Die soziale Wohnungspolitik des Bundes

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Wohlfahrtsstaatliche Wohnungspolitik in Deutschland

3. Situation und Trend am Wohnungsmarkt

4. Staatsverstandnis im Wandel

5. Schlussfolgerung

Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Wohnen ist ein Grundbedurfnis des Menschen. Ein gutes Wohnniveau ist ein wesentlicher Indikator fur den Lebensstandart des Einzelnen. Nicht nur aus diesen Grunden war die Woh- nungspolitik schon relativ fruh ein wichtiges Politikfeld in Deutschland. Sie tragen daruber hinaus auch wesentlich zu einem guten sozialen Klima in unserer Gesellschaft bei. Schon vor, aber spatestens nach dem Zweiten Weltkrieg herrschte eine groBe Wohnraumknappheit. Von den 10.6 Mio. Wohnungen, die es 1939 auf dem Gebiet der spateren Bundesrepublik gab, wurden im Krieg 2,25 Mio. (entsprechend 21%) total zerstort oder so stark beschadigt, dass sie nicht nutzbar waren.^[1] Infolgedessen wurde von der staatlichen Wohnungspolitik primar eine Bewaltigung der Kriegsschaden gefordert. Schon immer war die deutsche Wohnungspo- litik auch ein Kernstuck des wohlfahrtsstaatlichen Systems. Aus einer Tradition der Woh- nungsreform und des offentlichen Wohnungsbaus der Weimarer Republik und seinen hohen qualitativen Ergebnissen des modernen Bauens, entstanden nach dem Zweiten Weltkrieg zwei Entwicklungsstrange. Ein staatlicher Massenwohnungsbau in der DDR und der soziale Woh- nungsbau der Bundesrepublik. Der soziale Wohnungsbau war durch ein Nebeneinander von Miet- und Genossenschaftswohnungen und der Forderung des Wohnungseigentums fur ge- setzlich definierte Bevolkerungsgruppen gekennzeichnet. Rechtliches Fundament hierfur war uber Jahrzehnte das I und II. Wohnungsbaugesetz (WoBauGe). Dieses hatte als Wirkungsziel Wohnungen zu schaffen, die nach Flache, Ausstattung und finanzieller Belastung fur breite gesellschaftliche Schichten bestimmt und geeignet waren.^[2] Neben der Schaffung von preis- gunstigem Wohnraum wurde der Erwerb von selbstgenutztem Immobilieneigentum fur einen groBen Bevolkerungskreis gefordert. Die Wohnraumforderungspolitik der Bundesrepublik kann bis 2001 als Objektforderung bezeichnet werden. 2001 wurde das II. WoBauG refor- miert und die offentliche Wohnungsbauforderung auf eine Subjektforderung umgestellt. Diese Reform ging einher mit einer Reduzierung von Finanzmitteln, der Privatisierung offentlicher Bestande und der Schwerpunktverschiebung vom Wohnungsbau zu integrierten Stadtentwick- lungsstrategien. Spatestens seit der Umbenennung des Bundesministeriums fur Verkehr, Bau und Wohnungswesen (BMVBW) zum Bundesministerium fur Verkehr, Bau- und Stadtent- wicklung (BMVBS) 2005 konstatieren viele Experten einen Bedeutungsverlust der sozialen Wohnungspolitik fur die bundesstaatliche Agenda. Sie interpretieren die Entwicklungen als ersatzlosen Ruckzug des Bundesstaates aus diesem Politikfeld.^[3] Diese Hausarbeit untersucht anhand von ausgewahlten Faktoren, ob es tatsachlich zu einem signifikanten Ruckzug des Bundesstaates gekommen ist und welche Ursachen diesen Policy-Wandel begrundet haben. Im besonderen Fokus steht dabei der soziale Aspekt der Wohnungspolitik. Dazu wird im ers- ten Abschnitt die staatliche Wohnraumforderung vor und nach der Reform des II. WoBauGe kurz beschrieben, um die Unterschiede und Akzente zwischen den Ausrichtungen der Geset- zeswerke zu verdeutlichen. Es wird zudem exemplarisch auf das Bund-Lander Programm „Soziale Stadt“ eingegangen.^[4] Im zweiten Teil werden wichtige wohnungspolitische Kenn- zahlen herangezogen, um die aktuellen Problemlagen zu skizzieren und daraus den objektiven Problemdruck abzuleiten, welcher zum Policywechsel beigetragen hat. Dazu werden die Wohnungsmarktsituation und zukunftige Entwicklungen beschrieben. Zudem werden im drit- ten Kapitel der Wandel des bundesstaatlichen Leitbildes vom sozialen Wohlfahrtsstaat zum aktivierenden Gewahrleistungsstaat untersucht. Daraus lassen sich wichtige Erkenntnisse uber die veranderte Rolle des Bundesstaates in der Wohnungspolitik ableiten und dessen zugedach- te Position in diesem Politikfeld. Die Ergebnisse sind im letzen Teil der Arbeit zusammenge- fuhrt und sollen die These vom neoliberalen Ruckzug des Bundesstaates aus der Wohnungs- politik noch einmal kritisch reflektieren. Andere Grande, die fur einen Politikfeldwechsel sprechen, aber im Rahmen dieser Hausarbeit nicht geleistet werden kann, sind zum Beispiel das Streben der Bundeslander nach starkerer Autonomie, die hohen Kosten der Forderung oder eine veranderte Akteursstruktur im Politikfeld. Fur die Recherche zur Hausarbeit wurden Drucksachen des Deutschen Bundesrat und Bundesrat sowie zahlreiche Stellungnahmen ver- schiedenster Fachexperten fur diverse Institutionen, wie dem Bundesministerium fur Bau, Verkehr und Stadtentwicklung herangezogen. Zudem wurde das von der Schader Stiftung herausgegeben Fachbuch „Wohnungspolitik in Deutschland - Positionen. Akteure. Instru- mente“ von Bjorn Egner, Nikolaos Georgaksi, Hubert Heinelt und Rainhard C. Bartholomai und die 2006er Monografie von Joachim Kirchner „Wohnraumversorgung fur Unterstutzung bedurftiger Haushalte. Deutsche Wohnungspolitik im europaischen Vergleich“ viel zitiert, welches die momentan fundiertesten Publikationen zur Wohnungspolitik in Deutschland sind. Fur den Wandel staatlicher Leitbilder wurden vor allem die Schriften von Jorg Bogumil, Werner Jann und Irene Dingeldey herangezogen.

2. Wohlfahrtsstaatliche Wohnungspolitik in Deutschland

Die insgesamt gute Wohnungsversorgung in Deutschland ist das Produkt des Zusammenspiels von Wohnungsmarkt und der offentlichen Wohnungspolitik von Bund, Landern und Kommu- nen, insbesondere bei Investitionen. Der soziale Wohnungsbau war von Anfang an durch ein Nebeneinander von Miet- und Genossenschaftswohnungen und der Forderung des Woh- nungseigentums fur die im Gesetz beschriebenen Gruppen gekennzeichnet. Zum Ausbau und zur Sicherung einer bedarfsgerechten Wohnraumversorgung wurden neben ordnungspoliti- schen Rahmenbedingungen fur die Wohnungsmarkte verschiedene Forderinstrumente imple- mentiert:

1. zur sozialen Absicherung des Wohnens,
2. zur Unterstutzung der Wohneigentumsbildung und Altersvorsorge,
3. zur Verbesserung der okologischen Bilanz des Wohnens sowie
4. Bemuhungen um die Kostensenkung im Wohnungsbau.

Von besonderer Bedeutung ist dabei Punkt 1. Die soziale Absicherung des Wohnens als exi- stenzielles Grundbedurfnis ist eine wohlfahrtsstaatliche Kernaufgabe. Das bis Ende 2001 hier- fur gultige II. WoBauG stellte nicht nur auf die Schaffung von preisgunstigem Wohnraum ab, sondern sollte den Erwerb von selbstgenutztem Immobilieneigentum fur einen breiten Bevol- kerungskreis ermoglichen. Die Wohneigentumsbildung war seit Mitte der 80er Jahren prima- res Ziel des sozialen Wohnungsbaus, denn bereits seit 1986 stellte der Bund keine Fordermit- tel fur Mietwohnungen zur Verfugung und Ubertrug diese Leistung auf die Lander und Ge- meinden. Vorrangiges Instrument fur die private Wohnraumbildung war die staatliche Eigen- heimzulage, welche zum 1. Januar 2006 ohne Ersatz ausgelaufen ist. Grundlage war lange das II. WoBauG aus dem Jahre 1956, welches am 1. September 2002 durch das Gesetz zur Re­form des Wohnungsbaurechts abgelost wurde, welches das hierfur relevante Wohnraumforde- rungsgesetz (WoFG) uber die soziale Wohnraumforderung beinhaltet. Es regelt den Woh­nungsbau und andere MaBnahmen zur Unterstutzung von Haushalten mit Mietwohnungen, einschlieBlich genossenschaftlichen Wohnraums und die Bildung von selbst genutztem Wohneigentum fur Haushalte, die am Markt benachteiligt sind (soziale Wohnraumforde- rung).^[5] Selbst bei optimalen Rahmenbedingungen, die einen im Wesentlichen ausgeglichenen Wohnungsmarkt sicherstellen, gibt es immer Haushalte, die sich aus eigener Kraft - wegen zu geringen Einkommens oder wegen anderer Grande - nicht angemessen mit Wohnraum ver- sorgen konnen. Hierzu wurde das WoBauG im Laufe der Zeit immer wieder verandert. Die Begrundung fur den am 13. September 2001 im Bundestag beschlossenen tiefgreifenden Poli- cy-Wandel lieferten aber die Entwicklungen auf den Wohnungsmarkt, welche die rot-grune Bundesregierung zu der Einschatzung leitete, dass nicht mehr die Mengenprobleme im Vor- dergrund der Wohnungspolitik stehen, „da ein funktionsfahiger Wohnungsmarkt die Woh- nungsversorgung der uberwiegenden Mehrheit der Haushalte gewahrleistet“.^[6] Die damalige Bundesregierung konstatierte einen ausgeglichenen Wohnungsmarkt. Folglich verringerte sich der Anteil der durch offentliche Finanzmittel geforderten Wohnungen am Gesamtneubau und halbierte sich sogar in den Jahren 1998 bis 2000 (siehe Tabelle 1).

Tabelle 1: Bewilligungen im sozialen Wohnungsbau

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: Statistisches Bundesamt 2007.

Parallel zu diesem Trend verringerten sich im gleichen Zeitraum die Finanzmittel von Bund und Landern uber die verschiedenen Forderwege des sozialen Wohnungsbaus von nahezu 11 auf 8,3 Mrd. Euro. Das WoFG verkleinerte nicht nur den Kreis der anspruchsberechtigten Wohnforderungsempfanger durch engere haushaltsbezogene Einkommensgrenzen, sondern veranderte auch die primare Zielausrichtung der Wohnraumforderung. Es ging nach Ansicht der damaligen Bundesregierung in der deutschen Wohnungspolitik nicht mehr darum Wohn- raum zu schaffen, sondern Wohnraum zu erhalten.^[7] Der traditionelle Wohnungsbau wurde zu einer sozialen Wohnraumforderung weiterentwickelt, um den vorhandenen Wohnungsbestand besser zu nutzen und einen Beitrag zur Losung der Probleme leisten zu konnen, die sich aus der Konzentration benachteiligter Haushalte in bestimmten Wohngebieten ergeben. Hinzu kommt, dass der Erhalt des Bestandes in der Regel kostengunstiger ist als, das Errichten von Neubauten und somit „besonders geeignet fur Haushalte mit geringer Mietzahlungsfahigkeit ist“. Auf diesem Weg konnen Burger eine preiswerte Wohnung bekommen, ohne dass sie neu gebaut werden muss. Diese Strategie versucht aber auch die gewachsenen sozialen Ungleich- heiten in Stadten und Gemeinden zu verringern, welche als Folge des okonomischen und ge- sellschaftlichen Strukturwandels in den letzten Jahren zugenommen haben. Das von Bund und Lander aufgelegte Stadtentwicklungsprogramm „Stadtteile mit besonderem Entwicklungsbe- darf - die soziale Stadt“ (kurz Soziale Stadt) wurde schon im September 1999 auf Grundlage des rot-grunen Koalitionsvertrages als Erganzung zur traditionellen Stadtebauforderung imp- lementiert.^[8] Im Sinne eines Multi-Level-Governance ^[9], an dem fast alle staatlichen und nicht- staatlichen Akteursebenen vertreten sind, wird auf kommunaler Ebene versucht ein aktivie- rendes Quartiermanagement zu betreiben, welches helfen soll die Lebens- und Wohnsituation in soziale benachteiligte Stadtviertel zu verbessern. Die benachteiligten Stadtteile sollen auf- gewertet und stabilisiert werden. Der Bund finanziert ein Drittel des Jahresprogramms, Lan­der und Kommunen tragen die weiteren zwei Drittel. Neben Investitionen in die Sanierung von Gebauden und Wohnumfeld wurde von Anfang an auch die Intention verfolgt, die Le- benssituation der Quartiersbewohnerinnen und -bewohner zu verbessern. Hierfur werden auch finanzielle Mittel anderer Ressorts gebundelt, wie zum Beispiel dem arbeitsmarktpolitischen Erganzungsprogramme des ESF-Bundesprojekts „Soziale Stadt - Bildung, Wirtschaft und Arbeit im Quartier (BIWAQ)“ des BMVBS sowie „Lokales Kapital fur soziale Zwecke (LOS)“ des Bundesministeriums fur Familie, Senioren, Frauen und Jugend. Im Programm „Soziale Stadt“ wurden bis 2007 etwa 500 Stadtteile in rund 320 Gemeinden mit mehr als zwei Milliarden Euro gefordert.^[10]

Die operationale Kritik am alten WoBauG richtete sich im Kern auf drei Punkte: die unge- naue Zielgruppendefinition, die Beschrankung der Beihilfe auf bauliche InvestitionsmaBnah- men und die mangelnde Effizienz der Forderinstrumente.^[11] Das WoFG soll hierzu eine quali- tative Verbesserung für eine kleinere Rezipientengruppe herstellen. Im Speziellen umfasst der Wandel vom sozialen Wohnungsbau zur sozialen Wohnraumförderung folgende Punkte:

[...]

^[1] Kirchner, Joachim 2006: Wohnraumversorgung fur Unterstutzung bedurftiger Haushalte. Deutsche Wohnungs­politik im europaischen Vergleich, Wiesbaden: VS Verlag, S. 97.

^[2] § 1 Abs. II WoBauG.

^[3] Holm, Andrej 2006: Der Ausstieg des Staates aus der Wohnungspolitik. In: Altrock, Uwe u.a.: Planungsrund schau, S. 103.

^[4] Das Bund-Landerprogramm „Stadtumbau Ost - fur Lebenswerte Stadte und attraktive Wohnen“ kann aufgrund des begrenzten Seitenumfangs keine Berucksichtigung finden.

^[5] § 1 Abs. I WoFG.

^[6] Deutscher Bundestag 2001: BT-Drs. 14/5538, unter: http://dip21.bundestag.de/dip21/btd/14/055/1405538.pdf, Zugriff: 10.09.2009.

^[7] Egner, Bjorn; Georgakis, Nikolaos; Heinelt, Hubert; Bartholomai, Reinhart C. 2004: Wohnungspolitik in Deutschland. Positionen. Akteure. Instrumente., Darmstadt: Schader Stiftung, S. 61.

^[8] Becker, Heidede; Franke, Thomas; Lohr, Rolf-Peter; Schuleri-Hartje, Ulla-Kristina (2002): Das Programm Soziale-Stadt: von der traditionellen Stadterneuerung zur integrativen Stadtteilentwicklung, unter: http://www.sozialestadt.de/veroeffentlichungen/endbericht/pdf/DF7136-01.pdf, Zugriff: 10.09.2009, S. 9.

^[9] Multi-Level-Governance (dt.: Mehrebenensystem) bezeichnet das komplexe Beziehungsgefuge verschiedener horizontaler sowie vertikaler politischer Entscheidungsstrukturen, wie es zum Beispiel im deutschen Foderal- staat oder auf EU-Ebene anzutreffen sind. Mehrebenensysteme sind durch eine mehr oder weniger stark ausgepragte Politikverflechtung gekennzeichnet.

^[10] BMBVS (Hrsg.) 2008: Bundestransferstelle Soziale Stadt. Statusbericht 2008 zum Programm Soziale Stadt - Kurzfassung, unter: http://edoc.difu.de/edoc.php?id=H42L1UR7, Zugriff: 16.09.2009.

^[11] Kirchner 2006: S. 113.