit. n. Bentele 2003, S. 88.

^[18] Vgl. Lahusen 2001; zit. n. Bentele 2003, S. 88.

^[19] Europäische Kommission, Generaldirektion Presse und Kommunikation 2005.

^[20] Vgl. Fischer 1997, S. 18ff.