Die War Powers Resolution und der Einsatz amerikanischer Streitkräfte seit dem Ende des Vietnamkrieges

Inhaltsverzeichnis

A. Einleitung: Die Rolle des Kongresses in der amerikanischen Außenpolitik seit dem Ende des 2. Weltkrieges

B. Die War Powers Resolution und der Einsatz amerikanischer Streitkräfte seit dem Ende des Vietnamkrieges
1. Der Entstehungsprozess
1.1 Die Umstände
1.2 Differenzen zwischen beiden Kammern des Kongresses
2. Die War Powers Resolution von 1973
2.1 Der Inhalt
2.2 Die Schwachstellen
2.3 Die exekutive Kritik
3. Die War Powers Resolution in der Praxis

C. Symbol oder Substanz?

D. Literaturverzeichnis

A. Einleitung: Die Rolle des Kongresses in der amerikanischen Außenpolitik seit dem Ende des 2. Weltkrieges

Befragt man die US-amerikanische Verfassung nach der Zuständigkeit in der Außenpolitik, bekommt man keine eindeutige Antwort. Die Absicht der Verfassungsväter war es offensichtlich, die Verantwortung nicht einer Gewalt alleine aufzutragen, sondern auf Legislative und Exekutive zu verteilen. Ob diese gleichermaßen unscharfe wie missverständliche Definition der Kompetenzen eher als „Einladung zum Kampf um das Privileg der Außenpolitik“ oder als Fundament partnerschaftlichen Agierens angesehen werden kann, bleibt bis heute eine vieldiskutierte Frage.

Dennoch macht es den Anschein, dass dem Kongress im Vergleich zur Exekutive ursprünglich die umfassenderen außenpolitischen Kompetenzen zugedacht wurden. Er ist es, dem die Verfassung die Befugnisse zuteilt, Krieg zu erklären, eine Armee aufzustellen und zu unterhalten, Verträge zu ratifizieren, die Ernennung von Botschaftern zu bestätigen und den Außenhandel zu regeln.^[1]

Laut Verfassungstext der Vereinigten Staaten ist jedoch der Präsident der Oberbefehlshaber („Commander in Chief“) der Streitkräfte. Zwar ist diese Bezeichnung nicht mehr als ein ihm von der Verfassung zugewiesener Titel, der über keine ausführlichere Definition verfügt, doch lassen sich gerade dadurch gewisse Kompetenzen hinein interpretieren. Fakt ist nämlich, dass die Exekutive mit erstaunlicher Konsequenz die Kompetenz des Kongresses, anderen Nationen den Krieg zu erklären, ignorierte und sich in seiner Funktion als Commander in Chief selbst dazu ermächtigte. In mehr als zweihundert Fällen, in denen amerikanische Streitkräfte bis heute eingesetzt wurden, hat der Kongress nur fünf Kriegserklärungen ausgesprochen: „gegen England 1812, Mexiko 1845 und Spanien 1898 sowie in den beiden Weltkriegen“^[2]. Auch wenn die Fakten es so aussehen lassen, soll an dieser Stelle gleich mit dem weit verbreiteten Gerücht aufgeräumt werden, die Exekutive hätte dem Kongress all seine Kompetenzen entrissen und immer eigenmächtig gegen seinen Willen agiert. Ganz im Gegenteil: Seit dem Eintritt der Vereinigten Staaten in den 2. Weltkrieg fand eine kontinuierliche Abgabe außenpolitischer Kompetenzen an die Exekutive statt, die sich nicht nur rhetorisch oder durch Enthaltung des Kongresses vollzog. Mit einer Reihe institutioneller Neuschaffungen gab der Kongress der Exekutive nach und nach die entsprechenden Instrumente an die Hand, um unabhängig von der Legislative in der Außenpolitik agieren zu können. Wohin diese Reihe an Zugeständnissen führen sollte, hatte der Kongress zum damaligen Zeitpunkt mit Sicherheit nicht abschätzen können. Nicht immer mit den Präsidenten im Konsens, aber dennoch oft zu ohnmächtig, um den regelmäßigen Alleingängen der Präsidenten einen Riegel vorzuschieben, fand im Laufe der folgenden knapp 30 Jahre eine Entwicklung statt, die im Zeichen der „imperialen Präsidentschaft“ stand, welche unter der Präsidentschaft Johnsons und Nixons ihren Höhepunkt fand.

Die Gründe für die ausbleibende Initiative des Kongresses lassen sich in verschiedenen Umständen finden: Eine alleinige Beschuldigung der Exekutive, sie hätte das Privileg in der Außenpolitik an sich gerissen, wäre genauso unvollständig in der Darstellung wie der Vorwurf eines gänzlich uninteressierten und untätigen Kongresses. In erster Linie sah sich der Kongress in Zeiten zunehmender internationaler Verwicklungen der Komplexität außen- und sicherheitspolitischer Anforderungen nicht länger gewachsen. Er musste erkennen, dass die Brisanz internationaler Konflikte rasche Handlungsfähigkeit erforderte, und diese aufgrund des fragmentierten und schwerfälligen Formats des legislativen Apparates nicht gewährleistet werden konnte. Der Kongress wurde sich mit dem Eintritt der Vereinigten Staaten in den 2. Weltkrieg und somit auf die Bühne internationaler Konflikte dieser Tatsache schnell bewusst und billigte in zahlreichen Fällen dieses Vorgehen, wohl auch deswegen, um nicht aus eigener Kraft heraus eine Entscheidung hervorbringen zu müssen. Senator J. William Fulbright stellte 1961 in einer Rede einmal die Frage, wie es die Vereinigten Staaten bewerkstelligen sollten, „mit den aggressiven, revolutionären Kräften der heutigen Zeit“ umzugehen, „wenn sie umfassende, lebenswichtige Entscheidungsbefugnisse weiterhin in den Händen eines dezentralisierten, auf seine Unabhängigkeit bedachten und weitgehend provinziell denkenden Gremium von Mandatsträgern belassen“^[3].

Hinzu kommt, dass der Kongress sich in Krisenzeiten nicht von der Öffentlichkeit nachsagen lassen wollte, er stünde nicht hinter seinem Präsidenten und außerdem die Initiative des Präsidenten meist stillschweigend hinnahm, solange die Einsätze erfolgreich waren^[4].

B. Die War Powers Resolution und der Einsatz amerikanischer Streitkräfte seit dem Ende des Vietnamkrieges

1. Der Entstehungsprozess

1.1 Die Umstände

Von erfolgreichen Einsätzen waren die Vereinigten Staaten im Vietnamkrieg jedoch meilenweit entfernt. Nach einem knappen Jahrzehnt und fast 60.000 toten US-Soldaten sowie Millionen toter Vietnamesen musste daher auch der Kongress diese bedrückende Tatsache erkennen. Das erschreckende Ausmaß des Vietnamkrieges ließ den Kongress allmählich aus seiner außenpolitischen Ohnmacht erwachen und machte ihn auf die offensichtliche Notwendigkeit seines außen- und sicherheitspolitischen Mitwirkens aufmerksam. „No more vietnams“ lautete die allgemeine Gesinnung in Senat und Repräsentantenhaus und die Tendenz zu drastischen Maßnahmen gegen den Missbrauch der außenpolitischen Kompetenzen durch die Exekutive wurde immer deutlicher.

Es herrschten inzwischen Ärger und Frustration auf dem Kapitol gegen die ständigen Alleingänge von Präsident Nixon und seiner Administration und selbst die Summe der republikanischen Unterstützer im Kongress schrumpfte zusehends. Skandale wie die Watergate-Affäre verstärkten die Aversionen gegen die Nixon-Administraion zusätzlich, was die Überzeugung der Abgeordneten, in das außenpolitische Geschehen einzugreifen, noch weiter manifestierte.

Aus dieser Stimmung resultierte, dass der kriegsmüde Kongress nach einem Jahrzehnt begann, vor allem von seiner power of the purse^[5] Gebrauch zu machen. Im Rahmen einer ganzen Reihe an neuen Gesetzesinitiativen erwachte er langsam wieder zum Leben und besann sich auf seine außenpolitischen Kompetenzen zurück.

Die Kontrolle der Geheimdienste wurde deutlich verschärft, die Mitwirkung des Senats bei internationalen Vereinbarungen ausgebaut, der Einfluss in der Handelspolitik wieder verstärkt, die Vergabe von Auslandshilfe gezielt eingesetzt oder verweigert und das Bestätigungsrecht zu außenpolitischem Personal verstärkt wahrgenommen. Auch im Anwachsen der Stäbe machten sich die außenpolitischen Ambitionen der Parlamentarier bemerkbar: „Die Zahl der Mitarbeiter des Außenpolitischen Ausschusses des Repräsentantenhauses stieg von 21 (1970) über 54 (1975) auf 82 (1979), die seines Pendants im Senat von 31 über 62 auf 75“.^[6]

1.2 Differenzen zwischen beiden Kammern des Kongresses

Im Rahmen all dieser Gesetzesinitiativen entstand 1970 auch zum ersten Mal ein Entwurf über die War Powers Resolution. Das Repräsentantenhaus hatte diesen bereits 1971 verabschiedet, doch der Senat hatte zu dieser Zeit noch keinen Entwurf erarbeitet.^[7] Der unerklärte präsidentielle Krieg in Kambodscha^[8] bot Anfang 1973 eine realistische Kulisse für eine erneute Überlegung der War Powers Resolution. Und so wurden unter der Federführung des demokratischen Repräsentanten Clement J. Zablocki^[9] und des republikanischen Senators Jacob K. Javits^[10] zwei unterschiedliche Gesetzesvorlagen für die War Powers Resolution entworfen. Wie unterschiedlich die beiden Entwürfe jedoch tatsächlich waren, verdeutlichten die langwierigen Debatten zwischen den zwei Häusern. Die konträren Vorstellungen, die die Fusion der beiden Versionen überschatteten, drohten daher die Gesetzesinitiative nahezu schon zum Platzen zu bringen, bevor sie überhaupt zur Abstimmung gelangen konnte.

Das House plädierte stets für eine mildere Version des Gesetzes während dem Senat drastische Maßnahmen gegen die in ihren Augen ignorante Exekutive am Herzen lagen. Nach zähen Diskussionen wurde schließlich ein Gesetz verabschiedet, das ein Kompromiss aus beiden Versionen ist, jedoch eher in Richtung des House geht, was sich anhand der vielen schwammigen und nicht genügend ausdefinierten Formulierungen im Gesetzestext deutlich erkennen lässt. Ob der Interpretationsspielraum, der sich daraus ergibt, als Zugeständnis an den Präsidenten, als Zeichen des Zurückschreckens vor der selbstaufgeladenen Verantwortung oder als Ergebnis eines unfachmännisch erstellten Regelwerkes entstanden ist, kann lediglich gemutmaßt werden.

Ein Beispiel dafür liefert die Auseinandersetzung um folgende Thematik: Der Senat versuchte, die „einzigen“ Umstände („the only circumstances“) zu listen, unter denen der Präsident sich in Kampfhandlungen engagieren könnte, was das Herzstück von Javits Bemühungen war, die Kriegskompetenzen des Präsidenten zu „kodifizieren“ (festzuschreiben). Das House akzeptierte das Wort „only“, bestand aber darauf, dass die Liste in den Purpose and Policy Bestimmungen der Gesetzesvorlage platziert werde und nicht im Haupttext. Die Konferenzteilnehmer unterzeichneten dann eine Erklärung, die besagte, dass die anderen Paragraphen der Resolution nicht abhängig von diesem Nebenabschnitt seien – wie es der Fall bei einer ähnlichen Regelung des Senatentwurfes war. So wurde wieder das entscheidende konstitutionelle Problem umgangen.

Die Kompromissversion spaltete sogar die Reihen der eigentlichen Förderer der War Powers Resolution. Der demokratische Senator Thomas Eagleton beispielsweise denunzierte die Kompromissversion als „worse than no bill at all“ und positionierte sich als Gegner der entstehenden Resolution. Senator Javits dagegen hätte zwar auch seine ursprüngliche Version vorgezogen, doch die Gesetzgebung würde in seinen Augen dennoch „Geschichte schreiben“.^[11] Der Großteil der Senatoren sah dies ähnlich: Sie waren mehr daran interessiert, dem Präsidenten, der sie und ihre verfassungsmäßigen Kompetenzen über so viele Jahre ignoriert und untergraben hatte, einen Schlag zu versetzen, als die Gefahr einzugehen, die Resolution fallen lassen zu müssen

Ein anderer Senator, der eigentlich auf dem gleichen Standpunkt wie Eagleton stand, stimmte dennoch mit folgender Begründung für die Kompromissversion: „I love the Constitution, but I hate Nixon more.“^[12] Hier wird erstmalig der symbolische Charakter, der der War Powers Resolution häufig nachgesagt wird, deutlich. Es entsteht der Eindruck, als hätte ein temporärer Triumph des Kongresses über den Präsidenten im Vordergrund aller von der Legislative forcierten Bestrebungen gestanden.

Bestrebungen, die am Ende tatsächlich zur Verabschiedung der Kompromissvariante der War Powers Resolution geführt haben. Und dies nicht zu undeutlich: Das Gesetz wurde im Senat mit 75 zu 20 Stimmen angenommen. Fast jeder zweite Republikaner stimmte dabei gegen seinen Präsidenten. Im House endete die Abstimmung mit 238 zu 123 Stimmen für die Resolution. Nicht einmal das Veto Nixons konnte der Verabschiedung des Gesetzes noch etwas anhaben. Es konnte in beiden Häusern des Kongresses mit der notwendigen Zweidrittelmehrheit überstimmt werden.^[13] Im Repräsentantenhaus mit einem knappen Ergebnis von 284 zu 135 Stimmen, im Senat mit einer weiterhin deutlichen Mehrheit von 75 zu 18. Die War Powers Resolution trat somit am 7. November 1973 als Gesetz in Kraft.

2. Die War Powers Resolution von 1973

2.1 Der Inhalt

Der Gesetzestext der War Powers Resolution besteht aus 10 Artikeln, wobei der erste den Titel „The War Powers Resolution“ begründet, welcher auch häufig unter dem Namen „War Powers Act“ auftaucht, da diesen die vom Senat verabschiedete Version trug. Obwohl letzterer Name technisch nicht korrekt ist, trägt er doch dazu bei, die War Powers Resolution als Gesetz zu betonen. Als entscheidend zur Betrachtung erachtet diese Arbeit insbesondere die Artikel 2 bis 5, da diese das Herzstück der Resolution bilden.

Artikel 2 beinhaltet die purpose and policy Bestimmungen der Resolution, wobei mit Artikel 2(a) der erste Grundsatz geformt wird durch die Aufforderung „to fulfil the intent of the framers of the Constitution of the United States and insure that the collective judgement of both the Congress and the President will apply to the introduction of United States Armed Forces into hostilities, or into situations where imminent involvement in hostilities is clearly indicate by the circumstances, and to the continued use of such forces in hostilities or in such situations.” Insbesondere von Bedeutung für die spätere kritische Betrachtung ist Artikel 2(c), der festschreibt, dass der Präsident seine konstitutionellen Kompetenzen als Commander in Chief „nur“ anlässlich folgender 3 Umstände ausüben darf: (1) in Folge einer Kriegserklärung^[14], (2) gemäß einer speziellen gesetzlichen Autorisierung oder (3) im Falle einer nationalen Notlage, die durch einen Angriff auf die Vereinigten Staaten, ihre Territorien oder ihre militärischen Kräfte entstanden ist.

[...]

^[1] vgl. Art. 1 Abschn. 8 der Verfassung der Vereinigten Staaten

^[2] Bierling, Stephan: Geschichte der amerikanischen Außenpolitik. Von 1917 bis zur Gegenwart, S. 50

^[3] Thaysen, Uwe / Davidson, Roger H. / Livingston, Robert G. (Hrsg.): US-Kongress und Deutscher Bundestag. Bestandsaufnahmen im Vergleich, S. 369

^[4] Jäger, Wolfgang / Welz, Wolfgang (Hrsg.): Regierungssystem der USA, S. 433

^[5] US-amerikanisches Haushaltsrecht

^[6] Bierling, Stephan: Geschichte der amerikanischen Außenpolitik. Von 1917 bis zur Gegenwart, S. 49

^[7] vgl. Fisher, Louis: Presidential War Power, S. 128f.

^[8] Der Krieg in Vietnam war im Januar 1973 beendet und die amerik. Truppen im März abgezogen, doch die USA waren noch bis August in heftigen Bombardements auf Kambodscha engagiert, um die Lon Nol Regierung gegen eine kommunistische Übernahme des Landes zu unterstützen

^[9] Chairman des Foreign Affairs Committee

^[10] Ranking minority member des Foreign Relations Committee

^[11] vgl. Sundquist, James L.: The Decline and Resurgence of Congress, S. 258

^[12] Sundquist, James L.: The Decline and Resurgence of Congress, S. 260

^[13] Dies signalisiert eine bemerkenswerte Entschlossenheit der Legislative, denn in den seltensten Fällen in der Geschichte der US-amerikanischen Politik kam nach einem exekutiven Veto die notwendige Zweidrittelmehrheit im Kongress zusammen.

^[14] Diese muss verfassungsgemäß durch den Kongress ausgesprochen werden.