Zur Entwicklung des Enforcement in Deutschland

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

I. Einleitung und Problemstellung

II. Das deutsche Enforcement-Modell
1. Grundlegende Anforderungen an ein funktionsfähiges Enforcement
1.1 Personelle und finanzielle Ausgestaltung der Enforcement-Institution
1.2 Organisation und Struktur der Prüfung von Unternehmensabschlüssen
1.3 Sanktionierungsmöglichkeiten
2. Normdurchsetzung nach dem Vorbild ausländischer Institutionen: SEC und FRRP
3. Zweistufiges Enforcement-Modell zur Stärkung des deutschen Kapitalmarktes
3.1 Deutsche Prüfstelle für Rechnungslegung (DPR)
3.2 Prüfungsgegenstand und -umfang
3.3 Reaktive versus proaktive Prüfung
3.4 Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) als staatliche Instanz
3.5 Kosten der Prüfstelle
3.6 Zwischenergebnis

III. Die Wirkungskraft des deutschen Enforcement-Modells auf Rechnungslegung und

Abschlussprüfung

IV. Schlussbetrachtung

Quellenverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

I. Einleitung und Problemstellung

In den letzten Jahren ist das Vertrauen der Aktionäre hinsichtlich der Glaubwürdigkeit von Unternehmensinformationen als Folge zahlreicher Bilanzskandale (z.B. der Konkurs von US-amerikanischem Worldcom mit über 100 Mrd. US-Dollar Schuldenvolumen und der Niedergang von Enron mit über 30 Mrd. US-Dollar Schulden^[1] oder der Fall des italienischen Molkereikonzerns Parmalat^[2]) erheblich gesunken oder sogar vollständig verschwunden. Damit scheint sich die Reihe der Bilanzmanipulationen fortzusetzen, die in der letzten Zeit auch in Deutschland das Vertrauen des Kapitalmarkts in die Richtigkeit und Verlässlichkeit der Finanzberichterstattung der Unternehmen tief erschüttert haben. Dieser Verlust resultiert zum einen daraus, dass oftmals innerhalb der bestehenden Rechnungslegungsnormen alle Auslegungsspielräume genutzt werden, um die tatsächliche wirtschaftliche Lage des Unternehmens durch bilanzpolitische Maßnahmen und/oder durch Sachverhaltsgestaltungen möglichst positiv darzustellen. Zum anderen sind in zahlreichen Fällen die Rechnungs- legungsvorschriften nicht ordnungsgemäß angewendet worden. Die Jahres- und Konzern- abschlüsse müssen aber zumindest den jeweils anzuwendenden Rechnungslegungs- vorschriften entsprechen, sonst können sie ihre Funktion gegenüber den Adressaten nicht erfüllen. Vor allem im Hinblick auf die Anwendung der IAS/IFRS, die für an europäischen Börsen notierte Unternehmen ab 2005 verpflichtend ist, sowie aus Gründen der internationalen Kapitalmarktpolitik ist eine effektive Überwachung der Rechnungslegungs- informationen erforderlich.^[3]

Vor diesem Hintergrund ist am 26.11.2004 das Gesetz zur Kontrolle von Unternehmens- abschlüssen (Bilanzkontrollgesetz – BilKoG) im Bundesrat verabschiedet worden und mit der Veröffentlichung im BGBl am 20.12.2004 in Kraft getreten.^[4] Zielsetzung dieses Gesetzes ist, das Vertrauen der Investoren in die Verlässlichkeit von Unternehmensabschlüssen und somit den Kapitalmarkt wiederherzustellen und wirksam zu stärken. Zur Zielerreichung wird nunmehr ein zweistufiges Enforcement-Modell in Deutschland etabliert. Hinter diesem Enforcement-Modell verbirgt sich die Idee, die Rechtmäßigkeit von Unternehmens- abschlüssen durch eine außerhalb des Unternehmens angesiedelte und nicht mit dem gesetzlichen Abschlussprüfer identische Stelle überwachen zu lassen. Präventiv ist Unregelmäßigkeiten bei der Erstellung von Unternehmensabschlüssen und Lageberichten entgegenzuwirken. Treten Unregelmäßigkeiten auf, sind diese aufzudecken.

Zurzeit obliegt die Durchsetzung von Rechnungslegungsvorschriften dem Abschlussprüfer und dem Aufsichtsrat. Die Prüfung der korrekten Anwendung von Rechnungslegungs- vorschriften bei kapitalmarktorientierten Unternehmen durch eine von staatlicher Seite eingesetzte Institution ist nicht vorgesehen. Sie ist aber unabdingbar, wenn sich ein effizienter, liquider und funktionsfähiger deutscher Kapitalmarkt entwickeln soll. Gleichzeitig ist eine derartige Institution vor dem Hintergrund dringend erforderlich, dass kapitalmarktorientierte Unternehmen ihre Konzernabschlüsse für Geschäftsjahre, die ab dem oder nach dem 01.01.2005 begannen, nach den Vorschriften des IASB, den IFRS, aufzustellen haben. Die angestrebte europaweit einheitliche Anwendung und Auslegung der IFRS kann jedoch nicht allein durch eine nationale Enforcement-Lösung bewältigt werden, vielmehr ist mittelfristig eine europäische Enforcement-Institution einzurichten.^[5]

Das Ziel der vorliegenden Arbeit ist es, das deutsche Enforcement-Modell eingehend vorzustellen und zu diskutieren. Dabei wird der Frage nachgegangen, ob die vorgenommenen Gesetzesänderungen ein adäquates Mittel sind, das Vertrauen der Investoren in die Rechnungslegung zurückzugewinnen. Nachdem die grundlegenden Anforderungen an ein funktionsfähiges Enforcement erwähnt werden, wird das Zwei-Stufen-Modell des Enforcements in Deutschland detailliert betrachtet. Es wird sowohl die Deutsche Prüfstelle für Rechnugsleguung (DPR) (1.Stufe) als auch die Bundesanstalt für für Finanzdienstleistungs- aufsicht (BaFin) (2.Stufe) gründlich beschrieben. Obwohl die Umsetzung des Enforcement-Modells in erster Linie auf die Rechtmäßigkeit der veröffentlichten Unternehmensbericht- erstattung abzielt, hat eine Enforcement-Institution auch Ausstrahlungswirkungen auf Rechnungslegung und Abschlussprüfung, welche mit dieser Arbeit ebenso näher beleuchtet werden.

II. Das deutsche Enforcement-Modell

1. Grundlegende Anforderungen an ein funktionsfähiges Enforcement

Betrachtet man das nachlassende Vertrauen der Investoren in die Aktienmärkte, interessiert, welche Anforderungen ein deutsches Enforcement-Modell erfüllen muss, um als funktions- fähige Kontroll- und Sanktionsinstanz angesehen zu werden und um das Vertrauen der Investoren in die Rechnungslegung sowie die Abschlussprüfung zurückzuerlangen. Im Wesentlichen sind bei der Implementierung eines Enforcement-Modells drei Kernbereiche zu beachten, auf welche nachfolgend eingegangen wird. Genauer handelt es sich bei diesen Bereichen um:

- die personelle und finanzielle Ausgestaltung der Enforcement-Institution,
- die Organisation und Struktur einer Prüfung von Unternehmensabschlüssen durch die Enforcement-Institution sowie
- Sanktionierungsmöglichkeiten.

1.1 Personelle und finanzielle Ausgestaltung der Enforcement-Institution

Soll eine Enforcement-Institution vertrauensbildend wirken, muss sie eine Abschreckungs- wirkung entfalten. Fehler und Manipulationshandlungen müssen präventiv unterbunden werden können. Umsetzbar ist dies dann, wenn die zu kontrollierenden Unternehmen davon ausgehen, dass ein Fehlverhalten früher als bisher entdeckt und sanktioniert wird. Voraussetzung für eine solche Abschreckungswirkung ist, dass sowohl die Enforcement-Institution als auch die mit der Kontrolle betrauten Personen persönlich, fachlich und finanziell unabhängig sind. Anerkannte und unabhängige Fachleute sind als Mitglieder der Enforcement-Institution einzusetzen. Die Finanzierung der Enforcement-Institution darf — im Sinne der finanziellen Unabhängigkeit dieser Institution — nicht auf freiwilligen Zahlungen der zu kontrollierenden Unternehmen beruhen. Bedenkt man, dass die Unternehmen bereits erhebliche finanzielle Aufwendungen für die gesetzliche Abschluss- prüfung zu erbringen haben, kann eine (freiwillige) Finanzierung durch die zu kontrollie- renden Unternehmen selbst im Extremfalle zu einer Verweigerungshaltung führen.^[6] Die Art der Finanzierung der Enforcement-Institution ist deshalb ein entscheidender Erfolgssfaktor für die Akzeptanz und Funktionsfähigkeit des deutschen Enforcement-Modells.

1.2 Organisation und Struktur der Prüfung von Unternehmensabschlüssen

Als ein weiterer Erfolgsfaktor kann die Organisation und Struktur einer durch die eingesetzte Enforcement-Institution zu eröffnenden Prüfung von Unternehmensabschlüssen angesehen werden. Prüfungsanlass, Art und Umfang der Prüfung, Auskunftsrechte der Enforcement-Institution und Art der Fehlerkorrektur sind unmissverständlich festzulegen. Damit die Enforcement-Institution tätig wird, müssen, konkrete Anhaltspunkte für einen Verstoß gegen Rechnungslegungsregeln vorliegen. Reine Vermutungen oder Spekulationen reichen nicht aus. Informationen aus unternehmensinternen Kreisen sind in diesem Zusammenhang eine größere Beachtung zu schenken als Informationen von externen Abschlussadressaten.^[7] Des Weiteren ist die Prüfung nicht nur reaktiv, sondern auch proaktiv anzulegen. Nur so kann mit hinreichend großer Wahrscheinlichkeit sichergestellt werden, dass rechtswidriges Verhalten der Unternehmensführung und/oder des Abschlussprüfers enthüllt wird. Proaktiv bedeutet, die zu kontrollierenden Unternehmen werden im Rahmen einer zufälligen Stichprobe aus der Gesamtheit aller zu überwachenden Unternehmen identifiziert. Für die im Gesetzentwurf vorgesehene stichprobenweise proaktive Prüfung sah die Begründung zum Referentenentwurf noch vor, dass Unternehmen, die in einem Jahr in die Stichprobe fallen, erst nach einer gewissen Zeit wieder durch die Stichprobe erfasst werden sollen. Diese Regelung hätte dazu führen können, dass für betroffene Unternehmen das Enforcement faktisch zeitweise aufgehoben und somit die Präventivwirkung des Enforcements außer Kraft gesetzt worden wäre. Daher müssen in der Grundgesamtheit der zu ziehenden Stichprobe alle unter das Enforcement fallenden Unternehmen unabhängig davon berücksichtigt werden, ob ihre Rechnungslegungsunterlagen in der Vergangenheit von der Prüfstelle geprüft wurden.^[8] Nicht nur bei begründeten Zweifeln an der Ordnungsmäßigkeit der zu überwachenden Unternehmensabschlüsse erfolgt also eine Prüfung. Vielmehr werden auch unbeanstandete Unternehmensabschlüsse regelmäßig kontrolliert. Der Prüfungsumfang ist für eine proaktive Prüfung so zu wählen, dass zum einen die Aufdeckung von Bilanz- manipulationen möglich ist, zum anderen aber der Umfang einer erneuten Abschlussprüfung nicht erreicht wird. Zur Sicherung einer hinreichenden Enthüllungswahrscheinlichkeit ist der Umfang einer proaktiven Prüfung durch eine Enforcement-Institution auf ein Niveau weit unterhalb einer Abschlussprüfung zu beschränken. Die Prüfungsbreite ist zugunsten der Prüfungstiefe einzuschränken. Die Enforcement-Institution hat eine proaktive Prüfung daher auf sehr enge Prüffelder zu begrenzen, die von Geschäftsjahr zu Geschäftsjahr wechseln sollten. Ein risikoorientierter Prüfungsansatz ist im Rahmen einer proaktiven Prüfung zu wählen.^[9] Bei einer reaktiven Prüfung ist hingegen das Prüffeld durch konkrete Anhaltspunkte für Fehler oder Manipulationen vorgegeben und eingegrenzt, so dass eine erneute Abschluss- prüfung von vornherein ausgeschlossen ist. Überdies sind die Prüfer der Enforcement-Institution mit weitreichenden Auskunftsrechten auszustatten. Die Vertreter der zu kontrollierenden Unternehmen müssen verpflichtet werden, den Prüfern sämtliche Auskünfte zu erteilen, die zur Bildung eines verlässlichen Prüfungsurteils erforderlich sind. Diese Auskunftsrechte haben auch ausländische Unternehmen zu befriedigen, die aus der Grund- gesamtheit der zu kontrollierenden Unternehmen gezogen wurden. Um eine Auskunfts- verweigerung ausländischer Unternehmen zu verhindern, sind die Auskunftsrechte auf europäischer Ebene zu vereinheitlichen. Wurden Fehler bei einer Kontrolle durch die Enforcement-Institution ermittelt, sind diese Fehler schließlich im Einklang mit den einschlä- gigen und vom kontrollierten Unternehmen angewendeten Rechnungslegungsvorschriften zu behandeln.^[10] Auf diese Weise werden den kontrollierten Unternehmen keine zusätzlichen Spielräume in der Fehlerkorrektur eingeräumt.

1.3 Sanktionierungsmöglichkeiten

Als dritter Erfolgsfaktor für die Akzeptanz und Funktionsfähigkeit des deutschen Enforcement-Modells gelten ferner die Sanktionierungsmöglichkeiten seitens der Enforcement-Institution. Sanktionen bedeuten dabei aber nicht notwendig, dass Geldbußen verhängt werden müssen.^[11] Die Enforcement-Institution muss vielmehr, je nach Ausmaß des Fehlers oder Manipulationen, das Recht innehaben, unterschiedliche Sanktionierungs- maßnahmen zu ergreifen. Vor diesem Hintergrund ist nach Ansicht des Arbeitskreises Externe Unternehmensrechnung der Schmalenbach-Gesellschaft für Betriebswirtschaft (AKEU) der Enforcement-Institution das Recht einzuräumen, je nach Schwere des Fehl- verhaltens folgende Sanktionsmaßnahmen zu ergreifen:

1. Zwang zur Korrektur: Die Enforcement-Institution kann von dem berichtenden Unterneh- men eine Korrektur der beanstandeten Informationen (Restatement) sowie eine Veröffentli- chung der korrigierten Version verlangen. Dies umfasst auch die Verpflichtung das festgestellte Fehlverhalten künftig zu unterlassen. Zur Durchsetzung des Verlangens sind der Enforcement-Institution gängige Zwangsmaßnahmen (insbesondere Zwangsgelder) einzu- räumen.
2. Adverse Publizität: Die Enforcement-Institution hat das Recht, die Öffentlichkeit über das Fehlverhalten zu informieren.
3. Bußgelder: Die Enforcement-Institution hat das Recht, Fehlverhalten durch Bußgelder zu ahnden.

Weitergehende Maßnahmen, wie sie insbesondere aus dem Sanktionskatalog der SEC bekannt sind (z.B. strafrechtliche Maßnahmen oder die Verhängung von (faktischen) Berufs- verboten) sollten der Enforcement-Institution nicht offen stehen. Ihre Verhängung durch die Einschaltung ordentlicher Gerichte kommt nur bei besonders schwerwiegenden Verstößen in Frage.^[12] Gerade die Veröffentlichung erkannter Unregelmäßigkeiten in der Rechnungslegung des zu kontrollierenden Unternehmens ist eine entscheidende Sanktion, da durch eine Veröffentlichung Unternehmensleitung und Abschlussprüfer einen Reputationsverlust erleiden.

Schließlich ist gerade auf europäischer Ebene eine enge Zusammenarbeit der nationalen Enforcement-Institution anzustreben,^[13] um unter anderem Auskunftsrechte oder Sanktionierungsmöglichkeiten zu harmonisieren. Unterschiedlich straffe Sanktionierungs- maßnahmen in den einzelnen Mitgliedstaaten der EU dürfen bspw. nicht ausschlaggebend für die Wahl des Börsenplatzes sein. Hiermit werden erste Voraussetzungen für eine mittelfristig angestrebte europäische Enforcement-Institution geschaffen und ein Wettbewerb um das schwächste Enforcement-Modell unter den EU-Mitgliedstaaten wird ausgeschlossen.^[14]

2. Normdurchsetzung nach dem Vorbild ausländischer Institutionen: SEC und FRRP

Im Rahmen der Diskussion über eine deutsche Enforcement-Institution wurden im Wesentli- chen zwei Modelle einander gegenübergestellt. Auf der einen Seite wurde eine privatrechtliche Institution ähnlich dem britischen Financial Reporting Review Panel (FRRP) vorgeschlagen und auf der anderen Seite eine staatliche Lösung ähnlich der US-amerikanischen Börsenaufsichtsbehörde Securities and Exchange Commission (SEC) angedacht.^[15]

In den USA liegt das Enforcementmonopol bei der Wertpapieraufsichtsbehörde SEC. Sie überwacht die formelle und inhaltliche Richtigkeit der angereichten Abschlüsse und hat zum Teil weitreichende Ausstrahleffekte über die Grenzen der USA hinaus.^[16] Mit dem im Juli 2002 verabschiedeten Sarbanes-Oxley Act und den damit erweiterten Berichterstattungs- pflichten und Überprüfungs-/Überwachungsmöglichkeiten (z.B. durch das Public Accounting Oversight Board/PCAOB) wird sie dieser Funktion in Zukunft noch stärker nachkommen können bzw. müssen. Das britische FRRP überwacht ausschließlich inländische Unternehmen und prüft deren Jahres- und Konzernabschlüsse. Die Institution hat ein Weisungsrecht und die Möglichkeit, im Falle von Verstößen entsprechende Sanktionen zu erlassen.^[17]

[...]

^[1] Vgl. zu Hintergründen des Enron-Zusammenbruches Zimmermann, J., StuB 12/2002, S.573; weitere Schwächen von US-GAAP am Beispiel anderer Firmen zeigen Lüdenbach, N./Hoffmann, W.-D., DB 23/2002, S.1169

^[2] Einen Überblick über die durch Bilanzdelikte hervorgerufenen Vertrauensschäden und auch Vermögensschäden geben Ballwieser, W./Dobler, M., Die Unternehmung 6/2003, S.450

^[3] Vgl. Gabriel, C./Ernst, Ch., Der Konzern 2/2004, S.103

^[4] Vgl. im Überblick Zülch, H., StuB 21/2004, S.975

^[5] Vgl. AKEU, DB 7/2004, S.329

^[6] So auch Pellens, B./Detert, K./Nölte, U./Sellhorn, T., KoR 1/2004, S.2

^[7] So verzeichnet die US-amerikanische Enforcement-Institution, die Securities and Exchange Commission (SEC), beispielsweise beachtliche Erfolge durch das «Whistleblowing» unternehmensinterner Personen, vgl. Böckem, H., Die Durchsetzung von Rechnungslegungsstandards, 2000, S.111

^[8] Vgl. Baetge, J., ZHR August 2004, S.432

^[9] Zur Ausgestaltung des risikoorientierten Prüfungsansatzes vgl. detailliert Marten, K.-U./Quick, R./Ruhnke, K., Wirtschaftsprüfung, 2003, S.314-348

^[10] In der internationalen Rechnungslegung existieren detaillierte Vorschriften zur bilanziellen Behandlung von Fehlerkorrekturen in der IASB-Rechnungslegung nach IAS 8, vgl. Zülch, H./Willms, J., KoR 4/2004, S.132, 133

^[11] Vgl. Baetge, J./Thiele, S./Matena, S., BFuP 3/2004, S.208

^[12] Vgl. AKEU, DB 42/2002, S.2176

^[13] Zur Notwendigkeit einer europäischen Zusammenarbeit vgl. Schütte, S., Die Bank 2/2004, S.124

^[14] Vgl. Baetge, J./Lienau, A., DB 43/2004, S.2279

^[15] Einen Vergleich des britischen und amerikanischen Systems mit den Vorschlägen der Bundesregierung bietet Böcking, H.-J., ZfbF November 2003, S.697

^[16] Zur SEC im Überblick vgl. Wüstemann, J., BB 14/2002, S.718

^[17] Zum Aufgabenbereich und Arbeitsweise des FRRP vgl. Haller, A./Eierle, B./Evans, E., BB 33/2001, S.1673; eher kritisch Schildbach, T./Straßer, R., DStR 40/2003, S.1722