Der Umgang des Bundesverfassungsgerichts mit der Entstehungsgeschichte des Grundgesetzes

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Das Bundesverfassungsgericht
2 a) Tradition und Grundsätze
2 b) Entstehungsgeschichte und Bedeutung

3. Ein Verfassungsorgan mit Interpretationsherrschaft

4. Das Verfassungsrecht und seine Interpretation
4 a) Diskussion um die genetische Auslegungsmethode

5. Der Umgang des Bundesverfassungsgerichts mit 18 der genetischen Auslegungsmethode

6. Schlussbemerkung

1. Einleitung

Schon Anfang der 50er-Jahre äußerte sich ein bedeutender Vater des Grundgesetzes über das gerade eingerichtete Bundesverfassungsge- richt¹: „Dat ham wa uns so nicht vorjestellt.“ Er begriff erst anläßlich der ersten Konflikte mit dem Gericht, z.B. über die Wiederbewaff- nung Deutschlands, mit welcher Machtfülle er und die anderen Mit- glieder des Parlamentarischen Rates dieses Organ ausgestattet hatten.² Konrad Adenauer, der Urheber dieser Worte, prangerte noch öfter die Urteile des Bundesverfassungsgericht an: So war sich sein Kabinett 1961 anlässlich des sogenannten Fernsehstreits³ einig darüber, „dass das Urteil des Bundesverfassungsgericht falsch ist“.⁴ Er sollte nicht der Einzige bleiben, der sich unzufrieden mit dem Bundesverfas- sungsgericht zeigte. Der erste Justizminister der BRD Dehler sagte über die Äußerungen des Bundesverfassungsgericht zum EVG- Konflikt⁵: „Das Bundesverfassungsgericht ist in einer erschütternden Weise vom Wege des Rechts abgewichen.“⁶

Dehler war auch äußerst unzufrieden mit dem Ergebnis des StatusStreits von 1952/53. Hier setzte sich die Auffassung des Gerichts, heißt der Richter durch: Das Bundesverfassungsgericht ist kein dem Justizministerium untergeordnetes Gericht, sondern ein eigenständiges Verfassungsorgan mit eigenen Haushaltsposten.⁷

Die herbe Kritik zieht sich durch die fast 55-jährige Geschichte des Bundesverfassungsgerichts. In den 70er-Jahren, nach einigen Ausei- nandersetzungen um weitere Urteile⁸, ergaben sich erste Überlegun- gen, das Bundesverfassungsgericht um wesentliche Kompetenzen zu bringen. Gegen das Gericht wurde vorgebracht, dass es sich wie ein „Obergesetzgeber“ aufspiele und die Gewichte zwischen Justiz und Politik verschiebe.⁹ Der Verfassungsrichter Hirsch kommentierte in seinem Sondervotum zum allgemeinen Wehrpflicht- und Kriegs- dienstverweigerungs-Urteil, der Hüter der Verfassung schwinge sich zu ihrem Herrn auf.¹⁰

Im Verlauf der 90er-Jahre häufte sich die Kritik an Urteilen des Bun- desverfassungsgerichts. Unmut entstand u.a. über das „Soldaten sind Mörder-Urteil“¹¹, den Sitzblockaden-Beschluss¹² und das Cannabis- Urteil¹³. Die massivste Kritik erfuhr das Bundesverfassungsgericht nach der Schulkreuzentscheidung¹⁴. Gegen die Kruzifixentscheidung wurden 256.000 Unterschriften gesammelt.¹⁵ 1999 entschied das Bun- desverfassungsgericht, dass sich Steuervorteile für Familien aus dem Grundgesetz ableiten lassen und damit eingerichtet werden müssen. Es wurde eine Frist gesetzt. Paul Kirchhof, Bundesverfassungsrichter von 1987 bis 1999, der entscheidenden Einfluss auf das Urteil hatte, meinte, er wolle „etwas bewegen“. Der Spiegel antwortete seinerzeit polemisch: „Dann hätte er in die Politik gehen sollen.“¹⁶

Trotz aller Polemik: Ist es nicht wirklich riskant, wenn ein Gericht so viel Einfluss hat, dass es „ganze Rechtsgebiete nach seinem maßgebli- chen verfassungsrechtlichen Willen (um-)gestalten kann?“¹⁷ Ist es gar eine Durchbrechung der Gewaltenteilung, wenn ein Verfassungsge- richtsurteil den Gesetzgeber auffordert, Maßnahmen innerhalb einer bestimmten Frist zu erlassen? Wie entscheidet das Bundesverfas- sungsgericht, ob ein Gesetz oder eine Maßnahme mit dem Grundge- setz vereinbar ist? Das Grundgesetz gilt nach allgemeiner Ansicht „heute so, wie es … in Karlsruhe ausgelegt wurde.“¹⁸ War das so ge- plant?

Verstößt es nicht gegen das Demokratieprinzip, wenn nicht die Inter- pretation des Verfassungsgebers verbindlich für die Urteilsfindung ist, sondern das Bundesverfassungsgericht als Letztinterpret? Ist das Bundesverfassungsgericht Hüter oder Herr der Verfassung?

2. Das Bundesverfassungsgericht

2 a) Tradition und Grundsätze

Eine Verfassungsgerichtsbarkeit¹⁹ existierte in Deutschland schon vor 1945. Bereits Institutionen wie das Reichskammergericht ab 1495 und der Reichshofrat ab 1518 sprachen Recht zwischen Staatsorganen.²⁰ Grundrechte und Verfassungsrechtssprechung waren zwar in der Reichsverfassung von 1849 (Paulskirchenverfassung) vorgesehen, aber den Grundrechten kam im Prinzip keine besondere Stellung in dieser Verfassung zu. Es fehlte Ihnen auch an Durchsetzungskraft durch ein „ Verfassungsgericht “. Die Idee des mit verfassungsrechtli- chen Kompetenzen ausgestatteten Reichsgerichts misslang mit dem Scheitern der Paulskirchenverfassung. Teilweise versuchten die Par- lamente, diese Lücke zu füllen und die Rechte des Volkes zu schüt- zen.²¹

Die Paulskirchenverfassung war ihrer Zeit zu weit voraus und wurde nie rechtswirksam, aber einige Grundrechte und die Idee einer Verfas- sungsgerichtsbarkeit fanden Eingang in die Verfassungen der Einzel- staaten. Zum Beispiel entstand 1850 mit dem Bayerischen Staatsge- richtshof in Deutschland das erste spezielle Gericht für verfassungsrechtliche Fragen.²²

Auch finden sich die Vorstellungen der Väter und Mütter der Paulskirchenverfassung in Teilen im 100 Jahre später verabschiedeten Grundgesetz wieder. Hier sind die ersten Wurzeln des späteren Bundesverfassungsgerichts zu finden.

In der Verfassung des Deutschen Reiches von 1871 finden sich keine Verfassungsgerichtsbarkeit und auch keine Grundrechte. Die Aufgabe der Streitschlichtung zwischen den Einzelstaaten übertrug diese Verfassung dem politischen Organ Bundesrat.²³

Rechtliche Kontrolle mit Hilfe einer Verfassungsgerichtsbarkeit schuf dann erst die Weimarer Verfassung 1919. Sie errichtete ein einge- schränktes Verfassungsgericht, den Staatsgerichtshof.²⁴ Der Staatsge- richtshof sollte allerdings eher die Streitigkeiten der Länder mit dem Reich und umgekehrt schlichten, er war nicht zuständig für verfas- sungsrechtliche Kontrolle und Durchsetzung der Grundrechte. Eine allgemeine Kontrolle von Rechtsvorschriften und Entscheidungen der Streitigkeiten zwischen Verfassungsorganen sah die Weimarer Ver- fassung nicht vor²⁵, auch weil die Grundrechte der Weimarer Verfas- sung kein bindendes Recht waren, sondern eher Zielvorstellungen; sozusagen Staatszielbestimmungen, die einer Konkretisierung durch einfaches Recht bedurft hätten.²⁶ Die Grundrechte banden also nicht die Legislative, Judikative und Exekutive, sie waren nicht Maßgabe staatlicher Ordnung.

Diese Vorstellung von der Suprematie der Verfassung und deren Schutz mussten erst institutionell garantiert werden. Ohne ein Verfas- sungsgericht, das mit der Durchsetzung der Grundrechte beauftragt ist, haben die Grundrechte keine Wirkung. Art. 1 III und Art. 20 III GG ermöglichen die unmittelbare Geltung des Grundgesetzes als Recht:

Damit sind alle Rechtsnormen und Rechtsakte an die Verfassung ge- bunden. Im Falle der Verfassungswidrigkeit sind diese nichtig.²⁷ Nur die Verfassungsgerichtsbarkeit besitzt die Kompetenz, Rechtsnormen und -akte für nichtig zu erklären, und damit die Kontrolle über den Gesetzgeber.²⁸

Zusammenfassend kann man sagen, dass es einen Einfluss der Vor- gänger einer Verfassungsgerichtsbarkeit in Deutschland gegeben hat, aber orientiert haben sich die Verfassungsgeber in den Nachkriegsjah- ren an den bereits 1946/47 errichteten Länderverfassungsgerichten und am großen Vorbild des US-amerikanischen Supreme Court, der sich 1803 als erstes Gericht der Welt die Letztentscheidungskompe- tenz in Verfassungsfragen zusprach.²⁹ Allgemeinwissen ist zudem, dass sich das Grundgesetz auch an der Weimarer Verfassung orien- tierte. Sei es negativ, also in Abgrenzung, oder positiv - was schon gut geregelt war, wurde übernommen.

Auch kann man die verschiedenen Einflüsse auf das Grundgesetz nicht genau trennen, denn die Landesverfassungen waren stark an der Weimarer Verfassung orientiert, und die amerikanischen Verfas- sungsprinzipien waren und sind Allgemeingut, das sich schon in den früheren Verfassungen Deutschlands niedergeschlagen hat.³⁰ Das Bundesverfassungsgericht und das Grundgesetz können also auf eine bestimmte Verfassungstradition zurückblicken. Allerdings hat das Bundesverfassungsgericht eine viel größere Machtfülle erhalten. Es hat einen großen Beitrag zur Durchsetzung der Grundrechte geleistet: Aufgrund der bitteren Erfahrungen der unmittelbaren Vergangenheit waren die Mitglieder des Parlamentarischen Rates als pouvoir consti- tuant bestrebt, die Verfassungsgerichtsbarkeit umfangreich zu gestal- ten und zu einem zentralen Rechtsschutzinstrument auszubauen. Die gerichtliche Kontrolle garantiert, dass Grundrechte unmittelbar gelten und die staatliche Gewalt gebunden ist.³¹

„Das Bundesverfassungsgericht mit seinen weiten Zuständigkeiten hat also keinen vergleichbaren Vorläufer.“ Auch im Vergleich mit aus- ländischen Verfassungsgerichtsbarkeiten besitzt es weitaus mehr Macht.³²

Dies führt zur Frage, ob dies so von den Schöpfern der Verfassung und Verfassungsgerichtsbarkeit vorgesehen war.

2 b) Entstehungsgeschichte und Bedeutung

Im Verfassungskonvent von Herrenchiemsee war man sich einig, dass man die Bedeutung der Institution des Bundesverfassungsgerichts hervorheben und eine Gleichberechtigung zwischen diesem Organ und den anderen Staatsorganen statuieren müsse.³³ In Herrenchiemsee legte man sich auf folgende Grundsätze fest, die in das Grundgesetz aufgenommen werden sollten: „Das Bundesverfassungsgericht ist ein Verfassungsorgan, das den höchsten Staatsorganen gleichsteht; seine Entscheidungen binden alle Gerichte und Behörden; Entscheidungen, die eine Rechtsvorschrift für nichtig erklären, besitzen Gesetzes- kraft.“³⁴

Das bedeutet, dass der Verfassungskonvent das zu bildende Verfas- sungsgericht als oberste Instanz in Fragen des Bundesrechts und als „ H ü ter der Verfassung “ sah.³⁵ Offen ließ der Konvent hingegen, ob es ein selbständiges Gericht sein sollte, und empfahl, dass das Grundge- setz nur die wichtigsten Einzelheiten der Verfassungsgerichtsbarkeit regeln sollte. Die konkrete Ausgestaltung sollte hingegen ein Ausfüh- rungsgesetz festschreiben. Im Verfassungsentwurf des Herrenchiem- see-Konvents erhielt das Bundesverfassungsgericht einen eigenen

Abschnitt im Grundgesetz, dies sollte den Verfassungsorgancharakter unterstreichen. Der Verfassungsentwurf und die Stellungnahmen des Konvents bildeten die Grundlage für die weiteren Verhandlungen im Parlamentarischen Rat über die Stellung, Aufgabe und Organisation, die die Verfassungsgerichtsbarkeit im Grundgesetz erhalten sollte.³⁶ Anders als der Verfassungskonvent von Herrenchiemsee vorgesehen hatte, erhielt das Bundesverfassungsgericht keinen eigenen Abschnitt im Grundgesetz, sondern wurde dem Abschnitt Rechtsprechung zuge- schlagen und in Art. 92 formal Bundes- und Ländergerichten gleich- gestellt.³⁷ Dies ist nicht die einzige Abweichung des Entwurfs vom Endprodukt.

Einig waren sich die Abgeordneten des Parlamentarischen Rates, dass das Bundesverfassungsgericht „neben dem Ausgleich der politischen Organe … die Grundwerte der Verfassung zu wahren, die Einheitlich- keit der Verfassungsinterpretation zu garantieren, die bundesstaatliche Ordnung zu sichern, die Verfassungsmäßigkeit von Gesetzen zu über- prüfen und vor verfassungsfeindlichen Elementen zu schützen“ ha- be.³⁸

Im Ausschuß für Verfassungsgerichtshof und Rechtspflege des Parla- mentarischen Rates kam es zu Diskussionen über die Stellung des Verfassungsgerichts im staatlichen Gefüge: Sollte das Bundesverfas- sungsgericht ein „Supergericht“ werden, also oberstes Bundesgericht und Verfassungsgericht in einem? Oder sollte man besser in ein O- berstes Bundesgericht an der Spitze der Judikative und ein Verfas- sungsgericht trennen, das „ ä hnliche Aufgaben wie der Pr ä sident “ er- halten sollte, nämlich einen Ausgleich zwischen den Gewalten herzu- stellen?³⁹

Die Idee des Supergerichts konnte sich nicht durchsetzen, da in ihm letztlich zwei voneinander zu trennende Funktionen, nämlich eine juristische und eine politische, vereint worden wären: Es wurde befürchtet, „die Justiz könne durch politische Entscheidungen in ihrem Ansehen beschädigt werden“.⁴⁰

[...]

¹ Das Bundesverfassungsgericht wurde 1951 durch das Bundesverfassungsgerichtsgesetz ins staatliche Leben gerufen.

² Vgl. Jutta Limbach: Das Bundesverfassungsgericht, München 2001 [Im Folgenden Limbach (1)], S. 7.

³ Das Bundesverfassungsgericht entschied, dass die Rundfunkgesetzgebung Teil der Kulturhoheit der Länder ist: Damit fällt sie in die Gesetzgebungskompetenz der Länder. Adenauer scheiterte mit seinem Projekt eines regierungsnahen Fernseh- senders.

⁴ Vgl. Jutta Limbach (Hrsg.): Das Bundesverfassungsgericht. Geschichte, Aufgabe, Rechtsprechung, Heidelberg 2000 [Im Folgenden Limbach (2)], S. 76.

⁵ EVG-Konflikt: Europäische Verteidigungsgemeinschaft; die Opposition war strikt gegen die Wiederbewaffnung Deutschlands. Die Regierung und die Opposition lieferten sich einen jahrelang währenden Streit. Das Bundesverfassungsgericht entschied, eine Organklage Adenauers zurückzustellen. Die Opposition konnte sich durchsetzen, so dass eine Verfassungsänderung für die Wiederbewaffnung nötig wurde. Vgl. Wolfgang Benz: Die Geschichte der Bundesrepublik Deutschland, Band 1: Politik, Frankfurt/M. 1989, S. 47, 290 ff.

⁶ Thomas Dehler, zitiert nach: Richard Häußler: Der Konflikt zwischen Bundesverfassungsgericht und politischer Führung. Ein Beitrag zur Geschichte und Rechtsstellung des Bundesverfassungsgerichts, Berlin 1994, S. 35.

⁷ Christian Hillgruber/Christoph Goos: Verfassungsprozessrecht, Heidelberg 2004, S. 4.

⁸ Hochschulurteil: BVerfGE 35, 79; Schwangerschaftsurteil: BVerfGE 39, 1; Postkartenurteil über den Wehrdienstersatz: BVerfGE 48, 127.

⁹ Vgl. Häußler, Fn. S. 225 f.

¹⁰ Vgl. BVerfGE 48, 185-206, 201.

¹¹ BVerfGE 93, 266.

¹² BverfGE 92, 1.

¹³ BVerfGE 90, 145. Dieses Urteil des 2. Senats zog mehr die Kritik der Fachleute nach sich.

¹⁴ BVerfGE 91, 1.

¹⁵ Vgl. Limbach (1), S. 68.

¹⁶ Paul Kirchhof: Einfach und gerecht, in: Der Spiegel vom 8. Oktober 2005.

¹⁷ Hillgruber/Goos, S. 3.

¹⁸ Limbach (2), S. 14.

¹⁹ Früher auch Staatsgerichtsbarkeit genannt.

²⁰ Vgl. Klaus Schlaich/Stefan Korioth: Das Bundesverfassungsgericht. Stellung, Verfahren, Entscheidungen, 5. neubearb. Aufl., München 2001, S. 2; Hartmut Maurer: Staatsrecht I. Grundlagen, Verfassungsorgane, Staatsfunktionen. 4. überarb. und erg. Aufl., München 2005, S. 38.

²¹ Vgl. Bundeszentrale für politische Bildung (Hrsg.): Informationen zur politischen Bildung: Grundrechte, Bonn 1993, S. 8; Schlaich/Korioth, S. 2; Limbach (1), S. 13; Klaus Stüwe: Die Opposition im Bundestag und das Bundesverfassungsgericht. Das verfassungsgerichtliche Verfahren als kontrollinstrument der parlamentarischen Minderheit, Baden-Baden 1997, S. 51.

²² Vgl. Maurer, S. 59 ff.

²³ Vgl. Hermann Höpker-Aschoff: Ansprache bei der Eröffnung des Bundesverfassungsgericht am 28 September 1951, in BVerfG (Hrsg.): Das Bundesverfassungsgericht 1963, Karlsruhe 1963, S. 1.

²⁴ Vgl. Grundrechte, S. 8 f.

²⁵ Vgl. Horst Säcker: Das Bundesverfassungsgericht, Bonn 2003, S. 18.

²⁶ Vgl. Grundrechte, S. 10; Schlaich/Korioth, S. 3.

²⁷ Vgl. Schlaich/Korioth, S. 9 ff.; Maurer, S. 13.

²⁸ Vgl. Uwe Andersen, Wichard Woyke (Hrsg.): Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland, 4. überarb. und aktual. Aufl., Opladen 2000 S. 100; Maurer, S. 13; Häußler, S. 159.

²⁹ Vgl. Stüwe, S. 52; Maurer S. 664; Werner Frotscher/Bodo Pieroth: Verfassungsgeschichte, 5. Aufl., München 2005, S. 20 ff.

³⁰ Vgl. Maurer, S. 49, 74; Frotscher/Pieroth, S. 23.

³¹ Vgl. Benz, S. 184; Peter Steinbach: Diktaturerfahrungen und Grundgesetz, in: Stephan Detjen (Hrsg.): In bester Verfassung. 50 Jahre Grundgesetz, Köln 1999, S. 173.

³² Schlaich/Korioth, S. 3.

³³ Vgl. Karl D. Bracher u.a. (Hrsg.): Quellen zur Geschichte des Parlamentarismus und der politischen Parteien, 4. Reihe: Deutschland seit 1945, Band 2: Grundlegung der Verfassungsgerichtsbarkeit. Das Gesetz über das Bundesverfassungsgericht vom 12. März 1951, Düsseldorf 1984, S. XIII.

³⁴ Willi Geiger (Hrsg.): Gesetz über das Bundesverfassungsgericht, Berlin u.a. 1951 [Im Folgenden Geiger (1)], S. V.

³⁵ Vgl. Quellen, S. XIII.

³⁶ Vgl. Quellen, S. XIII f.

³⁷ Jörn Ipsen: Staatsrecht I. Staatsorganisation. 15. neu bearb. Aufl., München 2003, S. 231 leitet aus dieser Tatsache den rechtsstaatlichen Ursprung des Gerichts ab.

³⁸ Stüwe, S. 53 f.

³⁹ Vgl. Der Parlamentarische Rat 1948-1949. Akten und Protokolle. Hrsg. vom Deutschen Bundestag und vom Bundesarchiv, Bd. 13: Ausschuß für Organisation des Bundes / Ausschuß für Verfassungsgerichtshof und Rechtspflege, bearb. von Edgar Büttner und Michael Wettengel, 2 Teilbände, München 2002, S. CV.

⁴⁰ Der Parlamentarische Rat 1948 – 1949 Bd. 13, Dok. Nr. 55, S. 1274 und 1299 ff.