Der Einfluss nationaler politischer Systeme auf die Implementation der EU-Binnenmarktpolitik

Inhaltsverzeichnis

1 Einleitung
1.1 Problemstellung und Forschungsfrage
1.2 Aufbau der Arbeit
1.3 Forschungsstand
1.4 Hypothesen
1.5 Fallauswahl

2 Theoretisches Umfeld
2.1 Europäisierungsforschung
2.2 Misfit-These/Goodness of Fit
2.3 Vergleichende Staatstätigkeitsforschung

3 Bedeutung des EU-Binnenmarkts
3.1 Entstehung und Zielsetzung
3.2 Volkswirtschaftliche Effekte
3.3 Politische Konsequenzen
3.4 Implementation von Binnenmarktrichtlinien
3.4.1 Rechtliche Aspekte
3.4.2 Bedeutung
3.4.3 Umsetzungsprobleme

4 Typologisierung der politischen Systeme
4.1 „Patterns of Democracy“
4.2 Konsensdemokratien
4.3 Mehrheitsdemokratien
4.4 Vetospielertheorem
4.5 Einfluss auf die Implementationsvoraussetzungen
4.6 Kategorisierung der EU-15

5 Typologisierung der Wirtschaftssysteme
5.1 „Varieties of Capitalism“-Ansatz
5.2 Liberale Marktwirtschaften
5.3 Koordinierte Marktwirtschaften
5.4 Kategorisierung der EU-15
5.5 Einfluss auf die Implementationsvoraussetzungen
5.6 Demokratieformen und Wirtschaftssysteme

6 Bestandsaufnahme zur Implementation von Binnenmarktrichtlinien
6.1 Korrekte und inkorrekte Implementation
6.2 Datenlage
6.3 Modellierung der Implementationsperformanz
6.3.1 Indikator Implementationsdefizit
6.3.2 Indikator Vertragsverletzungsverfahren
6.4 Bewertung der Gesamtimplementationsleistung

7 Interpretation der Forschungsergebnisse
7.1 Erklärungskraft des politischen Systems
7.1.1 Konfliktlösungsmodell
7.1.2 „Mediterranean Syndrom“
7.1.3 „Welten der Einhaltung“
7.2 Bedeutung des Vetospieleransatzes
7.3 Erklärungskraft der Wirtschaftssysteme
7.4 Mögliche Probleme im Forschungsdesign
7.5 Zusammenfassung der Ansätze

8 Schluss, Ausblick

Literaturverzeichnis

Anhang

1 Einleitung

Zollfreier Warenverkehr, Reisen ohne Grenzkontrollen und die Freiheit, sich in Eu- ropa dort niederzulassen, wo es einem gerade gefällt, all dies sind Errungenschaften des europäischen Binnenmarkts. Über die angeregte öffentliche Debatte um den ge- scheiterten Verfassungsvertrag und die Zukunft der EU wird leicht vergessen, dass sie in bestimmten Bereichen bereits äußerst gut funktioniert. So ist der Binnenmarkt ein integrationspolitisches Kernstück Europas, dem „in Wissenschaft und Öffentlich- keit nicht immer die entsprechende Aufmerksamkeit zuteil wurde“ (Schmidt 2007, 43). Dabei sind die Folgen der europäischen Integration gerade im wirtschaftlichen Bereich deutlich nachzuvollziehen und tagtäglich zu beobachten. Übernahme- schlachten wie um den spanischen Energieversorger Endesa zeugen davon, dass ein- zelne nationale Märkte an Bedeutung verlieren und Unternehmensstrategien verstärkt auf den gesamten europäischen Binnenmarkt ausgerichtet werden. Diese wirtschaft- liche Dynamik ist gewollt, denn sie soll dazu beitragen, dass das im Rahmen der Lis- sabon-Strategie formulierte Ziel, die EU bis 2010 zu einem der wettbewerbsfähigsten Wirtschaftsräume der Welt zu machen, erreicht wird (Europäischer Rat 2000, 2). Aber das Funktionieren des Binnenmarkts ist keine Selbstverständlichkeit, sondern erfordert auch stetige Anstrengungen der Mitgliedstaaten, weshalb die Kommission weiterhin fordert, „den Binnenmarkt stärker in den Mittelpunkt des Interesses zu rücken und mehr Unterstützung für seine Vollendung und seine praktische Funkti- onsfähigkeit zu erlangen“ (Europäische Kommission 2005b, 3). Für zuletzt genann- tes ist vor allem ein sicherer Rechtsrahmen notwendig, der es Unternehmen wie Bür- gern erlaubt, von den positiven Effekten der wirtschaftlichen Integration Europas zu profitieren. Seine Ausgestaltung geschieht dabei in einem hohen Maß über Richtli- nien, die von den Mitgliedstaaten zunächst in nationales Recht umzusetzen sind, be- vor sie ihre Wirkung entfalten können. Dies ist eine Aufgabe, die nicht immer prob- lemfrei gelöst wird, denn „[t]rotz des unstrittigen potenziellen Nutzens eines europäi- schen Binnenmarktes ist die Umsetzungsquote bei den Binnenmarktrichtlinien nach wie vor enttäuschend niedrig“ (Europäische Kommission 2005a, 22). Es hat sich gezeigt, dass die Mitgliedstaaten hierbei unterschiedliche Leistungen erzielen, was die in der vorliegenden Arbeit behandelte Frage aufwirft, welche Faktoren den Implementationsprozess¹ von Binnenmarktrichtlinien beeinflussen.

1.1 Problemstellung und Forschungsfrage

Es kann der Eindruck entstehen, das Funktionieren des rechtlichen Rahmens des EU- Binnenmarkts sei ein rein juristischer Aspekt. Denn die eigentliche Verabschiedung eines Rechtsakts markiert schließlich den Endpunkt des Prozesses der Interessen- saggregation. Es ist aber ihre spezifische rechtliche Eigenheit, die auch die politik- wissenschaftliche Betrachtung der Implementationsprozesse von EU-Richtlinien² interessant macht. Eine Richtlinie kann zwar auch eine unmittelbare Wirkung besit- zen, dennoch bildet sie „ein eigentümliches zweistufig angelegtes Rechtsinstrument, welches sich allein an die Mitgliedstaaten wendet und diese zur Umsetzung des in der Richtlinie umrissenen Programms in die mitgliedstaatliche Rechtsordnung ver- pflichtet“ (Bumke 2005, 675). Das bedeutet, es obliegt den jeweiligen Mitgliedstaa- ten, diejenigen rechtlichen Maßnahmen zu ergreifen, die notwendig sind, um die Ziele einer Richtlinie im nationalen Rahmen zu erreichen.³

Offensichtlich liegt ein Vorteil darin, dass die Mitgliedstaaten „auf diese Weise ihren nationalen Besonderheiten Rechnung tragen können“ (Bumke 2005, 675), da es so- mit die Möglichkeit gibt, die notwendigen Maßnahmen in bereits bestehende Rege- lungen einzubetten. Andererseits birgt die Richtlinie aufgrund dieser Eigenschaft die Gefahr, eine Quelle rechtlicher Probleme und Streitigkeiten zu sein, denn einerseits kann es vorkommen, dass die Staaten es nicht schaffen, die Richtlinien rechzeitig in nationales Recht umzusetzen, oder sie andererseits dabei ihren Spielraum überschrei- ten. Mittlerweile haben 27 Mitgliedstaaten der EU die Aufgabe, Richtlinien zu imp- lementieren, und sie versuchen im Zuge dessen natürlich auch, ihre nationalen Inte- ressen zu wahren. Demzufolge scheint es fast wie ein Ding der Unmöglichkeit, dass ein einheitlicher Rechtsrahmen entsteht, denn dafür müssen alle Mitgliedstaaten alle

Richtlinien fristgerecht und im Rahmen ihres Umsetzungsspielraums korrekt imple- mentieren. Dies ist jedoch sehr wichtig, denn „[h]albherzig umgesetztes EU-Recht bringt nicht nur wirtschaftlichen Schaden, sondern schmälert die Verlässlichkeit in die EU-Gesetzgebung, deren wichtigste Basis der Gleichbehandlungsgrundsatz ist“ (Europäische Kommission - Vertretung in Deutschland 2006). Das heißt, die fehler- hafte oder verspätete Implementation von EU-Recht in den einzelnen Staaten kann zu Wettbewerbsverzerrungen führen und somit das Projekt der wirtschaftlichen In- tegration in Europa behindern.

In der Realität ist aber zu beobachten, dass sich die Mitgliedstaaten als unterschied- lich engagiert beziehungsweise fähig erweisen, was die Umsetzung von EU-Recht, hier Binnenmarktrichtlinien, betrifft. An dieser Stelle setzt die Fragestellung der vor- liegenden Arbeit ein, denn es soll geklärt werden, ob die jeweiligen nationalen politi- schen Systeme als signifikanter Faktor herangezogen werden können, um dieses Phänomen zu begründen. Das bedeutet, die nationalen politischen Systeme fungieren als unabhängige Variable, und die Leistungen der einzelnen Staaten bei der Imple- mentation von Binnenmarktrichtlinien als abhängige Variable. Mit Leistung ist ei- nerseits die Einhaltung der Umsetzungsfrist, andererseits die inhaltliche Korrektheit der Umsetzung sowie die richtige Anwendung gemeint.

Natürlich muss auch berücksichtigt werden, dass die strukturellen Bedingungen, un- ter denen die Implementation in den einzelnen Ländern erfolgt, sehr unterschiedlich sind. Da die Verwirklichung des Binnenmarkts tief greifende Veränderungen für die Marktwirtschaften der Mitgliedstaaten mit sich bringt, werden diese in die Analyse einbezogen. Darum fungieren die spezifischen Eigenschaften der nationalen Volks- wirtschaften als Hintergrund, vor dem die Umsetzung der Binnenmarktrichtlinien erfolgt. Sie können somit auch als intervenierende Variable bezeichnet werden. Die- se Berücksichtigung soll das Ergebnis der Untersuchung präzisieren, wobei sich na- türlich die Schwierigkeit ergeben kann, den Einfluss der einzelnen Variablen auf die Implementationsleistung genau abzugrenzen.

1.2 Aufbau der Arbeit

Die vorliegende Arbeit umfasst demnach drei analytische Schritte. Erstens werden die nationalen politischen Systeme untersucht und ihre charakterisierenden Eigen- schaften identifiziert (Kap. 4). Dabei kommen Erkenntnisse zur vergleichenden De mokratieforschung (Kap. 4.1 bis 4.3) sowie das Vetospielertheorem (Kap. 4.4) zur Anwendung. Danach folgt eine entsprechende Analyse der Wirtschaftssysteme (Kap. 5), wofür die „Varieties of Capitalism“-Literatur herangezogen wird (Kap. 5.1 bis 5.5). Anschließend ist es möglich, die untersuchten Länder anhand einer Mehr- Felder-Matrix einzuteilen, deren Dimensionen das politisch-institutionelle System und das Wirtschaftssystem abbilden (Kap. 5.6). Dadurch wird sich der Hypothese folgend ablesen lassen, welche EU-Mitgliedstaaten für eine positive Implementati- onsperformanz prädestiniert sind und von welchen eine schwächere Leistung zu er- warten ist. Schließlich wird in Kapitel 6 die Umsetzungsleistungen der einzelnen Staaten betrachtet, so dass überprüft werden kann, ob ihr jeweiliger Erfolg bezie- hungsweise Misserfolg mit der vorherigen Einteilung übereinstimmt, sich die Hypo- these also halten lässt, oder ob sich bedeutsame Unterschiede ergeben. Dieses Resul- tat wird anschließend hinsichtlich der Erklärungskraft der einzelnen Variablen unter- sucht und interpretiert (Kap. 7). Ein zusammenfassendes Fazit und ein Ausblick zum Forschungsfeld bilden den Abschluss der Arbeit (Kap. 8).

Um den theoretischen Rahmen abzustecken, innerhalb dessen sich die vorliegende Arbeit bewegt, wird in Kapitel 2 ein Überblick zur Europäisierungsforschung (Kap. 2.1), dem damit eng verbundenen Aspekt des „Goodness of Fit“ (Kap. 2.2) und zur vergleichenden Staatstätigkeitsforschung gegeben (Kap. 2.3). Zur Erläuterung seiner Funktionsweise und zur Klarstellung seiner hervorragenden Bedeutung für die euro- päische Integration, wird in Kapitel 3 auf die Entstehung des Binnenmarkts und die ökonomischen sowie politischen Effekte, die sich aus seiner Verwirklichung erge- ben, eingegangen (Kap. 3.1 bis 3.3). Eine Darstellung der spezifischen Rolle von Binnenmarktrichtlinien und der damit zusammen hängenden rechtlichen und politi- schen Aspekte ihrer Implementation (Kap. 3.4) schließt das Kapitel ab.

Zunächst stellt sich aber noch die Frage, was das erhoffte Ziel dieser Studie ist, und welche Erkenntnisse sich aus den Ergebnissen nutzbar machen lassen sollen. Die Umsetzung von rechtlichen und politischen Vorgaben der EU wird weiterhin von großer Relevanz sein, da die Herausforderungen der nationalen Umsetzung von Bin- nenmarktrichtlinien und die damit einhergehenden Implementationsprozesse auch in Zukunft nicht abnehmen werden. Zum einen muss sich die Ausgestaltung des Bin- nenmarkts kontinuierlich den sich wandelnden Rahmenbedingungen der Weltwirt- schaft anpassen, zum anderen ist nach wie vor zu erwarten, dass Beitritte weiterer europäischer Staaten den gemeinsamen Markt erweitern und verändern. Insbesondere beim Beitritt neuer Mitgliedstaaten, die die gesamte Menge des EU-Rechts überneh- men müssen, wird die Bedeutung des nationalen politischen Systems offensichtlich (Ciavarini Azzi 2000, 53). Ist es möglich, im Voraus eine Einschätzung bezüglich der zu erwartenden Implementationsfähigkeit der Mitgliedstaaten abzugeben, so kann sich möglicherweise das Beitrittsverfahren entsprechend gezielter abstimmen lassen. Auf der anderen Seite kann die Effizienz der Kontrolle von Implementati- onsprozessen gesteigert werden, wenn die Kommission die besonderen Rahmenbe- dingungen der einzelnen Mitgliedstaaten systematisch berücksichtigt.

1.3 Forschungsstand

Bevor eine forschungsleitende Hypothese für diese Arbeit entwickelt werden kann (siehe Kap. 1.4), soll zunächst der Stand der Forschung berücksichtigt werden. Zwar existiert bereits eine große Anzahl an Untersuchungen und Fallstudien, die sich mit der Implementation von EU-Recht im Allgemeinen oder sehr spezifisch auseinander- setzen. Trotzdem ist „die Analyse der Implementation europäischer Politik ein ver- gleichsweise neues Forschungsgebiet, dessen theoretische Entwicklung noch ‚in den Kinderschuhen steckt’“ (Knill 2005, 180). Zu unterscheiden sind Ansätze, die sich auf die Herausfilterung einzelner Einflussfaktoren konzentrieren, welche das Entste- hen von Umsetzungsproblemen begünstigen, von Ansätzen, die auf die Implementa- tion in spezifischen Politikfeldern fokussieren und dabei vornehmlich den Grad der Übereinstimmung zwischen den supranationalen Anforderungen und den nationalen Gegebenheiten beleuchten.

Eines der ersten und umfangreichsten gemeinschaftsweiten Forschungsprojekte, wel- ches vom European University Institute in Florenz koordiniert wurde, stellt die Be- deutung von Unternehmen und nationalen Regierungen für die Adaption des Bin- nenmarktprogramms in den Vordergrund. Im Zeitraum 1989 bis 1992 wurden die Fortschritte der einzelnen Mitgliedstaaten bezüglich der Implementation der Bin- nenmarktregelungen in Länderberichten zusammengefasst (vgl. Schwarze et al. 1991; 1993; Schwarze et al. 1990). Da die Richtlinie ein relativ komplexes Rechtsin- strument darstellt, kann die Qualität der Formulierung von EU-Recht zusätzliche Schwierigkeiten für die Legislative mit sich bringen. Der Spielraum, der dieser bei der Umsetzung von Richtlinien überlassen bleibt, kann den Implementationsprozess nämlich auch erschweren, da hier politische Entscheidungen zu treffen sind (Dimitrakopoulos 2001, 443; vgl. auch Ciavarini Azzi 2000). Neben der Betrachtung des Rechtsinstruments Richtlinie konzentrieren sich viele Arbeiten aber auch auf die Bereitschaft und die Fähigkeit nationaler Institutionen, Richtlinien korrekt in natio- nales Recht umzusetzen. Dabei werden sowohl politische Faktoren, also beispiels- weise der Einfluss von Interessengruppen oder die Einstellung der relevanten Institu- tionen, als auch inhaltliche Fragen beleuchtet (Demmke 1994; Dimitrakopoulos 2001; Falkner et al. 2004; Falkner et al. 2005; Lampinen/Uusikylä 1998).

Ein bedeutender Zweig der Implementationsforschung setzt sich mittlerweile aber auch mit den Auswirkungen auseinander, die Implementationsprozesse auf nationa- len Regierungssysteme, Institutionen und Verwaltungen ausüben. Dies geschieht im Zusammenhang mit der Europäisierungsforschung, auf die in Kapitel 2.1 genauer eingegangen wird. Exemplarisch zu nennen wären die Arbeiten von Anderson 2002; Börzel 1999; 2000a; 2002; Börzel/Risse 2002; Falkner 2000; Maurer/Wessels 2001; Schmidt, Vivien A. 1999 und Featherstone/Radaelli 2003.

Thematisch steht insbesondere die europäische Umweltpolitik im Mittelpunkt von Implementationsstudien (Börzel 2000a; 2000b; Börzel/Risse 2002; Duina/Blithe 1999; Haverland 2003; Héritier et al. 1996; Knill 2001; Knill/Lenschow 2001; Lief- ferink et al. 1993), aber auch die Verkehrspolitik (Windhoff-Héritier 2001) und sozi- alpolitische Themen (Duina 1997; Falkner et al. 2004; Hantrais 2000) werden unter- sucht. Diese Analysen fokussieren sich dabei entweder auf ein Policy- oder Politics- Misfit. Das heißt, es wird von der These ausgegangen, dass der inhaltliche (Policy) oder institutionelle (Politics) Anpassungsdruck die Bereitschaft und Fähigkeit der Mitgliedstaaten, europäisches Recht zu adaptieren, bestimmt. Die Annahme, dass die Größe des nationalen Anpassungsbedarfs an europäische Vorgaben den entscheiden- den Erklärungsfaktor für die unterschiedlichen Implementationsleistungen darstellt, wird jedoch von einigen Autoren bestritten. So kommt laut Haverland nationalen Vetospielern eine besondere Bedeutung zu (Haverland 1999) und Treib betont die herausragende Rolle von parteipolitischen Erwägungen (Treib 2003). Angesichts der sich stetig verbessernden allgemeinen Umsetzungsbilanz, wird vereinzelt sogar bestritten, dass die EU unter einem ernsthaften Einhaltungsproblem leiden würde (Börzel 2001).

Wie auch die vorliegende Arbeit, stützen sich eine Vielzahl an Studien bei der Ana- lyse von möglichen Gründen zur Einhaltung von EU-Recht auf Daten zu Vertrags verletzungsverfahren, die durch die EU-Kommission bereitgestellt werden (Börzel 2001; Ciavarini Azzi 2000; Giuliani 2003; Lampinen/Uusikylä 1998; Sverdrup 2003). Entsprechend unterliegt sie auch den üblichen Einschränkungen. So ist dem Datenmaterial beispielsweise keine Unterscheidung der Richtlinien hinsichtlich ihrer Bedeutung zu entnehmen (Ciavarini Azzi 2000, 54), was eine differenziertere Analy- se verhindert. Eine Besonderheit der vorliegenden Untersuchung ist jedoch, dass sie alle 15 alten EU-Mitgliedstaaten mit einbezieht und sich auf die Betrachtung der Implementation von Binnenmarktrichtlinien konzentriert.

1.4 Hypothesen

Während also die Erklärungsansätze verschiedenste Gründe für das Auftreten von Umsetzungsschwierigkeiten betrachten, sollen in dieser Arbeit – wie der Titel bereits klarstellt – die nationalen politischen Systeme der Mitgliedstaaten in den Mittelpunkt der Analyse gestellt, und ihr Einfluss auf die Implementation der EU-Binnenmarkt- richtlinien geklärt werden. In Kapitel 3 wird ausführlich gezeigt, weshalb die Imple- mentation von Binnenmarktrichtlinien eine wichtige Rolle für die Kontinuität des Funktionierens der politischen Integration in der EU spielt. Bei der Betrachtung der Statistiken der EU-Kommission, fällt jedoch auf, dass es in vielen Staaten bei der Umsetzung dieser Richtlinien in nationales Recht zu Fristüberschreitungen (so ge- nannten Implementationsdefiziten) und Unkorrektheiten kommt. Die Konzentration auf die politisch-institutionellen Strukturen der EU-Mitgliedstaaten zur Erklärung dieses Phänomens ist deshalb erfolgversprechend, weil diese sehr stabile Faktoren bei der Umsetzung von EU-Recht darstellen. Da Richtlinien mittels nationaler Insti- tutionen implementiert werden müssen, ist zu erwarten, dass diese die Ergebnisse nachhaltig prägen, indem sie Regeln, Normen und Anpassungsstrategien determinie- ren (Börzel 2000a, 229ff.).

Zur Beantwortung der Forschungsfrage ist es notwendig, eine Kategorisierung vor- zunehmen, anhand der sich die nationalen politischen Systeme unterscheiden lassen. Dies geschieht hier, der komparativen Demokratieforschung Lijpharts folgend, durch eine Einteilung der Staaten in „Mehrheitsdemokratien“ und „Konsensdemokratien“ (vgl. Lijphart 1999). Um den spezifischen Anpassungsdruck zu berücksichtigen, dem die Mitgliedstaaten durch die Verwirklichung des Binnenmarkts ausgesetzt sind, wird zusätzlich der jeweilige Typ der nationalen Volkswirtschaft mit einbezogen.

Hier kommt der „Varieties of Capitalism“-Ansatz zur Anwendung, welcher so ge- nannte „Liberale Marktwirtschaften“ und „Koordinierte Marktwirtschaften“ unter- scheidet.

Giuliani, der 2003 eine ähnlich angelegte Studie durchgeführt hat, stellt zwei rivali- sierende Hypothesen auf.⁴ Erstens, dass aufgrund des Phänomens des institutionellen Isomorphismus⁵ Konsensdemokratien eine bessere Implementationsperformanz ha- ben sollten, da deren politisches System und Politikstil dem der EU ähnlicher sei (Giuliani 2003, 136). Zweitens, dass aufgrund der höheren Zahl von Vetospielern, wie sie typischerweise in Konsensdemokratien vorkommen, das Potenzial für Anpas- sung geringer sei – entsprechend mit mehr Problemen bei der Implementation von Richtlinien zu rechnen ist. Die Ergebnisse seiner Untersuchung bestätigen zusam- menfassend formuliert, die Richtigkeit der zweiten Hypothese. Zwar unterscheidet sich das vorliegende Forschungsdesign hinsichtlich einiger wesentlichen Punkte von dem der Giuliani-Studie, dennoch sollen die Erkenntnisse bei der Formulierung der Hypothese nicht unberücksichtigt bleiben. Abgesehen von der empirischen Falsifi- zierung, scheint das Isomorphismus-Argument im vorliegenden Fall auch logisch schlecht anwendbar. Schließlich vollzieht sich die Formulierung europäischer Poli- tik, die sich dann in konkreten Richtlinien niederschlägt, und deren Umsetzung auf zwei analytisch zu trennenden Ebenen. Vielmehr ist das Argument nachzuvollziehen, dass Mehrheitsdemokratien aufgrund ihrer effizienteren Entscheidungsstrukturen Vorteile bei der Umsetzung von EU-Recht besitzen. Entsprechend wird in dieser Arbeit davon ausgegangen, dass nationale politische Systeme, die sich als Mehr- heitsdemokratien identifizieren lassen, mit höherer Wahrscheinlichkeit Binnenmarkt- richtlinien effektiv umsetzen.

Da in dieser Arbeit außerdem der Typ der nationalen Volkswirtschaften berücksich- tigt werden soll, muss eine vollständige Hypothese die Unterscheidung von Koordi nierten Marktwirtschaften und Liberalen Marktwirtschaften aufgreifen und mit ein- beziehen. Um Annahmen bezüglich dieser Kategorisierung zu treffen, muss die Tat- sache berücksichtigt werden, dass die Verwirklichung des Europäischen Binnen- markts eine stark liberalisierende, „marktschaffende“⁶ Wirkung hat. Hall und Soskice bemerken hierzu:

“In general, liberal market economies should find it more feasible to implement market–incentive policies that do not put extensive demands on firms to form relational contracts with others but rely on markets to coordinate their activities.” (Hall/Soskice 2001 ,49)

Das bedeutet, die Voraussetzungen in Liberalen Marktwirtschaften für die Umset- zung von Binnenmarktrichtlinien sind günstiger, da ihre liberalisierende Wirkung von den vorhandenen wirtschaftlichen Strukturen besser absorbiert werden kann. Fasst man die beiden Annahmen zusammen, so lautet die Hypothese dieser Arbeit:

Die Implementation von Binnenmarktrichtlinien sollte in denjeni- gen Staaten effektiver sein, deren politisches System eine Mehr- heitsdemokratie darstellt und deren Wirtschaftssystem durch eine Liberale Marktwirtschaft gekennzeichnet ist.

Da die Hypothese zwei Dimensionen umfasst, anhand deren die Mitgliedstaaten cha- rakterisiert werden, lässt sich eine Matrix aufstellen, aus der weitere Aussagen be- züglich der Umsetzungsleistung abgelesen werden können. Die horizontale Achse bildet dabei das politische System eines Staats ab, die vertikale Achse das wirtschaft- liche System. In den auf diese Weise entstehenden Feldern werden die sich logisch ergebenden Annahmen zur Implementationsperformanz widergespiegelt.

Abbildung 1: Hypothesenmatrix

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Wirt- schafts- system

Da Konsensdemokratien die zudem eine Koordinierte Marktwirtschaft umfassen den klaren Gegensatz zu liberal-marktwirtschaftlichen Mehrheitsdemokratien darstellen, ist von diesen die geringste Implementationsleistung zu erwarten. Die jeweiligen Mischformen sind zwischen den beiden Extremen angeordnet. Es wird sich im Laufe der Untersuchung zeigen, welche der theoretischen Kombinationen jedoch überhaupt empirisch anzutreffen sind. Durch die Auswertung des Datenmaterials lässt sich dann überprüfen, ob die Hypothese bezüglich der staatlichen Umsetzungsleistung von Binnenmarktrichtlinien angenommen werden kann.

1.5 Fallauswahl

Über den zu untersuchenden Zeitraum hinweg existiert eine enorme Anzahl an Bin- nenmarktrichtlinien, die von den Mitgliedstaaten der EU zu implementieren waren beziehungsweise noch zu implementieren sind. So schwankt die Zahl der umzuset- zenden Binnenmarktrichtlinien im Untersuchungszeitraum zwischen 1.346 im No- vember 1997 und 1.639 im Dezember 2005 (siehe Anhang). Eine umfassende Be- trachtung der einzelnen Umsetzungsschritte ist demnach praktisch nicht durchzufüh- ren.⁷ Entsprechend stellt sich die Frage, auf welche Weise dann aber die Implementa- tionsleistung der EU-Staaten untersucht werden soll. Für die empirische Analyse kann sich diese Arbeit lediglich auf die von der EU-Kommission dokumentierten Umsetzungsprobleme konzentrieren. Diese betreffen sowohl Aspekte der Implemen tationseffektivität (fristgerechte und zielkonforme Umsetzung) als auch solche der Implementationseffizienz (Durchsetzung und Anwendung der Vorschriften). Eine ausführliche Erläuterung dieser Unterscheidung wird im Rahmen der Darstellung des Datenmaterials in Kapitel 6.1 vorgenommen, das einerseits Angaben zu den nationa- len Implementationsdefiziten, andererseits zur Menge der offenen Vertragsverlet- zungsverfahren umfasst.⁸

Um einen umfangreichen Vergleich zu ermöglichen, werden alle älteren EU- Mitgliedstaaten (das heißt, alle Mitgliedstaaten vor der Erweiterungsrunde am 01.05.2004) in die Untersuchung mit einbezogen. Das heißt, es wird die Implementa- tionsleistung von 15 Ländern im Zeitraum November 1997 bis Juli 2006 analysiert. Die Auswahl des Untersuchungszeitraums richtet sich nach dem vorhandenen Da- tenmaterial der EU. Die Erstausgabe des Binnenmarktanzeigers, dem die Daten ent- nommen werden, erschien im November 1997 und lieferte bis Juli 2006 vergleichba- re Daten zu den Implementationsdefiziten der 15, später 25 Mitgliedstaaten. Die Be- schränkung auf die EU-15 ist notwendig, da sich die neuen Mitgliedstaaten aufgrund ihres erst kürzlich erfolgten Beitritts noch in einer besonderen Phase ihrer Mitglied- schaft befinden und sich deshalb nur schlecht mit den EU-15 vergleichen lassen. Au- ßerdem würde natürlich der Untersuchungszeitraum deutlich eingeschränkt.

2 Theoretisches Umfeld

Wie gezeigt, gibt es sehr unterschiedliche Gründe für die Probleme bei der Umset- zung von Richtlinien und eine entsprechende Zahl an Studien, deren Erkenntnisse für das weitere Vorgehen in dieser Arbeit berücksichtigt werden können. Eine Untersu- chung zur Implementationsleistung der EU-Mitgliedstaaten bezüglich von Binnen- marktrichtlinien mag auf den ersten Blick zwar sehr speziell erscheinen. Nichtsdes- toweniger bedarf es einer genaueren Einbettung des Vorhabens in einen weiteren theoretischen Rahmen. Deshalb wird in diesem Kapitel zunächst die Europäisie- rungsforschung dargestellt, um ihre Beziehung zur Implementationsforschung zu verdeutlichen (Kap. 2.1). Da insbesondere der Übereinstimmung nationaler Regelun- gen mit den Erfordernissen der europäischen Ebene große Aufmerksamkeit zu- kommt, folgt eine Erläuterung, inwieweit dieser so genannte Aspekt des „Goodness of Fit“ innerhalb der vorliegenden Untersuchung Berücksichtigung findet (Kap. 2.2). Da das Forschungsdesign dieser Arbeit der Logik der vergleichenden Staatstätig- keitsforschung entspricht, bildet ein kurzer Überblick, der diesen Gesichtspunkt ver- deutlicht, den Abschluss des Kapitels (Kap. 2.3).

2.1 Europäisierungsforschung

Will man eine Untersuchung in Bezug auf die Umsetzung von EU-Richtlinien durch- führen, ist es unabdingbar, sich in diesem Zusammenhang mit der Europäisierungs- forschung auseinanderzusetzen. Denn diese hat unter anderem die Auswirkungen von EU-Recht auf nationale Institutionen zum Gegenstand, weshalb in ihrem Rah- men auch Prozesse der Implementation beleuchtet werden. Die Umsetzung von EU- Richtlinien ist demnach eines der Phänomene von Europäisierung (Falkner et al. 2005, 11).

Europäisierung beschäftigt sich laut Roland Sturm mit den „durch die europäische Integration verursachten nationalstaatlichen Veränderungen“ (Sturm 2005, 102), das heißt der Frage, inwiefern sich der Nationalstaat im Zuge des europäischen Integrati- onsprozesses wandelt. Eine etwas umfassendere Definition von Europäisierung stellt Radaelli bereit. Europäisierung bezieht sich ihm zufolge auf:

“Processes of (a) construction, (b) diffusion, and (c) institutionaliza- tion of formal and informal rules, procedures, policy paradigms, styles, ‘ways of doing things’, and shared beliefs and norms which are first defined and consolidated in the making of EU public policy and politics and then incorporated in the logic of domestic discourse, iden- tities, political structures, and public policies” (Radaelli 2003, 30)

Wichtig an dieser Definition ist festzuhalten, dass von Europäisierung staatliche Strukturen und Rechtssysteme (Polity), Verfahren der Interessensaggregation (Poli- tics) und die Umsetzung von europäischen Politikvorgaben (Policies) betroffen sind sowie die Betonung der Europäisierung als schrittweisen Prozess. Insbesondere ver- gleichende politikwissenschaftliche Ansätze können hier weitreichende Erkenntnisse liefern.

Die Europäisierungsforschung lässt sich nach Börzel und Risse (vgl. Börzel/Risse 2003, 57) in zwei Richtungen gliedern: Zum einen beschäftigt sich Europäisierung mit dem Entstehen neuer Institutionen und Entscheidungsprozessen auf europäischer Ebene, der so genannten Bottom-Up-Perspektive. Es geht dabei darum, wie die euro- päischen Institutionen funktionieren, mit welchen Kompetenzen sie ausgestattet sind und wie die Interaktion mit den einzelnen nationalen Akteuren abläuft (Börzel/Risse 2002, 15). Zum anderen werden die Aus- und Rückwirkungen untersucht, die eben jene neuen europäischen Institutionen auf die Strukturen und Arbeitsweisen der be- stehenden nationalen Institutionen haben, wobei sowohl die Policy-, die Politics- und die Polity-Ebene angesprochen werden (vgl. Börzel/Risse 2003, 59ff.). Dies wird als Top-Down-Perspektive bezeichnet. Diese institutionelle Sichtweise betont einerseits die durch Europäisierung veränderte Interessensformulierung, das heißt die Frage, welchen Einfluss die Mitgliedschaft in der EU auf die Konstruktion von nationalen Interessen und Institutionen hat (Ladrech 1994, 79ff.). Andererseits fokussiert sie sich auf die Anpassungsprozesse, die auf nationaler Ebene notwendig werden, wenn die Anforderungen europäischer Politik (im Sinne von Policies oder Politics) inkon- gruent zu den institutionellen Kapazitäten und/oder den nationalen Politikvorhaben sind. Diese Situation wird in der Europäisierungsliteratur als „Misfit“ oder „Mis- match“ (vgl. Sturm 2005, 116) bezeichnet, worauf im nächsten Unterkapitel noch vertieft eingegangen wird. Radaelli kritisiert aber, dass die beiden Perspektiven ana- lytisch voneinander zu trennen seien, denn: “[O]ne should distinguish between the process leading to the formation of a certain policy, and the reverberation of that pol- icy in national arenas.” (Radaelli 2003, 34)

Für die vorliegende Untersuchung ist diese Kritik jedoch nicht von weiterer Bedeu- tung. Es ist offensichtlich, dass die Auseinandersetzung mit Implementationsprozes- sen der Logik der Top-Down-Perspektive folgt, denn die Umsetzung von EU- Richtlinien stellt eine neue Aufgabe an nationale Institutionen. Radaelli betont je- doch die Gefahr, dass sich Forscher bei der Anwendung einer Top-Down- Perspektive zu stark auf die Suche nach kausalen Zusammenhängen zwischen natio- nalen Effekten und erklärenden Variablen, die auf EU-Ebene definiert sind, konzent- rieren und damit die Einflüsse der nationalen Politik vernachlässigen (Radaelli 2003, 51). Er fordert die Anwendung einer „Inside-Out-“ beziehungsweise einer „Bottom- Up-Perspektive“, da diese die Rolle nationaler Institutionen, Strukturen und Prozesse besser berücksichtigen. Der Ansatz dieser Arbeit, die Implementationsperformanz anhand der Betrachtung der nationalen politischen Systeme zu erklären, folgt dieser Logik.

Wichtig ist vor allem zu betonen, dass die Europäisierungsforschung sich auf den Wandel nationaler Institutionen konzentriert. Das bedeutet, diese werden als abhän- gige Variable des Europäisierungsprozesses betrachtet. Dies ist ein deutlicher Unter- schied zu dieser Arbeit, da hier die Institutionen der nationalen politischen Systeme als unabhängige Variable fungieren. Gegenstand der Untersuchung ist vielmehr die Frage, wie sich die nationalen Institutionen auf das Implementationsergebnis auswir- ken. Gleichwohl sind die Studien zur Implementationsforschung von besonderem Interesse, da sie verschiedene Vorgehensweisen für die Analyse der Umsetzung von EU-Recht aufzeigen und dabei diverse Aspekte und Politikfelder beleuchten. Insbe- sondere das so genannte „Goodness of Fit“ beziehungsweise die Misfit-These rückt dabei ins Erkenntnisinteresse.

2.2 Misfit-These/Goodness of Fit

Das „Goodness of Fit“-Konzept besagt, dass Europäisierung überhaupt nur dann von Relevanz ist, wenn ein strukturell-institutionelles Kompatibilitätsproblem zwischen der nationalen und der europäischen Ebene existiert (vgl. Risse et al. 2001, 6ff.). Dieser Gesichtspunkt ist demzufolge zentral für die Europäisierungsforschung und ganz offensichtlich von großer Relevanz, wenn es um die Implementation von EU- Recht auf nationaler Ebene geht. Deshalb soll in diesem Abschnitt zunächst die Kon zeptualisierung des „Goodness of Fit“ dargestellt werden, um anschließend zu erläu- tern, auf welche Weise es in dieser Arbeit berücksichtigt wird.

Nationale Institutionen geraten unter Anpassungs- und Wandlungsdruck, wenn ihre Strukturen und Arbeitsprozesse nicht mehr den Erfordernissen entsprechen, die durch EU-Regelungen und -Politiken an sie herangetragen werden. Das Ausmaß die- ses „Fit“ oder eben „Misfit“ legt dabei die Höhe des Anpassungsdrucks für die natio- nale Ebene fest. Je geringer die Kompatibilität zwischen den beiden Ebenen (also je größer das Misfit) desto stärker fällt der Anpassungsdruck aus.

Sowohl Risse et al. als auch Börzel und Risse unterscheiden zwei Arten von Misfit (Börzel/Risse 2003, 61ff.; Risse et al. 2001, 6ff.). Zum einen das „Policy-Misfit“, das sich auf die Regeln und Verordnungen europäischer Politik bezieht, die möglicher- weise nationale Standards und Ziele in den entsprechenden Politikbereichen bedro- hen. Dies kann von Relevanz sein, wenn beispielsweise eine EU-Richtlinie per Mehrheitsentscheidung erlassen wird, sie aber der Zielsetzung und den bevorzugten Mitteln eines Mitgliedstaats widerspricht, so dass für diesen Anpassungsdruck ent- steht. Da es für die einzelnen Mitglieder der EU kostspielig sein kann, die nationale Politik ändern zu müssen, werden sie versuchen, eben diese eigenen Standards auf die europäische Ebene „hochzuladen“, um hohen Implementationskosten beim „Her- unterladen“ dieser Politik zu entgehen (vgl. Börzel 2002). Ziel ist es also, einen neu- en europäischen Standard (oder eine Regel, Verordnung etc.) so zu etablieren, dass dieser dem eigenen, nationalen ähnelt. Zum anderen wird das „Institutional-Misfit“ unterschieden, welches sich auf die durch die Europäisierung verursachten Heraus- forderungen für die institutionellen Strukturen der Staaten bezieht. Davon können die verschiedensten politischen, wirtschaftlichen und sozialen Institutionen sowie Ver- waltungsstrukturen betroffen sein. Wichtig ist zu bemerken, dass die Wirkung in den einzelnen Staaten ganz unterschiedlich ausfallen kann:

“Since political, economic, legal, and societal institutions differ among member states, the degree of adaptational pressures varies as well. In some cases, EU rules and regulations might be easily incorporated and complied with in the respective national settings, because they match the domestic system of rules and regulations. (…) In other cases, European norms and practices ran completely counter to na- tional rules, practices and administrative traditions”. (Risse et al. 2001, 7)

Das Misfit-Konzept ist jedoch nicht ohne Kritik. Radaelli argumentiert, dass Anpas- sungsdruck nicht zwangsläufig der prägende Faktor für die Reaktion von Staaten auf Europäisierung sein muss, sondern beispielsweise nationale Vetospieler eine wichti- ge Rolle spielen können (Radaelli 2003, 46). Außerdem kritisiert er, dass der Begriff „Goodness of Fit“ nicht genau genug definiert ist, so dass es praktisch nie möglich sei, von absoluter Kompatibilität oder einem absoluten Mismatch zu sprechen (Radaelli 2003, 45). Sturm betont wiederum, „dass nationale Institutionen sich im Europäisierungsprozess verändern (…), auch wenn prinzipiell kein misfit zwischen der institutionellen Struktur und der Europäisierungsherausforderung besteht“ (Sturm 2005, 116f.). Wandel kann also auch auf Antizipation oder Freiwilligkeit beruhen. Treib weist darauf hin, dass die Misfit-These bei einer empirischen Überprüfung, die 24 Implementationsfälle in vier Ländern umfasste, wenig Erklärungskraft besaß, und unterstreicht die Bedeutung parteipolitischer Erwägungen für die Umsetzung von EU-Richtlinien (vgl. Treib 2003).

Die Misfit-These wird dennoch von der neueren Europäisierungsliteratur als ent- scheidender Erklärungsfaktor für die Implementationsperformanz begriffen (Falkner et al. 2005, 27). Die Probleme für die Forschung liegen dabei auf der Hand. Denn um den Grad des Misfits vergleichbar zu machen, muss im Prinzip für jede zu imple- mentierende Richtlinien der entsprechende Status bezüglich des Politikfeldes inner- halb der Mitgliedstaaten ermittelt werden. Der große Aufwand, der sich dabei ergibt, ist auch ein Grund dafür, “why qualitative implementation studies have traditionally only analysed a few cases” (Falkner et al. 2005, 27). Laut Falkner sollten Implemen- tationsstudien deswegen zunächst die Form des potenziellen Misfit kategorisieren (Policy- vs. Institutional-Misfit) und anschließend dessen Ausmaß operationalisier- bar machen (ebd.).

Da in dieser Arbeit die Umsetzungsleistung der Mitgliedstaaten bezüglich aller Bin- nenmarktrichtlinien im Zeitraum von November 1997 bis Juni 2006 untersucht wird, ist es offensichtlich nicht möglich, für alle Richtlinien die jeweilig relevanten politi- schen und institutionellen Gegebenheiten der Länder zu mit einzubeziehen. Obwohl mit aggregierten Daten gearbeitet wird, kann aber das „Goodness of Fit“-Konzept berücksichtigt werden. Was die Dimension des Institutional-Misfit betrifft, so sollen nicht einzelne Institutionen betrachtet werden, da sich ihre Bedeutung von Richtlinie zu Richtlinie ändern kann. Vielmehr wird das politische System als ganzes unter- sucht, um zu analysieren, welche grundlegende institutionelle Struktur die Imple- mentation positiv oder negativ beeinflusst. Zu diesem Zweck wird die vergleichende Demokratieforschungsstudie von Lijphart herangezogen, in der er eine detaillierte Typologisierung demokratischer politischer Systeme entwickelt (Lijphart 1999).

Etwas schwieriger ist die Definition des Policy-Misfits, denn hier ist die Varianz in der Bedeutung der verschiedenen nationalen Standards noch größer. Da der europäi- sche Binnenmarkt ein sehr weites Feld beschreibt, ist es praktisch nicht möglich, detaillierte Aussagen zum zu erwartenden Policy-Misfit in den Mitgliedstaaten zu machen. Um dieses Dilemma aufzulösen, muss deshalb eine abstraktere Ebene be- schritten werden. Dies ist möglich, da die Daten zur Implementation einen relativ langen Zeitraum abdecken und deswegen sehr spezifischen Einzelfällen keine über- mäßige Bedeutung zukommt. Da sich die Binnenmarktrichtlinien auf die wirtschaft- lich-regulativen Strukturen der Mitgliedstaaten auswirken, ist es sinnvoll, eben diese zu betrachten und daraufhin zu untersuchen, ob zu vermuten ist, dass sie eher gute oder eher ungünstige Rahmenbedingungen für die Implementationsprozesse bieten. Um die verschiedenen nationalen Volkswirtschaften zu kategorisieren wird die „Va- rieties of Capitalism“-Literatur herangezogen, in der so genannte „Liberal Market Economies“ (LMEs) und „Coordinated Market Economies“ (CMEs) unterschieden werden.

Die Typologisierung der EU-15 nach den politisch-institutionellen Systemen auf der einen und den Wirtschaftsystemen auf der anderen Seite bilden somit beide mögli- chen Ausprägungen des Misfit ab. Welche spezifischen Annahmen diesbezüglich getroffen werden können, wird in den Kapiteln 4.5 und 5.5 genau dargestellt.

2.3 Vergleichende Staatstätigkeitsforschung

Trotz des offensichtlichen und engen Zusammenhanges zwischen der Europäisie- rungsthematik und dem Gegenstand dieser Arbeit, wie er in den beiden vorausge- henden Unterkapiteln dargestellt wurde, muss eine theoretische Herangehensweise gewählt werden, die staatliches Handeln als von nationalen Faktoren abhängig be- trachtet. Dafür bietet sich die vergleichende Staatstätigkeitsforschung an, da deren Logik dem vorliegenden Forschungsdesign besser entspricht, auch wenn es einer spezifischen Anpassung bedarf. Darum soll im folgenden Abschnitt ein kurzer Über- blick zur vergleichenden Staatstätigkeitsforschung gegeben werden, um dann die konkrete Anwendung innerhalb dieser Arbeit zu erläutern.

Die vergleichende Staatstätigkeitsforschung lässt sich in mehrere Theoriestränge aufteilen, von denen an dieser Stelle die vier wichtigsten vorgestellt werden.⁹ Die Theorie der sozioökonomischen Determinanten erklärt staatliches Handeln „als Re- aktion auf strukturelle gesellschaftliche und wirtschaftliche Entwicklungen“ (Schmidt 1993, 372) und betrachtet dafür vor allem soziale und ökonomische Kenn- größen wie die Arbeitslosenquote, das Wirtschaftswachstum sowie demografische Daten. Die Parteiendifferenztheorie sieht hingegen in der Struktur und Wirkung des Parteiensystems die prägende Kraft des staatlichen Handelns (vgl. Schmidt 1993, 374ff.; Zohlnhöfer 2003, 48ff.). Aufgrund der großen Bedeutung von Parteien für demokratische Systeme, die sich aus den Funktionen der Interessensartikulation, der Interessensbildung, der Auswahl von Führungspersonal etc. ergibt, werden diese zur Erklärung für die jeweilige Staatstätigkeit herangezogen. Ebenfalls um die Artikula- tion von Interessen geht es bei der Theorie der Machtressourcen organisierte Interes- sen (Schmidt 1993, 377f.). Hier steht allerdings das Kräfteverhältnis zwischen den verschiedenen gesellschaftlichen Klassen im Mittelpunkt der Analyse. Mit einbezo- gen werden zudem weitere Akteure wie Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände. Als letzter Zweig der Forschungsrichtung ist der politisch-institutionalistische zu nennen, der sich auf die institutionellen Bedingungen konzentriert, unter denen sich politisches Handeln abspielt.

„Der politisch-institutionalistische Ansatz ist ein ertragreicher Ansatz der neueren vergleichenden Staatstätigkeitsforschung. Seine Kernthese von der Prägung der Staatstätigkeit durch institutionelle Arrangements wurde in zahlreichen Fallanalysen, Länderstudien und komparatisti- schen Untersuchungen gestützt.“ (Schmidt 1993, 380)

Es ist dieser Ansatz, der als Muster für das weitere Vorgehen in dieser Arbeit dient. Denn die Umsetzung der Binnenmarktrichtlinien wird als zu untersuchende Staatstä- tigkeit verstanden und die jeweiligen politischen Systeme als die prägenden Deter- minanten. Während die Implementationsperformanz anhand der Daten, die die EU- Kommission bereitstellt, gemessen werden kann, bedarf es für die Analyse der natio- nalen politischen Systeme einen einheitlichen, vergleichenden politikwissenschaftli- chen Ansatz. Hierfür bietet sich Lijpharts Arbeit zur komparativen Demokratiefor- schung an, der in Kapitel 4 detailliert dargestellt wird.

Zunächst ist aber die Frage zu klären, warum es sinnvoll sein soll, die politischen Systeme und damit insbesondere Institutionen in den Mittelpunkt der Analyse zu stellen. Offensichtlich spielen sie bei der Implementation von Richtlinien eine ent- scheidende Rolle, aber wie die Beispiele aus der Implementationsliteratur gezeigt haben, gibt es auch andere viel versprechende Ansätze zur Umsetzungseffektivität. Die Antwort ergibt sich aus dem Gegenstand und Umfang dieser Forschungsarbeit. Die Analyse erstreckt sich über einen mehrjährigen Zeitraum und über 15 zu unter- scheidende Länder. Das bedeutet, eine spezifische Betrachtung von einzelnen Implementationsfällen kann und soll nicht erfolgen. Vielmehr muss sie sich auf eine Prüfung makro-institutioneller Faktoren konzentrieren, da der Einfluss von Instituti- onen sich mittel- bis langfristig in den Daten zur Implementation niederschlagen soll- te, selbst wenn in einzelnen Fällen, ganz besondere Gründe für ein Defizit vorliegen mögen. Radaelli weist auf die Strategie determinierende Wirkung von Institutionen hin: “Domestic institutions refract Europeanization by providing dominant strategy in cases of ‚misfit’ between the European Union and member states” (Radaelli 2003, 45). Dies deutet darauf hin, dass Institutionen, und damit im weiteren Sinn politische Systeme, auf signifikante Weise die nationale Implementationsperformanz prägen. Der Grund dafür liegt in der Funktionsweise von (nationalen) Institutionen. Sie (re-)produzieren Verhaltensregeln, Rollenmodelle, Rechte, Ressourcen, Macht und Sanktionen (vgl. Olsen 1996, 251ff.). Institutionen und damit verbundene Politikstile sind äußerst beständige Einrichtungen und stehen in einer jeweils unterschiedlichen nationalen Tradition, so dass zu erwarten ist, dass ihr Einfluss sich im Implementati- onsprozess niederschlägt. Dies müsste sich dementsprechend auch auf deutliche Weise im Umsetzungsergebnis belegen lassen, denn „[g]erade in bezug auf die Implementation zeigen nationale Politikstile große Beständigkeit, wie Untersuchun- gen aus der verwaltungswissenschaftlichen Tradition zeigen“ (Busch 2003, 28).

3 Bedeutung des EU-Binnenmarkts

Der Binnenmarkt spielt eine elementare Rolle in der Geschichte des europäischen Integrationsprozesses, weshalb die Auseinandersetzung mit seiner Funktionsweise von besonderem Interesse ist. Um diese hervorragende Bedeutung klarzustellen, wird in Kapitel 3.1 kurz die Entstehung und Zielsetzung des Binnenmarkts erläutert. In der vorliegenden Arbeit werden die politischen und wirtschaftlichen Systeme der Mitgliedstaaten unter anderem deshalb als erklärende beziehungsweise intervenie- rende Variable betrachtet, da vor allem diese von den Effekten, die sich aus der Ver- wirklichung des Binnenmarkts ergeben, betroffen sind. Dieser Zusammenhang soll in Kapitel 3.2 (volkswirtschaftliche Effekte) und Kapitel 3.3 (politische Konsequenzen) illustriert werden, um anschließend Aspekte der Implementation von Binnenmarkt- richtlinien zu erläutern (Kap. 3.4). Dies umfasst einerseits die Darstellung von recht- lichen Gesichtspunkten (Kap. 3.4.1) andererseits eine Klärung der Bedeutung der Richtlinien für das Funktionieren des Binnenmarkts (Kap. 3.4.2) sowie eine Erläute- rung, welche typischen Probleme dabei auftreten können (Kap. 3.4.3).

3.1 Entstehung und Zielsetzung

Das Ziel der Europäischen Gemeinschaft war und ist es, einen immer engeren Zu- sammenschluss der europäischen Völker zu schaffen.¹⁰ Zu diesem Zweck sollte ein gemeinsamer Binnenmarkt beitragen, der sich über die Gewährleistung von vier Grundfreiheiten konstituiert.¹¹ Es war die Absicht, einen Wirtschaftsraum zu kreie- ren, in dem keine Schranken für den Austausch von Gütern (I) und Dienstleistungen (II) existieren würden, Personen (III) sich grenzüberschreitend bewegen und auch in anderen Mitgliedstaaten niederlassen könnten und Kapital (IV) frei transferierbar wäre. Dementsprechend beseitigten die Mitgliedstaaten der EG im Rahmen der Zoll- union alle Importsteuern und -quoten, die zwischen ihnen standen, so dass jeder eu- ropäische Produzent seine Waren auch in allen anderen EG-Staaten anbieten konnte. Damit wurde allerdings zunächst nur formal ein gemeinsamer Markt geschaffen, von einem wirklich integrierten Binnenmarkt konnte jedoch nicht die Rede sein. Noch bis in die 80er Jahre gab es starke nichttarifäre Handelshindernisse, wie beispielsweise unterschiedliche technische Standards und Regelungen sowie Kapitalkontrollen, die die Fragmentierung des europäischen Markts bedingten. Dies war zum Teil auch von den nationalen Regierungen so gewollt, denn im Rahmen der vorherrschenden key- nesianischen Wirtschaftssteuerung war es der „Wunsch nach größtmöglicher Auto- nomie bei der Steuerung der eigenen Volkswirtschaft“ (Schirm 2004, 183), der die Abschottung der nationalen Wirtschaften rechtfertigte. Die vielen nationalen Rege- lungen, die einen freien Warenverkehr behinderten, konnten deswegen so schwer vereinheitlicht werden, da Rechtsangleichungsmaßnahmen, also die Harmonisierung des Rechts mittels europäischer Richtlinien, die Einstimmigkeit der Mitgliedstaaten erforderte. Als problematisch erwies sich außerdem, dass es von supranationaler Sei- te aus die Tendenz gab, „nicht nur die Ziele des gemeinsamen Rechtes zu definieren, sondern auch die Mittel zur Erreichung der Ziele im Detail zu beschreiben“ (Dicke 2004, 224). Dadurch entstand enormer administrativer Aufwand und eine Regelungs- flut, die einem effizienten Funktionieren des europäischen Markts entgegenstand.

Letztlich waren es Verbraucherinteressen, die den Anstoß zur Wiederbelebung des Binnenmarktprojekts gaben. Durch das wegweisende Urteil des Europäischen Ge- richtshofs im so genannten „Cassis de Dijon“-Fall wurde die Möglichkeit der Mit- gliedstaaten, Einfuhrbeschränkungen nach Artikel 30 des EG-Vertrags zu erlassen, stark eingeschränkt (EuGH 1979). Artikel 30 des EG-Vertrags erklärt die Zulässig- keit von Handelsbeschränkungen nur unter der Voraussetzung, dass sie „aus Gründen der öffentlichen Sittlichkeit, Ordnung und Sicherheit, zum Schutze der Gesundheit und des Lebens von Menschen, Tieren o- der Pflanzen, des nationalen Kulturguts von künstlerischem, geschicht- lichem oder archäologischem Wert oder des gewerblichen und kom- merziellen Eigentums gerechtfertigt sind.“

Der EuGH hob die Legitimität des deutschen Importverbots auf französische Frucht- saftliköre, die weniger als 25% Alkohol enthalten, auf, da es keinem besonderen Schutz der Gesundheit von Menschen diente, wie die Bundesregierung argumentier- te. Durch dieses Urteil entstand eine positive Dynamik, die das Augenmerk auch anderer europäischer Institutionen auf den Binnenmarkt richtete:

„Die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes in Rechtssa- chen des Gemeinsamen Marktes drohte die Zuständigkeiten von Minis- terrat und Kommission für die institutionelle Ausgestaltung des Ge- meinsamen Marktes auszuhöhlen. Mit ihrer Initiative zur Vollendung des Binnenmarktes gewannen Kommission und Ministerrat ihre Rolle im europäischen Einigungsprozess wieder.“ (Dicke 2004, 225)

Das Projekt der endgültigen Verwirklichung des Binnenmarkts, das durch das Weiß- buch der Kommission im Jahr 1985 angestoßen und in der Einheitlichen Europäi- schen Akte (EEA) von 1987 festgeschrieben wurde, stellte eine einschneidende Ver- änderung der europäischen Politik dar. Zwar sollten lediglich bereits bestehende Zie- le, die schon im Vertrag von Rom formuliert wurden, erreicht werden. Dies ging allerdings mit einer richtungweisenden Veränderung bei der Wahl der Mittel einher. Anstatt auf umständliche Art und Weise nationale Vorschriften und technische Stan- dards zu vereinheitlichen, sollten die Mitgliedstaaten diese wechselseitig anerkennen und damit einander bezüglich ihrer Regelungskompetenz vertrauen. Dadurch genügt die Erfüllung der nationalen Standards, um Waren auch im europäischen Ausland anzubieten. Die Stärkung des Prinzips der gegenseitigen Anerkennung gegenüber Harmonisierungsmaßnahmen innerhalb des Europarechts brachte somit eine große Effizienzsteigerung beim Binnenhandel mit sich. Die Liberalisierungsstrategie um- fasste auch die Aufhebung von Kapitalkontrollen sowie institutionelle Veränderun- gen auf EG-Ebene, indem Mehrheitsentscheidungen als Regelfall eingeführt wurden. Das Binnenmarktprogramm folgte somit einer Logik der „negativen Integration“ (vgl. Scharpf 1999; Schirm 2004), welche sich auf den Abbau von Marktbeschrän- kungen bezieht. Im Gegensatz dazu geht es bei der „positiven Integration“ auch um den Aufbau wirtschaftspolitischer Kompetenzen auf supranationaler Ebene.

Die Vollendung des Binnenmarkts wurde zum 31.12.1992 angestrebt und auch zu diesem Zeitpunkt verkündet. Dies bedeutete allerdings nicht das Ende der Binnen- marktpolitik. Vielmehr ist eine Verstetigung der Maßnahmen zu beobachten. Dies zeigt sich in der großen Zahl an Richtlinien, die das reibungslose Funktionieren des europäischen Markts garantieren sollen. So setzten zehn Jahre nach der formellen Verwirklichung insgesamt 1.475 Richtlinien den rechtlichen Rahmen für den Bin- nenmarkt (Europäische Kommission 2002a, 7).

[...]

¹ Die Begriffe Umsetzung und Implementation werden im Weiteren synonym verwendet.

² Richtlinien existieren streng genommen nur im Kompetenzbereich der EG. Der Ausdruck „EU- Richtlinie“ ist von daher rechtlich gesehen nicht korrekt. Da der Begriff jedoch sowohl umgangs- sprachlich als auch in der politikwissenschaftlichen Literatur weit verbreitet ist, wird er im weiteren Verlauf dennoch verwendet.

³ Der EuGH geht davon aus, dass unter der Voraussetzung, dass Richtlinien unbedingte sowie hinrei- chend genaue Verpflichtungen definieren, diese unmittelbar anwendbar sind, allerdings nicht bei ei- nem Rechtsstreit zwischen zwei Privatpersonen (vgl. Mayer 2005, 465ff.).

⁴ In der Studie werden die politisch-institutionellen Strukturen der EU-15 in Hinblick auf ihre Ad- aptionsfähigkeit von Europäisierungseffekten untersucht. Dabei wird als Indikator für die Reaktion der Mitgliedstaaten ein Index genutzt, der die Umsetzungseffektivität von Richtlinien widerspiegelt. Das Ergebnis zeigt, dass Staaten, deren politische Systeme weniger Vetospieler umfassen, geringere Anpassungsschwierigkeiten haben als solche, in denen viele institutionelle Vetospieler die nationale Adaption an europäische Herausforderungen beeinflussen. Dementsprechend erzielen Mehrheits- demokratien bessere Ergebnisse bezüglich der Umsetzung von EU-Recht als Konsensdemokratien (vgl. Giuliani 2003).

⁵ Das Konzept des institutionellen Isomorphismus besagt, dass sich Institutionen und Organisationen eines bestimmten Feldes aus Wettbewerbsgründen heraus bezüglich ihrer Strukturen und Handlungs- weisen angleichen (vgl. Radaelli 2000).

⁶ In Kapitel 3 wird ausführlich auf die Effekte des Binnenmarkts eingegangen und auch die Unter- scheidung von marktschaffender und marktkorrigierender Politik erläutert.

⁷ Falkner et al. zeigen in ihrem Werk „Complying with Europe“, wie aufwändig sich die Analyse des Implementationsprozesses von allein sechs Richtlinien, die die Sozialpolitik betreffen, gestaltet. Die Einbeziehung von 15 Mitgliedstaaten generiert schließlich bereits 90 zu unterscheidende Implementa- tionsfälle (vgl. Falkner et al. 2005).

⁸ Mit Vertragsverletzungsverfahren sind im Folgenden nur diejenigen Fälle gemeint, die sich auf die fehlerhafte Umsetzung oder falsche Anwendung von Binnenmarktrecht beziehen. Davon ausgenom- men sind Fälle der verspäteten Implementation von Richtlinien, die automatisch ein Vertragsverlet- zungsverfahren nach sich ziehen. Sie werden durch das Implementationsdefizit berücksichtigt. Diese Unterscheidung nimmt auch die Kommission in ihren Statistiken vor.

⁹ Für einen umfassenden Überblick siehe die Zusammenfassung zur nationenvergleichenden Staatstä- tigkeitsforschung von Wagschal 2005.

¹⁰ vgl. Präambel EG-Vertrag

¹¹ Mayer weist darauf hin, dass es sich eingebürgert habe, die europarechtlich gewährleisteten Perso- nenverkehrsfreiheiten nochmals zu spezifizieren, so dass mit Grundfreiheiten des Europarechts heute eigentlich fünf Freiheiten gemeint seien (Mayer 2005, 435).