Gleich hohe Mauern in der „Festung Europa“? Asylpolitik im Spannungsfeld von nationaler Souveränität und Europäisierung

INHALTSVERZEICHNIS

ABBILDUNGSVERZEICHNIS

TABELLENVERZEICHNIS

ABKÜRZUNGS-/BEGRIFFSVERZEICHNIS

1 EINLEITUNG
1.1 Das Thema der Arbeit und die Fragestellung
1.2 die vorhandene literatur und der aktuelle forschungsstand
1.3 aufbau der arbeit und vorgehensweise bei der analyse

2 DEFINITION DER WICHTIGSTEN BEGRIFFE
2.1 Asyl und Asylpolitik
2.2 Nationale Souveränität
2.3 Europäisierung
2.4 Vergemeinschaftung

3 GRÜNDE FÜR EINE KOOPERATION IN DER ASYLPOLITIK
3.1 Asylpolitische Ausgangssituation: Offene Binnengrenzen und hoher Zuwanderungsdruck
3.2 Europäische Zusammenarbeit als Folge des hohen Zuwanderungsdrucks?
3.3 Sonstige Motive zur Erklärung der Kooperation

4 ANALYSE DES GRADES DER EUROPÄISIERUNG DER ASYLPOLITIK
4.1 Darlegung der verschiedenen Etappen und maßnahmen
4.1.1 Grundlegende Fakten zur Genese einer gemeinsamen Asylpolitik
4.1.2 Die TREVI-Gruppe als Keimzelle intergouvernementaler Zusammenarbeit
4.1.3 Intergouvernementale Fortschritte: Die Schengener Abkommen und Dublin-I
4.1.4 Erste vertragsrechtliche Grundlage für eine zwischenstaatliche Kooperation:
Der Vertrag von Maastricht
4.1.5 Von der „dritten in die erste Säule“: Der Vertrag von Amsterdam
4.1.6 Tampere 1999-2004 als erste Phase und Haag 2005-2010 als zweite Phase der Errichtung eines „Gemeinsamen Europäischen Asylsystems“
4.1.7 Das Grünbuch der Kommission über das künftige Gemeinsame Asylsystem 2007 und die neue Asylstrategie
4.1.8 Das Stockholmer Programm 2009-2014 als dritte Phase der Errichtung eines „Gemeinsamen Europäischen Asylsystems“ und die Unterstützungsbüros
4.1.9 Die wichtigsten sekundärrechtlichen Maßnahmen zur Europäisierung der Asylpolitik:
4.1.9.1 Grundlage für die weitere Untersuchung I:
Die Dublin-II-Verordnung
4.1.9.2 Grundlage für die weitere Untersuchung II:
DieAsylverfahrensrichtlinie
4.1.9.3 Grundlage für die weitere Untersuchung III:
Die Aufnahmerichtlinie
4.1.9.4 Grundlage für die weitere Untersuchung IV:
Die Qualifikationsrichtlinie
4.2 die Etappen und MAßNAHMEn in der bewertung
4.2.1 Die Etappen als Hinweis auf eine starke Europäisierung?
4.2.2 Die sekundärrechtlichen Maßnahmen als Hinweis
auf eine starke Europäisierung?
4.2.2.1 Richtlinien enthalten nur Mindeststandards
4.2.2.2 (Zu) Großer Umsetzungsspielraum
4.2.2.3 Inkohärentes Gesamtsystem an Richtlinien
4.2.2.4 Vereinheitlichung - aber trotzdem kein starker Eingriff
in nationales Asylrecht
4.2.3 Praxistest: Führen die Maßnahmen zu einer starken Europäisierung?
4.2.3.1 Die Dublin-II-VO: Weder gerechte Lastenteilung
noch Gerechtigkeit für Asylbewerber
4.2.3.2 Die Asylverfahrensrichtlinie: Die Fiktion gleicher Standards
4.2.3.3 Die Aufnahmerichtlinie: Ähnliche Probleme wie bei der
Asylverfahrensrichtlinie
4.2.3.4 Die Qualifikationsrichtlinie: Mangelhafte Umsetzung
4.2.3.5 FRONTEX als Hort nationaler Souveränität?
4.2.4 Die Neufassungen der wichtigsten sekundärrechtlichen Instrumente im Zuge der Asylstrategie
4.3 die nationalstaaten als hindernis einer starken europäisierung
4.4 Die Kompetenzverschiebung ALS ZEICHEN einer STARKEn EUROPÄISIERUNG?
4.4.1 Die Kompetenzverschiebung als Zeichen einer zunehmenden Europäisierung
4.4.2 Die Kompetenzverschiebung als Hindernis einer starken Europäisierung
4.5 Der Vertrag von Lissabon in der diskussion
4.5.1 Der Vertrag von Lissabon als Wegbereiter einer stärkeren Europäisierung
4.5.2 Der Vertrag von Lissabon als Hindernis einer stärkeren Europäisierung
4.6 Die Sonderrollen einiger Mitgliedstaaten als Hindernis einer starken Europäisierung?

5 FAZIT: ASYLPOLITIK ALS SCHWACH EUROPÄISIERTES POLITIKFELD

ANHANG
1. Die Entwicklung der Europäisierung der Asylpolitik
2. Entscheidungen über Asylanträge im europäischen Vergleich (1.-3. Quartal 2009)

LITERATURVERZEICHNIS

ABBILDUNGSVERZEICHNIS

Abb. 1: Das Tempelmodell der EU seit dem Vertrag von Maastricht

Abb. 2: Asylbewerberzahlen 1985-2007 in Europa

TABELLENVERZEICHNIS

Tab. 1: Die drei Mechanismen der Europäisierung

Tab. 2: Gründe für Kooperation im Bereich der Asylpolitik

Tab. 3: Die Sonderrollen einiger Mitgliedstaaten

ABKÜRZUNGS-/BEGRIFFSVERZEICHNIS

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1 EINLEITUNG

1.1 Das Thema der Arbeit und die Fragestellung

„Flüchtlinge in Menge, besonders wenn sie kein Geld haben, stellen ohne

Zweifel die Länder, in denen sie Zuflucht suchen, vor heikle materielle,

soziale und moralische Probleme. Deshalb beschäftigen sich

internationale Verhandlungen, einberufen, um die Frage zu erörtern:

„Wie schützt man die Flüchtlinge?“ vor allem mit der Frage: „Wie schützen

wir uns vor ihnen?“^[1]

Dieses Zitat des österreichischen Schriftstellers und Emigranten Alfred Polgar^[2] aus dem Jahr 1938 scheint auf den ersten Blick nicht explizit zum Thema der vorliegenden Arbeit zu passen, denn die Arbeit behandelt primär das Spannungsverhältnis zwischen staatlicher und europäischer Kompetenz im Bereich der Asylpolitik. Zudem ist das Zitat über 70 Jahre alt, daher unter einer gänzlich anderen geschichtlichen und politischen Situation entstanden und die Vokabel „schützen“ wirkt etwas fehl am Platz.

Doch auf den zweiten Blick fällt auf, dass Polgar zum einen die Komponente gemeinschaftlicher Problemlösungsmechanismen einbringt: Flucht und Asyl sind Themen, denen man sich schon vor längerer Zeit auf gemeinschaftlichem Weg zu nähern versuchte, bereits Jahre vor Gründung der Europäischen Union. Zum anderen impliziert aber auch der Titel dieser Arbeit „Gleich hohe Mauern in der Festung Europa?“ eindeutig das Bedürfnis nach Sicherheit europäischer Staaten, denn Mauern werden errichtet, um Unliebsames abzuhalten. Polgar sah die Folgen gemeinsamer Verhandlungen also vor allem in der Erhöhung der Sicherheit vor Flüchtlingen, bzw. auf die heutige Situation bezogen, im Abschotten nach außen innerhalb einer „Festung Europa“. Die schon damals vorhandene Tendenz zu gemeinsamen Verhandlungen in einem Jahrzehnte lang nationalstaatlich geregelten Politikfeld ist Jahre vor Gründung der Europäischen Gemeinschaften bemerkenswert; daher wurde auf dieses Zitat Bezug genommen.

Für das grundsätzliche Verständnis ist anzumerken, dass mit der Gründung der Europäischen Gemeinschaften in den 1950er Jahren, Jahre nachdem Polgar sich mit der Flüchtlingsthematik beschäftigte, der Grundstein zu einer (vorerst) wirtschaftlichen Kooperation unter den kontinentaleuropäischen Staaten gelegt wurde.^[3] Diese Kooperation weitete sich in den folgenden Jahrzehnten auf diverse Politikfelder aus, so auch auf das Feld Asyl. Bis 1997 wurde hier intergouvernemental kooperiert, d.h. unter der Führung einiger europäischer Regierungen. Ende der 1990er Jahre entwickelte sich Asylpolitik schließlich sogar zum „gesetzgeberisch aktivsten [Politikfeld; Anm. d. Verf.] in der Europäischen Union“^[4] und seit dem Vertrag von Amsterdam 1997 ist Asylpolitik Teil des Gemeinschaftsrechts.^[5] Die Asylpolitik avancierte also zu einem Element des Primärrechts der EU, dies weisen Artikel 63 bis 69 unter Titel IV und der Überschrift „Visa, Asyl, Einwanderung und andere Politiken betreffend den freien Personenverkehr“ des Vertrages eindeutig aus.^[6] In zahlreichen Konferenzen legte die Europäische Union in der Folgezeit das Ziel fest, bis ins Jahr 2010 ein „gemeinsames Asylsystem“^[7] zu errichten. Doch dieser neue Politikbereich der Europäischen Union stößt eindeutig an Grenzen: Asyl war lange Zeit unumstrittener „Hort nationaler Souveränität“^[8]. Jedes Land sollte selber entscheiden können, wer und aus welchen Gründen Zutritt erhält – und wer aus welchen Gründen nicht.

Seit der Ausformulierung des Ziels eines Gemeinsamen Europäischen Asylsystems und der Ergreifung einschlägiger sekundärrechtlicher Maßnahmen durch die EU herrschen Diskussionen vor, inwieweit dieses Politikfeld europäisiert ist bzw. bereits wurde.

Die Arbeit geht also der Frage nach, ob Asylsuchende in jedem Mitgliedstaat der Europäischen Union gleiche Aufnahmechancen finden, da es sich ja um einen Asylraum handeln sollte. Sind die Mauern, die die Staaten schützend umgeben, in jedem Land der Europäischen Union gleich hoch? Ist das Politikfeld Asyl wirklich schon Feld der Europäischen Union oder noch Handlungsfeld der Nationalstaaten? Wie weit geht die oft zitierte „Europäisierung“ wirklich?

Um diese Fragen auf einen Nenner zu bringen: Inwiefern ist Asylpolitik nun wirklich europäisiert?

Ziel dieser Arbeit ist es, eine Antwort auf diese Forschungsfrage zu finden, und schlussendlich den Europäisierungsgrad zu bestimmen.

1.2 die vorhandene literatur und der aktuelle forschungsstand

Die Literatur weist ein klares Forschungsdefizit auf: Es ist keine neuere Publikation vorhanden, die sich ausdrücklich mit der Fragestellung befasst: Die neuesten Veröffentlichungen datieren aus dem Jahr 2008, frühestens noch aus dem Frühjahr 2009. Dies resultiert aus dem stetig voranschreitenden Prozess der Europäischen Integration: Die ständigen Neuerungen bzw. Änderungen an bestehenden Richtlinien oder auch die

(Umsetzungs-)Prozesse in den einzelnen Mitgliedstaaten erschweren es, den aktuellen Stand der Europäisierung des Politikfeldes Asyl darzustellen. Daneben beschränkten sich die Publikationen der letzten Jahre nicht nur auf den Bereich Asyl, sondern bearbeiteten auch weitreichendere Bereiche wie Arbeitsmigration oder Ähnliches, was zu einer gewissen Oberflächlichkeit der Untersuchung führte.

Die vorliegende Arbeit versucht in der Konsequenz, eine vorhandene Forschungslücke zu füllen – und sich auf Asylpolitik zu beschränken, um so die Genauigkeit zu erhöhen.

Die Arbeit nimmt zwar durchaus auf Monographien, Aufsätze in Sammelbänden o. Ä. Bezug, aber auch auf aktuellere Zeitschriftenaufsätze, Diskussionspapiere und Expertisen, da diese Quellen den derzeitigen Stand der Europäisierung besser dokumentieren können.

Zudem wird zur Vertiefung und zum besseren Verständnis auf „originale“, primärrechtliche Dokumente der Europäischen Union, die auf dem Rechtsportal der EU online abrufbar sind^[9], eingegangen.

1.3 Aufbau der Arbeit und Vorgehensweise bei der Analyse

Die Arbeit nähert sich in mehreren Schritten der Beantwortung der Forschungsfrage.

In einem ersten Schritt werden die wichtigsten Begriffe definiert, die zum grundlegenden Verständnis relevant sind. Dieser Definitionsteil bildet die Grundlage der Arbeit.

In einem zweiten Schritt wird untersucht, welche Beweggründe Nationalstaaten überhaupt haben, ein dermaßen souveränitätsbeladenes Politikfeld wie das der Asylpolitik zu europäisieren. Hier werden Motive für den Kooperationswillen der Mitgliedstaaten herausgearbeitet, da die Kooperation unter einigen Mitgliedstaaten Mitte der 1980er Jahre in der Vergemeinschaftung des Politikfeldes Asyl Ende der 1990er Jahre gipfelte.

In einem dritten Schritt eröffnet sich der Hauptteil der Arbeit, in dem der Kern der Beantwortung der Forschungsfrage liegt.

Die Beantwortung der Frage erfolgt an Hand der Darlegung der unterschiedlichen Etappen der europäischen Zusammenarbeit im Asylbereich. Hier werden die einzelnen Etappen bewusst noch nicht kritisch betrachtet, da sich der Leser zuerst die Gesamtsituation vergegenwärtigen werden muss, um die anschließende Bewertung nachvollziehen zu können.

Daher wird erst nach Darlegung der Genese eine ausführliche Untersuchung der vorher beschriebenen Etappen auf Europäisierungstendenzen und der sekundärrechtlichen Maßnahmen wie Richtlinien und Verordnungen auf einheitliche Anwendung in den Mitgliedstaaten angehängt.

Daraufhin erfolgen zusätzlich eine Untersuchung der Kompetenzverschiebung von den mitgliedsstaatlichen Organen hin zu den Organen der Europäischen Union, eine Analyse der Widerstände durch die Mitgliedstaaten, etwaige N euerungen durch den Vertrag von Lissabon und eine Betrachtung mitgliedsstaatlicher Sonderpositionen in der Asylpolitik.

Schließlich werden in einer Schlussbetrachtung die gewonnenen Ergebnisse repetiert, nochmals beleuchtet und die eingangs gestellte Frage beantwortet.

2 DEFINITION DER WICHTIGSTEN BEGRIFFE

Um sich der Fragestellung zu nähern, ist es von Bedeutung, sich mit den wichtigsten Begriffen bzw. Vokabeln vertraut zu machen. Zwar wirken einige der folgenden Ausdrücke durchaus schon beim ersten Lesen verständlich, jedoch macht der Zusammenhang dieser Arbeit eine präzisere Definition notwendig: Klare Begriffe stellen den Schlüssel dazu dar, der weiteren Argumentation folgen zu können. Näher erläutert werden daher „Asyl“, „Asylpolitik“, „nationale Souveränität“, „Europäisierung“ und „Vergemeinschaftung“.

2.1 Asyl und Asylpolitik

Asyl bezeichnet ausgehend von der griechischen Wortbedeutung „asylon“^[10] „Freistätte und Zufluchtsort für Verfolgte“^[11]. Menschen, die Asyl beantragen, suchen also in einem ihnen fremden Staat Schutz vor Verfolgung, weil sie in ihrem Herkunftsland nicht mehr sicher leben können.^[12] Der Aufenthalt eines Asylanten in einem anderen Land ist nicht unbegrenzt, bietet jedoch Schutz vor gewaltsamer Zurückführung und materielle Hilfe.^[13]

Asylpolitik nun ist ein Sammelbegriff für „allgemeine, politische Strukturen, Prozesse und Inhalte, welche die Schutzgewährung für Flüchtlinge und Verfolgte zum Gegenstand haben“^[14]. Freier ausgedrückt: Asylpolitik ist die Politik, die sich mit der Behandlung von Asylsuchenden beschäftigt.

Grundsätzlich ist das Recht auf Asyl in der Mehrheit der europäischen Verfassungen verankert, jedoch in unterschiedlichem Ausmaß.^[15] Außerdem hat jeder Staat grundsätzlich seine eigenen asylpolitischen Bestimmungen und Gesetze, muss sich aber an die Bestimmungen der Genfer Flüchtlingskonvention (GFK) und der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte halten.^[16]

Die europäischen Staaten unterschieden sich bis zu den ersten Europäisierungsschritten hauptsächlich in „Einreise- und Visabestimmungen, in den Asylverfahren und den Anerkennungs- und Abschiebepraktiken“^[17], folglich in den grundlegenden Bestimmungen zur Aufnahme von Flüchtlingen.

2.2 Nationale Souveränität

Auf den philosophiegeschichtlichen Ursprung, frühere Definitionen von Souveränität und auch etwaige Diskussionsansätze, die der Begriff bietet, wird hier bewusst nicht eingegangen, da dies den Umfang der für diese Arbeit nötigen Definition übersteigt. Es soll nur deutlich gemacht werden, was in der Asylpolitik einen souveränen Staat ausmacht.

Um sich der nationalen Souveränität zu nähern, ist daher die Definition Nohlens nützlich. Dieser definiert den souveränen Staat als das „unabhängige, territorial definierte, gleiche und freie Subjekt von staats- und völkerrechtlichen Akten“^[18]. Folglich: Die nationale Souveränität bedeutet das Recht der Staaten auf Selbstbestimmung auf ihrem Staatsgebiet. Jellinek, Staatstheoretiker, definierte sie auch als „Eigenschaft der Staatsgewalt, kraft derer sie die ausschließliche Fähigkeit rechtlicher Selbstbestimmung und Selbstbindung“^[19] hat.

Bezogen auf die zu behandelnde Fragestellung bedeutet dies, dass ein Staat dann souverän ist, wenn er unabhängig von externen Anordnungen oder Interventionen seine eigene Asylpolitik führen kann. Er ist rechtlich unabhängig und darf selbst darüber entscheiden, welchen Flüchtlingen er unter welchen Bedingungen Asyl gewährt – und welchen nicht. So auch Löhr: „[.], es ist das Recht souveräner Staaten, Einwanderung zu kontrollieren.“^[20]

2.3 Europäisierung

Zur Europäisierung nun, einem Begriff, der in dieser Arbeit in ein Spannungsverhältnis zu beschriebener nationaler Souveränität gesetzt wird, liegen zahlreiche Definitionsansätze vor, da in der Literatur keine einstimmige Definition existiert. Hier wird nun eine kleine Auswahl an Definitionen vorgenommen, aus der danach Folgen für den Kontext der zu bearbeitenden Fragestellung aufgezeigt werden.

Börzel und Panke verstehen unter Europäisierung zum einen das „Hochladen nationaler Politiken auf die EU-Ebene“^[21]. Zum anderen wird von Europäisierung gesprochen, wenn Wandel in den Mitgliedstaaten durch die EU^[22] ausgelöst wird. Und letztlich kann auch noch von Europäisierung gesprochen werden, wenn es um den „Prozess der Politikformulierung auf der EU-Ebene und dessen Rückwirkung auf die Mitgliedstaaten“^[23] geht.^[24]

Radaelli definiert in seiner „Konsensdefinition“^[25] Europäisierung als interaktiven Prozess zwischen nationaler und europäischer Ebene. Europäisierung führe zum Transfer formaler Regeln und Normen, aber auch von Werten. Zusammengefasst: Europäisierung vereint nach Radaelli die Entstehung europäischer Politik und deren Auswirkung auf die Mitgliedstaaten:

„Europeanization consists of processes of a) construction b) diffusion c) institutionalization of formal and informal rules, procedures, policy paradigms, ‘ways of doing things’ and shared beliefs and norms which are first defined and consolidated in the making of EU decisions and then incorporated in the logic of domestic discourse, identities, political structures and public policies.”^[26]

Knills und Lehmkuhls „drei Mechanismen der Europäisierung“ bieten einen Erklärungsansatz dafür, wie Europäisierung entsteht.^[27]

Als erster Mechanismus fungieren institutionelle Modelle, die die europäische Politik vorschreibt. Ein solches Modell existiert dann, wenn „die ordnungsgemäße Umsetzung europäischer Vorgaben auf nationaler Ebene an weit reichende institutionelle und instrumentelle Anforderungen geknüpft ist“^[28].

Tab.1: Die drei Mechanismen der Europäisierung

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

(Quelle: Holzinger, Katharina/Knill, Christoph/Peters, Dirk/Rittberger, Berthold/Schimmelpfennig, Frank/Wagner, Wolfgang (2005): Die europäische Union, Theorien und Analysenkonzepte, UTB-Verlag, Stuttgart, S.158.)

Die effektive Durchsetzung der europäischen Vorgaben ist somit an eine Anpassung der nationalen Verwaltungsstrukturen geknüpft. Die Effekte der Europäisierung gründen daher in rein rechtlicher Verpflichtung, denn nationales Recht muss an sekundärrechtliche Bestimmungen angepasst werden:^[29] „European policy-making may trigger domestic change by prescribing concrete institutional requirements with which member states must comply.“^[30]

Ziel dieser Modelle ist es, „ […] harmonizing national regulations by explicitly prescribing a specific model of Regulation […]. “^[31]

Je besser und effizienter europäische Vorgaben in nationales Recht umgesetzt werden, desto höher ist der Grad der Europäisierung.^[32]

Im zweiten Mechanismus wird Europäisierung generiert, in dem die Handlungsmöglichkeiten der nationalen Akteure manipuliert werden.^[33] Hier geht es weniger um rechtlich bindende Vorgaben, denn es wird eine Machtverteilung vorgenommen:^[34]

„European legislation may affect domestic arrangements by altering the domestic rules of the game. European influence is confined to altering domestic opportunity structures, and hence the distribution of power and resources between domestic actors.“^[35]

Im dritten Mechanismus beeinflusst europäische Politik „die auf nationaler Ebene dominanten Ideen und Annahmen in Hinblick auf die Perzeption und Lösung bestimmter politischer Probleme“^[36]:

„Third, in its ‘weakest’ form, European policy neither prescribes concrete institutional requirements nor modifies the institutional context for strategic interaction, but affects domestic arrangements even more indirectly, namely by altering the beliefs and expectations of domestic actors.”^[37]

Zusammengefasst: Lehmkuhls und Knills Mechanismen beschreiben Effekte, die Europäisierung auslösen. Hier ist besonders der erste Mechanismus interessant, denn im Politikfeld Asyl agiert die EU vor allem mit Hilfe sekundärrechtlicher Maßnahmen, etwa durch Richtlinien oder Verordnungen. Somit wird der höchste Grad der Europäisierung erreicht, da ein rechtlicher Zwang zur Umsetzung für die Mitgliedstaaten besteht.

Wenn das Politikfeld Asyl und Einwanderung nicht mehr vom Nationalstaat alleine behandelt wird, sondern durch europäische Vorgaben beeinflusst wird und damit der Nationalstaat Teile seiner Souveränitätsrechte an die supranationale Ebene abgeben muss, hat in diesem Bereich der Prozess der Europäisierung begonnen, denn der Staat wird zur Akzeptanz „europäischer Regelungskompetenzen“^[38] genötigt. Dies führt zu einem Spannungsverhältnis zwischen soeben definierter nationaler Souveränität und dem Prozess der Europäisierung. Bedeutend ist, dass Europäisierung nicht nur dann entsteht, wenn europäische Politik innerstaatlichen Wandel im Bereich der polity, politics und policy hervorruft – sondern auch, wenn Nationalstaaten ihre nationale Politik auf die europäische Ebene transferieren.

2.4 Vergemeinschaftung

Da man seit dem Vertrag von Amsterdam 1997 von einer Vergemeinschaftung des Politikfeldes Asyl spricht^[39], muss geklärt werden, was dieser Begriff explizit ausdrückt.

Die Europäische Union beinhaltet seit dem Vertrag von Maastricht 1993, ihrem Gründungsvertrag, drei Säulen (Vgl. Abbildung 1). Durch Vergemeinschaftung werden jene Bereiche, die sich im institutionellen Gefüge der EU in der dritten Säule befinden – im Bereich der Regierungszusammenarbeit – in die erste Säule – in den Bereich der Gemeinschaftsmethode – überführt. Damit wird die Regierungszusammenarbeit in diesen Politikbereichen beendet und gegen eine integrationsorientiertere Methode eingetauscht. Dies bedeutet, dass die Europäische Kommission das Vorschlagsmonopol bzw. Initiativrecht erhält, im Rat qualifizierte Mehrheitsbeschlüsse der Regelfall sind und das Europäische Parlament eine aktive Rolle einnimmt. Der Bereich ist so Teil des Gemeinschaftsrechts, über dessen Einhaltung der Europäische Gerichtshof wacht.^[40]

Kern bzw. Ziel der Vergemeinschaftung ist die Angleichung des Rechts der Mitgliedstaaten der EU, jedoch in den Grenzen, die das Primärrecht der EU setzt.^[41]

Mit der Vergemeinschaftung eines Politikbereiches wie der Asylpolitik geben die Mitgliedstaaten ihre Kompetenz an die supranationale Ebene ab und ihre nationale Souveränität auf. Damit beginnt der Prozess der Europäisierung.

Abb. 1: Das Tempelmodell der EU seit dem Vertrag von Maastricht

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

(Quelle: Woyke (1998) nach Robert, Rüdiger (2001): Bundesrepublik Deutschland: Politisches System und Globalisierung, Eine Einführung, Verlag Waxmann, Münster, S.58. Eigene Modifikation. GASP= Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik; ZIJP= Zusammenarbeit in Innen- und Justizpolitik; = auf die GASP wird hier nicht weiter eingegangen, da sie für das Thema dieser Arbeit nicht relevant ist)

3 GRÜNDE FÜR EINE KOOPERATION IN DER ASYLPOLITIK

Asylpolitik ist traditionell der Kernbereich staatlicher Souveränität und damit klar dem Bereich der „high-politics“^[42] zuzuordnen.^[43] Es ist daher sehr schwer, in einem dermaßen souveränitätsgeladenen Politikfeld, in dem der Nationalstaat traditionell selbstbestimmt und ohne Weisungen von außen agiert, Integration auf EU-Ebene politisch durchzusetzen.^[44] Folglich ist es nur logisch, der Analyse des Grades der Europäisierung eine Untersuchung der Motive vorzuschieben, die die europäischen Mitgliedstaaten Anfang der 1980er Jahr antrieb, im sensiblen Feld Asyl zu kooperieren. Gerade auch das „atemberaubende“^[45] Tempo der Kooperation, die in der Vergemeinschaftung des Politikfeldes im Vertrag von Amsterdam 1997 gipfelte, gibt Anlass, die Gründe des Europäisierungswillens, bzw. grundsätzlich des Kooperationswillens der Nationalstaaten genauer zu untersuchen.

3.1 Asylpolitische Ausgangssituation: Offene Binnengrenzen und hoher Zuwanderungsdruck

Die 1985 und 1990 geschlossenen sogenannten „Schengener Abkommen über den schrittweisen Abbau von Grenzkontrollen“ zogen die Öffnung der Binnengrenzen nach sich.^[46] Dieser Abbau der Grenzbarrieren innerhalb der EU führte dazu, dass die Grenzen zu Nicht-EU-Staaten stärkere Bedeutung erfuhren.^[47]

Zudem führten der Fall des Eisernen Vorhangs, die damit verbundene Öffnung der Zugangswege nach Westeuropa, sowie internationale politische Konflikte und Wirtschaftskrisen zu einem enormen Zuwanderungsdruck, der sich in den steigenden Asylbewerberzahlen seit den späten 1980er Jahren ausdrückt.^[48] Allein in der Bundesrepublik Deutschland stieg die Zahl der Asylsuchenden von 55 000 im Jahr 1985 auf den Höchststand von 438 000 im Jahr 1992.^[49]

Die gesamteuropäische Situation demonstriert Abbildung 2 anschaulich:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb. 2: Asylbewerberzahlen 1985-2007 in Europa

(Quelle: Focus Migration: Länderprofil Europäische Union, Nr. 17, März 2009, http://www.focus-migration.de/uploads/tx_wilpubdb/LP_17_EU.pdf. [Stand: 26.05.2010].)

Die traditionellen Auswanderungsländer im Süden Europas avancierten in diesen Jahren zu Einwanderungsländern. Gerade Italien erfuhr einen Ansturm von Zuwanderern. Griechenland erging es ähnlich, so lag es an einer Schnittstelle der nach dem Zusammenbruch des Ostblocks einsetzenden Ost-West-Wanderungen.^[50] Deutschland erlebte vor allem wegen seines liberalen Asylrechts die stärkste Zuwanderung im europäischen Vergleich.^[51] Die Zahl der Asylsuchenden erreichte 1992 in Gesamteuropa ihr Maximum.

3.2 Europäische Zusammenarbeit als Folge des hohen Zuwanderungsdrucks?

Der Zusammenbruch des Ostblocks, politische Krisen u.Ä. Anfang der 1990er Jahre – die einen Strom an Zuwanderern aus Nicht-EU-Ländern zur Folge hatten – und der Gedanke an offene Binnengrenzen^[52] schürten Ängste unter den Mitgliedstaaten der EG, aus denen ein starkes Verlangen nach Sicherheit resultierte:

Sie fürchteten, Einwanderung nicht mehr ausreichend selbst kontrollieren zu können.^[53] Die nationalstaatliche Ebene wurde als unzureichend angesehen, mit der hohen Zahl an Asylanträgen umzugehen.^[54] Die Staaten sahen folglich ihre nationale Steuerungsfähigkeit im Bereich der Asylpolitik gefährdet.^[55]

Eine Lösung bot die europäische Ebene, denn so hatten alle Mitgliedstaaten der EU mit denselben Ängsten zu kämpfen. Diese gemeinsamen asylpolitischen Probleme generierten demzufolge Interesse an Zusammenarbeit, da gemeinsame Probleme von Nationalstaaten gerne auch gemeinsam gelöst werden. Tomei folgert, dass für die Mitgliedstaaten die Tendenz bestehe, „[…] auf nationalstaatliche Steuerungsverluste mit zwischenstaatlicher Kooperation zu reagieren“^[56]. So konnten sie ihre Herrschaft sichern, die sie durch den Zuwanderungsdruck bedroht sahen.^[57]

Die Gesamtsituation führte überdies dazu, dass die Staaten einem Handlungsdruck unterlagen. Es musste reagiert werden – dieser Handlungsdruck war die notwendige Bedingung für den Wunsch nach gemeinschaftlichen Lösungen.^[58] Hinzu kam der Wunsch nach Lastenteilung, den sich vor allem die Bundesrepublik von der Zusammenarbeit erhoffte, da diese sich im europäischen Vergleich, siehe Abb. 2, mit einem Gros der Flüchtlinge konfrontiert sah.^[59]

Zuwanderungsdruck und hohe Asylbewerberzahlen alleine rechtfertigen aber noch keine Kooperation in einem souveränitätseigenen Politikfeld. Daher werden im Folgenden weitere Motive analysiert, die nicht unbedingt aus dem Zuwanderungsdruck und den offenen Binnengrenzen resultieren. Zwar lässt sich sicherlich auch eine Verbindung zu den hohen Asylbewerberzahlen ziehen, jedoch sind es Triebkräfte, die erst einmal für sich selber stehen.

3.3 Sonstige Motive zur Erklärung der Kooperation

Viele Staaten erhofften sich von der Zusammenarbeit mit anderen Staaten zudem die Erweiterung ihres Handlungsspielraums und das Auftreten von Synergieeffekten.^[60] So wollten die Staaten in Kooperation mit anderen europäischen Ländern die nationalen Problemlösungsmechanismen erweitern, um so besser auf eigene Asylprobleme reagieren zu können.

Die Transnationalität des Politikfeldes Asyl ist als weiteres Motiv für Zusammenarbeit zu sehen, denn Einwanderungsphänomene gehen über Staatsgrenzen hinaus. So greift ein Staat, der Wanderung regulieren will, oftmals in Positionen anderer Staaten ein.^[61] Den Mitgliedstaaten, besonders den kontinentaleuropäischen, war zudem ihre Interpendenz klar: „Den EU-Staaten wurde bewußt, daß sie bei Verzicht auf Kontrollen zu ihren Nachbarstaaten von deren migrationspolitischer Performanz mit abhingen.“^[62] Um also ein transnationales Problem besser lösen zu können, lag eine transnationale Problemlösung nahe. Zudem unterlagen die Mitgliedstaaten gewissen „Lernerfahrungen“^[63]. Ganz in der Tradition des Neofunktionalismus hatte bisher die eine Kooperation eine andere ausgelöst, und zwar erfolgreich.^[64] Die Mitgliedstaaten vertrauten schon in den 1980er Jahren auf die Möglichkeiten und Erfolge intergouvernementaler Zusammenarbeit, denn sie waren sich der Tatsache bewusst, dass schon andere Politikfelder erfolgreich auf EU-Ebene koordiniert wurden. Warum sollte es im Asylbereich anders sein?^[65]

Doch auch Defizite in national oder europäisch koordinierten Politikbereichen gaben den Ausschlag für Kooperation im Bereich der Asylpolitik: Die Staaten arbeiteten auch zusammen, um „politische Aktivität“^[66] zu demonstrieren, aber nur um so Kooperationsdefizite in einem anderen Politikfeld auszugleichen – oder zu verschleiern. Zusammenarbeit wurde so als Legitimation für das eigene Handeln gebraucht. Andere Themen, die wichtiger und aktueller waren, verloren im öffentlichen Bewusstsein an Bedeutung, da geschickt abgelenkt wurde. Damit ließ sich die Europäische Union auch bürgernäher gestalten und innenpolitische Debatten in andere Richtungen lenken, da die Öffentlichkeit bewusst getäuscht wurde.^[67]

Schließlich trieben auch innenpolitische Motive die Staaten zur Kooperation. So ist als Beispiel das Verhalten der deutschen Regierung Anfang der 1990er Jahre zu nennen, die

bezüglich ihres Anliegens, das Asylgrundrecht zu reformieren, mit der Europäischen Union argumentierte. Sie suggerierte, dass in Anbetracht der europäischen Harmonisierungsbemühen das liberale Asylrecht des deutschen Grundgesetzes dazu führen werde, dass Deutschland zum „Asylreserveland“ werde. Damit wurde die Europäische Union als „Alibi“ missbraucht, um innenpolitische Vorhaben besser durchsetzen zu können.^[68] Ein nicht zu vernachlässigendes Motiv stellte schließlich das Machtstreben der Staaten dar. So bietet das europäische Mehrebenensystem neue Möglichkeiten, die eigene Macht zu demonstrieren, zu erhalten und auszuweiten.^[69] Fellmer sieht eine Triebkraft zur Kooperation zudem in der Hoffnung der Staaten, ihr Einwanderungssystem auf europäischer Ebene effektiver betreiben zu können, als dies die nationale Ebene jemals könnte.^[70]

Tabelle 2 fasst die Ergebnisse zusammen, jedoch ist die Einordnung zweifelsohne kritisch zu betrachten, da einige der Gründe in beide Spalten eingeordnet werden könnten. Trotzdem liefert die Tabelle einen ersten Überblick.

Tab. 2.: Gründe für Kooperation im Bereich der Asylpolitik

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

(Quelle: eigene Ausarbeitung auf Grundlage vorher gewonnener Ergebnisse)

4 ANALYSE DES GRADES DER EUROPÄISIERUNG DER ASYLPOLITIK

4.1 Darlegung der verschiedenen Etappen und maßnahmen

Die folgende Analyse erfolgt unter Einbeziehung der verschiedenen, historischen Etappen und Bestimmungen einer gemeinsamen Asylpolitik. Dies ist notwendig, da in den letzten 25 Jahren viele wegweisende Schritte unternommen wurden, um Asylpolitik zu europäisieren. Nur vor dem Hintergrund dieser Gesamtentwicklung kann die Untersuchung erfolgen und verstanden werden.

Daraufhin erfolgt eine Bewertung der dargelegten Etappen und Maßnahmen.

4.1.1 Grundlegende Fakten zur Genese einer gemeinsamen Asylpolitik

Die Römischen Verträge enthalten keine explizite Erwähnung von Asyl und Einwanderung.^[71] Dies ist nicht weiter verwunderlich, denn so waren die EG Anfang der 1950er Jahre als rein wirtschaftliche Gemeinschaft(en) gedacht. Selbst noch bis in die 1980er Jahre stellte Asyl weder ein brisantes Thema dar, noch stand es in der Öffentlichkeit.^[72] Erst Mitte der 1980er Jahre erfuhr es aus den in Kapitel 3 vorgestellten Gründen eine enorme Bedeutungssteigerung.

In den ersten Jahren setzte sich eine intergouvernementale^[73] Zusammenarbeit durch, da es sich als ein schwieriges Unterfangen erwies, in einem souveränitätseigenen Politikfeld wie der Asylpolitik den Konsens aller damals 12 Mitgliedstaaten herzustellen.^[74]

4.1.2 Die TREVI-Gruppe als Keimzelle intergouvernementaler Zusammenarbeit

Anfang der 1980er Jahre wurde der Weg zu einer intergouvernementalen Zusammenarbeit durch die sogenannte TREVI-Gruppe^[75] geebnet, deren Gründung 1975 den Grundstein zur späteren Europäisierung der Asylpolitik gelegt hatte.^[76] TREVI stellte eine institutionalisierte Form zur Verbesserung der Koordination der inneren Sicherheit innerhalb der europäischen Mitgliedstaaten dar.^[77] Die Gruppe arbeitete ganz im Sinne des Intergouvernementalismus außerhalb des EG-Vertragsrahmens.^[78]

1980 wurde ihr Arbeitsfeld auf die Themen „illegale Einwanderung und Asyl“ ausgeweitet.^[79] In der Literatur wird TREVI als „Keimzelle“^[80] beschrieben, da sie das Thema Asyl auf die europäische Agenda^[81] rückte: Die Arbeitsstrukturen vom späteren Schengener Informationssystem SIS, zahlreiche Gremien sowie bestimmte Gruppen, die sich mit Asyl befassten, gingen aus TREVI hervor.^[82]

[...]

---

^[1] Polgar, Alfred, 1938, in: Polgar, A. / Reich-Ranicki, Marcel /Weinzierl, Uwe (Hrsg.) (1982): Kleine Schriften, Band 1: Musterung, Verlag rororo, Reinbek bei Hamburg, S.171. Alfred Polgar flüchtete vor dem Nationalsozialismus 1933 aus Deutschland nach Prag und 1940 schließlich in die USA.

^[2] Vgl. Ebd.

^[3] Vgl. Loth, Wilfried, der Prozess der europäischen Integration, Antriebskräfte, Entscheidungen und Perspektiven, in: Duchardt, Heinz (Hrsg.) (2000), Jahrbuch europäische Geschichte, Band 1, Oldenbourg Verlag, München, S.17.

^[4] Bendel, Petra (Mai 2009): Europäische Migrationspolitik, Bestandsaufnahme und Trends, Expertise im Auftrag der Abteilung Wirtschafts- und Sozialpolitik der Friedrich-Ebert-Stiftung, Bonn, S.6.

^[5] Vgl. Jahn, Daniela / Maurer, Andreas / Oetzmann, Verena / Riesch, Andrea (2006): Asyl- und Migrationspolitik der EU, Ein Kräftespiel zwischen Freiheit, Recht und Sicherheit, Diskussionspapier der Forschungsgruppe EU-Integration, FG 1, SWP, Berlin, S.3.

^[6] Vgl. Europäische Union (1997): Vertrag von Amsterdam,

http://eurlex.europa.eu/de/treaties/dat/11997D/htm/11997D.html, Art. 63-69. [Stand: 26.05.2010].

^[7] Jahn, D., et al: Asyl- und Migrationspolitik der EU, a.a.O., S.3.

^[8] Hunger, Uwe / Aybek, Can / Ette, Andreas / Michalowski, Ines (2008): Migrations- und Integrationsprozesse in Europa. Vergemeinschaftung oder nationalstaatliche Lösungswege, Verlag für

Sozialwissenschaften, Wiesbaden, S.7.

^[9] Zugang zum EU-Recht: http://eur-lex.europa.eu .

^[10] Haase, Marianne / Jugl, Jan. C. (27. November 2007): Asyl- und Flüchtlingspolitik der EU, Bundeszentrale für politische Bildung, Kapitel 1,

http://www.bpb.de/themen/7H6FAJ,0,0,Asyl_und_Fl%FCchtlingspolitik_der_EU.html. [Stand: 26.05.2010].

^[11] Nohlen, Dieter / Grotz, Florian (Hrsg.) (2007): Kleines Lexikon der Politik, Verlag C.H. Beck, München, S.21.

^[12] Vgl. Haase, M. / Jugl, J., C.: Asyl- und Flüchtlingspolitik der EU, a.a.O.

^[13] Vgl. Derlien, Jochen (2003): Asyl, die religiöse und rechtliche Begründung der Flucht zu sakralen Orten in der griechisch-römischen Antike, Tectum Verlag, Marburg, S.2.

^[14] Nohlen, D. / Grotz, F.: Kleines Lexikon der Politik , a.a.O., S.21.

^[15] Vgl. Nuscheler, Franz.: Internationale Migration, Flucht und Asyl, Verlag für Sozialwissenschaften, S.152. Vgl. auch Nohlen, D. / Grotz, F.: Kleines Lexikon der Politik, a.a.O., S.22.

Die GFK und die Erklärung der Menschenrechte sind Grundlage nationaler Asylpolitiken sowie auch der europäischen Asylpolitik. Allerdings garantieren diese völkerrechtlichen Regelungen kein grundsätzliches Recht auf Asyl – kein Staat ist verpflichtet, einen Flüchtling aufzunehmen. Art. 33 der Genfer Flüchtlingskonvention beinhaltet das Verbot der Zurückweisung eines Asylsuchenden dorthin, wo ihm Gefahr für das eigene Leben droht; Dies ist die sogenannte „Non-refoulement“-Regelung. Zusätzlich besagt Artikel 3 der Europäischen Menschenrechtkonvention, dass kein Flüchtling Folter oder erniedrigender Behandlung ausgeliefert werden darf.

^[16] Vgl. Nuscheler, Franz.: Internationale Migration, a.a.O., S.152.

^[17] Ebd.: S.177.

^[18] Nohlen, D. / Grotz, F.: Kleines Lexikon der Politik, a.a.O., S.503.

^[19] Jellinek, Georg (1900), zitiert nach Lewicki, Alexandra (2006): Souveränität im Wandel, zur Aktualität eines normativen Begriffs, Region, Nation, Europa, LIT-Verlag, Berlin, S.45.

^[20] Löhr, Tillmann (2010): Schutz statt Abwehr, Für ein Europa des Asyls, Verlag Klaus Wagenbach, Berlin, S.41.

^[21] Börzel, Tanja, A./Panke, Diana, Policy-Forschung und Europäisierung, in: Janning, Frank / Toens, Kathrin (Hrsg.) (2008): Die Zukunft der Policy-Forschung, Theorien, Methoden, Anwendungen, S.138-156, hier: S.138.

^[22] Wandel in den drei Dimensionen polity, politics und policy.

^[23] Ebd.

^[24] Vgl. Ebd.

^[25] Knodt, Michèle/Kohler-Koch, Beate (Hrsg.) (2000): Deutschland zwischen Europäisierung und Selbstbehauptung, Campus Verlag, Frankfurt/Main, S.28.

^[26] Radaellis Konsensdefinition versucht, verschiedene Definitionen zu vereinen. Vgl. Radaelli, Claudio, M. (2004): Europeanization: Solution or problem? European Integration online Papers, Vol. 8, N° 16, http://eiop.or.at/eiop/texte/2004-016a.htm. [Stand: 26.05.2010].

^[27] Knill, Christoph/Lehmkuhl, Dirk (1999): How Europe Matters. Different Mechanisms of Europeanization, http://www.eiop.or.at/eiop/pdf/1999-007.pdf. [Stand: 26.05.2010].

^[28] Holzinger, K./Knill, Christoph/Peters, Dirk/Rittberger, Berthold/Schimmelpfennig, Frank/Wagner, Wolfgang (Hrsg.) (2005): Theorien und Analysekonzepte, UTB-Verlag, Stuttgart, S.158.

^[29] Vgl. Holzinger, K. et al: Theorien und Analysekonzepte, a.a.O., S.158.

^[30] Knill, C./Lehmkuhl, D.: How Europe Matters, a.a.O., S.2.

^[31] Ebd.: S.9 f.

^[32] Vgl. Blauberger, Michael (2009): Staatliche Beihilfen in Europa, Die Integration der Beihilfekontrolle in Europa, Die Integration der Beihilfekontrolle in der EU und die Europäisierung der Beihilfepolitik in den neuen Mitgliedstaaten, Verlag für Sozialwissenschaften, Wiesbaden, S.18.

^[33] Vgl. Blauberger, M.: Staatliche Beihilfen in Europa, a.a.O., S.18.

^[34] Vgl. Holzinger, K. et al: Theorien und Analysekonzepte, a.a.O., S.159.

^[35] Vgl. Knill, C./Lehmkuhl, C.: How Europe Matters, a.a.O., S.2.

^[36] Holzinger, K. et al: Theorien und Analysekonzepte, a.a.O., S.159.

^[37] Knill, C./Lehmkuhl, D.: How Europe Matters, a.a.O., S.2.

^[38] Baumann, Mechthild (September 2009): Migration und Sicherheit, Analysen und Konzepte zur Wirt- schafts- und Sozialpolitik, WISO direkt, Friedrich-Ebert-Stiftung, Bonn, S.13.

^[39] Vgl. Angenendt, Steffen, Die Rolle internationaler Migrationsorganisationen, in: Hunger, Uwe / Thrän- hardt, Dietrich (Hrsg.) (2003): Migration im Spannungsfeld von Globalisierung und Nationalstaat, Leviathan, Sonderheft 22/2003, Westdeutscher Verlag, Wiesbaden, S.180-204, hier: S.188.

^[40] Vgl. Europäische Union, Vergemeinschaftung,

http://europa.eu/legislation_summaries/glossary/communitisation_de.htm. [Stand: 26.05.2010 ].

^[41] Vgl. Ipsen, Hans, Peter (1972): Europäisches Gemeinschaftsrecht, J.C.B. Mohr (Paul Siebeck), Tübingen, S.14.

^[42] Ein Politikfeld, das Teil der ‚hohen Politik‘, also der „high-politics“ ist, bezieht sich auf Kernbereiche der nationalen Souveränität, also der nationalen Selbstbestimmung. „High Politics“ bildet den Gegenbegriff zu „Low Politics“, also Politikfeldern, die weniger souveränitätsrelevant sind. Vgl. hierzu Kohler-Koch, Bea- te/Conzelmann, Thomas/Knodt, Michèle (2004): Europäische Integration – Europäisches Regieren, Verlag für Sozialwissenschaften, Wiesbaden, S.140.

^[43] Vgl. Jahn, D., et al: Asyl- und Migrationspolitik der EU, a.a.O., S.3.

^[44] Vgl. Kohler-Koch, Beate/Conzelmann, T./Knodt, M.: Europäische Integration – Europäisches Regieren, a.a.O., S.140.

^[45] Ebd.

^[46] Vgl. Nuscheler, F.: Internationale Migration, a.a.O., S.178. Die Öffnung erfolgte zwar erst 1995, jedoch wurden die Grundlagen hierfür schon 1985 und 1990 gelegt.

^[47] Tomei, Véronica (2001): Europäisierung nationaler Migrationspolitik, Eine Studie zur Veränderung von Regieren in Europa, Europäisches Forum für Migrationsstudien (efms), Lucius&Lucius, Stuttgart, S.35.

^[48] Vgl. Haase, M./Jugl, C.: Asyl- und Flüchtlingspolitik der EU, a.a.O., Kapitel 2.

^[49] Vgl. Tomei, V.: Europäisierung nationaler Migrationspolitik, a.a.O., S.23.

^[50] Vgl. Ebd.: S.22.

^[51] Vgl. Nuscheler, F.: Internationale Migration, a.a.O., S.143.

^[52] Schengen trat zwar erst 1995 in Kraft, schürte aber schon in den Jahren zuvor Ängste unter den Mitglied- staaten.

^[53] Vgl. Kohler-Koch, B./ Conzelmann, T./Knodt, M.: Europäische Integration – Europäisches Regieren, a.a.O., S.141.

^[54] Vgl. Bendel, Petra/Haase, Marianne (20.01.2008): Warum überhaupt Europa? Bundeszentrale für politi- sche Bildung, http://www.bpb.de/themen/MOPDNW,0,0,Warum_%FCberhaupt_Europa.html. [Stand: 26.05.2010].

^[55] Vgl. Tomei, V.: Europäisierung nationaler Migrationspolitik, a.a.O., S.42.

^[56] Ebd.

^[57] Vgl. Kohler-Koch, B./ Conzelmann, T./Knodt, M.: Europäische Integration – Europäisches Regieren, a.a.O., S.143 f.

^[58] Vgl. Angenendt, Steffen/Kruse, Imke: Die Asyl-und Migrationspolitik der EU, eine Bestandsaufnahme im Kontext unvollendeter Erweiterung, in: Koopmann, Martin/Martens, Stephan (2008): Das kommende Euro pa, Deutsche und französische Betrachtungen zur Zukunft der Europäischen Union, DGAP-Schriften zur Internationalen Politik, Verlag Nomos, Baden-Baden, S.141-164, hier: S.162.

^[59] Vgl. Tomei, V.: Europäisierung nationaler Migrationspolitik, a.a.O., S.46.

^[60] Vgl. Tomei, V.: Europäisierung nationaler Migrationspolitik, a.a.O., S.46.

^[61] Vgl. Ebd.: S.42.

^[62] Ebd.: S.35.

^[63] Kohler-Koch, B./ Conzelmann, T./Knodt, M.: Europäische Integration – Europäisches Regieren , a.a.O., S.141.

^[64] Vgl. weiterführende Literatur zur theoretischen Einbettung des Integrationsprozesses im Neofunktiona- lismus: Grimmel, Andreas/Jacobeit, Cord (2008): Politische Theorien der Europäischen Integration, Ein Text- und Lehrbuch, Verlag für Sozialwissenschaften, Wiesbaden, S.99 ff.

^[65] Vgl. Rosenow, Kerstin: Die Entstehung einer integrationspolitischen Agenda auf der Ebene der Europäi- schen Union, in: Hunger, U. et al: Migrations-und Integrationsprozesse in Europa, a.a.O., S.123-144, hier: S.131.

^[66] Kohler-Koch, B./ Conzelmann, T./Knodt, M.: Europäische Integration – Europäisches Regieren, a.a.O., S.142.

^[67] Kohler-Koch, B./ Conzelmann, T./Knodt, M.: Europäische Integration – Europäisches Regieren, a.a.O., S.142.

^[68] Vgl. Tomei, V.: Europäisierung nationaler Migrationspolitik, a.a.O., S.46.

^[69] Vgl. Kohler-Koch, B./ Conzelmann, T./Knodt, M.: Europäische Integration – Europäisches Regieren, a.a.O., S.144.

^[70] Vgl. Fellmer, Simon: Europäische Migrationspolitik gegenüber Drittstaatsangehörigen. Ein klubtheoreti- scher Deutungsansatz zum Vergemeinschaftungswillen der Nationalstaaten, in: Hunger, U. et al: Migrations- und Integrationsprozesse in Europa, a.a.O., S.101-122, hier: S.115.

^[71] Vgl. Haase, M./Jugl, C.: Die Asyl-und Migrationspolitik der EU, a.a.O.

^[72] Vgl. Seifer, Kerstin (2009): Governance als Einfluss-System, Der politische Einfluss von NGOs in asymmet- risch strukturierten Interaktionsarrangements, Verlag für Sozialwissenschaften, Wiesbaden, S.163.

^[73] Der klassische Intergouvernementalismus betrachtet die Mitgliedstaaten als dominante Akteure, sowohl was die Bildung als auch das Funktionieren internationaler Organisationen betrifft. Meist unberührt von Integration bleiben wesentliche Souveränitätsrechte. Vgl. Pollak, Johannes/Slominski, Peter (2006): Das politische System der EU, Verlag Facultas, Wien, S.60.

^[74] Glaessner, Gert, Joachim/Lorenz, Astrid (Hrsg.) (2005): Europäisierung der inneren Sicherheit, Eine ver- gleichende Untersuchung am Beispiel von organisierter Kriminalität und Terrorismus, Verlag für Sozialwis- senschaften, Wiesbaden, S.35.

^[75] Die Abkürzung setzt sich aus den Anfangsbuchstaben der französischen Begriffe „Terrorisme, Radicalisme, Extrémisme, Violence International“ zusammen. Zugleich besteht ein Zusammenhang mit dem Trevi- Brunnen in Rom, denn in Rom tagte die Gruppe erstmals. Sie setzte sich aus den Innen- und Justizministern der EG-Staaten zusammen. Vgl. hierzu auch Kohler-Koch, B./ Conzelmann, T./Knodt, M.: Europäische Integ- ration – Europäisches Regieren, a.a.O., S.134.

^[76] Vgl. Eigmüller, Monika (2007): Grenzsicherungspolitik, Funktion und Wirkung der europäischen Außen- grenze, Verlag für Sozialwissenschaften, Wiesbaden, S.50.

^[77] Vgl. Kohler-Koch, B./ Conzelmann, T./Knodt, M: Europäische Integration – Europäisches Regieren, a.a.O., S.133 f.

^[78] Vgl. Lavenex, Sandra (1999): Safe third Countries, Extending the Asylum and Immigration Policies to Central and Eastern Europe, Central European University Press, Budapest, New York, S.37.

^[79] Vgl. Poulain, Michel/Perrin, Nicolas/Singleton, Ann (Hrsg.) (2006): THESIM, Towards Harmonised Euro- pean Statistics on International Migration, Presses universitaires de Louvain, S.42.

^[80] Lange, Hans, Jürgen: Innere Sicherheit und der Wandel von Staatlichkeit, in: Schmidt, Manfred, G./Zohlnhöfer, Reimut (2006): Regieren in der Bundesrepublik Deutschland, Innen- und Außenpolitik seit 1949, Verlag für Sozialwissenschaften, Wiesbaden, S. 87-112, hier: S.106.

^[81] Europäische Agenda ist hier in Hinblick auf zwischenstaatliche Kooperation unter den EU- Mitgliedstaaten zu verstehen. Die EU-Organe hatten keinen Einfluss, denn Teilnehmer der TREVI-Gruppe waren die Innen- und Justizminister der EG-Staaten.

^[82] Vgl. Lange, H., J.: Innere Sicherheit und der Wandel von Staatlichkeit, in: Schmidt, M./Zohlnhöfer, R., a.a.O., S.106.