Theorie und Praxis der ökologischen Steuerreform. Eine Bewertung der deutschen Wirtschaftspolitik seit 1998 am Beispiel der Ökosteuer

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

1. Einleitung

2. Die Theorie der ökologischen Steuerreform und deren Grundprobleme

3. Begriffliche Systematisierung

4. Voraussetzungen einer Ökosteuer als Lenkungssteuer
4.1. Doppelte Dividende der Ökosteuer
4.2. Aufkommensneutrale Kompensation
4.3. Verfolgung ökologischer Ziele
4.4. Einführung der Ökosteuer
4.5. Höhe der Steuersätze und Gleichheitsgrundsatz

5. Allgemeine Kritik an Ökosteuerkonzepten

6. Entwicklung der Umweltpolitik hin zur Ökosteuer

7. Modellvorschlag zur Ökosteuer

8. Begutachtung wirtschaftspolitischer Maßnahmen

9. Schluss

Literaturverzeichnis

Internetverzeichnis

Anlagenverzeichnis

Anlage 1

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1 - IFO - Geschäftsklimaindex

Abbildung 2 - Nettogewinne vs. Nettolohnsummen

Abbildung 3 - jährlicher Rückgang der staatlichen Investitionen

1. Einleitung

„Es gibt eine Erfahrungsregel. Nicht alles, was in einem Koalitionsvertrag drinsteht, wird umgesetzt. Und nicht alles, was nicht drinsteht, wird deshalb nicht gemacht.“

Hermann Scheer (SPD)

Diese Aussage bekräftigt die Vermutung der Unstimmigkeit, Ungeschlossenheit und Uneinheitlichkeit der rot - grünen Bundesregierung in vielerlei Hinsicht. So wurde auch die Ökosteuer zum Streitpunkt der Koalitionsverhandlungen.^[1] Angesichts der Konjunkturverlangsamung im Jahr 1998 richtete die Bundesregierung ihr Augenmerk vorwiegend auf die Verbesserungen im Bereich der Sozialversicherungen und des Arbeitsmarktes. Jener Zeit wurden die Erwartungen im Hinblick auf die Stabilitätsverpflichtungen erfüllt, was auf einen baldigen Aufschwung hoffen ließ. Lediglich das wachsende weltwirtschaftliche Risiko sowie der Kurswechsel in der deutschen Wirtschaftspolitik, bedingt durch die rot - grüne Regierungsübernahme, stellten das Wirtschaftswachstum in Deutschland in Frage.^[2] Eine dieser Komponenten ist vermeidbar bzw. direkt beeinflussbar. Inwieweit dies geschehen ist, welche Voraussetzungen zum Gelingen einer ökologischen Steuerreform erfüllt werden müssen, wie diese sich auf die wirtschaftspolitischen Entscheidungen auswirkten und welche Risiken bei einer derartigen Reform entstehen können, wird im Folgenden in einem Auszug an Argumenten, Erläuterungen und Tatsachen erörtert. Nachdem im ersten Teil das Grundproblem Deutschlands in dieser Hinsicht aufgezeigt wird, folgt eine begriffliche Einordnung von Begriffen im Zusammenhang mit der ökologischen Steuerreform. Von den Voraussetzungen der Reform gefolgt, bilden die allgemeine Kritik, die Entwicklung zur Ökosteuerreform und ein Modellvorschlag zur Ökosteuer, neben der Begutachtung der wirtschaftspolitischen Maßnahmen, den Hauptteil. Die Ergebnisse bzw. die meines Erachtens notwendigen Maßnahmen sind im Schlussteil beschrieben.

2. Die Theorie der ökologischen Steuerreform und deren Grundprobleme

Nachdem der Kalte Krieg zwischen dem Westen und den Ostblockstaaten größtenteils beigelegt wurde und eine Periode des Abrüstens sowie der Verringerung von Rüstungsausgaben begonnen hatte, blieben zumindest in den Industriestaaten, neben anderen Fragen, zwei Probleme ungelöst.^[3]

Das erste Problem stellt die anhaltende Beschäftigungskrise dar, während die ökologische Belastung und deren Unübertragbarkeit auf andere Staaten eine andere Aufgabe aufspannen. Aus diesen beiden Problemen lässt sich der Schluss des falschen Wirtschaftens der Industriestaaten ableiten, was sich aus der Erkenntnis der Unterforderung des Faktors „Arbeit“ und der Überbeanspruchung der Umweltressourcen feststellen lässt. Die theoretische Lösung dieser Problemstellungen kann durch eine ökologische Steuerreform herbeigeführt werden. Der Faktor Arbeit wird durch die höhere Belastung des Faktors Natur entlastet.^[4]

Die „Schieflage“ des deutschen Abgabensystems spiegelt sich im Vergleich der Jahre 1970 und 1996 wider. Der Anteil des Faktors Arbeit an den gesamten Abgaben steigt von 53,7 % in 1970 um 11,9 % auf 65,6 % im Jahr 1996, während der Anteil der Abgaben für den Naturverbrauch von 7 % auf 5,5 % fällt.^[5] Eine wünschenswerte Entwicklung stellt der Anstieg der Abgaben für die Natur, von derzeit ca. 5 % auf ca. 30% im Jahr 2020 sowie die Reduzierung der Abgaben auf den Faktor Arbeit um 30 % auf 35 % im Jahr 2020 dar.^[6] Im Vergleich zu anderen OECD Staaten (Stand: 1990) besteuert Deutschland Arbeit sehr hoch, den Faktor Umwelt währenddem sehr niedrig.^[7]

3. Begriffliche Systematisierung

Im Zusammenhang mit der Internalisierung externer Kosten werden vielfältige Begriffe und Formulierungen wie „Ökosteuer“, „Ökoabgabe“ oder „Umweltabgabe“ verwendet.^[8] Das klassische System der öffentlichen Abgaben lässt sich in Steuern, Gebühren und Beiträge unterteilen, wobei der Begriff „Abgabe“ als Oberbegriff für diese Torsten Montag finanzpolitischen Instrumente zu verstehen ist.^[9] Fraglich ist, ob es sich bei den bestehenden Abgaben um Steuern, Gebühren, Beiträge oder Sonderabgaben handelt?^[10]

Steuern

Eine Steuer dient zur Erzielung von Einnahmen und stellt eine Geldleistung ohne Anspruch auf eine Gegenleistung dar.^[11] Die umfassende, möglichst alle Bürger betreffende, Auferlegung durch die Steuer stellt ein weiteres Merkmal dieses Instrumentes als Finanzierungsmittel dar.^[12]

Gebühren

Im Gegensatz zu den Steuern erhält der Gebührenpflichtige eine konkrete Gegenleistung für die entrichtete Gebühr. Es existiert eine individuelle Äquivalenzbeziehung zwischen der staatlichen Leistung und der Höhe der Gebühr.^[13]

Beiträge

Ähnlich der Gebühren besteht eine Äquivalenzbeziehung, jedoch ist der Unterschied zu den Gebühren in der Abgeltung einer möglichen Inanspruchnahme des Vorteils durch den Beitragspflichtigen zu sehen.^[14] Bspw. zieht die Zahlung eines Krankenkassenbeitrages nicht zwangsläufig auch die Inanspruchnahme der Krankenversicherung nach sich.

Sonderabgaben:

Diese besondere Form der Abgabe führt in der Regel zu einem eher geringen Aufkommen. Sie werden in verschiedenen politischen Bereichen, wie bspw. im Agrar-, Sozial-, Kultur-, Umwelt-, Energie-, und Rohstoffsektor erhoben. Die Einführung der Sonderabgaben sind politisch leichter durchzusetzen, jedoch gestaltet sich die Abgrenzung zu den bereits beschriebenen Abgabentypen etwas problematisch. Innerhalb einer Negativabgrenzung werden Sonderabgaben durch die Tatsache definiert, dass sie keine Gebühren, Steuern oder Beiträge sind. Eine Positivabgrenzung versucht wiederum spezifische Merkmale, wie die Notwendigkeit der Auferlegung der Abgabe einer homogenen Gruppe, eine Sachnähe zwischen Abgabenpflichtigen und dem verfolgten Verwendungszweck sowie die sachgerechte Verwendung, in der zu analysierenden Sonderabgabe wiederzufinden.^[15]

Zur Analyse, welche der oben beschriebenen Instrumente sich am besten zur Internalisierung externer Kosten eignen sowie die Herausarbeitung der bedeutsameren Sonderabgabe, verweise ich auf Wolfgang Benkert u.a. „Umweltpolitik mit Ökosteuern?“ Seite 74 ff.

4. Voraussetzungen einer Ökosteuer als Lenkungssteuer

Die grundlegende Voraussetzung einer Steuer, welche als Lenkungssteuer fungieren soll, ist die möglichst nahe Erhebung der Steuer am Tatbestand.^[16] Dadurch ist eine angemessene Reaktionszeit auf die sich künftig ergebenden Kostenveränderungen des Unternehmens möglich, ohne die strategische Flucht in eventuell unerwünschte Richtungen der Geschäftstätigkeit einschlagen zu müssen. Eine Steuer als Lenkungsmittel ist günstiger für den Steuerzahler und den Staat als der Versuch, diese Lenkung mit Hilfe von Geboten und Verboten zu bewirken. Auf eine ausführliche und umfassende Darstellung aller Voraussetzungen muss aufgrund des festgelegten Umfangs der Arbeit verzichtet werden.

4.1. Doppelte Dividende der Ökosteuer

Unter der „doppelten Dividende“ wird meist der Vorteil der Ökosteuer in zweifacher Hinsicht verstanden. Einerseits Geld in die Staatskassen zu spülen und andererseits die Umweltqualität zu verbessern.^[17] Aber nicht nur hinsichtlich dieser ökonomisch / ökologischen Symbiose stellt die Ökosteuer eine Alternative dar, sondern auch im Hinblick auf das „Konsenspotential“ der beiden großen politischen Richtungen, wodurch ebenfalls ein Wohlfahrtsgewinn erzielt werden könnte. Unter dem Konsenspotential ist das zunehmende gesellschaftliche Umdenken, die ökologischen Lernprozesse sowie das Bewusstsein über die Verknüpfung von Steuerreformen mit der Vereinfachung des Steuersystems, der Entbürokratisierung der öffentlichen Aufgaben sowie der Förderung des Standort- und Innovationswettbewerbs zu verstehen.^[18]

4.2. Aufkommensneutrale Kompensation

Der Wirtschaft bzw. den Bürgern müssen die Mehreinnahmen durch die Ökosteuer wieder zugeführt werden, um ein weiteres Ansteigen der Steuer- und Abgabenquoten zu vermeiden und die Glaubwürdigkeit der entsprechenden Regierung nicht bereits zu Beginn der Steuereinführung zu verspielen. Diese Maßnahme wird international auch „Recycling of the Ecotaxes“ bezeichnet. Die Mehreinnahmen des Staates dürfen jedoch nicht zu höheren Ausgaben führen, da somit die Staatsquote erhöht würde. Vielmehr ist die Rückführung der Einnahmen durch die Minderung der Einnahmen an anderer Stelle im Steuer- und Abgabensystem zu kompensieren. So bleibt die Gesamtausgabenquote im Laufe der Jahre konstant bzw. sie entwickelt sich rückläufig. Jedoch stehen sich Umwelt- und Beschäftigungspolitik gegenüber und laufen auf eine Zielverletzung des jeweilig anderen Ziels hinaus. Das Problem soll durch eine integrierte Umwelt- und Beschäftigungspolitik gelöst werden, was neben einer Verhaltensänderung der Wirtschaftssubjekte, einer Senkung der Emissionen und der Schonung von Umweltressourcen durch die Einführung von ökologisch orientierten steuer- und abgabenpolitischen Instrumenten herbeigeführt werden soll.^[19]

4.3. Verfolgung ökologischer Ziele

Flexibilität und Kompatibilität sind die Voraussetzungen für eine effiziente Steuer. Im Gegensatz zu einer allgemeinen Energiesteuer, sollte die ökologisch angelegte Steuer ein bestimmtes Ziel verfolgen und sich auf eine schmalere Bemessungsgrundlage beziehen. Der Verursacher sollte die Möglichkeit haben, durch die Suche geeigneter Alternativen eine persönliche Steuerentlastung herbeizuführen.^[20] Die Selbstverpflichtung Deutschlands, im Rahmen des Rio Gipfels bis zum Jahr 2005, die Schadstoffmenge an Kohlendioxid um 20 % - 30 % gegenüber dem Jahr 1987 zu reduzieren, stellt eine Zielsetzung dar, welche beim Steuerzahler im Vorfeld zu einem gewissen Verständnis führen und eine positivere Einstellung zur künftig erhobenen Steuer herausbilden soll.^[21] Die Notwendigkeit der Setzung ökologischer Ziele stellt zum einen die Voraussetzung der Gewinnung der Loyalität der Wirtschaftssubjekte dar, zum anderen setzt die Lösung des Konfliktes der Lenkungs- und Finanzierungsfunktion ebenfalls die Konstituierung ökologischer Ziele voraus.^[22]

4.4. Einführung der Ökosteuer

Die Einführung einer ökologischen Steuer sollte sich über mehrere vorher festgelegte Schritte vollziehen, da eine sofortige Umstellung und Anpassung der Produktion an die neuen Gegebenheiten kaum möglich ist. Eine solche Dynamisierung der Steuersätze hat zur Folge, dass der Steuerzahler sich der Steuer verhaltensorientiert anpassen und gegebenenfalls Vorkehrungen treffen kann, um die Steuer zu vermeiden.^[23]

4.5. Höhe der Steuersätze und Gleichheitsgrundsatz

Die ökologische Wirkung der Steuer sowie die Wirkung der Steuer im Hinblick auf die Vor- oder Nachteile der Volkswirtschaft im internationalen Wettbewerb, ist von der Höhe der Ökosteuer abhängig.^[24] Um eine Substitution von Energieträgern zu vermeiden, bspw. Substitution des Energieträgers Kohle durch die Kernenergie, sollte eine Inputbesteuerung vollzogen werden. Es ist bspw. vorstellbar, dass die Steuer auf geförderte Kohle erhoben wird. Die Betreiber des Unternehmens würden kurzer Hand die Kohleförderung einstellen und die Energie durch Kernkraftwerke erzeugen. Die ökologische Lenkungsfunktion ginge verloren. Aus diesen Gründen ist es notwendig das Resultat zu besteuern, sprich die erzeugte Energie. Die Ökosteuer sollte sich ebenso an der Preiselastizität orientieren, um eine Lenkungsfunktion zu erzielen.^[25] Der Gleichheitsgrundsatz ist eine weitere Voraussetzung zum Gelingen der Ökosteuer, denn Ausnahmeregelungen untergraben die Lenkungsfunktion in den entsprechenden Branchen und stellen im Verlauf der Besteuerung die Ökosteuer in Frage. Anpassungserleichterungen für besonders stark betroffene Unternehmen sind mit Subventionen gleichzusetzen, welche den Zielerreichungsgrad der Steuer erheblich mindern. Inwieweit derartige Härteklauseln berücksichtigt werden müssen, hängt im Einzelnen von der Zielorientierung des Gesetzgebers ab.^[26]

5. Allgemeine Kritik an Ökosteuerkonzepten

Zunächst besteht bei der Einführung einer Umweltabgabe die Gefahr der Ausnutzung für fiskalische Zwecke, wobei die umweltpolitischen Absichten und Ziele verdrängt werden. Auf dieses Problem wird an anderer Stelle noch näher eingegangen.^[27] Des weiteren muss die Ökosteuerpolitik hinsichtlich der nunmehr notwendig gewordenen gemeinschaftlichen Bewältigung der Altlasten bzw. der Umweltschäden beleuchtet werden, da diese schwer auf die Verursacher abgewälzt werden können.

[...]

^[1] Vgl.: Ökosteuer wird zum Streitpunkt der Koalitionsverhandlungen, Financial Times Deutschland, 26.09.2002, URL: http://www.ftd.de/pw/de/1032946094430.html.

^[2] Vgl.: BDI, Pressemittelung, BDI zum Jahresgutachten des Sachverständigenrates: Wirtschaftspolitik belastet Aufschwung, 18.11.1998, URL: http://www.bdi-online.de/index3_infothek.asp.

^[3] Vgl. GÖRRES, A. (1998): Der Weg zur ökologischen Steuerreform, 3. Auflage, Münster 1998, S. 19.

^[4] Ebenda, S. 19f.

^[5] Vgl. KREBS; C. (1998): Die ökologische Steuerreform: Was sie ist, wie sie funktioniert, was sie uns bringt, Berlin, 1998, S. 28.

^[6] Vgl. GÖRRES, A. (1998): a.a.O., S. 23.

^[7] Ebenda, S. 21.

^[8] vgl. BENKERT, W.; BUNDE, J.; HANSJÜRGENS, B. (1991): Umweltpolitik mit Öko-Steuern?, 2. Auflage, Marburg, S. 72.

^[9] Ebenda, S. 73.

^[10] Ebenda, S. 72f.

^[11] Vgl. § 3 Abs. 1 AO, Wichtige Steuergesetze, NWB, 50. Auflage, 01.01.2002.

^[12] Vgl. BENKERT, W.; BUNDE, J.; HANSJÜRGENS, B. (1991): a.a.O., S. 73.

^[13] Ebenda, S. 73.

^[14] Ebenda, S. 73.

^[15] Vgl. BENKERT, W.; BUNDE, J.; HANSJÜRGENS, B. (1991): a.a.O., S. 77 f.

^[16] Vgl. VOSS, G. (1999): Die ökologische Steuerreform: Anspruch und Praxis, Köln, S. 9.

^[17] Vgl. GÖRRES, A. (1998): a.a.O., S. 38.

^[18] Vgl. GÖRRES, A. (1998): a.a.O., S. 98 ff.

^[19] Vgl. BENKERT, W.; BUNDE, J.; HANSJÜRGENS, B. (1991): a.a.O., S. 124.

^[20] Vgl. VOSS, G.(1999): a.a.O., S. 17.

^[21] Vgl. GÖRRES, A. (1998): a.a.O., S. 42.

^[22] Vgl. BENKERT, W.; BUNDE, J.; HANSJÜRGENS, B. (1991): a.a.O., S. 86.

^[23] Vgl. BERGMANN, E.; EWRINGMANN, D.: Ökosteuern: Entwicklung, Ansatzpunkte und Bewertung in: NUTZINGER, H.G.; ZAHRNT, A. (1989): Öko-Steuern, Karlsruhe, S. 53.

^[24] Vgl. KOHLHAAS, M. (1994): Selbstverpflichtungen der Industrie zur CO2 - Reduktion, Berlin, S. 100f.

^[25] Vgl. VOSS, G.(1999): a.a.O., S. 8.

^[26] Vgl. BERGMANN, E.; EWRINGMANN, D. (1989): a.a.O., S. 53.

^[27] Vgl. BERGMANN, E.; EWRINGMANN, D. (1989): a.a.O., S. 50 f.