Bankenaufsicht und Regulierung

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Begriffsdefinitionen
2.1 Bank/Finanzintermediär
2.2 Regulierung

3. Gründe für eine Regulierung des Finanzsektors
3.1 Wettbewerbsbedrohung
3.2 Informationsasymmetrien
3.3 Externe Effekte

4. Prinzipien der Regulierung
4.1 Informationspflichten
4.2 Einlagenversicherung
4.3 Eigenkapitalvorschriften

5. Schwächen der aktuellen Regulierung
5.1 Regulierungsarbitrage
5.2 Einzelinstitutsorientierung
5.3 Intransparenz
5.4 Prozyklizität
5.5 Zusammenfassung weiterer „Gaps“

6. Kritik am Konzept der Regulierung

7. Ausblick

8. Fazit

9. Appendix

10. Literaturverzeichnis

1. Einleitung

„ Die Vereinigten Staaten und das Vereinigte Königreich rufen nach neuen Konjunkturspritzen, Deutschland und Frankreich verlangen nach mehr Regulierung. {...} Das eigentliche Thema ist eine neue Architektur für die internationalen Finanzmärkte. Es sollte um eine ‚kluge’ Regulierung dieser Märkte gehen.“^[1]

So schildert Christian Kirchner, Professor für deutsches, europäisches und internationales Zivil- und Wirtschaftsrecht an der Humboldt Universität zu Berlin am 27. März in der Frankfurter Allgemeinen Zeitung die aktuelle „Stimmung“. Märkte, Aktien und vor allem auch Regulierung sind ein Thema, das auch den „normalen“ Zeitungsleser interessiert und nicht nur im „stillen Kämmerlein“ von Wirtschafts- und Rechtswissenschaftlern untersucht wird. Umso dringender ist es, dass dieses Thema auch im Spiegel der aktuellen Entwicklungen an den Finanzmärkten analysiert und aufbereitet wird. Auch der aktuelle Economic Survey: Euro Area der OECD^[2] widmet sich in einem eigenen Kapitel dem Thema der regulation and supervision. Die Verbindung von Regulierung und Krise ist darin eindeutig bestimmt; so liest man im oben genannten OECD Report:

„An important challenge for the EU is to manage systemic risks and cross-border contagion to ensure financial stability {...}. The financial market turmoil has also highlighted some gaps in the regulatory and supervisory framework.“^[3]

Die Finanzkrise – um die gegenwärtige Krise vereinfachend so zu nennen – hat dementsprechend zu einem nicht unerheblichen Teil mit Lücken (gaps) in der Regulierung zu tun, die aufgedeckt werden und wurden und nun einer erneuten „Nachregulierung“ bedürfen. Diese Lücken sind nur ein Thema, das genauer untersucht werden muss. Trotz der schon als stark empfundenen Regulierung, nahm die Anzahl der Bankenkrisen seit den 70er Jahren zu.^[4] Man kann daher annehmen, dass die Regulierung selbst – auch wenn in wahrnehmbar ausreichendem Maße vorhanden^[5] – ein starkes Konfliktpotential besitzt und selbst sogar als „Trigger“ für Bankenkrisen angesehen werden kann.^[6] In unserer Arbeit möchten wir uns daher mit dem Thema Regulierung in vielfältiger aber nicht umfassender Weise auseinandersetzen. Wir werden in einem ersten Schritt Begriffsdefinitionen zu Grunde legen und zunächst allgemeine Gründe für und Prinzipien der Regulierung vorstellen. In einem zweiten Schritt werden wir versuchen einige der oben genannten gaps konkret darzulegen und Lösungsvorschläge zu präsentieren. Hierbei werden wir die noch geltende aber in der Kritik stehende Regulierung durch Basel II betrachten und im Lichte der aktuellen Entwicklungen evaluieren. Ebenfalls in diesem Abschnitt werden wir uns mit dem Thema Rating Agenturen und deren Regulierung beschäftigen. Abschließend in einem dritten Teil werden uns die aktuellen Entwicklungen vor allem auf internationaler politischer Ebene beschäftigen, die im April 2009 in London und in den nationalen Ministerien angestoßen wurden. Unser finaler zusammenfassender Part wird dann versuchen zukünftige Entwicklungen zu prognostizieren und Empfehlungen basierend auf den dargelegten Theorien und Argumenten zu geben.

2. Begriffsdefinitionen

2.1 Bank/Finanzintermediär

Grundlegend für die Betrachtung der Finanz- und Bankenregulierung scheint uns zunächst eine kurze Klärung der Begriffe. Eine Legaldefinition für „Bank“ lässt sich im Kreditwesengesetz (KWG) für Deutschland auffinden; dieser Gesetzesschrift zufolge sind Kreditinstitute sämtliche Unternehmungen, „die Bankgeschäfte betreiben, wenn der Umfang dieser Geschäfte einen in kaufmännischer Weise eingerichteten Geschäftsbetrieb erfordert.“^[7] Zu vernachlässigen ist dabei, ob die Institute privat oder öffentlich organisiert sind. Ausgeschlossen sind jedoch laut KWG die Deutsche Bundesbank, Bausparkassen, Versicherungsunternehmen und Pfandleihunternehmungen. Neben diesen Legaldefinitionen geben auch betriebswirtschaftliche Lexika exakte Eingrenzungen des Begriffs. So definiert Linder-Lehmann eine Bank als Intermediär, dessen Tätigkeit in der Transformation von Kapital nach Risiko, Größe und Festigkeit besteht. Weitere Aufgaben sind die Bereitstellung von risikolosen, festverzinslichen und kündbaren Einlagen, sowie die Bereitstellung langfristiger Kredite.^[8]

2.2 Regulierung

Bankenregulierung wird von Huang 1992 definiert, als „alle Maßnahmen des Staates, die sich mit der Aufsicht und Kontrolle der Struktur, Organisation und Funktionsweise des Bankensystems in einem Land beschäftigen“^[9] Demnach sind unter dem Begriff alle Organe der Bankenaufsicht (bspw. Bafin), alle laufdenen Überwachungen der Kreditinstitute und alle Rechtsvorschriften (KWG) zu verstehen, die sich speziell auf bankgeschäftliche Tätigkeiten und Kreditinstitute beziehen.^[10] Synonym verwendet wird in vielen Fällen der Begriff der Bankenregulierung, der häufig den Prozess vor der konkreten Aufsicht meint.^[11]

3. Gründe für eine Regulierung des Finanzsektors

„One of the key purposes of bank regulation is to internalize the social costs of potential bank failures via capital adequacy requirements.“^[12]

Brunnermeier und andere drücken damit eine Grundtendenz der Regulierung im Vorwort ihres Papers zur World Economy Konferenz in Genf im Januar diesen Jahres aus: Regulierung der Banken dient zur Internalisierung von sozialen Kosten im Krisenfall; das heißt es geht bei Regulierung zum einen darum, für die Gesellschaft entstehende Kosten beim „Kollabieren“ von Banken weitestgehend zu verhindern. Dieses Argument ist jedoch nur eins von dreien, welche allgemein als wichtig erachtet werden: Wettbewerbsbedrohung, Informationsasymmetrien und externe Effekte sind gemeinhin als äußert wichtige Gründe für Finanzregulation anerkannt.^[13] Im Folgenden werde ich diese drei wichtigsten Argumente in ihrer Argumentation kurz erläutern:

3.1 Wettbewerbsbedrohung

Auch im Bankensektor soll ein möglichst einheitlicher Wettbewerb herrschen, der nicht durch Monopolmächte dominiert wird. Ein marktwirtschaftliches System kann im Sinne der Wohlfahrtsökonomik als „das beste aller Wirtschaftssysteme“ angesehen werden, da im Gleichgewicht des Systems vollkommener Märkte stets ein Pareto Optimum erzeugt wird.^[14] Sobald Tendenzen zu Monopolmacht bestehen, sowie der Markt in seinen Grundprinzipien des Wettbewerbs erschüttert wird, sollte es demnach zu Regulierung kommen.^[15] Märkte sind häufig unvollkommen^[16] und bedürfen – folgt man der Tendenz, dass generell ein marktwirtschaftliches System das erstrebenswerte ist - daher der Regulierung. Durch Marktunvollkommenheit kann es zu extrem erhöhten Transaktionskosten kommen, welche durch extrem gesteigerte Ausgaben im gesamten Markt ein Hauptproblem auch für den Verbraucher oder Kunden darstellen können.^[17]

3.2 Informationsasymmetrien

Gerade im Bankensektor herrscht eine hohe Asymmetrie bezüglich der vorhandenen Information zwischen Bank und Einleger.^[18] Bankkunden wissen häufig nicht genau über die Risikoportfolios der Bank Bescheid, ebenso wenig über die Qualität des Managements^[19] ; umgekehrt kann die Bank nur sehr schwer die Kreditfähigkeit des Kunden einschätzen – es kommt häufig zu Zinssätzen, die der durchschnittlichen Bonität der Gesamtheit der Kunden entsprechen und so nicht „optimal“ verteilt sind.^[20] Aufgrund dieser herrschenden Asymmetrie bestehen für die Bank Anreize für „moral hazard“ und „adverse selection“ (bspw. bei der Kreditvergabe).^[21] Es mangelt demnach durch Fehlanreize im freien Wettbewerb an mangelndem Gläubigerschutz.^[22] Regulierung kann in diesem Fall helfen, diese Informationsasymmetrien durch Transparenzpflichten oder gegebenenfalls durch eine staatliche Einlagensicherung zu erleichtern und abzufedern.^[23] Hierbei spielt auch das Thema der Finanzinnovationen eine große Rolle, die vor allem in den letzten 30 Jahren in rascher Folge an Wichtigkeit für den Markt gewannen.^[24] Die durch das Financial Engineering entwickelten Produkte haben dabei in Teilen dafür gesorgt, dass Risiko intransparent wird und somit die Informationsasymmetrien noch weiter verschärft werden. Im konkreten Fall ist das Beispiel der Verbriefung von Hypotheken auf Wohnimmobilien zu nennen, welches schließlich zu einem nicht unerheblichen Teil zum Aufkommen der aktuellen Krise beitrug.^[25] Diese Papiere stellen hochkomplexe Derivate und Tranchen von Krediten, die wiederum zu Paketen geschnürt wurden, dar und haben durch ihre Komplexität und Intransparenz zur Möglichkeit einer solch gravierenden Entwicklung „unter einem Schleier der Sicherheit“ geführt. Man kann demnach konstatieren, dass ein regulierendes staatliches Eingreifen ebenso aufgrund der vorhanden Asymmetrien begründet werden kann.^{[26] [27]}

3.3 Externe Effekte

Allgemein kann das Entstehen externer Effekte durch zwei Theorien erklärt^[28]: Unvollständigkeit der Märkte oder der Argumentation der Neuen Institutionenökonomik folgend einer zu geringen Spezifizierung von Verfügungsrechten können demnach zu diesen führen. Es kommt dadurch zu Nutzenbeeinträchtigungen die von den Beeinträchtigten nicht selbst beeinflusst werden können. Staatliche Regulierung kann hier zur Internalisierung führen.^[29] Die Frage hierbei ist nun ob die Kosten der Regulierung und die privaten „costs of failure“ die insgesamt gesehenen Kosten des Marktversagens durch Externalitäten nicht überschreiten. Wenn dies der Fall ist, lohnt sich eine staatliche Regulierung nicht.

Wie das einführende Zitat schon andeutet ist gerade der dritte Punkt als besonders schwerwiegend zu erachten, weshalb ich diesen näher beleuchten möchte. Brunnermeier et al. identifizieren mindestens fünf verschiedene Formen der negativen Externalitäten, die Marktversagen hervorrufen.^[30]

1. „ information contagion“: bei Problemen der Bank A wird dieses Problem auch auf Bank B, die eine ähnliche Geschäftsstruktur hat, zurückgeworfen, sozusagen durch „Nicht Wissen“ übertragen. Die Kunden verlieren Vertrauen zu beiden Banken, was zu Liquiditätsproblemen führt. Das Beispiel von Lehman Brothers kann hier zur Illustration dienen: auf deren Insolvenz strauchelten ebenfalls Merril Lynch, Goldman Sachs and Morgan Stanley in Folge der vermeintlich sinnvollen Informationsübertragung.

2. „ loss of access to future funding for the failed bank´s customers“: Im Falle des Versagens von Bank A wird deren Kunde versuchen sein Geld zu Bank B zu transferieren beziehungsweise dort Kredit zu bekommen; diese wird ihn jedoch – auch aufgrund der allgemeinen Panik – nur zu schlechteren Konditionen aufnehmen – er kommt weitaus schwieriger an Geld. 3. „ interconnectedness“: Banken sind untereinander so vernetzt – über Derivate-, Kredit- und Versicherungsmärkte – dass der Ausfall einer Bank direkt auch bei anderen Banken zu kurzfristigen Problemen führt. Diese können dann ihrerseits wieder zur ersten Externalität der „ information contagion“ und sich ausufernd im System ausbreiten führen. 4. „ liquidity spirals“: Im Vorfeld eines „Bankausfalls“ kommt es häufig zu Liquiditätsproblemen, denen die Bank mit dem Verkauf von Assets zu begegnen versucht. Dieser Verkauf führt jedoch seinerseits wieder dazu, dass die eigenen noch gehaltenen Assets sowie die der anderen Banken billiger werden. Die Liquiditätsprobleme können demnach nur durch den Verkauf weiterer Papiere behoben werden (delaveraging durch fire sales), welcher die Spirale so noch weiter nach unten drückt und zu einem generell fallenden Asset Markt führt, wie wir es auch 2007 erlebt haben. Das Problem, das die Autoren ansprechen besteht in diesem Falle also in der Markt Dynamik.^[31] 5. „ credit restriction spiral“: Ähnlich zur liquidity spiral entsteht die credit restriction spiral durch den Versuch des deleveragings. Der Versuch der Kreditrestriktion führt durch verringerte Preise und Output zu einer geschwächten Wirtschaft, die ihrerseits zu weiteren Kreditrestriktionen führen wird. In diesem Moment wirkt sich der eigentlich marktinterne Problemzyklus auf die Realwirtschaft aus und die Externalitäten breiten sich sogar außerhalb des ursprünglichen Marktes weiter aus. Somit wird auch hier eine Spirale in Gang getreten.

Diese negativen Externalitäten können nur durch eine „Makro Regulierung“, das heißt eine Regulierung auf Systemebene unter Kontrolle gehalten werden. Diese wird häufig nicht separat betrachtet, sondern man geht davon aus, dass „Mikro Regulierung“ eben zu jener „Makro Regulierung“ führt, sich also praktisch aufaddiert: sind die einzelnen Institute reguliert, so ist auch der gesamte Markt reguliert – hierbei wird jedoch außer Acht gelassen, dass systemische Risiken sich relativ unabhängig von einzelnen Instituten aufbauen können.^[32] Vor allem der angesprochene Domino Effekt oder Bankrun, der durch das Scheitern einer einzelnen Institution ausgelöst werden kann, führt, wie wir es auch am Fall von Lehman Brothers sehen konnten, zu systemrelevanten und systemweiten Krisen.^[33]

Man kann zusammenfassend sagen, dass Regulierung aufgrund wohlfahrtsökonomischer Überlegungen begründet werden kann: die Verhinderung von Marktversagen und das Anstreben eines paretooptimalen Zustandes sind die Ziele, die diesem Eingriff in die Marktkräfte als Rational zu Grunde liegen.^[34] Zu beachten ist hierbei jedoch stets, dass es um eine ökonomisch sinnvolle Regulierung geht, das heißt eine Regulierung, die nicht „teurer“ ist als die Marktversagenstatbestände, die sie verhindert. Ziel sollte es also immer sein, dass insgesamt durch die Regulierung die gesamtwirtschaftliche Wohlfahrt steigt.^[35] Dabei sollte immer im Hinterkopf behalten werden, dass Regulierung immer ein Eingreifen in den Markt darstellt und dies per se immer genau überlegt und begründet werden muss.^[36] Zu untersuchen ist in jedem Einzelfall, ob die Regulierung durch den Markt nicht in ausreichendem Maße vorhanden ist – jedoch kann man, wie wir oben ausgeführt haben, vor allem im Finanzsektor davon ausgehen, dass eine reine Marktregulierung nicht adäquat ist.^[37] Im Abschnitt 8 werden wir auf diese Problematik noch einmal vertieft eingehen. Der folgende Abschnitt 5 wird auf die alten noch herrschenden Prinzipien der Regulierung und deren Vorschriften eingehen und anschließend werden wir versuchen eben jene Prinzipien, durch deren Problemhaftigkeit die aktuelle Krise entstehen konnte, zu evaluieren und „Gaps“ zu identifizieren.

[...]

^[1] Kirchner (2009), S. 14

^[2] OECD (2009), S. 83f

^[3] ebd., S. 83

^[4] Vgl. Deutsche Bank Research (2000), S. 12; sowie: Steden (2002), S. 1

^[5] Sinn (2001), S. 3

^[6] OECD (2009), S. 85

^[7] KWG § 1 Abs. 1 Satz 1

^[8] Vgl. Linder-Lehmann (2001), S. 1

^[9] Huang (1992), S. 9

^[10] Vgl. Humm (1989), S. 35

^[11] Vgl. Dötz (2002), S. 5

^[12] Brunnermeier et al. (2009), S. vii

^[13] vgl. hierzu: OECD (2009), S. 85f Brunnermeier et al. (2009), S. 2

^[14] Neus (2007), S. 2

^[15] Hierzu ist allerdings zu sagen, dass es gerade in Krisenzeiten häufig zu Konzentrationstendenzen kommt, die so genannte „national champions“ hervorbringen und somit zu einer sehr starken Reduktion des Wettbewerbs führen; diese Tendenz sehen wir auch in der aktuellen Krise, die zum Beispiel in den USA zu einer erheblichen Reduktion der Zahl der Banken geführt hat und sahen sie auch in der japanischen Krise, die gar nur noch drei Institute übrig ließ. Hier gilt es abzuwägen, inwiefern solche Tendenzen kontrolliert und verhindert werden müssen, zumindest aber durch scharfe Kontrollen der Wettbewerbsbehörden beobachtet werden sollten (siehe hierzu: Brunnermeier et al. (2009), S.2).

^[16] Neus (2007), S. 2

^[17] ebd.

^[18] Treu (2006), S. 6

^[19] Burghof/Rudolph (1996), S. 33

^[20] Vgl. Treu (2006), S. 7

^[21] Baltensperger (2005), S. 6

^[22] Crockett (1997), S. 26

^[23] Neuberger (1998), S. 181

^[24] Hartmann-Wendels et al. (2009), S. 5

^[25] Hartmann-Wendels et al. (2009), S. 6

^[26] Neuberger (1998), S. 177

^[27] Zu beachten ist hierbei jedoch auch, dass zwar durch Regulierung die Asymmetrie zwischen Bank und Einleger aufgehoben wird, die neu entstehende zwischen Regulierungsbehörde und Staat jedoch nicht beachtet wird. Hierauf sollte geachtet werden. Es könnte nötig sein, eine Regulierung der Regulierung einzuführen - gute Bezahlungssysteme könnten eine Möglichkeit darstellen sich aus dieser Misere zu lösen.

^[28] Richter/Furubotn (2003)

^[29] Steden (2002), S. 23

^[30] Brunnermeier et al. (2009), S. 3f

^[31] Vgl. auch Brunnermeier et al. (2009), S. 14/20

^[32] Vgl. Hartmann-Wendels et al. (2009), S. 14f

^[33] Neus (2007), S. 11

^[34] Vgl. Treu (2006), S. 2

^[35] Hierbei ist ebenfalls zu beachten, dass der Staat oder besser die Politik neben den wohlfahrtsökonomischen auch machtpolitische Überlegungen anstellt – es geht um Macht und Wiederwahl. Dies kann ebenfalls als Gefahr angesehen werden, die wir hier jedoch nicht weiter beleuchten möchten. Vgl. hierzu: Freytag (2001), S. 220ff und Kaserer (2006), S. 74f

^[36] Llewellyn (2003), 428f

^[37] Neus (2007), S. 7