Schweizer Entwicklungszusammenarbeit mit den Regionalen Entwicklungsbanken

Inhaltsverzeichnis

Einleitung

A Die Schweiz und die Regionalen Entwicklungsbanken
A1 Aufbau und Funktionsweise der Regionalen Entwicklungsbanken
A1.1 Historische Zusammenhänge
A1.2 Ziele
A1.3 Struktur und Organisation der REB
A2 Schweizerische Zusammenarbeit mit den Regionalen Entwicklungsbanken
A2.1 Struktur der Schweizer Entwicklungszusammenarbeit
A2.2 Prinzipien und Grundlagen der Entwicklungszusammenarbeit
A2.3 Ziele der Schweizer multilateralen Entwicklungszusammenarbeit
A2.4 Historische Facts: Die Schweiz in den REB
A3 Instrumente der Zusammenarbeit mit den Entwicklungsbanken
A3.1 Institutionelle Zusammenarbeit
A3.2 Operationelle Zusammenarbeit

B Analyse der Ziele und Massnahmen der REB und der Schweizer Entwicklungszusammenarbeit mit den REB
B1 Assessments
B1.1 Zielübereinstimmung zwischen der Schweiz und den Regionalen Entwicklungsbanken
B1.2 Assessments und Massnahmen zur Zielerreichung der Regionalen Entwicklungsbanken
B1.3 Assessments und Massnahmen zur Zielerreichung der Schweiz durch die Kooperation mit REB
B2 Probleme der Zieldefinition und Schwierigkeiten bei der Umsetzung
B2.1 Regionale Entwicklungsbanken
B2.2 Analyse der Schweizer Entwicklungszusammenarbeit mit den REB
B3 Evaluationsstrategien und -problematik der Schweizer Entwicklungszusammenarbeit

C Empfehlungen
C1 Zieldefinition
C2 Evaluation
C3 Organisation der Schweizer Entwicklungszusammenarbeit
C4 Personalmanagement

Literaturverzeichnis

Einleitung

Die bilaterale Entwicklungszusammenarbeit, also die Durchführung oder Unterstützung von Projekten oder Programmen in einzelnen Ländern, gilt oft als effizienter, aber auch als leichter überschau- und kontrollierbar als die multilaterale Hilfe. Von jeher hat der Bund gute Gründe, etwa einen Drittel der 1,1 Milliarden Franken, die er pro Jahr für Entwicklungszusammenarbeit aufwendet, internationalen Organisationen zukommen zu lassen. Die wichtigsten zwei Organisationen der multilateralen Kooperation sind die Vereinten Nationen und die Bretton Woods Institutionen (Weltbank, Internationaler Währungsfonds).

In dieser Arbeit beschränkt sich der Autor auf die Zusammenarbeit der Schweiz mit den Regionalen Entwicklungsbanken. Jedoch ist auch diese Einschränkung auf Zusammenarbeit der Schweiz mit der Interamerikanischen, Asiatischen und Afrikanischen Entwicklungsbank noch ein sehr weitläufiges Gebiet und kann im Rahmen dieser Arbeit daher nicht vollumfänglich diskutiert werden. Da die Schweiz als kleines Land mit einem geringen Kapitalanteil beschränkte Einflussmöglichkeiten auf die einzelnen Regionalen Entwicklungsbanken hat, hat sie durchaus ihre Gründe, an den multilateralen Entwicklungszusammenarbeit der Regionalen Entwicklungsbank aktiv teilzunehmen. Sowohl die Dimensionen der Entwicklungsprobleme als auch die komplizierten Zusammenhänge zwischen Armut, Krankheiten, Umweltverschmutzung, politischer Instabilität und unfreiwilliger Migration machen ein gemeinsames, sachlich koordiniertes Vorgehen der Geberstaaten unabdingbar. Durch ihre Teilnahme an der multilateralen Zusammenarbeit kann die Schweiz zur Lösung dieser entwicklungspolitischen Aufgaben und globalen Probleme, denen eine blosse bilaterale Entwicklungszusammenarbeit nicht gerecht zu werden vermag, beitragen. Will man die beschränkten Mittel der Schweiz optimal einsetzen, muss man die mögliche Einflussnahme der Schweizer Vertreter auf die Entscheidungsprozesse der Regionalen Entwicklungsbanken genaustens kennen. Mit diesem Ziel sollen in dieser Arbeit die Struktur, die Instrumente und die Vorgehensweise der multilaterale Entwicklungszusammenarbeit zwischen der Schweiz und den Regionalen Entwicklungsbanken dargestellt werden.

Die vorliegende Arbeit ist so strukturiert, dass der inhaltliche Zusammenhang in vier grosse Teile gegliedert wird. Der erste enthält die Darstellung der Regionalen Entwicklungsbanken, im zweiten Teil wird die multilaterale Entwicklungshilfe der Schweiz beschrieben. Im dritten Teil werden die Resultate der Zusammenarbeit diskutiert und im vierten werden Verbesserungsvorschläge vorgestellt. Diese Struktur ist insofern von Wichtigkeit, als die Arbeit von den einzelnen Akteuren zuerst diskutiert werden musste, bevor die Resultate und Wirkungen der multilateralen Entwicklungszusammenarbeit analysiert werden konnten.

A Die Schweiz und die Regionalen Entwicklungsbanken

A1 Aufbau und Funktionsweise der Regionalen Entwicklungsbanken

A1.1 Historische Zusammenhänge

Die Interamerikanische Entwicklungsbank (IDB) wurde 1959, die Afrikanische Entwicklungsbank (AfDB) 1963 und die Asiatische Entwicklungsbank (AsDB) 1966 gegründet.^[1]

Seit ihrer Gründung haben sie ihre Darlehenspolitik sukzessive den sich verändernden Bedürfnissen der Entwicklungsländer angepasst. Zu Beginn stand die Schaffung moderner Infrastrukturen und einer nationalen Industrie im Vordergrund, etwa der Bau von Strassen, Häfen und Energieanlagen. Im Laufe der siebziger Jahre wurde die ländliche Entwicklung zum wichtigsten Einsatzbereich aller drei Regionalen Entwicklungsbanken. Ohne die Grundzüge der in den siebziger Jahren verfolgten Politik grundsätzlich in Frage zu stellen, mussten in den achtziger Jahren infolge der Wirtschaftskrisen in zahlreichen Entwicklungsländern makroökonomische und strukturelle Anpassungen vorgenommen werden. Seit den späten achtziger Jahren ist die wechselseitige internationale Vernetzung zahlreicher Probleme und ihrer Lösung verstärkt ins Bewusstsein der Geber- und Empfängerländer getreten. Schwerpunkte der Darlehenspolitik in den 90er Jahren bleiben - neben den Strukturanpassungsprogrammen und Sektorreformen - die Finanzierung prioritärer Projekte in den Bereichen der sozioökonomischen Infrastruktur sowie die Bekämpfung der Armut.

A1.2 Ziele

Das wichtigste Ziele der drei Regionalen Entwicklungsbanken IDB, AsDB, AfDB ist die Bekämpfung der Armut. Ein zweites Hauptziel ist die Förderung der nachhaltige Entwicklung. In Projekten und Programmen zur Förderung einer nachhaltigen Entwicklung sollen die Bedürfnisse der Ärmsten berücksichtigt werden. Das dritte Hauptziel der REB ist die Förderung des wirtschaftlichen Wachstums. Der Aufbau einer funktionierenden Wirtschaft soll dazu beitragen, dass die Entwicklungsländer sich aus eigener Kraft entwickeln können. Besonders viel Gewicht innerhalb der Förderung des Wirtschaftswachstums erhält der private Sektor. Jedoch soll der ärmste Teil der betreffenden Bevölkerung am Nutzen des wirtschaftlichen Wachstums beteiligt werden. Investitionen in technische und soziale Infrastrukturen gehören seit jeher zu den Zielen der REB. Der Aufbau der Infrastruktur ist eine der Voraussetzungen, um eine nachhaltige Entwicklung und die Förderung der Wirtschaft eines Entwicklungslandes zu ermöglichen.

Neben einer funktionierenden Infrastruktur begünstigt ein stabiles soziales und politisches System die nachhaltige Entwicklung und das wirtschaftliche Wachstum. Um die politischen Institutionen der Entwicklungsländer zu demokratisieren soll durch die Programme der REB die Einführung von Good Governance (gute Regierungsführung) gefördert werden, welche die Demokratisierung des politischen Systems, die Reduktion der unverhältnismässigen Militärausgaben, ferner die Rechtsstaatlichkeit und die Rechenschaftspflicht beinhaltet. Dazu gehören der Schutz der Menschenrechte und die Teilnahme der Bevölkerung bei der Umsetzung der entwicklungspolitischen Ziele. Die Regionalen Entwicklungsbanken können dank ihren bedeutenden finanziellen Ressourcen wesentlich stärker auf die Politik ihrer Darlehensnehmer Einfluss nehmen und als kleinere Geberländer.

Ein zusätzliches Ziel der REB ist die Förderung der Regionalen Zusammenarbeit zwischen den Regionalen Mitgliedern einer Entwicklungsbank. Dadurch soll den Entwicklungsländern ein besserer Zugang zu Ressourcen, Know-How und Märkten ermöglicht werden.

A1.3 Struktur und Organisation der REB

Alle drei Regionalen Entwicklungsbanken haben einen ähnlichen Aufbau wie die Weltbank. Neben den Mitteln, die sie auf den internationalen Kapitalmärkten aufnehmen und zu marktnahen Bedingungen an wirtschaftlich fortgeschrittene Länder ihrer Region ausleihen, verfügen alle drei Banken über einen speziellen Entwicklungsfonds für die ärmeren Länder.

Die drei Regionalen Entwicklungsbanken verfügen über zwei Kreditfenster: einerseits über die eigentliche Entwicklungsbank, welche ihre Kredite zu marktnahen Bedingungen vergibt und andererseits über einen Entwicklungsfonds, welcher den ärmsten Ländern konzessionelle Darlehen verleiht. Im Falle der AfDB und der AsDB sind denn auch die Bank und der Fond bis heute eigenständige Institutionen. Demgegenüber sind bei der IDB die Bank und der Fonds in derselben Institution integriert.^[2]

Neben der Finanzierung von Projekten und Programmen sind die Banken auch für die Finanzierung von Investitionsvorhaben sowie für die Projektvorbereitung, -überwachung und -evaluation verantwortlich. Zusätzlich zu ihrem Hauptgeschäft, der Finanzierung von Einzelprojekten, haben die drei Regionalen Entwicklungsbanken in den letzten Jahren auch makroökonomische Strukturanpassungsprogramme sowie Sektorreformprogramme unterstützt. Sie leisten auch Beiträge in Form von technischer Beratung und spezifischen Massnahmen zur Stärkung lokaler Verwaltungen.

Im obersten Leitungsorgan der Regionalen Entwicklungsbanken, dem sog. Gouverneursrat, der dem Aktionärsrat der Bank entspricht, ist jedes regionale und nichtregionale Mitgliedsland mit einem Gouverneur vertreten. Der Gouverneursrat erteilt die Zustimmung zu Kapitalerhöhungen und Fondsauffüllungen. Er tritt einmal im Jahr zusammen und entscheidet über die wichtigsten strategische Ausrichtungen der Bank. Die laufende Interessenvertretung der Mitgliedsländer gegenüber den Regionalen Entwicklungsbanken wird durch die Exekutivdirektoren wahrgenommen, wobei jeder Exekutivdirektor in der Regel mehrere Länder vertritt (Stimmrechtsgruppe). Zu den Hauptaufgaben der Exekutivdirektion gehören die Festlegung der Bank- und Fondspolitik sowie die Überwachung der Umsetzung dieser Entscheide. Eine weitere Hauptaufgabe bildet die abschliessende Prüfung der zur Finanzierung durch die Bank unterbreiteten Programme und Projekte. Beschlüsse im Exekutivrat kommen in der Regel durch Konsens zustande, ansonsten genügt meistens das absolute Stimmenmehr.^[3]

Die Darlehensoperationen der Regionalen Entwicklungsbanken erfolgen normalerweise nach einem bestimmten Ablaufschema. Die Projektidentifizierung basiert auf der Grundlage des für das jeweilige Land ausgearbeiteten Länderprogrammes der Bank.^[4] Die Projektvorbereitung und -durchführung ist eine Gemeinschaftsarbeit, an der Bankmitarbeiter, Vertreter der jeweiligen Regierung sowie lokale Projektträger teilnehmen, bestenfalls auch die betroffene Bevölkerung und NGOs, die deren Interessen vertreten. Danach wird die Durchführbarkeit und die Wirtschaftlichkeit des Projektes überprüft. In die Durchführbarkeit, Wirtschaftlichkeit und Nachhaltigkeit eines Projektes werden sowohl technische, als auch finanzielle, ökonomische, soziale, ökologische und institutionelle Aspekte mit einbezogen. Es wird eine detaillierte Projektbeschreibung verfasst, die vom Exekutivrat geprüft und genehmigt werden muss. Erst dann erfolgt die Projektdurchführung und -überwachung. Ist ein Projekt genehmigt, wird der Kredit gemäss den finanziellen Bedingungen des Projektes und nach Erfüllung der vereinbarten spezifischen Bedingungen, in Tranchen ausbezahlt.

A2 Schweizerische Zusammenarbeit mit den Regionalen Entwicklungsbanken

A2.1 Struktur der Schweizer Entwicklungszusammenarbeit

Für die Umsetzung des Bundesgesetzes über die internationale Entwicklungszusammen-arbeit vom 19. März 1976, die Ausarbeitung der Entwicklungszusammenarbeit und deren Implementierung sind zwei Verwaltungseinheiten verantwortlich: einerseits die Direktion für Entwicklung und Zusammenarbeit (DEZA), die zum Eidgenössischen Departement für auswärtige Angelegenheiten (EDA) gehört, und andererseits das Staatssekretariat für Wirtschaft (Seco), welches ins Volkswirtschaftsdepartement (EVD) eingegliedert ist.

Die DEZA und das Seco definieren gemeinsam die globalen strategischen Ausrichtungen der Entwicklungszusammenarbeit der Schweiz und organisieren zu diesem Zweck Plattformdiskussionen.^[5] Beide Verwaltungseinheiten verfolgen die gleichen allgemeinen entwicklungspolitischen Strategien und Ziele, unterscheiden sich jedoch in ihren konkreten Instrumenten. Deshalb verfügen sie auch über unterschiedliche Mandate und Instrumente, um die entwicklungpolitischen Strategien erfolgreich einzusetzen.^[6] Die DEZA und das Seco befassen sich mit der bilateralen und der multilateralen Entwicklungszusammen-arbeit, sowie mit der technischen Unterstützung.^[7] Das Seco und die DEZA sind gemeinsam für die Zusammenarbeit mit den Regionalen Entwicklungsbanken verantwortlich, die vom Seco koordiniert wird.^[8]

Die Instrumente zur Umsetzung der entwicklungspolitischen Ziele des Seco werden mit einem makroökonomischen Ansatz begründet. Das Hauptziel des Seco ist die Förderung von positiven makroökonomischen Rahmenbedingungen, die das Wachstum und Investitionen begünstigen. Das Seco versucht mit Hilfe verschiedener Anreizmechanismen die Entwicklungszusammenarbeit mit der Schweizer Wirtschaft zu verknüpfen, wo es Schweizer Firmen erleichtert, Aufträge in Entwicklungsländern zu erhalten.

Zusätzlich wurde - mit Bezug auf das Bundesgesetz über die internationale Entwicklungszusammenarbeit - eine beratende Kommission für internationale Entwicklungszusammenarbeit gegründet. Sie besteht aus 25 Mitgliedern die aus den vielfältigen Spektrum der Schweizer Gesellschaft: Parlament, Gewerkschaften, NGOs, Universitäten und Wirtschaft. Diese Kommission hat den Bundesrat in der Entwicklungszusammenarbeit und der humanitären Hilfe zu beraten.

A2.2 Prinzipien und Grundlagen der Entwicklungszusammenarbeit

A2.2.1 Prinzipien

Die Beteiligung an den Regionalen Entwicklungsbanken stellt seit Jahren eine feste Komponente der Entwicklungszusammenarbeit der Schweiz dar. Die Universalität der Aussenbeziehungen ist eines der wichtigsten Prinzipien der schweizerischen Aussenpolitik. Ein weiteres Prinzip ist die Solidarität. Mit der Beteiligung an multilateraler Entwicklungshilfe bezeugt die Schweiz ihre Solidarität gegenüber den hilfsbedürftigen Ländern, aber auch gegenüber den übrigen Geberländern, indem sie gemeinsame Anstrengungen zugunsten der ärmsten Ländern unterstützt (burden sharing).

Die Schweiz verfügt nicht über die finanzielle Mittel um alle Entwicklungsländer im gleichen Masse zu unterstützen und hat deshalb prioritäre Länder für ihre bilaterale Entwicklungshilfe ausgewählt. Das Prinzip der Universalität kann dadurch in der bilateralen Hilfe nicht vollumfänglich umgesetzt werden. Die multilaterale Entwicklungshilfe bietet hingegen bessere Anwendungsmöglichkeit des Universalitätsprinzips da die Entwicklungsbanken die ärmsten Länder gleichermassen zu unterstützen.

Als drittes Prinzip gilt die gegenseitige Achtung der Rechte und Interessen der Partner der multilateralen Entwicklungshilfe.^[9]

Die Prinzipien, welche die Zusammenarbeit mit den Regionalen Entwicklungsbanken bestimmen, wurden vom Bundesgesetz vom 19. März 1976 über die internationale Entwicklungszusammenarbeit abgeleitet.

A2.2.2 Grundlagen der Schweizer Entwicklungszusammenarbeit

Die Grundlage der Schweizer Beteiligung an den Regionalen Entwicklungsbanken bildet das Bundesgesetz. Darunter fällt die bilaterale wie auch die multilaterale Entwicklungshilfe. Im zweiten Kapitel des Bundesgesetzes „Entwicklungszusammenarbeit“ werden die globalen Grundsätze des Gesetzes spezifisch auf die Entwicklungszusammenarbeit und deren Ziele ausgelegt.

Darin wird die Verbesserung der Lebensbedingungen der Bevölkerung der Entwicklungs-länder als Ziel der Schweizer Entwicklungszusammenarbeit festgehalten. Zudem soll dafür gesorgt werden, dass diese Länder ihre Entwicklung aus eigener Kraft vorantreiben können. In Art. 5, Abs. 2 werden Ziel und Massnahmen aufgelistet, um die globalen Ziele zu erreichen. Die Schweiz will durch ihrer Entwicklungszusammenarbeit die Entwicklung ländlicher Gebiete sowie die Verbesserung der Ernährungsgrundlage erreichen, insbesondere indem sie die landwirtschaftliche Produktion zur Selbstversorgung fördert. Zudem soll durch die Förderung des Handwerks und der örtlichen Kleinbetriebe die Schaffung von Arbeitsplätzen erreicht werden. Des Weiteren gibt es die Herstellung und Wahrung des ökologischen und demographischen Gleichgewichtes anzustreben.

[...]

^[1] Botschaft über die Beteiligung der Schweiz an der Kapitalerhöhung der IDB, AsDB und der AfDB vom 31. Mai 1995, S. 97.

^[2] Pomeranz, Dina/ Schiess, Ueli (2001): Regional Developmentbanks, S.11.

^[3] Botschaft vom 31. Mai 1995, S. 29.

^[4] Ebd. S. 43.

^[5] DEZA (2000): Memorandum de la Suisse au comité del‘aide au developpement (CAD) de l‘OCDE sur la Cooperation Suisse au Developpement 1997-1999, S. 9.

^[6] OECD DAC (2000): Draft of the Development Co-operatoin Policies and Programmes of Switzerland, S. 45.

^[7] DEZA (2000): Memorandum de la Suisse au CAD de l‘OCDE sur la Cooperation Suisse au Developpement 1997-1999, S. 9.

^[8] DEZA (2000): Memorandum de la Suisse au CAD de l‘OCDE sur la Cooperation Suisse au Developpement 1997-1999, S. 88.

^[9] Bundesgesetz über die internationale Entwicklungshilfe und humanitäre Hilfe vom 19. März 1976.