Wahlbeobachtung als Instrument für Demokratieexport am Beispiel Äthiopien

Inhaltsverzeichnis:

1. Einleitung

2. Theorieteil: Demokratie(export) – Wahlbeobachtung als Teil der Demokratieförderung
2.1. Demokratie - Staatsmodell ohne Konkurrenz
2.2. Demokratisierung – Prozess ohne Gewähr
2.3. Die Bedeutung von Wahlen für Demokratisierungprozesse
2.4. Wahlbeobachtung als Teil des Demokratieexports

3. Demokratieförderung innerhalb der europäische Entwicklungszusammenarbeit
3.1. Money first - Die bisherige europäische Entwicklungszusammenarbeit mit Afrika
3.2. Die neue Afrikastrategie der EU: Entwicklung durch Demokratisierung
3.2. Die Afrikastrategie der EU auf dem wissenschaftlichen Prüfstand

4. Demokratie in Äthiopien
4.1. Äthiopien seit 1991 – eine blockierte Demokratie
4.2. Aufbruch in einen neuen Pluralismus ? – Die Parlamentswahlen 2005 und die Rolle der EU-Wahlbeobachter

5. Fazit
5.1 Bewertung der externen Faktoren
5.2 Bewertung der interne Faktoren

6. Literatur
6.1. Primärquellen:
6.2. Sekundärliteratur:
6.3. Presseartikel:

1. Einleitung

Seit dem Zusammenbruch des kommunistischen Ostblocks Anfang der 1990 reklamiert das demokratische Staatsmodell eine unangefochtene Vormachtstellung innerhalb der internationalen Staatengemeinschaft. Zudem beflügelte das Ende der Ost-West-Konfrontation den Optimismus zahlreicher westlicher Industrienationen und internationaler Organisationen wie der EU, ihr Staatsmodell noch stärker als zuvor in undemokratische Staaten zu tragen und auf diese Weise Frieden^[1], Wohlstand und Menschenrechte auf globaler Ebene zu etablieren.

Auch das ostafrikanische Land Äthiopien wurde von dieser „Dritten Welle der Demokratisierung“^[2] (Huntington 1991: 3) erfasst, als das Rebellenbündnis der TPLF die marxistische Diktatur des Dergs 1991 gewaltsam beendete. In der Folge entwickelte sich ein autokratisches Regime mit einer demokratischen Fassade, das „geschickt marxistische Rhetorik und Organisationsprinzipien mit einer pragmatischen pro-westlichen Außenpolitik“ (Brüne 2006: 50) zu verbinden wusste. Als die einheimische Regierung unter dem Rebellenführer Meles Zenawi im Jahr 2005 zum ersten Mal ausländische Wahlbeobachter zu Parlamentswahlen lud, nährte dies seitens des Westens die Hoffnung auf eine demokratische Weiterentwicklung des Landes.

Die EU entsandte eine verhältnismäßig große Delegation an Wahlbeobachtern^[3] unter der Führung der Spanierin Ana Goméz. Die Ergebnisse der Delegation in Äthiopien fielen in doppelter Hinsicht desaströs aus: Zum einen stellte die Delegation trotz der positiven Anzeichen im Vorfeld der Wahl gravierende Menschrechtsverletzungen und Wahlmanipulationen fest, zum anderen stand die Delegation zeitweise selber im Zentrum der Kritik, als interne Kritik an öffentlichen Stellungnahmen aus dem Kreis der Mission nach Außen drang.

Diese Seminararbeit untersucht die Vorgehensweise, Einflussmöglichkeiten und vor allem die Grenzen von Wahlbeobachtung als Instrument von externer Demokratieförderung. Dazu werden im anschließenden Kapitel 2 die theoretischen Grundlagen zum Thema Demokratie, Demokratisierung und der Wahlbeobachtung als ein Teil von Demokratisierung gelegt, um darauf aufbauend das Fallbeispiel der Wahlbeobachtungsmission der Europäischen Union bei den Parlamentswahlen in Äthiopien analysieren zu können. Da Demokratisierung durch die EU in einem afrikanischen Land vor allem als Teil der Neuen Afrikastrategie der Europäischen Union^[4] zu betrachten ist und damit maßgeblich in den Bereich der Entwicklungszusammenarbeit fällt, wird dieser Aspekt im Kapitel 3 beleuchtet. Hier soll unter anderem aufgezeigt werden, dass sich die neue Strategie zwar formal von der bisherigen Kooperation Europas mit Afrika abgrenzt, dabei aber kaum über Lippenbekenntnisse international salonfähiger Demokratisierungsfloskeln hinauskommt und spätestens bei Fragen europäischer Sicherheitsinteressen vernachlässigt wird. Wahlbeobachtung hat darüber hinaus mit in- und externen Fallstricken zu kämpfen, die die Qualität und damit die Wirksamkeit dieses Demokratisierungsinstruments fraglich erscheinen lassen. Dies wird in Kapitel 4 schließlich auch das Fallbeispiel der EU-Wahlbeobachtungsdelegation in Äthiopien zeigen, nachdem ein einleitender Überblick über die demokratische Entwicklung des Landes seit dem Sturz der Derg-Regimes 1991 bis zu den Parlamentswahlen 2005 erfolgt ist.

Die Arbeit schließt in Kapitel 5 mit dem Fazit, dass im Falle Äthiopiens die democracy promoter nach wie vor hinter der Logik des international security agent zurücktreten mussten und die verhaltenen Reaktionen der EU zu einem großen Teil mit dieser Prioritätensetzung auf den Agenden der internationalen Politik zu erklären ist. Der Fall der europäischen Beobachtungsmission bei den Parlamentswahlen in Äthiopien zeigt darüber hinaus, dass Wahlbeobachtung als Instrument externer Demokratisierung, auch auf Grund der unprofessionellen Verhaltensweise seitens der Mission mit Glaubwürdigkeitsdefiziten zu kämpfen hat und schon allein deshalb keinen Beitrag zur Demokratisierung leisten konnte.

2. Theorieteil: Demokratie(export) – Wahlbeobachtung als Teil der Demokratieförderung

2.1. Demokratie - Staatsmodell ohne Konkurrenz

„Demokratie ist das schlechteste aller denkbaren Staatsmodelle. Bis auf diejenigen, die wir ansonsten probiert haben.“ (Winston Churchill)

Im Jahre 2006 waren laut des Freedom-House-Indexes, der das Maß demokratischer Strukturen in Staaten global misst, 77% (abs.: 148) aller Staaten als „frei“ oder „teilweise frei“ zu bezeichnen. Vergleicht man dies mit dem Werten ab 1976, so ergibt sich eine recht kontinuierliche Steigerung dieser Quote bis heute. Samuel Huntington erklärte dieses Phänomen mit dem inzwischen populären Begriff der dritten Welle der Demokratisierung^[5]. Doch auch nach 1993, als diese dritte Welle für beendet erklärt wurde, setzte sich die globale Demokratisierung unvermindert fort^[6].

Aus diesem vorangestellten Befund kann man eine gewisse Attraktivität, sowie ein hohes Maß an Durchsetzungskraft des Staatsmodells Demokratie ableiten. Bevor auf die Gründe für beide Schlussfolgerungen näher eingegangen werden kann, ist es zunächst notwendig, grundsätzliche Normen und Wertvorstellungen der Demokratie in aller Kürze vorzustellen.

Innerhalb der Demokratieforschung herrscht seit Robert Dahls Konzept der Polyarchie^[7] ein weitgehender Konsens über die Merkmale einer Demokratie (vgl. Hanisch 1996 S15-16, Norden 1999: 11) vor allem im Vergleich zu anderen Staatsmodellen:

1. freier Wettbewerb zwischen verschiedenen politischen Ansichten; freie Wahlen und Partizipationsmöglichkeiten aller erwachsenen Bürger
2. Gewährleistung von Bürgerrechten (dabei werden Menschenrechtsverletzung nicht völlig ausgeschlossen, sie treten aber im Vergleich zu anderen Staatsmodellen deutlich seltener auf)
3. Machteinschränkung Einzelner durch Gewaltenteilung und periodische Wahlen; staatliches Gewaltmonopol (Der Staat hat dabei das Recht, Fehlverhalten Einzelner zu sanktionieren.)

„Der Kern der demokratischen Ordnung ist also in der institutionalisierten Anerkennung politischer Konflikte, in deren friedlicher und regulierter Lösung bzw. Entscheidung unter Mitwirkung aller potentiell von dieser Ordnung erfassten Bürger und der verhältnismäßigen und effektiven Durchsetzung autoritativer Normen bei weitgehender Achtung der Individualrechte und der Privatsphäre zu sehen.“ (Hanisch 1996: 16)

Darin liegt auch die Attraktivität der Demokratie gegenüber anderen Staatsmodellen begründet, nämlich in dem höheren Maß an politischen Partizipationsmöglichkeiten, sowie der Garantierung fundamentaler Menschen- und Bürgerrechten. Darüber hinaus wurde längere Zeit argumentiert, dass die Demokratie wirtschaftlich leistungsfähigere Regime hervorbrächte und deshalb mehr sozialen Wohlstand innerhalb der Bevölkerung erzeuge. Dabei spielte die fälschliche Gleichsetzung von Demokratie und Kapitalismus eine entscheidende Rolle^[8], wobei übersehen wurde, dass eine kapitalistische Wirtschaftsordnung nicht zwangsläufig eines demokratischen Regierungstypus bedarf. Das Beispiel der modernen Entwicklung China mag hier als Beleg reichen.

Neben einem hohen Maß an Attraktivität sind die intensiven Bemühungen demokratischer Staaten, ihr Staatsmodell offensiv zu expandieren, ein wesentlicher Grund für die Ausbreitung der Demokratie.

2.2. Demokratisierung – Prozess ohne Gewähr

„The death of dictatorship did not ensure the birth of democracy. I did, however, unleash a huge array of popular, social, and political forces that had effectivly surpressed during the dictatorship.” (Huntington 1991: 4)

Gab bis zum Ende der Blockkonfrontationen 1990 die Aufrechterhaltung des westlichen Einflussbereichs im Vergleich zum politischen Konkurrenzmodell des Kommunismus den Ausschlag für diese Expansion oder auch Förderung der Demokratie als Staatsmodell^[9] (vgl. Rostow 1963), so wurde die Notwendigkeit zu Demokratisierung anschließend verstärkt mit der Theorie des demokratischen Friedens begründet. Diese Theorie geht auf Immanuel Kant zurück und wurde bereits in den 1960er-Jahren wissenschaftlich untersucht. Sie erklärt den empirischen Befund, dass demokratische Regime untereinander keine Kriege führen, mit der Feststellung, dass demokratische Normen und Werte auf friedliche Konfliktaustragung angelegt sind, sowie mit dem hohen Maß an ökonomischer Interdependenz zwischen demokratischen Staaten. Demokratisierung dient und diente in dieser Logik vor allem dem Sicherheitsbedürfnis demokratischer Staaten. Daneben spielt innerhalb der westlichen Demokratien die Überlegung eine wichtige Rolle, dass Demokratisierung das Ausmaß politischer Migrationen begrenzt (vgl. Hanisch 1996: 21f) und auf diese Weise die etablierten Demokratien des Westens zusätzlich entlastet. Vereinfacht ausgedrückt: Bürger in demokratisierten Staaten fliehen nicht in den Westen, beziehungsweise werden nicht zu politischen Flüchtlingen, da sie keine Repressionen (Unterdrückung, Verfolgung) seitens der Regierung fürchten müssen.

Im Vordergrund stehen demnach Eigeninteressen, gleichsam als wünschenswertes Nebenprodukt entstehen in den Zielländer Menschenrechte und die Möglichkeiten zur freien Entfaltung. „Die Demokratien der OECD-Staaten setzen sich nicht erst in jüngster Zeit für die Demokratisierung und die Menschenrechte in nicht-westlichen Gesellschaften ein. […] Allerdings gingen diese Staaten immer sehr pragmatisch vor. Die Förderung der Demokratie und der Menschenrechte war allenfalls eine Zielsetzung unter anderen, nicht notwendigerweise die wichtigste. Bei Zielkonflikten wurden diese Forderungen nicht selten vernachlässigt.“ (Hanisch 1996: 29)

Bis heute sind die demokratischen Staaten an einer Demokratisierung bisher nicht-demokratischer Staaten interessiert. Zu beachten ist allerdings, dass die Intensität ihrer Bemühungen maßgeblich von der politischen Bedeutung des jeweiligen Landes, sowie von der Abwägung abhängig ist, in wie weit andere Interessen und Ziele durch eine forcierte Demokratieförderung und Menschenrechtspolitik negativ tangiert werden. (vgl. Hanisch 1996: 39)

Der tatsächliche Prozess der Demokratisierung verläuft dabei in der Theorie in drei Phasen (vgl. etwa Hanisch 1996: 17-18).

1. Liberalisierung: Erweiterung politischer Partizipationsrechte ohne bestehende Strukturen zu gefährden. Liberalisierung kann oppositionelles Potential freisetzen und somit einen ersten Schritt zu einer Demokratisierung darstellen.
2. Transition: Es findet eine sukzessive Ausweitung politischer Partizipationsrechte und Meinungsfreiheit statt. Indikator: erste politische Wahl; Einrichtung demokratischer Institutionen trotz politisch instabiler Lage und geringem Wirtschaftswachstum
3. Konsolidierung^[10]: Demokratisierung wird hier vor allem als kontinuierlicher Prozess verstanden. Nach und nach werden alle Teilbereiche und Politikfelder nachhaltig demokratisiert (z.B. Bürgerbeteiligung, betrieblicher Mitbestimmung, Rechtsstaat, innerparteiliche Demokratie). Indikator: politischen Stabilität und die Durchführung einer zweiten freien Wahl nach Ablauf einer Legislaturperiode.

In jeder dieser Phasen kann die Demokratisierung de facto scheitern. In seltenen Fällen übernehmen autoritäre Regierungen wieder die Macht, häufiger dagegen werden junge Demokratien im Verlauf der Liberalisierungs-, Demokratisierungs- oder Konsolidierungsphase von autoritären Kräften unterwandert bis sie nur noch als Pseudodemokratien existieren, die zwar formal viele Kriterien und verfassungsrechtlich Bedingungen einer Demokratie erfüllen, spätestens bei drohendem Machtverlust, beispielsweise bei allgemeinen Wahlen, allerdings ihren autoritären Charakter entblößen (vgl. Diamond 1996: 25). Deswegen sei an dieser Stelle hervorzuheben, dass die Inkraftsetzung einer demokratischen Verfassung und die Einrichtung demokratischer Institutionen keinesfalls bedeutet, dass eine effektive Demokratisierung erfolgt ist. Die Entstehung einer konsolidierten Demokratie hängt maßgeblich davon ab, ob die politischen Akteure mit dem demokratischen Verfahren umgehen können und wollen (vgl. Hanisch 1996: 18). Ist letzteres nicht der Fall, können so genannte Blockierte Demokratien entstehen. Das sind Regime, die sich zumindest formal von autoritären Regimen unterscheiden, de facto Parteipluralismus gar nicht, oder nur in geringem Umfang zulassen und Wahlen nur teilweise als „frei“ und „fair“ bezeichnet werden können. (vgl. Nord 1999: 16)

Eine externe Demokratisierung ist vor allem dann möglich, wenn endogene Kräfte im Zielland existieren, die eine Demokratisierung unterstützen. Diese endogenen pro-demokratischen Kräfte rekrutieren sich zu einem großen Teil aus vernachlässigten geistigen- oder Funktionseliten, entspringen überwiegend der oftmals gering ausgeprägten Mittelschicht des Landes und haben ihren geographischen Mittelpunkt zumeist in der Hauptstadt. (vgl. Hanisch 1996: 40-41) Innerhalb eines Transitionsprozesses erwächst folglich zunächst eine „Mittelschichten-Demokratie“ (Hanisch 1996: 41), die politische Partizipationsmöglichkeiten anschließend sukzessive auf die sozialen Unterschichten ausweiten soll. Instrumente externer Akteure, zur Stärkung demokratischer Prozesse und Akteure und zur Schwächung des politischen Status Quo können negative Sanktionen (Bsp. das dauerhafte Embargo der USA gegen Kuba) sowie positive Sanktionen (bsp. Zusicherung von Wirtschaftshilfe) im Zuge der Bereitschaft für Liberalisierungsmaßnahmen sein.

[...]

^[1] Diese Annahme fußt auf der Theorie des demokratischen Friedens. Dieser Theorie liegt der empirische Befund zu Grunde, dass Demokratien untereinander keine Kriege führen. Für einen Überblick zum Thema siehe: Rauch, Carsten (2005): Die Theorie des demokratischen Friedens: Grenzen und Perspektiven. Frankfurt/Main.

^[2] Obwohl Huntington den Begriff zeitgleich oder kurz vor dem Umsturz in Äthiopien prägte und er mit der „dritten Welle“ ursprünglich den Zeitraum 1974 und 1990 meinte, wurde er auch in den Folgejahren, etwa bis 1993 weiter benutzt, um demokratische Transitionsprozesse zu erklären. Mitte der 1990er-Jahre wurde innerhalb der wissenschaftlichen Disziplin debattiert, ob oder wann die „Dritte Welle“ beendet sei. Siehe hierzu etwa Diamond, Larry (1996): Ist he third wave over?, in Journal of democracy, Vol 7, No 3; July 1996.

^[3] unterschiedliche Quellen sprechen von „der größten“ oder „der drittgrößten Wahlbeobachtungmission“ in der Geschichte der EU.

^[4] Die europäische Kommission legte im Dezember 2005 eine neue Afrikastrategie der EU vor, die durch die Einhaltung des Prinzips Good Governance das Wachstum in afrikanischen Staaten fördern und die Armut verringern soll. (vgl. Europäische Kommission 2005a: 1)

^[5] Die erste Welle der Demokratisierung verlief nach Huntington von 1828-1922, und endete mit dem Ende des Ersten Weltkriegs, die zweite Welle begann mit dem Ende des Zweiten Weltkrieges und endete etwa 1962 mit dem Ende der ersten Phase der Entkolonialisierung (vgl. Huntington 1991).

^[6] Analog zu Huntingtons Begriff wurde der Begriff „Vierte Welle“ eingeführt und beschreibt die sukzessive Überwindung defekter Demokratien und autoritärer Regime. Dazu: Doorenspleet, Renske (2005): Democratic Transition: Exploring the structural sources of the Fourth Wave. Boulder, Colo.

^[7] Dahl führt zunächst die Begriffe Wettbewerb und Partizipation als die zwei zentralen Kriterien für eine Polyarchie ein und leitet daraus folgende Voraussetzungen ab: Rede- und Meinungsfreiheit, Recht auf Wettbewerb zwischen politischen Führern, Informationsfreiheit und Institutionen, die verantwortungsvolles Handeln der Regierenden gegenüber den Bürgern gewährleisten, Organisationsfreiheit, aktives und passives Wahlrecht (Dahl 1971: 3ff)

^[8] Hierbei ist entscheidend dass die Entwicklung in England des 17. Jahrhunderts dem Land sowohl den Titel der Wiege der modernen Demokratie, als auch den der Wiege des modernen Kapitalismus einbrachte.

^[9] Auf der Suche nach Verbündeten war die Messlatte für demokratische Werte allerdings sehr gering, so dass das formale Bekenntnis eines offenkundig autoritären Regimes oftmals reichte, um in die Reihen des demokratischen Westens aufgenommen zu werden. Die Frage nach dem tatsächlichen und angeblichen Maß an Demokratisierung stellt sich allerdings (unter anderem im folgenden Fallbeispiel) auch heute noch.

^[10] Trotz Uneinigkeit über den exakten Beginn der Konsolidierungsphase in der wissenschaftlichen Disziplin[10] herrscht Einigkeit darüber, dass dieser Prozess eine breitenwirksame Akzeptanz der neu geschaffenen demokratischen Institutionen innerhalb der Politik und Bevölkerung erfordert. (vgl. Nord 1999: 15)