Parlamentarismusfunktionen am Beispiel der russischen Staatsduma

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Typologie von Parlamentsfunktionen
2.1. Auf die Repräsentierten bezogene Parlaments­funktionen
2.2. Auf die Regierung bezogene Parlamentsfunktionen
2.3. Auf das Parlament selbst bezogene Parlamentsfunktionen

3. DieStaatsduma in der Verfassung

4. Die Staatsduma unterJelzin und Putin mit Bezugnahme auf die Erfüllung der “Netzwerkfunktion“ nach Patzelt
4.1. DieJelzin-Ära
4.2. Die Putin-Ära
4.3. Vergleich unter dem Aspekt der “Netzwerkfunktion”

5. Fazit

6. Literaturverzeichnis

1. Einleitung

In meinem Vortrag zur russischen Staatsduma habe ich mich mit der Fragestel­lung, ob das "bestehende System“ den russischen Parlamentarismus eher stärkt oder schwächt, beschäftigt. Diese Frage wurde durch die Äußerungen von Boris Gryslow, dem Vorsitzenden der Staatsduma, hervorgerufen, in denen er behauptet, dass die verfassungsmäßige Kompetenzverteilung auf die ver­schiedenen Machtorgane in Russland vernünftig sei und zu einer effektiven Ar­beit des Parlaments beitragen würden. Außerdem behauptet Gryslow, dass das "bestehende System" dabei helfen würde, den russischen Parlamentarismus weiterzuentwickeln.¹ Was genau Gryslow mit dem "bestehenden System" meint, bleibt hier weitestgehend offen. Wenn man die Entwicklungen des politi­schen Systems Russland jedoch näher betrachtet, wird Gryslow höchstwahr­scheinlich das "System Putin", die "Vertikale der Macht"², die "gelenkte Demo­kratie" Russlands gemeint haben. Es gibt viele andere Stimmen in der Literatur, die Gryslow widersprechen würden. Die Duma wird teilweise als "Parlament ohne Opposition" oder gar als "Taschenparlament des Präsidenten"³ degradiert. Um die Frage beantworten zu können, bin ich in folgenden Schritten vorgegan­gen. Zunächst habe ich, um einen theoretischen Rahmen aufzumachen, eine Typologie von Parlamentsaufgaben vorgestellt. In der politikwissenschaftlichen Parlamentarismusforschung gibt es verschiedenste Funktionskataloge für Par­lamentsfunktionen (u.a. von Walter Bagehot, Gerhard Loewenberg, Winfried Steffani). Ich konzentrierte mich auf die Typologie von Werner Patzelt⁴. Diese Auswahl werde ich im Laufe dieserAusarbeitung noch begründen.

Im nächsten Schritt ist es unerlässlich die verfassungsrechtliche Stellung der Staatsduma zu untersuchen. An dieser Stelle wurde geklärt, welche Artikel be­sonders typisch für das politische Machtgefüge Russlands sind. Schon an die­ser Stelle konnte festgestellt werden, dass die Staatsduma im Vergleich zu westlich-demokratischen Parlamenten erhebliche Unterschiede aufweist. Doch nicht nur die Verfassung der Russischen Föderation bestimmt die Rolle des Parlaments, sondern auch, besonders in jungen Demokratien, die politischen Akteure. In Russland hat vor allem der Präsident die Funktionen und Aufgaben der Duma häufig neu definiert. Die Duma spielte unter Jelzin eine andere Rolle als unter Putin oder Medwedew⁵. Diese Entwicklung wurde im dritten Schritt meiner Untersuchung kurz versucht nachzuvollziehen. Schlussendlich endete ich mit einem Fazit, einer quasi Antwort auf Gryslow, die ich am Ende dieser schriftlichen Ausarbeitung ausformulieren werde.

2. Typologie von Parlamentsfunktionen

Wie schon in der Einleitung erwähnt, habe ich mich in diesem Teil aufdie Typo­logie von Parlamentsaufgaben von Werner J. Patzelt bezogen. Diese Wahl hat­te folgende Gründe: Wie auch Patzelt in seinem Werk "Parlamente und ihre Funktionen" feststellen musste, gibt es viele, höchst unterschiedliche Ansätze die Aufgaben und Funktionen von Parlamenten zu erklären bzw. in einer Typo­logie darzustellen. Patzelts Vorschlag greift die ihm zeitlich vorausgegangenen Ansätze auf, und lässt sie ihn seine Typologie einfließen. Viele der anderen An­sätze haben außerdem speziell das Parlamentarische Regierungssystem als Untersuchungsgegenstand. Da es sich bei Russland am ehesten um ein semi- präsidentielles Regierungssystem handelt, bietet sich die Typologie von Patzelt an, da sie regierungssytemunabhängig genutzt werden kann. Des weiteren kommt ein wichtiger Aspekt in den anderen Ansätzen meist nicht vor: Das Par­lament hat neben den Funktionen für die Repräsentierten und die Regierung, eben auch auf sich selbst bezogene Funktionen (siehe 2.3.). Als Arbeitsgrund­lage entschied ich mich für Patzelts Parlamentsdefinition:

„Von einer parlamentarischen Institution wird dann gesprochen, wenn es in einem politischen System eine Vertretungskörper­schaft gibt, der eine politische Aufgabe zumindest zugeschrie­ben wird."⁶

Diese Minimaldefinition hat den Vorteil, dass sie nicht an das Demokratieprinzip geknüpft ist und somit alle Parlamente, auch die, die in anderen politischen Kul­turen existieren und sich möglicherweise selbst überhaupt nicht als parlamenta­risch bezeichnen, als Teil einer Familie von Vertretungskörperschaften angese­hen werden können. Für die Staatsduma schien mir dieser Aspekt sehr wichtig. Ich werde nun kurz die Parlamentsaufgaben nach Patzelt vorstellen. Mögliche Defizite werde ich unter dem Punkt "Die Staatsduma in der Verfassung" aufzei­gen.

2.1. Auf die Repräsentierten bezogene Parlamentsfunktionen

In dieser ersten Dimension werden die auf die Repräsentierten, also auf die Wählerschaft, bezogenen Parlamentsfunktionen vorgestellt. Patzelt nennt vier Aufgaben des Parlaments: Die Vernetzungs-, die Responsivitäts-, die Darstel- lungs- und die kommunikative Führungsfunktion. Die erste dieser Funktionen, die der Vernetzung, bezieht sich auf die vielschichtigen Kontakte der Abgeord­neten. Sei es durch die Arbeit in Fachausschüssen und die damit verbundene Arbeit mit Interessengruppen oder aber auch wichtige Wahlkreisarbeit, die es den Bürgern erlaubt Anliegen direkt an den Abgeordneten zu richten. Bereits hier habe ich Defizite festgestellt, denn durch die neue Wahlgesetzgebung wur­de unter Putin ein reines Verhältniswahlrecht eingeführt, dass die direkte Bin­dung der Abgeordneten an einen Wahlkreis verhindert.⁷ Es bleibt also die Ver­netzung der Abgeordneten mit gesellschaftlich und wirtschaftlich relevanten In­teressengruppen.

Mit der Responsivitätsfunktion meint Patzelt, stark vereinfacht, die Offenheit der Parlamentarier für „Anliegen und Sorgen, Wünsche und Meinungen aus allen Kreisen der Bevölkerung" mit dem Ziel eine Art Gemeinwohl zu erreichen. Hier muss überprüft werden inwiefern Dumaabgeordnete z.B. in Form von Bürgerge­sprächen oder über neue Medien überhaupt erreichbar sind und wenn sie es sind, wie schnell und in welcher Form diese auf Bürgeranfragen antworten. Die Darstellungsfunktion ist eng mit der Responsivität verknüpft. Durch den Nach­weis von Responsivität in Plenardebatten und vor allem in der Öffentlichkeitsar­beit der Fraktionen, wird idealerweise ein Repräsentationsglauben, also ein Vertrauen in die gewissenhafte Arbeit des Parlaments gestiftet. Durch die kom­munikative Führungsfunktion wird der Repräsentationsglaube noch gestärkt, da in der Öffentlichkeit von den Parlamentariern die bereits durchgeführte oder die geplante Politik erklärt und verteidigt werden sollte.

2.2. Auf die Regierung bezogene Parlamentsfunktionen

Die Parlamentsfunktionen, die auf die Regierung bezogen sind, sind die Regie­rungskontrolle, die Gesetzgebung und die Wahlfunktion. Ein Parlament kann, wenn man Patzelt folgt, drei Arten der Regierungskontrolle ausüben. Die Rich- tungs- (parlamentarische Kontrolle der politischen Gesamtrichtung der Regie­rung), die Leistungs- (parlamentarische Kontrolle der konkreten Auswirkungen der Regierungstätigkeit) und die Rechtliche Kontrolle (Möglichkeit den Präsi­denten bei Rechtsbrüchen abzusetzen).

Die Gesetzgebungsfunktion und die Wahlfunktion schließen diese Dimension ab. Vorallee zu den letzten beiden Punkten wird im nächsten Abschnitt, wenn es um die verfassungsrechtlichen Bestimmungen zur Staatsduma geht, einiges anzumerken sein.

2.3. Auf das Parlament selbst bezogene Funktionen

Diese Dimension wird von anderen Autoren oft vernachlässigt. Es istjedoch un­erlässlich, dass das Parlament sich selbst organisieren kann bzw. darf und die normative und personelle Selbstreproduktion fördert. Unter die Selbstorganisati­on fallen Dinge wie die eigenständige Verwaltung in Form einer Geschäftsord­nung und die Verfügung über infrastrukturelle Parlamentsressourcen. Die per­sonelle Selbstreproduktion, die nicht nur die Rekrutierung von politischen Ak­teuren, sondern auch den administrativen Bereich einschließt, sichert das Fort­bestehen des Parlaments. Die normative Selbstreproduktion wird durch die Ver­teidigung und Durchsetzung von Ordnungsvorstellungen und Spielregeln im Parlament vollzogen. Parlamentarier, die neu im Parlament sind, müssen nach diesen Ideen sozialisiert werden.

[...]

¹ “Russland hat sich verändert”. Interview mit Boris Gryslow, in: Das Parlament Nr.35/36, Berlin 2008.

² Vgl. Schewzowa, Lilija: Das neue Russland. Von Jezin zu Putin, in: Höhmann, Hans- Hermann/Schröder, Hans-Henning (Hrsg.): Russland unter neuer Führung. Politik, Wirtschaft und Gesellschaft am Beginn des 21.Jahrhunderts. Münster 2001, S.38 ff.

³ Ebd.,S.40.

⁴ Patzelt, Werner J.: Parlamente und ihre Funktionen, in: Patzelt, Werner J. (Hrsg.): Parlamente und ihre Funktionen. Intitutionelle Mechanismen und institutionelles Lernen im Vergleich. Wiesbaden 2003.

⁵ Vgl. Sacharow, Andrej: Die Staatsduma und die Präsidentschaft Vladimir Putins, in: Gorzka, Gabriele /Schulze, Peter W. (Hrsg.): Russlands Perspektive. Ein starker Staat als Garant von Stabilität und offener Gesellschaft? Bremen 2002.

⁶ Patzelt, Werner J. (2003), S.14.

⁷ Vorher gab es ein sogenanntes "Grabenwahlrecht". Die Hälfte der Abgeordneten wurden demnach direkt gewählt und die andere Hälfte per Verhältniswahl über Listen. Ausführlicher in Nußberger, Angelia / Marenkov, Dmitry: Wahlgesetz als Steuerungsmechanismus. Zu den neuen rechtlichen Gundlgen der Dumawahlen im Dezember 2007, in Russlandanalysen Nr.146, Bremen 2007.