Das Urteil des Landesverfassungsgerichtes von Mecklenburg-Vorpommern zur Kreisgebietsreform – eine rechtswissenschaftliche Analyse

Gliederung

1. Einleitung

2. Die geplante Funktional- und Kreisgebietsreform des Verwaltungsmodernisierungsgesetzes Mecklenburg-Vorpommern
a. Umfeld - Inhalt
b. Notwendigkeit für das VerwModG M-V im Einzelnen

3. Rechtliche Rahmen für Gebiets- und Funktionalreformen

4. Das Urteil des LVerfG M-V.
a. Keine Leitbildentwicklung
b. Abwägungsverhältnis Kommunale Selbstverwaltung/Kosteneffizienz
c. Funktionalreform.

5. Reaktion der Fachwelt

6. Ausblick

Leitsätze des LVerfG M-V 9-17/06

Quellen.

1. Einleitung

2007 feierte man den 250. Geburtstag des Freiherr Karl von und zum Stein. Der preußische Reformer hat unter anderem mit der von ihm vorangetriebenen Stein-Hardenbergischen-Reformen entscheidende Weichen für die Vormachtstellung des preußischen Königreichs im Deutschen Reich gestellt und auch tiefe Abdrücke in der gesamtdeutschen Verwaltungsgeschichte hinterlassen.^[1] In der preußischen Städteverordnung vom 19.November 1808, die Teil der Neugestaltungen war, erhielten die großen (über 10.000 Einwohner), die mittleren (über 3.500 Einwohner) und die kleinen Städte das Recht in eigener Verantwortung ihre Aufgaben und Obliegenheiten im eigenen Namen zu erledigen.^[2] Die kommunale Selbstverwaltung war geboren und angesichts des runden Geburtstages ihres Vordenkers Freiherrn von und zum Stein ist das Urteil der Richter des Landesverfassungsgerichts Mecklenburg-Vorpommern (LVerfG M-V) vom 26. Juni 2007 (LVerfG M-V 9-17/06) in Greifswald umso bemerkenswerter. Das LVerfG M-V hat Teile des Gesetzesentwurfs zur Modernisierung der Verwaltung für nichtig erklärt. Insbesondere die Bestimmungen zur geplanten Reformierung der Funktional- und Kreisstruktur wurden für unvereinbar mit der verfassungsrechtlichen Garantie der kommunalen Selbstverwaltung befunden. Die oberste judikative Instanz eines Bundeslandes hatte damit erstmals die flächendeckende Regionalkreisbildung wegen verfassungsrechtlicher Vorbehalte unterbunden.^[3]

Über Jahre hinweg war das Modernisierungsgesetz heftig umstritten und mit einer dünnen Mehrheit von 37 zu 33 Stimmen wurde es vom Landtag am 26. Mai 2006 (GVOBl. M-V S. 194) auf Initiative der damaligen rot-roten Koalition beschlossen. Während zwischen Landes- und Kommunalebene Einigkeit über die Aufgabenumverteilung bestand, wurde gegen die §§ 72 bis 77 des Gesetzes über die Funktional-, Kreisgebietsreform des Landes MV (FKrG M-V) Verfassungsbeschwerde von 11 Landkreisen und 4 kreisfreien Städten eingereicht. Zusätzlich strengte die damalige CDU-Landtagsopposition (24 Abgeordnete) ein abstraktes Normenkontrollverfahren bezüglich des gleichen Gesetzeswerkes am Landesverfassungs-gericht in Greifswald an.^[4]

Die Nachfolgeregierung der beiden großen Volksparteien SPD und CDU hatte sich im Herbst 2006 in Ihrer Koalitionsvereinbarung verpflichtet den Gesetzestext, dessen Umsetzung für 2009 geplant war, bis zum Urteil des Verfassungsgericht M-V unverändert zu lassen und den Richterspruch abzuwarten. Das Oberste Landesgericht gab der Landesverfassungsbeschwerde statt und erklärte die §§ 72 bis 77 des FKrG M-V für nichtig und damit die entscheidenden Paragrafen zur Bildung der neuen Großkreise.

Das Urteil des LVerfG M-V mit seiner Argumentation ist vor dem enormen Reformdruck und der Funktional- und Gebietsreformdebatten in anderen Bundesländern von bundesweiter Bedeutung. Die rechtlichen Schlüsselargumente und Kernaussagen des Urteils LVerfG M-V 9-17/06 sollen deswegen nachstehend sinngemäß wiedergeben werden, beginnend mit einer kurzen Einführung in die Inhalte und Handlungsnotwendigkeiten des nichtigen Gesetzes von 2006. Folgend wird die Urteilsbegründung wiedergeben und die verfassungsrechtlichen Vorgaben für eine Funktional- und Kreisgebietsreform erörtert. Hierzu soll speziell Bezug genommen werden auf die besonderen Anforderungen für Gebietsreformen, den Schutz der kommunalen Selbstverwaltung und die Bedeutung der bürgerschaftlichen Mitgestaltung. Anschließend werden die Gründe für das Urteil im Einzelnen rezipiert. Zum Schluss des schriftlichen Referats wird in wenigen Worten die Reaktion der Fachwelt wiedergegeben und ein kurzer Ausblick in die Zukunft gewagt.

2. Die geplante Funktional- und Kreisgebietsreform des Verwaltungsmodernisierungsgesetzes Mecklenburg-Vorpommern

a. Umfeld - Inhalt

Das Bundesland Mecklenburg-Vorpommern hat rund 1.726.000 Einwohner und eine Ausdehnung von 23.173 km². Im Vergleich zu den anderen deutschen Bundesländern ist M-V das am dünnsten besiedelte Flächenland mit der geringsten Einwohnerdichte von 72 Menschen pro km² im gesamten Land und sogar nur 53 Einwohnern je km² in den Landkreisen.

Nach der Wiedervereinigung beider deutscher Staaten wurden die Kreise in den ostdeutschen Bundesländern neu gebildet. Aus den 189 bisherigen Kreisen wurden 87 neue gebildet, die mit einer durchschnittlichen Bevölkerung von 122.000, zweimal so viele Bewohner besaßen als die früheren Kreisgebiete.^[5] Probleme bezüglich der Effizienz und Funktionalität der Kreise ergaben sich im Falle des Flächenlandes Mecklenburg-Vorpommern schon in den 90er Jahren, weshalb es bereits 1993/4 zu einer Kreisgebietsreform kam.

Heute ist das Land in zwölf Landkreise und sechs kreisfreie Städte untergliedert. Die kleinste Einheit der kommunalen Selbstverwaltung bilden die Gemeinden, die oft in sogenannten Ämtern zusammengeschlossen sind. Diese sind Verwaltungseinrichtungen die für ihre Gebietskörperschaften operativ tätig sind und nach außen hin selbstständig in Erscheinung treten.^[6] 24 Städte und zehn Gemeinden in M-V sind amtsfrei. Darüber hinaus gibt es 808 amtsangehörige Gemeinden und 79 Ämter.^[7] Die Aufgaben der Gemeinden werden von der Gemeinde-, Stadtvertretung und dem gewählten Bürgermeister übernommen. Öffentliche Aufgaben, die von gemeindeübergreifender Relevanz sind oder die Leistungsfähigkeit der kreiseignen Ämter übersteigen, werden von den Landkreisen bearbeitet. Exemplarisch sind hierbei die Trägerschaft von Krankenhäusern oder die Abfallentsorgung.

Die obersten Organe der politischen Willensbildung und Beschlussfassung in den Landkreisen, Ämtern und Gemeinden sind der gewählte Kreistag, der Amtsausschuss und die Gemeinde- bzw. Stadtvertretung. Die Verwaltung wird von den Amtsvorstehern oder hauptamtlichen Bürgermeistern geleitet, welche gleichzeitig die gesetzlichen Repräsentanten der einzelnen Gebietskörperschaften sind. Ehrenamtliche Bürgermeister können ebenfalls ihre amtsangehörigen Gemeinden gesetzlich vertreten und haben den Vorsitz in den Gemeinderäten inne.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: www.landesregierung-mv.de

Das im April 2006 vom Landtag M-V beschlossene Verwaltungsmodernisierungsgesetz (VerwModG M-V) ist ein Gebilde aus mehren Gesetzeswerken, in dessen Zentrum die Funktional- und Kreisstrukturreform wurzelt, welche allein aus 29 Artikeln und 101 Paragraphen besteht. Daneben beinhaltet es die Funktionalreform I, die vor allem Aufgaben der Ministerien und Landesbehörden auf die Kreise und teilweise Gemeinden überträgt, sowie die Funktionalreform II, die die Aufgabenverteilung zwischen den Ämtern und amtsfreien Gemeinden neu strukturiert. Zum Implementationstermin 2009 sollten als Folge des Aufgabentransfers vom Land auf die Kreise 32 untere Landesbehörden wegfallen.^[8] Zusätzlich sollen die Ämter und die großen kreisfreien Gemeinden Verpflichtungen der Kreise wahrnehmen und damit nicht nur Kosten einsparen sonder auch einen stärkeren Bürgerbezug herstellen. Zusätzlich sollte auf diese Weise durch die Fusion vieler Ämter die Verwaltung verschlankt und Doppelstrukturen abgeschafft werden. Eine weitere Komponente des Reformpaktes beinhaltet die Abschaffung von überflüssigen Gesetzen und Regelungen. Die Landesregierung hatte wiederholt das Umbildungsvorhaben als seine wichtigste politische Initiative für die Legislaturperiode bezeichnet.^[9] Entsprechend vehement wurde das VerwModG M-V in seiner damaligen Form verteidigt.

Verfassungsbeschwerde wurde gegen die geplante Gebietsreform des FKrG M-V eingereicht. Aus den 87 Kreisen sind laut §§ 72 ff. FKrG M-V fünf neue Großkreise zu bilden, in denen auch die bisher kreisfreien Städte eingegliedert sein sollten. Ihre Sitze sind die bislang kreisfreien Städte, die Ober- bzw. Teiloberzentren Greifswald, Neubrandenburg, Rostock, Schwerin und Stralsund.

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Quelle: www.landesregierung-mv.de

Die neuen Kreise hätten folgende Fläche und Einwohnerzahl gehabt:

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Quelle: LVerfG M-V 9-17/06, Urteil vom 26.07.2007, Blatt 8 UA.

Neben der isolierten Regionalkreisbildung in der Region Hannover, ist mit dieser Gebietsreform erstmals von einem Landesgesetzgeber, ein Vorstoß zu einer Regionalkreisbildung in der breiten Flächen unternommen worden.^[10]

Allein die Flächenausdehnung des Kreises Westmecklenburg wäre mit den territorialen Ausmaßen des Regierungsbezirks Oberfranken oder mit der dreifachen Größe des Saarlandes vergleichbar gewesen.^[11] Gleichzeitig befinden sich schon jetzt 6 der 20 flächengrößten Landkreise Deutschlands in Mecklenburg-Vorpommern. Die ungewöhnliche Größe der zu bildenden Großkreise stünde einer bundesdurchschnittlichen Einwohnerzahl je Landkreis gegeben über. Allerdings wäre sie in den östlichen Kreisen Nordvorpommern-Rügen, Südvorpommern immer noch relativ niedrig gewesen.

Art. 4 Nr. 3 Verwaltungsmodernisierungsgesetzes (VerwModG M-V) hätte § 4 Abs. II des Kommunalverwaltungsgesetz (KWG M-V) neu ausgestaltet und die Anzahl der Kreistagsmitglieder in Kreisgebieten mit bis zu 300.000 Einwohnern auf 67 und in Kreisen mit einer Bevölkerung von über 300.000 auf 85 Mandate erhöht. Bisher waren 47 Mitglieder bei Landkreisen unter 100.000 Einwohnern und 53 Mandate bei über 100.000 Einwohnern Standard.

Erklärtes Ziel des Verwaltungsmodernisierungsgesetzes war auch immer eine unmittelbare Entlastung des Landeshaushalts durch effektivere und kostengünstigere Aufgaben-wahrnehmung. Um den in Schieflage geratenen Haushalt stärker zu entlasten und die Verwaltung an die Bevölkerungsentwicklung anzupassen, beinhaltete die Funktionalreform I die Verlagerung von orginär staatlichen Aufgaben des Bundeslandes auf die Kreisebene. Dafür wurde mit der Funktionalreform II Aufgabenbereiche der Landkreise kommunalisiert. Dies beinhaltet unter anderem die Deregulierung und den Ausbau von eGoverment-Initiativen. Dem Bürger soll in einem stärkeren Masse Gelegenheit gegeben werden, künftig ihre administrativen Angelegenheiten über das Internet von zu Hause oder von den öffentlichen Verwaltungsinstitutionen aus zu erledigen. Flankierend werden Verwaltungsverfahren automatisiert und mit entsprechenden IT-Prozessen verbessert.

Weiterhin versprachen sich die Gesetzgeber große fiskalische Erträge durch das Zusammenlegen von Landkreisen (und kreisfreien Städten) und eine leistungsfähigere Verwaltung.^[12] Mit den verschieden Initiativen sollten über 120 Behörden eingesparten und im Speziellen die oberen Landesbehörden erheblich reduziert werden.

b. Notwendigkeit für das VerwModG M-V im Einzelnen

Hauptorientierung für die Reform waren vor allem Effektivitätsgesichtspunkte. Dies hat das LVerfG auch in seiner Urteilsbegründung hervorgehoben und folgte damit in Teilen der Argumentation der Landesregierung in Bezug auf die Modernisierung der Verwaltung. Zu allererst sind hier die Sparzwänge durch die weiter notwendigen Haushaltskonsolidierungen zu nennen. Trotz aller Bemühungen übersteigen die Ausgabe des Landes und der Kommunen deutlich die Einnahmen im strukturschwachen Mecklenburg-Vorpommern. Die wirtschaftliche Entwicklung ist rückläufig und verschärft mit den sinkenden Einnahmen aus Steuern und Finanzzuweisungen den Sparzwang. Speziell die Sonderbedarfs- Bundesergänzungszuweisung aus dem sogenannten Solidarpakt II, sinken 2009 von circa 1,1 Mrd. auf Null bis 2019.^[13] Tatsächlich könnten ohne die zusätzlichen Aufbauhilfen zur Angleichung der Lebensverhältnisse in Ost und West die laufenden Landesausgaben nicht gedeckt werden. Deswegen stehen alle Verwaltungseinheiten unter hohem Konsolidierungsdruck, insbesondere wegen Personalüberhängen. Auf 1.000 Einwohner kamen 2005 noch rund 25 Verwaltungsmitarbeiter. Das ist trotz sinkender Einwohnerzahlen mehr als in den anderen Bundesländern. Dringend notwendige Investitionen gehen zurück und Kassenkredite steigen an. Hinzu kommt der eingeschränkte Handlungsspielrahmen der Kommunen bei Konsolidierungsvorhaben. Die hohe Verschuldung der meisten Gemeinden und die Verabschiedung von immer neuen höherwertigen Leistungsgesetzen, also Vorschriften die einen einklagbaren Rechtsanspruch generieren, wie zum Beispiel das Abfallgesetz, durch die übergeordneten Legislativen behindert wesentlich die Sparvorhaben.^[14]

[...]

^[1] Umfassend zu den Reformen von Freiherr von und zu Stein vgl. von Unruh S. 399 (insbesondere 416 ff.), in:

Jeserich/Pohl/von Unruh (Hrsg.): Deutsche Verfassungsgerichte, Bd. II, 1983.

^[2] Meyer, Hubert: Lehrstück Funktional- und Gebietsreform in den Bundesländern ­− Chancen und Risiken für

die kommunale Selbstverwaltung, in: DVBL (2007) , Heft 9, S. 78.

^[3] Henneke, Hans-Günter: Bürgerschaftlich-demokratische Dimension kommunaler Selbstverwaltung gebietet

überschaubare Landkreise. Zum Urteil des LVerfG M-V vom 26.7.2007 (LVerfG 9/06-17/06), in: Der

Landkreis (2007), Jhrg. 77, S. 438.

^[4] LVerfG M-V 9-17/06, Blatt 18 UA.

^[5] Stüer, Bernhard: Verwaltungsreform auf Kreisebene – Effektivitätsgewinn nur bei bürgerschaftlichen

Engagement, in: DVBL (2007), Heft 20, S. 1267.

^[6] Bogumil, Jörg; Holtkamp, Lars: Kommunalpolitik und Kommunalverwaltung. Eine policyorientierte

Einführung, Wiesbaden: VS-Verlag, 2006, S. 68.

^[7] Stand: 02.06.2008.

^[8] Innenministerium M-V: Die Verwaltungsreform in Mecklenburg Vorpommern. Die Weichen sind gestellt.

Informationsbroschüre, unter: www.mv-regierung.de, Stand: 10.01.2009, S. 10.

^[9] Meyer, Hubert: Lehrstück über Demokratie in unüberschaubaren kommunalen Strukturen. MVVerfG kippt

Regionalkreise, in: NVwZ (2007), Heft 9, S. 1024.

^[10] Meyer, Hubert: Regionalkreisbildung: Länder zu Landkreisen? In: DÖV (2006), Heft 22, Jhrg. 59, S. 929.

^[11] Henneke, in: Der Landkreis (2007), S. 438.

^[12] LVerfG M-V 9-17/06, Blatt 12 UA.

^[13] Finanzministerium Mecklenburg-Vorpommern: Der lange Weg bis 2020. Über das "heimliche" Defizit im

Haushalt, unter: www.regierung-mv.de, Stand: 20.01.2009.

^[14] Bogumil, Jörg; Holtkamp, Lars, 2006, S. 217.