Gefahr, Vorsorge und Restrisikominimierung im Atomrecht

Inhaltsverzeichnis

1. Einführung in das Atomverwaltungs – und Strahlenschutzrecht
a.Systematische Stellung und Regelungsansatz
b.Rechtsgrundlagen
c.Wesentliche internationale Grundlagen
d.Verhältnis zu anderen Rechtsvorschriften

2. Zielsetzung des Strahlenschutzvorsorgegesetzes

3. Zielsetzung des Atomgesetzes

4. Rangverhältnis der Gesetzeszwecke

5. Genehmigungserfordernisse nach dem Atomgesetz
a. Genehmigungspflichten
b. Genehmigungsvoraussetzungen
c. Anlagenbegriff

6. Die drei Stufen im Atomrecht:
Gefahrenabwehr, Risikovorsorge und Restrisiko
a Der Begriff des Risikos
b.Der Begriff der Gefahr
c.Der Begriff des Restrisikos
d.Gefahrenabwehr
e.Risikovorsorge
f.Restrisiko

7. Abgrenzung zwischen den Stufen der Gefahrenabwehr, der Risikovorsorge und des Restrisikos

8. Vergleichende Risikobewertung

9. Betriebszustand der Anlage
a. Normalbetrieb
b. Störfall
c. Unfall

10. Optimierung der Anlagensicherheit wegen des Gebotes der Schadensvorsorge
a. Grundsatz der Ausgewogenheit 15 b. Atomrechtliche Gefahrenabwehr und Risikovorsorge

11. Grundsatz der Verhältnismäßigkeit

12. Atomrechtliches Versagungsermessen

13. Schutz gegen Einwirkung Dritter

14. Fazit

Gefahr, Vorsorge und Restrisikominimierung im Atomrecht

1. Einführung in das Atomverwaltungs – und Strahlenschutzrecht

a. Systematische Stellung und Regelungsansatz

Das Atom und Strahlenschutzrecht ist in erster Linie Teil des öffentlichen Rechts, hat aber neben strafrechtlichen Bezügen auch deutliche Bezüge zum Zivilrecht, etwa im Bereich der atomrechtlichen Haftung. Zum Umweltrecht zählt das Atom – und Strahlenschutzrecht, soweit es Regelungen gem. § 1 Nr. 2 Atomgesetz zum Schutz von Leben, Gesundheit und Sachgütern vor den Gefahren der Kernenergie, vor allem

vor der schädlichen Wirkung ionisierender Strahlen enthält ¹.

Das Atom – und Strahlenschutzrecht erfaßt

den Umgang mit radioaktiven Stoffen,

die staatliche Verwahrung von Kernbrennstoffen,

die Beförderung, Ein – und Ausfuhr sowie den Verkehr mit radioaktiven Stoffen, die Erzeugung ionisierender Strahlen und

die Aufsuchung, Gewinnung und Aufbereitung radioaktiver Mineralien².

b. Rechtsgrundlagen

Die wesentlichen gesetzlichen Grundlagen für das Atom – und Strahlenrecht sind das Gesetz über die friedliche Verwendung der Kernenergie und den Schutz ihrer Gefahren (Atomgesetz – AtG) ³ und das Gesetz zum vorsorgenden Schutz der

Bevölkerung gegen Strahlenbelastung (Strahlenschutzvorsorgegesetz – StrVG) ⁴.

Voraussetzung für den Erlaß des Atom – und Strahlenschutzvorsorgegesetzes durch den Bundestag war eine klare Gesetzgebungs – und Verwaltungszuständigkeit des Bundes auf dem Gebiet der Kernenergie und des Strahlenschutzes. Sie war seinerzeit im Grundgesetz nicht gegeben. Durch Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom

23. 12. 1959 ⁵ wurden Art. 74 Nr. 11 a und Art. 87 c GG eingefügt. Nach

Art. 74 Nr. 11 a GG erstreckt sich die konkurrierende Gesetzgebung auf „ die Erzeugung und Nutzung der Kernenergie zu friedlichen Zwecken, die Errichtung und den Betrieb von Anlagen, die diesen Zwecken dienen, den Schutz gegen Gefahren, die bei Freiwerden von Kernenergie oder durch ionisierende Strahlen entstehen, und die Beseitigung radioaktiver Stoffe“.

Nach Art. 87 c GG kann in Gesetzen aufgrund von Art. 74 Nr. 11 a GG die Ausführung im Wege der Bundesauftragsverwaltung bestimmt werden. Von dieser Möglichkeit wurde für wichtige Bereiche Gebrauch gemacht, so z.B. für die Genehmigung und Überwachung von Kernanlagen gem. § 24 I S. 1 AtG oder gem.

- 10 I S. 1 StrVG hinsichtlich der Kompetenzverteilung bei der Radioaktivitäts – Überwachung ⁶.

Ergänzt wird der Regelungsbereich des AtG und StrVG durch Rechtsverordnungen, die auf spezielle Ermächtigungsgrundlagen zurückgehen. Dazu zählen vor allem die

Strahlenschutzverordnung⁷,

Deckungsvorsorge – Verordnung⁸, Atomrechtliche Verfahrensverordnung⁹, Atomrechtliche Kostenverordnung¹⁰ und Röntgenverordnung¹¹.

c. Wesentliche internationale Rechtsgrundlagen

Zahlreiche multilaterale und bilaterale internationale Verträge und Abkommen haben die friedliche Nutzung der Kernenergie und den Strahlenschutz zum Gegenstand. Hervorzuheben ist insbesondere derEURATOM – Vertragvom 25. 3. 1957 ¹² mit seinen vergleichsweise weitreichenden Vorschriften und teilweise unmittelbaren innerstaatlichen Rechtswirkungen; ferner dasPariser Übereinkommenvom 29. 7.

1960 nebst Zusatzprotokoll(PÜ)¹³ und dasBrüsseler Zusatzübereinkommenmit

Zusatzprotokoll(BZusÜ)vom 31. 1. 1963 ¹⁴, die beide atomrechtliche

Haftungsfragen neben den Art. 25 ff. AtG selbstständig regeln und von der

Bundesrepublik Deutschland mit unmittelbarer Geltung in das deutsche Recht übernommen wurden ¹⁵.

d. Verhältnis zu anderen Rechtsvorschriften

Die atomrechtliche Genehmigung hat – im Gegensatz zu der Regelung des § 13

Bundesimmissionsschutzgesetz (BImSchG)- keine Konzentrationswirkung ¹⁶. Nach anderen Rechtsvorschriften erforderliche Genehmigungen, insbesondere Baugenehmigungen und wasserrechtliche Genehmigungen, bleiben also erforderlich. Das BImSchG ist allerdings, soweit es um nuklear – spezifische Wirkungen der Kernanlage geht, nicht anwendbar, wie sich aus § 8 II AtG, der Konkurrenzklausel, ergibt ¹⁷.

2. Zielsetzung des Strahlenschutzvorsorgegesetzes

Das am ¹⁹. 12. 1986 verabschiedete Strahlenschutzvorsorgegesetz (StrVG) ¹⁸ hat zum Ziel, bei gegebenen radioaktiven Auswirkungen in der Fläche die Folgen für Mensch und Umwelt nach dem Minimierungsgrundsatz zu begrenzen. Dazu hat der Bundesumweltminister nach § 6 I StrVG das Recht, durch Rechtsverordnungen Dosis – und Kontaminationswerte sowie die ihnen zugrundezulegenden Berechnungsverfahren und Annahmen festzulegen. Das Gesetz bedarf auch sonst noch der Ergänzung durch die in ihm vorgesehenen Rechtsverordnungen.

Zweck des Gesetzes ist gem. § 1 StrVG die Überwachung der Radioaktivität der Umwelt und die Minimierung der Strahlenexposition der Menschen im Fall von Ereignissen mit nicht unerheblichen radiologischen Auswirkungen. Zur Verwirklichung dieses Zweckes müssen Bund und Länder zusammenwirken ¹⁹.

3. Zielsetzung des Atomgesetzes

Mit dem Atomgesetz hat der Gesetzgeber eine Grundsatzentscheidung zugunsten der friedlichen Nutzung der Kernenergie getroffen ²⁰. § 1 AtG nennt als Zweckbestimmung des Gesetzes vor allem – neben der Vermeidung einer

Gefährdung der inneren und äußeren Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland

(§ 1 Nr. 3 AtG) und der Erfüllung einschlägiger internationaler Verpflichtungen der Bundesrepublik (§ 1 Nr. 4 AtG) – einerseits in § 1 Nr. 1 AtG die Förderung der Erforschung, Entwicklung und Nutzung der Kernenergie zu friedlichen Zwecken (Förderzweck) und andererseits in § 1 Nr. 2 AtG das Bestreben, Leben, Gesundheit und Sachgüter vor den Gefahren der Kernenergie und der schädlichen Wirkung ionisierender Strahlen zu schützen und dadurch verursachte Schäden auszugleichen (Schutzzweck).

4.Rangverhältnis der Gesetzeszwecke

Dabei gebührt nach der Rechtsprechung und der ganz überwiegenden Schrifttumsmeinung angesichts des verfassungsrechtlichen Rangs der potentiell betroffenen Rechtsgüter dem Schutzzweck der Vorrang vor dem Förderzweck ²¹.

Mit dem Schutzprinzip und seiner Ausprägung im Genehmigungsverfahren entspricht der Gesetzgeber seiner verfassungsrechtlichen Pflicht, Grundrechtsverletzungen, namentlich des Grundrechts auf Leben und körperliche Unversehrtheit gem. Art. 2 II GG zu verhindern ²². Diese Schutzpflicht folgt zumindest aus der Mitverantwortung des Staates für die von der Kernenergie ausgehenden Gefährdungen ²³. Das kernenergiespezifische Risikopotential erzeugt im Verhältnis zum sonstigen Umwelt – und technischen Sicherheitsrecht gesteigerte Sicherheitsanforderungen. Mit dem Hinweis auf die staatliche Mitverantwortung ²⁴ vermeidet das Bundesverfassungsgericht zwar dem Atomgesetz selbst Eingriffscharakter beizulegen, woran unter dem Gesichtspunkt der Zulassung und Förderung einer gefahrenbehafteten Technologie gedacht werden könnte. Es geht aber doch über seinen Ausgangspunkt hinaus, den die Pflicht der staatlichen Organe bildet, sich schützend und fördernd vor die Rechtsgüter des Art. 2 II GG zu stellen

und sie insbesondere vor rechtswidrigen Eingriffen von seiten anderer zu bewahren.

5. Genehmigungserfordernisse nach dem Atomgesetz

a. Genehmigungspflichten

Das deutsche Atom – und Strahlenschutzrecht sieht ein fast lückenloses System von

Genehmigungspflichten vor. Das AtG enthält Genehmigungspflichten für die

Ein – und Ausfuhr von Kernbrennstoffen (§ 3 AtG), Beförderung von Kernbrennstoffen (§ 4 AtG), Aufbewahrung von Kernbrennstoffen (§ 6 AtG),

Anlagen zur Erzeugung, Bearbeitung, Verarbeitung und Spaltung von Kernbrennstoffen sowie Aufarbeitung bestrahlter Kernbrennstoffe (§ 7 AtG), Bearbeitung, Verarbeitung und sonstige Verwendung von Kernbrennstoffen außerhalb von Anlagen (§ 9 AtG),

Landessammelstellen für die Zwischenlagerung von radioaktiven Abfällen

(§ 9 c AtG).

Ergänzt werden die Genehmigungspflichten durch das nach § 9 b I AtG notwendige Planfeststellungsverfahren für Anlagen zur Endlagerung radioaktiver Abfälle des Bundes und durch die grundsätzliche Ablieferungspflicht bei nichtgenehmigtem Besitz von Kernbrennstoffen nach § 5 AtG und die Pflicht zur Ablieferung von radioaktiven Abfällen gem. § 9 a II AtG.

b. Genehmigungsvoraussetzungen

Die Erteilung einer atomrechtlichen Genehmigung hängt von persönlichen und sachlichen Voraussetzungen ab, die sich ähnlich in allen Genehmigungstatbeständen finden. Vorausgesetzt werden:

Zuverlässigkeit ²⁵,

Fachkunde und sonstige Kenntnisse ²⁶, Schadensvorsorge ²⁷, Deckungsvorsorge ²⁸,

Schutz gegen Einwirkung Dritter ²⁹ und

Berücksichtigung überwiegender öffentlicher Interessen ³⁰.

Die zentrale Vorschrift des Atom – und Strahlenschutzrechtes für die Genehmigung von Kernenergieanlagen ist § 7 AtG. Dieser Genehmigungstatbestand erfaßt Errichtung und Abbau, Betrieb und Stillegung sowie wesentliche Änderungen ortsfester Anlagen zur Erzeugung, Be – und Verarbeitung sowie Spaltung und Aufarbeitung von Kernbrennstoffen. Nach § 7 AtG sind genehmigungspflichtige Anlagen daher: Isotopentrennanlagen, Brennelementfabriken, Kernkraftwerke und

Wiederaufarbeitungsanlagen ³¹.

c. Anlagenbegriff

Großprojekte wie Kernkraftwerke oder Forschungsreaktoren umfassen als komplexe Gebilde immer Teile, die Anforderungen nach anderen Rechtsbereichen unterliegen. Deshalb sind in aller Regel Parallelgenehmigungen nach Wasserrecht ³², Immissionsschutzrecht ³³, Baurecht ³⁴ usw. erforderlich. Zur Abgrenzung der Regelungsbereiche bedarf es somit einer Präzisierung dessen, was zu der Anlage

i. S. d. § 7 I AtG gehört.

Während das Schrifttum den Anlagenbegriff überwiegend auf den nuklearen Teil, in dem sich die Kernspaltung abspielt, im wesentlichen also auf den Reaktor beschränkt ³⁵, vertrat der VGH Mannheim einen weiteren Anlagenbegriff, der die gesamte Anlage und ihre Auswirkungen am vorgesehenen Standort, also nicht nur den eigentlichen Reaktor, sondern auch den „Sekundärkreis“, bestehend aus Maschinenhaus, Turbinen und Kühlwassersystem (Kühlturm) einbezieht ³⁶. Einen Mittelweg nehmen die Vertreter, die den atomrechtlichen Anlagenbegriff mit allen sicherheitstechnisch relevanten Anlagenteilen identifizieren ³⁷. Das Bundesverwaltungsgericht hat sich dieser Auffassung und damit einem engeren Anlagebegriff angeschlossen ³⁸. Danach gehören bei einem Kernkraftwerk zur Anlage i. S. von § 7 I AtG neben dem Reaktor auch noch alle mit diesem in einem räumlichen und betrieblichen Zusammenhang stehenden Einrichtungen, die i. S. d. Schutzzweckes des § 1 Nr. 2 AtG den gefahrlosen Betrieb des Kernkraftwerkes überhaupt erst ermöglichen. Hierzu zählen alle diejenigen Vorrichtungen, welche

erforderlich sind, um eine unzulässige radioaktive Strahlung – sei es beim

planmäßigen Betrieb oder beim Störfall – auszuschließen ³⁹. Im Sinne des § 7 I AtG gehört hiernach der Kühlturm nicht zum Kraftwerk, wohl aber – und damit ist nach dem Bundesverwaltungsgericht die Gesamtkernanlage genehmigungsrechtlich nicht teilbar – z. B. die Außenzaunanlage oder das Brennelementeingangslager einer Wiederaufarbeitungsanlage ⁴⁰. Ausgangspunkt für das Bundesverwaltungsgericht war vor allem die Erwägung, daß das Genehmigungserfordernis nach § 7 I AtG in erster Linie dem nuklearspezifischen Gefahrenschutz dient und darum der dem Atomgesetz zugrundeliegende Schutzzweck gem. § 1 Nr. 2 AtG den Anlagebegriff

des § 7 I AtG entscheidend prägt.

[...]

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¹ Bender/ Sparwasser/ Engel, Umweltrecht, 3. Aufl. 1995, S. 425, Rn. 64/ 65.

² Kloepfer/ Messerschmidt, Umweltrecht, 1. Aufl. 1989, S. 472, Rn. 4/ 5.

³ vgl. Atomgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 15. Juli 1985 (BGBl. I, S. 1565).

⁴ vgl. Strahlenschutzvorsorgegesetz vom 19. Dezember 1986 (BGBl. I, S. 2610).

⁵ vgl. BGBl. I, S. 813.

⁶ Kloepfer/ Messerschmidt, Umweltrecht, 1. Aufl. 1989, S. 503, Rn. 66.

⁷ Verordnung über den Schutz vor Schäden durch ionisierende Strahlen, BGBl. I, S. 295.

⁸ Verordnung über die Deckungsvorsorge nach dem Atomgesetz, BGBl. I, S. 220.

⁹ Verordnung über das Verfahren bei der Genehmigung von Anlagen nach § 7 AtG, BGBl. I, S. 411.

¹⁰ Kostenverordnung zum AtG, BGBl. I, S. 1457.

¹¹ Verordnung über den Schutz vor Schäden durch Röntgenstrahlen, BGBl. I, S. 114.

¹² BGBl. II, S. 753, 1014, 1675; BGBl. 1958 II, S. 1.

¹³ vgl. in der Fassung der Bekanntmachung vom 15. 7. 1985, BGBl. II, S. 963.

¹⁴ BGBl. 1975 II, S. 957 und 1985 II, S. 970.

¹⁵ Hoppe/ Beckmann, Umweltrecht, 1. Aufl. 1989, S. 505 f., Rn. 12.

¹⁶ OVG Lüneburg, DVBl. 1978, S. 67ff., (S. 70); DVBl. 1979, S. 686 ff., (S. 688).

¹⁷ Bender/ Sparwasser/ Engel, Umweltrecht, 3. Auflage 1995, S. 453, Rn. 168.

¹⁸ vgl. Fn. 4.

¹⁹ Peters/ Schenk/ Schlabach, Umweltverwaltungsrecht, 1. Aufl. 1990, S. 340 f., Rn. 4.

²⁰ Hoppe/ Beckmann, Umweltrecht, 1. Aufl. 1989, S. 507, Rn. 15.

²¹ BVerwG, DVBl. 1972, S. 678 ff. (S. 680); BVerfGE 53, 30, (58); Bender/ Sparwasser/ Engel, Umweltrecht, 3. Aufl. 1995, S. 431, Rn. 88; Hoppe/ Beckmann, Umweltrecht, 1. Aufl. 1989, S. 507, Rn. 15.

²² BVerfGE 49, 89, (140 f.); 53, 30, (57 ff.).

²³ BVerfGE 53, 30, (58).

²⁴ BVerfGE 53, 30, (58).

²⁵ vgl. §§ 3 II Nr. 1; 3 III Nr. 1; 4 II Nr. 1; 6 II Nr. 1; 7 I Nr. 1; 9 II Nr. 1 AtG.

²⁶ vgl. §§ 4 II Nr. 2; 6 II Nr. 1; 7 II Nr. 1 und 2; 9 II Nr. 1 und 2 AtG.

²⁷ vgl. §§ 4 II Nr. 3; 6 II Nr. 2; 7 II Nr. 3; 9 II Nr. 3 AtG.

²⁸ vgl. §§ 4 II Nr. 4; 6 II Nr. 3; 7 II Nr. 4; 9 II Nr. 4 AtG.

²⁹ vgl. §§ 4 II Nr. 5; 6 II Nr. 4; 7 II Nr. 5; 9 II Nr. 5 AtG.

³⁰ vgl. §§ 4 II Nr. 6; 6 II Nr. 5; 7 II Nr. 6; 9 II Nr. 6 AtG.

³¹ Bender/ Sparwasser/ Engel, Umweltrecht, 3. Aufl. 1995, S. 436, Rn. 107.

³² BVerwG, DVBl. 1988, S. 489.

³³ Nach § 8 AtG tritt nur Konzentrationswirkung ein, soweit die atomrechtliche Anlagengenehmigung reicht.

³⁴ BVerwG, 72, 300, (325).

³⁵ Bender/ Sparwasser/ Engel, Umweltrecht, 3. Aufl. 1995, S. 436, Rn. 109; Rengeling, JZ 1977, S. 542, (S. 542 ff.).

³⁶ VGH Mannheim, DVBl. 1976, S. 538, (S. 545).

³⁷ Bender/ Sparwasser/ Engel, Umweltrecht, 3. Aufl. 1995, S. 436, Rn. 109.

³⁸ BVerwGE 72, 300, (328f.); BVerwG, DVBl. 1988, S. 937, (S. 973).

³⁹ BVerwGE, 69, 351, (353).

⁴⁰ BVerwGE, 80, 21, (26).