Aktive Bevölkerungspolitik wider den demographischen Wandel

Inhaltsverzeichnis

Einleitung

1. Demographische Ausgangssituation
1.1. Ausmaß und Ursachen des demographischen Wandels
1.2. Ökonomische und soziale Konsequenzen

2. Familienpolitisches Instrumentarium
2.1. Infrastrukturelle Maßnahmen
2.2. Monetäre Transferleistungen

3. Bedeutung und Wirkung politischer Maßnahmen

4. Zusammenfassung und Fazit

Literaturverzeichnis

Einleitung

Wenn man den in jüngster Vergangenheit immer zahlreicher werdenden Bei- trägen in renommierten Medien Glauben schenken darf, dann sehen sich insbe- sondere die modernen, westlichen Gesellschaften in Zukunft einer gespenstischen Herausforderung gegenüber: dem zunehmenden Rückgang und der Überalterung ihrer Bevölkerungen. Der Tagesspiegel etwa titelt mit Bezug auf die Situation in Deutschland „Im Land der Kinderlosen“ (Mudrak 2009) und informiert über einen der Hauptgründe für den demographischen Wandel. Im Economist wurde einer umfassenderen Darstellung des Themas eigens ein Special Report mit dem er- nüchternden Titel „A slow-burning fuse“ gewidmet (Beck 2009). Es wird ein be- sorgniserregendes Szenario für den Fall gezeichnet, dass das Ende der brennen- den Lunte erreicht ist. Die Folgen des demographischen Wandels, so heißt es dort, seien ökonomisch weitaus gravierender und auf lange Sicht einschneidender als die Folgen der aktuellen weltweiten Wirtschaftskrise.

Durch die Medien wird versucht, die Wahrnehmung einer breiten Bevölke- rungsschicht auf das demographische Dilemma zu lenken und eine öffentliche Debatte anzuregen. Eine Debatte die in der einschlägigen Fachwelt, insbesondere im sozialwissenschaftlichen Spannungsfeld zwischen Ökonomie, Soziologie und Politikwissenschaft, schon seit einiger Zeit geführt wird. In zahlreichen Veröffent- lichungen wird eine Bestandsaufnahme dieser sozialen Entwicklung durchgeführt und die Auswirkungen auf unterschiedliche gesellschaftliche Bereiche analysiert und überdies kritisch interpretiert. Ausgehend von einer umfassenden Definition des demographischen Wandels als eine zunächst wertneutrale Beschreibung der Veränderung einer Gesellschaft im Hinblick auf Altersstruktur, Geschlechterver- teilung, etc. wird vielfach in wissenschaftlichen Arbeiten der Begriff im Sinne eines langfristigen Rückgangs der Bevölkerungszahl und einer Überalterung der Gesellschaft verstanden. So auch in dieser Arbeit.

Die Geburtenrate liegt nach Angaben des Statistischen Bundesamts (2006) für Deutschland derzeit bei knapp 1,4 und somit weit unter der für die Reproduktion der Gesellschaft erforderlichen Höhe von 2,1. Der Bedarf, dem demographischen Wandel mit bevölkerungspolitischen Maßnahmen zu begegnen, wird zusehends auch in den politisch-administrativen Systemen der meisten OECD-Staaten gese- hen. Unbestritten ist die niedrige Fertilitätsrate eine der Hauptursachen für den prognostizierten Bevölkerungsrückgang und somit Ziel politischer Maßnahmen. Das Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend (BMFSFJ) hat hierzu beispielsweise ein Gutachten in Auftrag gegeben um die Möglichkeit für eine „nachhaltige Familienpolitik im Interesse einer aktiven Bevölkerungsent- wicklung“ (Rürup/Gruescu 2003) zu prüfen.

Gesellschaftliche Notwendigkeit ist nur eine Seite der Medaille; biographische Entscheidungen für oder gegen Kinder werden im Privaten getroffen. Diese Ar- beit will der Frage nachgehen, welche Möglichkeiten die Politik besitzt um diese individuellen Entscheidungen in eine für die Gesellschaft positive Richtung zu lenken. Kann Familienpolitik reproduktives Handeln des Einzelnen beeinflussen?

Um eine Basis für die Analyse politischer Maßnahmen zu schaffen wird zu- nächst ein Überblick über die demographische Ausgangssituation gegeben. Ziel dieses ersten Abschnittes ist es, das Ausmaß des demographischen Wandels und die dafür verantwortlichen Ursachen aufzuzeigen. Darüber hinaus werden die Folgen hinsichtlich der demographischen Entwicklung dargestellt. Der zweite Ab- schnitt befasst sich mit den nationalen aber auch internationalen politischen Maß- nahmen, die im Sinne einer aktiven Bevölkerungspolitik bereits implementiert wurden. Um die Frage der politische Steuerbarkeit des reproduktiven Handels be- antworten zu können, gilt es die im vorherigen Abschnitt erläuterten Maßnahmen auf ihre Bedeutung und Wirksamkeit hin zu analysieren. Das letzte Kapitel fasst die Analyse zusammen, stellt die grundlegende Bedeutung der Maßnahmen im Überblick dar und bietet eine kurze Stellungnahme zum Thema.

1. Demographische Ausgangssituation

Als Bestandsaufnahme der gegenwärtigen demographischen Ausgangssituation bildet dieses Kapitel die Grundlage für die kritische Analyse der familienpoliti- schen Maßnahmen der folgenden Abschnitte. Hierzu wird zunächst das Ausmaß des demographischen Wandels, sowohl in vergangener als auch zukünftiger Ent- wicklung, für einige OECD Staaten dargestellt und insbesondere auf die Situation der Bundesrepublik eingegangen. Darüber hinaus werden die wesentlichen Grün- de angegeben, die zu einer Veränderung der Bevölkerungsstruktur führen.

1.1. Ausmaß und Ursachen des demographischen Wandels

Seit den 1970er Jahren lässt sich für die meisten OECD-Staaten ein teils be- trächtlicher Rückgang der zusammengefassten Geburtenziffer¹ beobachten. Bei einigen Ländern, wie etwa den Niederlanden und den USA, setzt dieser Trend so- gar schon in den 1960er Jahren ein. Vergleicht man die Entwicklung, so lässt sich für alle betrachteten Länder (vgl. Tabelle 1) ein Absinken der Geburtenrate um etwa die Hälfte von Beginn der Betrachtung bis zum Tiefpunkt feststellen. Zudem ist in einigen Ländern, darunter Frankreich, Schweden und den Niederlanden, seit den 1990er Jahren ein gegenläufiger Trend und ein leichter Anstieg der Geburten- häufigkeit zu beobachten.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Tabelle 1: Zusammengefasste Geburtenziffer ausgewählter OECD-Staaten (Fünfjahres- durchschnitt 1950 – 2015, Deutschland bis 1990 ohne DDR)

Quelle: Kaufmann (2005: 49)

Für Deutschland scheint der Rückgang der Geburtenrate gestoppt, wenngleich das absolute Niveau mit 1,4 für das Jahr 2006 weiterhin relativ niedrig ist. Derzeit weisen nur Spanien und Italien eine niedrigere Geburtenhäufigkeit auf. Die für die Reproduktion der Gesellschaft notwendige Fertilitätsrate von 2,1 erreicht keiner der betrachteten Staaten. Nur durch Zuwanderung kann der Bevölkerungsstand derzeit auf einem nahezu stabilen Niveau gehalten werden (McDonald 2006: 485). Nach Kaufmann (2005: 54) würde bei einem jährlichen Migrationssaldo von etwa

120.000 eine Fertilitätsrate von 1,6 ausreichen, um das Bevölkerungsniveau der Bundesrepublik annähernd zu halten.² Werte unter dieser Grenze führen unwei- gerlich zu einem Rückgang der Gesamtbevölkerung.

Wenn sich auch die Abnahme der Geburtenrate in Höhe und Zeitrahmen, hin- sichtlich aller OECD-Staaten, als heterogen präsentiert, so ist man sich in der wis- senschaftlichen Diskussion (siehe Birg 2001; Castles 2003; Kaufmann 2005) über die Liberalisierung der Gesellschaft als generelle Ursache des „zweiten demogra- phischen Übergangs“ (van der Kaa 1987) einig. Darunter zusammengefasst wer- den Aspekte sozialen Wandels mit wesentlichem Einfluss auf die Fertilität, etwa die Einführung präventiver Verhütungsmittel. Diese ermöglichen es Paaren, ent- gegen sozialer Normen und Rollenvorstellungen und im Einklang mit den eigenen Präferenzen, eine individuelle Entscheidung für Kinder zu treffen (Bertram 2006). Auch das Familienbild und die Lebensverhältnisse haben sich im betrachteten Zeitraum einschneidend geändert. Neben der Ehe als klassischer Lebensgemein- schaft und Ort der Kindererziehung hat eine „Individualisierung und Pluralisie- rung der Lebensformen“ (Bertram/Borrmann-Müller 1988) stattgefunden. Kinder außerhalb der Ehe oder alleine zu erziehen ist nicht mehr ungewöhnlich. Darüber hinaus stieg die gesellschaftliche Akzeptanz von Scheidungen. Diese Entwicklun- gen führen insbesondere zur Emanzipierung der Frau, lassen aber auch einen Wandel des Fertilitätsverhaltes hin zu weniger Kindern und einem späteren Zeit- punkt der Mutterschaft deutlich erkennen (McDonald 2006: 489).

Fortschritt war aber auch im Bereich Bildung und auf dem Arbeitsmarkt zu verzeichnen. Die neuen Möglichkeiten zur Erwerbstätigkeit von Frauen, insbe- sondere im Dienstleistungssektor, erforderten eine höhere Qualifizierung und so- mit auch eine Verlängerung der Ausbildungszeit (Bertram 2006: 203f). Die Frau- enbeschäftigungsquote stieg nach Angaben der Bundesagentur für Arbeit (2006: 5) alleine im Zeitraum zwischen 1993 und 2004 von 55,1% auf 59,2% an, ein im eu- ropäischen Vergleich überdurchschnittlicher Wert. Zudem stellen junge Frauen, gemessen an der Geschlechterverteilung, einen überproportional hohen Anteil an Abiturienten. Dieser Trend setzt sich, leicht abgeschwächt, auch an den Hoch- schulen fort. Im Wintersemester 2004/2005 waren nach Angaben der Bundes- agentur für Arbeit 48,8% aller Studienanfänger weiblich (2006: 11).

Es haben sich für Frauen in der modernen Lebens- und Arbeitswelt vielfältige Chancen eröffnet die jedoch auch dazu geführt haben, dass die Entscheidung für Kinder zunehmend einer Betrachtung der individuellen Opportunitätskosten un- terliegt (Bertram 2006: 204). Kind oder Karriere sind heute zwei Alternativen, die unter dem finanziellen Aspekt aber auch mit Blick auf die geminderten Karriere- chancen betrachtet werden und oftmals zu Gunsten der Erwerbstätigkeit entschie- den werden. So lag etwa im Jahr 2000 der Anteil kinderloser 35–39-jährigen Frauen mit Hochschulabschluss/Promotion bei 44,3%, bezogen auf die alten Bun- desländer. Einen wesentlich geringeren Anteil weisen kinderlose Frauen mit nied- rigeren Schul- bzw. Ausbildungsabschlüssen auf (Rürup/Gruescu 2003: 13f). In- sofern zeigt sich, dass das Fertilitätsverhalten sowohl von der Bildung der Eltern, und hier im Besondern von der Mutter, aber auch von deren Erwerbsbiographie abhängig ist.

In der Detailbetrachtung der ausgewählten Geburtenziffern aus Tabelle 1 las- sen sich darüber hinaus weitere Erklärungsmuster für die unterschiedliche Fertili- tät finden. Ausgangspunkt der Betrachtung von Castles (2003) ist, dass sich die Geburtenhäufigkeit in zwei Gruppen von OECD-Staaten sowohl über die Zeit als auch in der Höhe unterschiedlich entwickelte. Es lässt sich eine positive Korrela- tion zwischen dem Grad der Gleichberechtigung von Mann und Frau und der Ge- burtenrate erkennen. Umgekehrt gilt nach Castles, dass in Staaten mit traditionel- lem Rollenbild die Geburtenrate stark abgesunken ist und sich auf einem niedri- gen Niveau stabilisiert hat. Grund dafür sind kulturelle Unterschiede beider Grup- pen die zu gegensätzlichen Auffassungen über die familienpolitische Rolle des Staates führen. Die Trennlinie verläuft zwischen der katholisch geprägten Gruppe der deutschsprachigen und südeuropäischen Länder auf der einen Seite und den englischsprachigen Länder, den BENELUX-Staaten, Frankreich und Skandinavi- en auf der anderen Seite (McDonald 2006: 498f). Die Geburtenrate liegt unter 1,5 für alle Staaten der ersten, dem klassischen Familienbild verpflichteter Gruppe, während derzeit für die zweite Gruppe eine teilweise wesentlich höhere Rate zu verzeichnen ist. Die Möglichkeiten aber auch die Notwendigkeit zur Liberalisie- rung der Gesellschaft wurden dort früher erkannt oder im Sinne einer moderneren Gesellschaft zielstrebiger umgesetzt.

Sowohl für die Bevölkerungszahl als auch für die Altersstruktur der Gesell- schaft, und somit für die Beurteilung des demographischen Wandels im Rahmen dieser Arbeit, entscheidend, ist neben der Geburtenziffer auch das Ausmaß der Zuwanderung sowie die Lebenserwartung der Bevölkerung. Beide Faktoren lie- gen primär nicht im Fokus familienpolitischer Maßnahmen, beeinflussen aber die ökonomischen und sozialen Folgen teils erheblich (Birg 2005). Während sich die Migration politisch ansatzweise regulieren lässt ist die steigende Lebenserwartung der Bevölkerung für den Einzelnen höchst erfreulich und unterliegt ausnahmslos keiner staatlichen Regulierung.

Einen aufschlussreichen Überblick über die Bevölkerungsentwicklung gibt das Statistische Bundesamt im Rahmen seiner 11. koordinierten Bevölkerungsvoraus- berechnung (2006). Modellrechnungen in verschiedenen Varianten geben einen Ausblick bis in das Jahr 2050. Hierbei lässt sich feststellen, dass infolge der nied- rigen Geburtenhäufigkeit und einem rückläufigen Wanderungssaldo seit 2003 eine Abnahme der Bevölkerung Deutschlands zu verzeichnen ist. Lag die Einwohner- zahl 2005 noch bei 82,4 Millionen, so gehen die Schätzungen für 2050 von einer Reduzierung auf etwa 69 – 74 Millionen Menschen aus, ein Rückgang zwischen 10% und 17% (2006: 15ff). Zeitgleich mit dem Rückgang der Einwohnerzahl ist aber auch eine Änderung der Altersstruktur zu verzeichnen (2006: 17ff). Waren im Jahr 2005 noch 20% der Bevölkerung unter 20 Jahren, 61% zwischen 20 und 65 Jahren und nur 19% über 65 Jahre so geht das Statistische Bundesamt für das Jahr 2050 von einer deutlichen Verschiebung der Altersstruktur aus. Es wird eine Verteilung der „mittleren Bevölkerung“ von 15% im Alter bis 20 Jahren, 52% zwischen 20 und 65 Jahren und 33% über 65 Jahren bei weiter steigender Lebens- erwartung prognostiziert.

Die Überalterung der Gesellschaft und eine sinkende Bevölkerungszahl sind zwei Seiten einer Medaille deren ökonomische und soziale Folgen im nächsten Abschnitt dargestellt werden. Die vorgelegten Gründe für den demographischen Wandel dienen dann als Grundlage für die Bewertung familienpolitischer Maß- nahmen zur Bewältigung der Folgen.

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¹ Durchschnittliche Zahl der Kinder, die eine Frau während ihrer fruchtbaren Lebensphase ge- bären kann; engl. Total Fertility Rate, TFR

² Bei dieser Betrachtung wird davon ausgegangen, dass weitere Einflussfaktoren stabil bleiben.