Medienrecht - die Finanzierung des oeffentlich rechtlichen Rundfunks

Inhaltsverzeichnis

Einleitung

1. Die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten im dualen System
1.1. Die Grundrechtsfähigkeit der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten
1.2. Die dynamische Grundversorgung

2. Die Rechtsgrundlagen der Gewährleistung einer funktionsgerechten Finanzierung
2.1. Umfang der Finanzierungspflicht des Staates

3. Finanzierungsmodell
3.1. Gebührenfinanzierung
3.2. Rechtsnatur der Rundfunkgebühr
3.3. Die Rundfunkgebührenentscheidung des Bundesverfassungsgerichts
3.4. Mischfinanzierung

4. Wie kann die Finanzierung des öffentlich- rechtlichen Rundfunks in Zukunft gesichert werden ?

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Einleitung

Die öffentlich-rechtlichen, föderal strukturierten Rundfunkanstalten strahlen zwei bundesweite Vollprogramme, acht regionale Fernsehprogramme und über 60 Hörfunkprogramme aus. Hinzu kommen Beteiligungen an den europäischen Programmen Arte und 3sat, die Spartenkanäle Kinderkanal und Phoenix sowie das digitale Programmangebot. In meiner Arbeit werde ich zunächst die Funktion des öffentlich-rechtlichen Rundfunks im dualen System darstellen. Im zweiten Kapitel erläutere ich dann die Ausgestaltung der Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks. Zentraler Aspekt ist die Darstellung des Zusammenhangs zwischen dem Grundversorgungsauftrag und der Finanzierung. Ziel meiner Arbeit ist es zu erörtern, wie eine gesicherte Finanzausstattung der öffentlich-rechtlichen Anstalten auch in Zukunft erreicht werden kann.

1. Die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten im dualen System

1.1. Die Grundrechtsfähigkeit der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten

Die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten sind der Rechtsform nach Anstalten des öffent­lichen Rechts. Dennoch sind sie keine staatlichen Verwal­tungsträ­ger, da ihre Sachaufgabe Rundfunk eine im gesell­schaftlichen Bereich wurzelnde Angelegen­heit darstellt, und sich nach dem Prinzip der Volkssouveränität (Art. 20 Abs. 2 GG) die Meinungs- und Willensbildung vom Volk zu den Staatsorganen hin vollzieht.^[1]

Aus diesem Grund ist der Rundfunk als „Medium und Faktor“^[2] im Prozess individueller und öffentlicher Mei­nungsbil­dung dem gesellschaftlichen Bereich zuzuordnen.^[3] Durch den Rundfunk wird der öffentliche Diskurs in der Gesellschaft aufrechterhalten.

Obwohl die Grundrechte gemäß Art. 19 Abs.3 GG grundsätzlich nicht für juristische Personen des öffentlichen Rechts gelten, sind die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten Träger der Rundfunk-freiheit,^[4] da sie das Grundrecht „in einem Bereich verteidigen, indem sie vom Staat unabhängig sind und dem grundrechtlich geschützten Lebensbereich unmittelbar zugeordnet sind.“^[5] Sie haben somit die Möglichkeit, mittels einer Verfassungsbeschwerde eine Verletzung ihres Grundrechts etwa in Form einer staatlichen Programmbeeinflussung geltend zu machen.^[6] In den Schutzbereich des Grundrechts der Rundfunkfreiheit fallen alle Maßnahmen, die mit der Erstellung und Verbreitung der Programme in einem unmittelbaren Zusammenhang stehen.^[7] Die öffentlich-rechtli­chen Sendeanstalten können sich somit auf Art. 19 Abs. 3 i.V.m. Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG berufen und haben ein klassisches Abwehrrecht gegen staatliche Einflussnahme. Eine zweite Wirkung des Grundrechtsschutzes ist die Gewährleistung des Bestandes des öffentlich-rechtlichen Rundfunks durch den Staat, der die Rundfunkfreiheit durch Gesetze sichern muss.^[8] Der Gesetzgeber wird zur Ausgestaltung einer positiven Ordnung verpflichtet, die Ausdruck der dienenden Funktion der Rundfunkfreiheit ist.^[9] Diese positive Ordnung umfasst organisatorische, materielle und verfahrenstechnische Regelungen und stellt sicher, dass der Rundfunk seine Aufgaben wahrnehmen kann.^[10]

1.2. Die dynamische Grundversorgung

Das Bundesverfassungsgericht hob in seinen Rundfunkurteilen stets die konstituierende Bedeutung des Rundfunks für den Meinungs- und Willensbildungsprozess in einer freiheitlich demokratischen Gesellschaft hervor.^[11] Der Rundfunk hat aufgrund seiner Aktualität, Breitenwirkung und Suggestivkraft eine herausragende kommunikative Bedeutung. Das Bundesverfassungsgericht bezeichnete den Rundfunk als „unentbehrliches Massen-kommunikationsmittel“^[12], da er ein Forum der öffentlichen Meinungsbildung darstelle und den Meinungspluralismus fördere. Der Rundfunk übernimmt somit eine „öffentliche Aufgabe“ und dient der öffentlichen und individuellen Meinungsbildung.

Der Begriff Grundversorgung beschreibt die verfassungsrechtlichen Vorgaben für eine Versorgung der Bürger mit Rundfunkprogrammen.^[13] Geprägt wurde der Begriff im „Niedersachsen-Urteil“, in dem das Bundesverfassungsgericht die drei wesentlichen Elemente des Begriffes definierte. Grundversorgung ist demnach charakterisiert durch eine übertragungstechnische Komponente, die einen Empfang der Rundfunkprogramme für alle Bürger durch ausreichende Übertragungskapazitäten sicherstellt.^[14]

Das wichtigste Element der Grundversorgung ist der inhaltliche Standard der Rundfunkprogramme. Das Programm muss ausgewogen und auf hohem Niveau im Sinne des klassischen Rundfunkauftrages die Bürger umfassend informieren.^[15] Der „klassische Rundfunkauftrag“ umfasst ein Programm, das „neben seiner Rolle für die Meinungs- und politische Willensbildung, neben Unterhaltung, die über laufende Berichterstattung hinausgehende kulturelle Verantwortung umfasst“.^[16] Grundversorgung ist somit Vollversorgung, wobei dem Rundfunk die Aufgabe eines Informations-, Meinungsbildungs-, Kultur-, und Unterhaltungs-trägers zukommt.^[17] Der dritte Bestandteil der Grundversorgung ist die wirksame Sicherung der umfassenden Programmstandards durch organisa­torische und verfah­rens­­rechtli­che Vorkehrungen in Form von pluralistischer Gesellschaftskontrolle und Staatsfreiheit.^[18]

Die Grundversorgung der Bevölkerung mit Rundfunkprogrammen ist Aufgabe der öffentlich-rechtlichen Rund­funk­­anstal­ten, da „ihre terrestrischen Programme nahezu die gesamte Bevölkerung erreichen, und weil sie nicht in gleicher Weise wie private Veranstalter auf hohe Einschaltquoten angewiesen, mithin zu einem inhaltlich umfassenden Programmangebot in der Lage sind.“^[19] Dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk obliegt demnach in einer dualen Rundfunkordnung die unerlässliche Grundversorgung. Dabei ist der öffentlich-rechtliche Rundfunk „in der Art und Weise der Funktionserfüllung (...) grundsätzlich frei“ und bestimmt selbst, „was die verfassungsrechtlich vorgegebene und gesetzlich näher umschriebene Funktion publizistisch erfordert“.^[20] Die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten können innerhalb eines vom Gesetzgebers gesetzten normativen Rahmens ihre Programmautonomie entfalten.^[21] Der Begriff der Grundversorgung ist ein zeitlich offener und dynamischer Begriff und ist nur an die Funktion gebunden, die der Rundfunk nach Art.5 Abs.1 GG zu erfüllen hat.^[22] Er lässt sich damit in Inhalt und Umfang nicht festschreiben.^[23] Eine dynamische Grundversorgung beinhaltet eine Bestands- und Entwicklungsgarantie für den Rundfunk,^[24] wobei Dynamik stets vom Rundfunkauftrag und den damit verbundenen gesellschaftlichen Bedürfnissen und ihren Entwicklungen abhängt. Der öffentlich-rechtliche Rundfunk muss die Möglichkeit haben, sich in Form neuer und diversifizierter Programmangebote sowie neuer Übertragungswegen an die Seh- und Hörgewohnheiten der Rundfunkteilnehmer anpassen zu können. Eine bloße Bestandsgarantie wäre bei den „schnellen Entwicklungen des Rundfunkwesen“^[25] keine ausreichende Sicherung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten. Im fünften Rundfunkurteil nahm das Bundesverfassungsgericht eine Negativabgrenzung der Grundversorgung vor. Lokal- und Regionalfunk, Spartenprogramme und rundfunkähnliche Kommunikationsdienste gehören nicht zur Grundversorgung.^[26] Zur Bewahrung der publizistischen Chancen-gleichheit ist es den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten jedoch gestattet, jenseits der Grundversorgung diese Programme anzubieten, sofern diese meinungsbildend wirken.^[27]

Da sich der Staat für einen duale Rundfunkordnung entschieden hat, ist er von Verfassungs wegen verpflichtet den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten die „technischen, organisatorischen, personellen und finanziellen Voraussetzungen“^[28] für die Erfüllung der Grundversorgungsaufgabe zu gewährleisten. Diese Funktionsgarantie mündet in einer Finanzierungsgarantie. Der Gesetzgeber hat für eine hinreichende Finanzierung des verfassungsrechtlich geschützten Rundfunkangebotes zu sorgen.^[29] Diese Gewährleistungspflicht bezieht sich nicht nur auf den gegenwärtigen Bestand, sondern auch auf die Absicherung seiner zukünftigen Entwicklung.^[30]

[...]

^[1] Vgl.: BVerfGE 44, 125, 140.

^[2] BVerfGE 12, 205, 260.

^[3] Vgl.: Gersdorf, Hubertus: Die Rundfunkgebühr als „politischer Preis?“ Einige kritische Anmerkungen zur Rundfunkgebührenentscheidung des Bundesverfassungsgerichts, In: Zeitschrift für Medien -und Kommunikationsrecht 3/ 1995, S.108.

^[4] Vgl.: Maunz-Dürig: Grundrechte: Kommentar, München 2003, S.5 71 a.

^[5] BVerfGE 31, 314, 321.

^[6] Vgl.: Ebenda.

^[7] Vgl.: Niepalla, Peter: Die Grundversorgung durch die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten, München 1991, S.16.

^[8] Vgl.: Ebenda, S.18.

^[9] Vgl.: BVerfGE 83, 238, 296.

^[10] Vgl.: Paschke, Marian: Medienrecht, Berlin 2001, S.90.

^[11] Vgl.: BVerfGE 35, 202, 222.

^[12] BVerfGE 35, 202, 222.

^[13] Vgl.: Hallermann, Kristiane: Grundversorgung Pflichten und Rechte. Eine Langzeit-Inhaltsanalyse von ARD und ZDF, Bonn 1998, S.179.

^[14] Vgl.: Ebenda, S.180.

^[15] Vgl.: Niepalla, Peter: Die Grundversorgung durch die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten, S.116.

^[16] BVerfGE 73, 118, 158; 74, 297, 324; 83, 238, 298; 87, 181,199.

^[17] Vgl.: Libertus, Michael: Der Grundversorgungsauftrag als Grundfunktion des öffentlich-rechtlichen Rundfunks und seine dogmatische Grundlegung, In: Media Perspektiven 7/1991, S.455 ff.

^[18] Vgl.: Damm, Andreas: Gebührenprivileg und Beihilferecht. Zur Vereinbarkeit der Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in Deutschland mit Art.92 EGV, Berlin 1998, S.27.

^[19] BVerfGE 73,118, 222.

^[20] BVerfGE 90, 60, 91; 87, 181, 203.

^[21] Vgl.: Hallermann, Kristiane: Grundversorgung Pflichten und Rechte, S.185.

^[22] Vgl.: BVerfGE 83, 238, 299f.

^[23] Vgl.: Hoffmann, Guido: Möglichkeiten der Finanzierung öffentlich-rechtlichen Rundfunks in der Bundesrepublik Deutschland, St.Ingbert 1996, S.34.

^[24] Vgl.: BVerfGE 83, 238, 298.

^[25] BVerfGE 83, 238, 299.

^[26] Vgl.: Damm, Andreas: Gebührenprivileg und Beihilferecht, S.27.

^[27] Vgl.: BVerfGE 74, 297, 332.

^[28] BVerfGE 73, 118, 158; 83, 238, 298.

^[29] Vgl.: BVerfGE 83, 238, 310; 90, 60, 90.

^[30] Vgl.: BVerfGE 83, 238, 298; 74, 297, 350.