Die Doppelte Dividende der Ökosteuer in Deutschland

Inhaltsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

1. Einleitung

2. Umweltpolitische Theorie
2.1.Umweltverschmutzung als externer Effekt
2.2. Internalisierung externer Effekte durch Steuern
2.2.1. Nicht-steuerliche Instrumente zur Internalisierung externer Effekte
2.2.2. Pigou-Steuer
2.2.3. Preis-Standard-Ansatz

3. Die Ökologische Steuerreform in Deutschland
3.1. Entwicklung
3.2. Ausgestaltung
3.3. Öko-Steuer als geeignetes Instrument der Umweltpolitik ?

4. Auswirkungen der deutschen Ökologischen Steuerreform auf Umwelt und Beschäftigung

5. Schlussbetrachtung

Literaturverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Optimale Umweltverschmutzung

Abbildung 2: Pigou-Steuer zum Erreichen des Optimums

Tabelle 1: Entwicklung der Mineralöl- und Stromsteuersätze

Tabelle 2: Ermäßigte Steuersätze für Mineralöl

Tabelle 3: Mineralölsteuererstattung- und vergütung

1. Einleitung

Am 01.04.1999 begann in der Bundesrepublik Deutschland mit dem „Gesetz zum Einstieg in die Ökologische Steuerreform“ ein neues Kapitel der Umweltpolitik.

Seit einigen Jahren kursierte der Begriff „Öko-Steuer“ bereits in der politischen Landschaft,^[1] nicht zuletzt, weil andere europäische Staaten wie Dänemark bereits erfolgreich vergleichbare Maßnahmen ergriffen hatten.^[2] Erst die Regierungsübernahme durch SPD und Bündnis 90/Die Grünen allerdings brachte das Prestigeobjekt des kleinen Koalitionspartners zur Umsetzung.^[3]

Die Zielsetzung der Bundesregierung bestand hierbei aus zwei Teilen. Einerseits galt es, durch die Umweltsteuer die Verminderung umweltbelastenden Energieverbrauchs zu erzielen. Zum zweiten sollten die Steuereinnahmen genutzt werden, um den Beitragssatz zur gesetzlichen Rentenversicherung stabil zu halten und durch die Verminderung der Lohnnebenkosten einen positiven Beschäftigungseffekt zu erreichen. Das Resultat dieser Aufteilung in ein Umwelt- und ein Beschäftigungsziel wird als Doppelte Dividende bezeichnet.^[4]

Doch die Ausgestaltung der Öko-Steuer blieb von Kritik nicht verschont. Hauptkritikpunkte waren die Steuersatzdifferenzierung durch Sonderregelungen für bestimmte Unternehmen und die falsch gewählte Anknüpfung am Energieverbrauch als Steuertatbestand. Diese und andere Argumente werden in der wissenschaftlichen Diskussion angeführt, um an der Effizienz der Ökologischen Steuerreform, insbesondere in Bezug auf ein ökologisches Ziel, zu zweifeln.^[5]

Die vorliegende Arbeit soll die Frage beantworten, inwieweit die Ökologische Steuerreform in Deutschland zu einer Wohlfahrtssteigerung in Form der Doppelten Dividende mit Fokus auf das Umweltziel geführt hat bzw. führen kann.

Hierzu wird in Kapitel 2 zunächst der theoretische Hintergrund für die Notwendigkeit einer Umweltsteuer zur Internalisierung externer Effekte erläutert.

Den Kern der Arbeit stellen Kapitel 3 und 4 dar. Kapitel 3 widmet sich insbesondere der Ökologischen Steuerreform in Deutschland. Es werden die Zielsetzung und die konkrete Ausgestaltung vorgestellt. Im Anschluss wird untersucht, inwiefern die Ökosteuer ein geeignetes Instrument der Umweltpolitik darstellt, insbesondere ob sie in der Lage ist, die gewünschte Doppelte Dividende herbeizuführen. Dabei soll es zu einem Vergleich mit dem in Kapitel 2 vorgestellten Idealmodell kommen.

Kapitel 4 soll aufzeigen, welche konkreten Auswirkungen die Steuerreform in Deutschland auf Umwelt und Wirtschaft hat, so wie es in modellgestützten Analysen von Stefan Bach (2003, 2005) sowie auch Michael Kohlhaas (2005) untersucht wurde.

Zusammenfassend soll es in einer Schlussbetrachtung zu einer abschließenden Beurteilung der Ökologischen Steuerreform unter vorgenannten Aspekten zu kommen.

2. Umweltpolitische Theorie

Öko-Steuern haben in erster Linie die Zielsetzung, einen Umweltschaden einzugrenzen, also als Lenkungssteuer zu fungieren. Im Folgenden soll erläutert werden, inwiefern eine Steuer vonnöten ist, um dieser Zielsetzung nachzugehen.

2.1.Umweltverschmutzung als externer Effekt

Aus ökonomischer Sicht spricht man von Umweltverschmutzung, wenn zu einem physikalischen Effekt auf die Umwelt, z.B. Krankheiten oder Lärm, auch eine negative menschliche Reaktion hinzukommt. Eine solche Reaktion können Unbehagen, Sorge, Leid o.ä. sein, also alle menschlichen Reaktionen, die die Lebensqualität beeinträchtigen und zu einem Wohlfahrtsverlust führen.^[6]

Somit kann man Umweltverschmutzung als negativen externen Effekt^[7] ausmachen. Ein negativer externer Effekt kommt immer in dem Moment zustande, wenn ein Dritter durch Aktivitäten eines Individuums Schaden nimmt, ohne Einfluss auf seinen Nutzenverlust nehmen zu können und ohne für seinen Schaden kompensiert zu werden.^[8] Man betrachte das Beispiel eines Wohnhauses an einer Hauptverkehrsstrasse, dessen Bewohner durch Lärm und Abgase an Wohnqualität einbüßen, ohne eine entsprechende Entschädigung von den verantwortlichen Autofahrern zu erhalten.^[9]

Der ideale Markt ist dadurch gekennzeichnet, dass alle Kosten dem Verursacher angelastet werden.^[10] Somit führt ein negativer externer Effekt zu Marktversagen, denn der Verursacher eines externen Effektes berücksichtigt bei seiner Allokationsentscheidung nur seine privaten, nicht die sozialen Kosten. Unter sozialen Kosten versteht man hierbei die Summe aus privaten und externen Kosten. Dadurch kommt es am Markt zu einer Preisbildung, bei der die Gleichgewichtsbedingung für ein nach Gewinnmaximierung strebendes Unternehmen „Preis = Grenzkosten“ nicht mehr erfüllt ist und infolgedessen zu Fehlallokationen (Fehlverteilung von Ressourcen).^[11]

So schädlich externe Effekte für das Marktgleichgewicht auch sind, sie müssen nicht zwingend beseitigt werden. Vielmehr gibt es für den Verursacher eines negativen externen Effekts den Optimallevel der Externalität, in dem er die Differenz aus Nutzen und Kosten maximiert.^[12] In diesem Punkt entsprechen seine (Grenz-)Vermeidungskosten genau dem (Grenz)- Schaden des Geschädigten^[13] (vgl. Abbildung 1). Somit ist die erreichte Allokation auch gesamtgesellschaftlich optimal. Im Fall der Umweltverschmutzung spielt des Weiteren die assimilierende Kapazität der Umwelt eine Rolle, die bis zu einem bestimmten Grad Müll aufnehmen kann, ohne Schaden zu nehmen.^[14]

Der Optimallevel des externen Effekts, in unserem Fall der Umweltverschmutzung, unterscheidet sich von dem Grad der Umweltverschmutzung, wie sie sich im Marktgleichgewicht einstellt. Sie liegt darunter, weil der Verursacher in seiner Kosten-Nutzen-Rechnung die externen Kosten, die mit fortschreitender Umweltverschmutzung steigen, mit berücksichtigen muss. Der Begriff der „Internalisierung“ externer Effekte beschreibt genau diesen Vorgang, nämlich das Anlasten der externen Kosten beim Verursacher, um den Optimallevel der Externalität zu erreichen.^[15]

Nun stellt sich also die Frage, inwieweit diese „Optimal-Umweltverschmutzung“ erreicht werden kann, wenn die Marktmechanismen dazu nicht geeignet sind. Wie kann der Staat eingreifen, um die Internalisierung der Externalität herbeizuführen?

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 1: Optimale Umweltverschmutzung

Quelle: Endres (2000), S.17.

x: Grad der Umweltverschmutzung

GVK: Grenzvermeidungskosten des Verursachers

GS:

Grenzschaden des Geschädigten

x*: unkorrigierte Gleichgewichtsemission des Verurscahers

x**: Optimallevel

2.2. Internalisierung externer Effekte durch Steuern

2.2.1. Nicht-steuerliche Instrumente zur Internalisierung externer Effekte

Da es in dieser Arbeit um die steuerliche Lösung zur Regulierung von Umweltschäden geht, sollen die wichtigsten nicht-steuerlichen Instrumente zur Internalisierung externer Effekte hier nur der Vollständigkeit halber genannt werden:

- Verhandlungen (Coase-Theorem)
- Haftungsrecht
- Auflagen
- Zertifikate.

Auflagen und Zertifikate bilden gemeinsam mit den Umweltabgaben die standardorientierten Instrumente der Umweltpolitik.^[16]

2.2.2. Pigou-Steuer

Der erste Ansatz zur Internalisierung externer Effekte durch Umweltverschmutzung über eine Steuer kommt von Arthur Pigou aus dem Jahre 1912. Hiernach soll der Verursacher umweltverschmutzender Maßnahmen mit Steuern in der Höhe beeinflusst werden, dass das Pareto-Optimum erreicht wird. Hierzu wird der Steuersatz genau in Höhe der externen Grenzkosten gewählt, so dass für das verursachende Unternehmen private und soziale Grenzkosten gleich hoch sind. Somit wird die Emission von Schadstoffen solange vermindert, bis für den Verursacher die Grenzvermeidungskosten gleich dem Grenzschaden sind, weil die Vermeidung bis zu diesem Punkt günstiger ist. Es wird also das oben beschriebene Allokationsoptimum erreicht (vgl. Abbildung 2).^[17] Den Ausgangspunkt für die Besteuerung bildet hierbei die Emissionsmenge, d.h. der Verursacher wird für jede emittierte Schadstoffeinheit mit einem bestimmten Steuersatz belegt.^[18]

x: Grad der Umweltverschmutzung

GVK: Grenzvermeidungskosten des Verursachers

GS:

Grenzschaden des Geschädigten

t: Pigou-Steuer

x*: unkorrigierte Gleichgewichtsemission des Verursachers

x**: Optimallevel

P1: GVK = t

Optimaler Zustand für

den Verursacher

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 2: Pigou-Steuer zum Erreichen des Optimums

Quelle: Endres (2001), S.110.

In diesem Zusammenhang wird auch von der „Doppelten Dividende der Pigou-Steuer“ gesprochen. Sie hat zwei positive Auswirkungen: Einerseits die Wohlfahrtssteigerung aufgrund einer verbesserten Umwelt, zum zweiten Steuereinnahmen, die verwendet werden können, um in anderen Bereichen Steuern oder Abgaben zu senken. Hierauf werde ich später im Rahmen der Ökologischen Steuerreform in Deutschland zurückkommen.

Allerdings ist die Umsetzung der idealen Pigou-Steuer in der Realität kaum möglich. Das würde voraussetzen, dass der Staat genaue Kenntnisse über die Grenzschaden- und Grenzvermeidungskostenkurven hat. Somit müsste die Höhe des externen Effekts genau ermittelt werden, jedoch sind Erfassung und Zurechnung sehr schwierig. So treten viele Schäden erst zeitverzögert auf oder sind monetär nicht zu bewerten^[19], weil sie „psychologisch-gesundheitliche oder ästhetische Bereiche betreffen“.^[20]

Dennoch hat die Pigou-Steuer ihre Relevanz, da sie durchaus Vorbild für steuerliche Ausgestaltungen gewesen ist, die tatsächlich angewendet wurden. Als Lösung hierfür wurde von Baumol und Oates 1971 der sogenannte „Preis-Standard-Ansatz“ entwickelt.

2.2.3. Preis-Standard-Ansatz

Der Preis-Standard-Ansatz (auch: Standard-Preis-Ansatz) nach Baumol und Oates ist eine Möglichkeit, den Pigou-Ansatz in der Realität umzusetzen. Hierbei geht es nicht mehr darum, den externen Effekt tatsächlich komplett zu internalisieren. Vielmehr gibt der Staat ein Emissionsziel vor, dass anhand einer Steuer erreicht werden soll. Es geht also darum, durch die Steuer Anpassungsreaktionen bei Unternehmen zu erreichen, um einen gewünschten Umweltqualitätsstandard zu erreichen.^[21] Die Unternehmen werden je nach Abgabenhöhe mit entsprechenden Emissionsverminderungen reagieren. Auch hier geht es wieder darum, die Vermeidungskosten für die Umweltverschmutzung mit der Höhe der Steuer zu vergleichen. Solange die Vermeidungskosten für die nächste zu vermeidende Einheit kleiner sind als die Höhe der Steuer für diese Einheit, wird ein nach Gewinnmaximierung strebendes Unternehmen aus Kostengesichtspunkten die Vermeidung der Steuerzahlung vorziehen. Somit kann durch eine Emissionssteuer in Form einer Lenkungsabgabe ein vorgegebenes Ziel erreicht werden.

[...]

^[1] Vgl. Krebs, Carsten; Reiche, Danyel T., Der mühsame Weg zu einer ökologischen Steuerreform, Ein Beitrag zur Systematisierung der Debatte, Hrsg. Europäische Hochschulschriften, Frankfurt am Main, 1996, S. 18.

^[2] Vgl. z.B. Mez, Lutz, Erfahrungen mit der ökologischen Steuerreform in Dänemark, in: ZEW Wirtschaftsanalysen, Band 1, Hrsg. Olav Hohmeyer, Baden-Baden, 1995, S.109 ff.

^[3] Vgl. Stadthaus, Marcus, Der Konflikt um moderne Gaskraftwerke (GuD) im Rahmen der ökologischen Steuerreform, Hrsg. Forschungsstelle für Umweltpolitik, Berlin, 2001, S. 11 f.

^[4] Vgl. Bundesministerium der Finanzen, Ökologische Steuerreform, Berlin, 2006, in: http://www.bundesfinanzministerium.de/lang_de/DE/Steuern/Energiebesteuerung/Oekologische__Steuerreform/001.html (13.12.2006)

^[5] Vgl. z.B. Böhringer, Christoph; Schwager,Robert, Die Ökologische Steuerreform in Deutschland – ein umweltpolitisches Feigenblatt, in: Perspektiven der Wirtschaftspolitik, 2003, Band 4 Heft 2, S. 215 ff.

^[6] Vgl. Pearce, David R.; Turner, R.Kerry, Economics of natural resources and the environment, New York: Harvester Wheatsheaf, 1990, S. 61.

^[7] Im Folgenden werden die Begriffe Externer Effekt und Externalität synonym verwendet.

^[8] Vgl. ebd., S.61; Vgl. Endres, Alfred, Umweltökonomie,2. Auflage, Stuttgart, 2000, S. 15.

^[9] Im Rahmen dieser Arbeit geht es ausschließlich um technologische externe Effekte. Der Unterscheidung zu pekuniären Externalitäten wird keine Beachtung geschenkt.

^[10] Vgl. Fritsch, Michael; Wein, Thomas; Ewers, Hans-Jürgen, Marktversagen und Wirtschaftspolitik, 5.Auflage, München 2003, S. 90.

^[11] Vgl. Endres (2000), S. 6 ff.

^[12] Vgl. Pearce/Turner (1990) S.62.

^[13] Für ausführliche Erläuterungen der mikroökonomischen Zusammenhänge vgl. Pearce/Turner (1990) S.61 ff und Endres (2000), S.13 ff.

^[14] Vgl. Pearce/Turner (1990) S.62.

^[15] Vgl. ebd.

^[16] Zur Vertiefung vgl. z.B. Endres (2000), S. 33 -185.

^[17] Vgl. Endres (2000), S. 108 ff.; Pearce/Turner (1990), S. 85 ff.; Fritsch/Wein/Ewers (2003), S.121 ff.

^[18] Nach Pigou ist auch eine Lösung über Subventionen, die der Verursacher für jede nicht genutzte Emissionseinheit erhält, möglich, diese soll hier allerdings nicht weiter erläutert werden.

^[19] Vgl. Fritsch/Wein/Ewers (2003), S. 124.

^[20] Endres (2000), S. 113.

^[21] Vgl. Voss, Gerhard, Die ökologische Steuerreform, Anspruch und Praxis, Hrsg. Institut der deutschen Wirtschaft Köln, Köln, 1999, S.8.