Schweizerisches Bankgeheimnis quo vadis?

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1 Einleitung
1.1 Aktualität des Themas
1.2 Ziel der Arbeit
1.3 Methode und Aufbau der Arbeit
1.4 Abgrenzung

2 Geschichte des Bankgeheimnisses
2.1 Inhalt des Bankgeheimnisses
2.2 Ursprung des BKG in der Schweiz
2.2.1 Der Finanzplatz vor der Kodifikation des BKG
2.2.2 Der lange Weg der Kodifikation
2.2.3 Die Absichten bei der Einführung des BankG
2.3 Entwicklung des BKG und des Finanzplatzes Schweiz
2.3.1 Der Aufstieg des Schweizer Finanzplatzes ab 1945
2.3.2 Der Missbrauch des BKG und die Reaktion der Schweiz
2.3.3 Das BKG und die Steuerflucht
2.4 Zwischenfazit: Das BKG und seine Vergangenheit

3 Das Bankgeheimnis in der Gegenwart
3.1 Der Finanzplatz Schweiz und das BKG
3.1.1 Die Wirkung des Bankgeheimnisses im Inland
3.1.2 Die Wirkung des Bankgeheimnisses im Ausland
3.2 Neuste Entwicklungen und deren Folgen
3.2.1 Die „Graue Liste“ und der OECD-Standard
3.2.2 Der Steuerstreit mit der EU
3.2.3 Die Affäre UBS - USA und die Auswirkungen auf die Schweiz
3.3 Zwischenfazit: Der internationale Druck und die Reaktion der Schweiz

4 Zukunft des Bankgeheimnisses
4.1 Interessen und Ziele der internationalen Politik
4.1.1 Fiskalpolitische Interessen
4.1.2 Machtpolitische Interessen
4.2 Handlungsoptionen der Schweizer Politik
4.2.1 Die Doppelbesteuerungsabkommen als Chance
4.2.2 Der Ausbau der Zinsbesteuerung als Alternative
4.3 Zwischenfazit: Das Bankgeheimnis - was bleibt?

5 Fazit

Literaturverzeichnis

Internetquellen

Anhang

A. Art. 47 des Bundesgesetzes über die Banken und Sparkassen vom 8. November 1934

B. Art. 43 des Bundesgesetzes über die Börsen und den Effektenhandel (BEHG) vom 24. März 1995

C. Daten zur Zinsbesteuerungsabkommen mit der EU

D. OECD-Musterabkommen / Artikel 26

E. Die Schweiz auf der „Grauen Liste“

F. Die Schweiz auf der „Weissen Liste“

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1 Einleitung

Weil das Bankgeheimnis einen Teil unserer Wirtschafts- und Sozialordnung ausmacht, wird es sich mit dieser weiterentwickeln.^[1]

Das Bankgeheimnis (BKG)^[2] wird mit der Schweiz assoziiert, wie etwa die Berge, die Schoko- lade oder die Uhren. Diesen Eindruck einer fast schon mythischen Aura^[3] des Bankgeheimnis- ses könnte man erhalten, wenn man sich die Schlagzeilen rund um das Bankgeheimnis der vergangenen Monate betrachtet. Nicht nur in inländischen Boulevard- und Gratiszeitungen wird in grossen Lettern vom „Anfang vom Ende des Bankgeheimnis“^[4] oder vom „geknackten Bankgeheimnis“^[5] berichtet, sondern auch andere inländische Medien schreiben im Zusam- menhang mit den verschiedenen Vorgängen rund um das Bankgeheimnis in den Jahren 2008 und 2009 von einem „durchlöcherten Bankgeheimnis“^[6] oder eben vom „bröckelndem My- thos“.^[7] Im Zusammenhang mit der Affäre UBS - USA verkünden verschiedene ausländische Medien sogar „the end of Swiss banking“.^[8]

Das Bankgeheimnis scheint offensichtlich ein Thema zu sein, das sowohl im Inland wie auch im Ausland auf grosses Interesse stösst und das auch emotional zu bewegen vermag. In einer breiten Öffentlichkeit und im internationalen Konkurrenzkampf ist es denn auch laufend inwie ausländischer Kritik ausgesetzt. Diese Anfeindungen sind nicht neu, sondern flammen immer wieder von neuem auf. Deshalb sollen in der vorliegenden Masterarbeit die aktuellen Vorgänge rund um das Thema Bankgeheimnis beleuchtet werden und in Zusammenhang mit seiner Herkunft und Entwicklung gestellt werden.

1.1 Aktualität des Themas

Die Aktualität der Arbeit kann man u.a. am medialen Echo erkennen, welches das Thema Bankgeheimnis in letzter Zeit auslöste. Zwar stand das Thema Bankgeheimnis seit dem Zwei- ten Weltkrieg in unregelmässigen Abständen immer wieder im Zentrum von hitzigen Diskussionen sowie internationalen und nationalen politischen Auseinandersetzungen. Aber in den vergangenen 18 Monaten entstand rund um das Bankgeheimnis eine neue Dynamik, die in dieser Form bisher kaum aufgetreten war. So war das Bankgeheimnis direkt oder indirekt Gegenstand von verschiedenen aussenpolitischen Konflikten, in welche die Schweiz in jünge- rer Vergangenheit involviert war. Die Auseinandersetzungen rund um die „Graue Liste“ der internationalen Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) oder - als Nebenschauplatz davon - die (insbesondere medial ausgetragenen) Streitigkeiten mit Deutschland stehen in engem Zusammenhang mit dem Bankgeheimnis. Obwohl die dar- aus resultierenden neuen Doppelbesteuerungsabkommen (DBA) mit mehreren Staaten zwar medial nicht mehr stark präsent waren, sind diese DBA von enormer Bedeutung für die Aus- gestaltung und Gültigkeit eines zukünftigen Bankgeheimnisses. Für die Bewertung einer mög- lichen Zukunft des Bankgeheimnisses war und ist aber noch ein anderer Konflikt entschei- dend, der auf den ersten Blick einen rein rechtlichen Charakter hatte: der Streit einer Schwei- zer Grossbank mit den USA bzw. deren Steuerbehörden IRS (Internal Revenue Service). Die Auseinandersetzung zwischen der UBS und der IRS vor einem US-Gericht über die Heraus- gabe von Kundendaten und deren aussergerichtliche Einigung hat ebenfalls Auswirkungen auf das Schweizer Bankgeheimnis. Diese neusten Entwicklungen und deren Implikationen für das Schweizerische Bankgeheimnis sollen im Rahmen der vorliegenden Masterarbeit erläutert werden.

Im Verlaufe dieser Arbeit entstanden immer wieder neue Entwicklungen. Diese Neuerungen wurden - sofern sie relevant waren - mitberücksichtigt. Die Aktualität der Thematik hat aber den Nachteil, dass mögliche Folgerungen und Interpretationen schnell in eine falsche Rich- tung abzielen und somit überholt sein können. Deshalb wurde versucht, die Resultate konzis, aber nicht oberflächlich zu gestalten und unwichtige bzw. schnell ändernde Details zu ver- nachlässigen. Alle wichtigen politischen, wirtschaftlichen und juristischen Entwicklungen und deren Quellen, veröffentlicht bis zum 21. Oktober 2009, wurden sofern notwendig in dieser Arbeit mitberücksichtigt.

1.2 Ziel der Arbeit

Das Ziel der Masterarbeit „Schweizerisches Bankgeheimnis quo vadis?“ liegt zum einen darin, die Vorgänge der letzten Monate rund um das Bankgeheimnis zu rekonstruieren und dabei einen Ausblick in die Zukunft zu wagen. Zum anderen soll der Ursprung und die Entwicklung des heute stark in die Kritik geratenen Bankgeheimnisses aufgezeigt werden. Dabei liegen dieser Arbeit verschiedene Fragestellungen zu Grunde, deren Beantwortung auch eine Aussage zur Zukunftsperspektive ermöglichen soll.

Die erste Frage bezieht sich auf das Verhalten der Schweiz im Zusammenhang mit der Ent- wicklung des Bankgeheimnisses. Dabei soll untersucht werden, wie die politischen Verant- wortlichen bei internationaler und nationaler Kritik am Bankgeheimnis reagiert haben. Die Beantwortung dieser Frage soll unter Berücksichtigung der geschichtlichen Entwicklung des Bankgeheimnisses beantwortet werden (und nicht ausschliesslich auf Grund der jüngsten Er- eignisse). Dies soll einer besseren Erkennung der Zusammenhänge des aussen- und innenpoli- tischen Verhaltens der wichtigsten und wirkmächtigsten politischen Akteure dienen.

Zudem soll die Frage beantwortet werden, welche Handlungsoptionen der Schweiz, in Anbet- racht des internationalen Umfeldes, zur Verfügung standen oder noch immer stehen, damit sie ihre politischen und wirtschaftlichen Ziele in Bezug auf das Bankgeheimnis durchsetzen kann. Dabei ist das Augenmerk auf die aktuellen Auseinandersetzungen und auf das jeweilige Verhalten der Schweizer Behörden gerichtet. Insbesondere wird der Frage nachgegangen, ob und wie die Schweiz ihre Unterscheidung zwischen Steuerbetrug und Steuerhinterziehung aufrechterhalten kann. Unter Berücksichtigung von macht- und finanzpolitischen Interessen anderer Staaten werden zudem, wie der Titel mit der lateinischen Endung „quo vadis“ (wört- lich übersetzt: „wohin gehst du?“)^[9] schon andeutet, mögliche Zukunftsszenarien rund um das Bankgeheimnis aufgezeigt. Dabei werden die Auswirkungen der aktuellen Entwicklungen und der mögliche Handlungsspielraum der Schweizer Politik in die Betrachtung miteinbezo- gen.

Bei der Beantwortung der Fragen werden sowohl das Verhalten und die Handlungsoptionen der Schweiz sowie die innenpolitische Debatte berücksichtigt. In Zentrum steht dabei, wie sich die offizielle Schweiz bei der Durchsetzung des Bankgeheimnisses gegen Dritte verhalten hat. Somit werden im Rahmen dieser Arbeit die politischen Aktivitäten rund um die Entwicklung des Bankgeheimnisses erläutert. Durch diese Arbeit entsteht ein Überblick über die komplexe Thematik „Bankgeheimnis“, welche die Vergangenheit, den Ist-Zustand und mögliche Zukunftsszenarien zusammenfasst.

1.3 Methode und Aufbau der Arbeit

Methodisch baut die Arbeit in erster Linie auf eine intensive Auseinandersetzung mit den ver- schiedenen vorliegenden Quellen auf. Dabei sind aktuelle Zeitungsartikel und Kommentare ein wichtiger Bestandteil, insbesondere als Grundlage für die Aufbereitung der gegenwärtigen Geschehnisse, aber auch für eine Aussage über die mögliche Entwicklung des Bankgeheim- nisses in der Zukunft. Neben diesen „Ad-hoc Quellen“ wird aber auch vielschichtige, wissen- schaftliche Literatur herangezogen, insbesondere um die Vergangenheit des Bankgeheimnis- ses, deren Wirkung und Bedeutung in dieser Arbeit analysieren zu können. Diese ausgeprägte Dokumentenanalyse soll, im Sinne einer qualitativen wissenschaftlichen Arbeit, ermöglichen, die in Kap. 1.2 erläuterten Fragen und Ziele der Arbeit beantworten zu können.

Der Aufbau der Arbeit richtet sich nach dem zeitlichen Ablauf der Geschehnisse und nicht nach den gestellten Forschungsfragen. So wird zu Beginn auf die Geschichte des Bankgeheimnisses eingegangen (Kap. 2). Dabei steht die Entstehung und Entwicklung des Bankge- heimnisses in der Schweiz (ohne die aktuelle Debatte) im Mittelpunkt. In Kap. 3 werden zu- erst der Finanzplatz Schweiz und das BKG von heute analysiert und anschliessend die aktuel- len Geschehnisse und Einflüssen auf das Bankgeheimnis aufgearbeitet, um eine akkurate Ist- Situation darstellen zu können. Die Aufarbeitung der Vergangenheit und die Analyse der Ist- Situation werden jeweils in einem Zwischenfazit zusammengefasst (vgl. Kap. 2.4 und Kap. 3.3). Dabei wird, das jeweilige Verhalten der Schweiz in Anbetracht der Handlungsoptionen analysiert. In Kap. 4 ist die Analyse des internationalen Umfeldes, und darauf aufbauend, die Zukunft des Bankgeheimnisses Gegenstand der Betrachtung. Zuerst werden hier die macht- und fiskalpolitischen Interessen im internationalen Spannungsfeld aufgezeigt, und welchen Einfluss diese auf das inländische Bankgeheimnis haben könnten. Anschliessend wird anhand der Ist-Analyse zukünftige Handlungsoptionen der Schweizer Politik erörtert, um mögliche Zukunftsszenarien darstellen zu können. Dabei sollen verschiedene Lösungsansätze berück- sichtigt werden. Die internationalen Interessen und die schweizerischen Handlungsoptionen werden in einem weiteren Zwischenfazit zusammengefasst. Abschliessend werden die Resul- tate der Arbeit in einem Schlussfazit dargestellt.

1.4 Abgrenzung

Das Bankgeheimnis bietet ein weites Feld an interessanten und umfangreichen wissenschaft- lichen Forschungsfeldern. So würde die Betrachtung der Entwicklung des Bankgeheimnisses alleine aus politischer, wirtschaftlicher oder juristischer Sicht genügend Material liefern, um jeweils eine vertiefte wissenschaftliche Arbeit verfassen zu können. Deshalb ist die vorlie- gende Arbeit sowohl in ihrer Methode als auch in ihrem Inhalt strikte einzugrenzen.

Die methodische Herangehensweise, wie in Kap. 1.3 beschrieben, soll den qualitativen Aspekt der wissenschaftlichen Arbeit hervorheben. Die Arbeit beruht auf einem umfassenden Quellen- und Literaturverzeichnis, diese Quellen sind ausgewogen und gehaltvoll, damit eine konzise aber dennoch fundierte Erläuterung der Forschungsfragen möglich wird.

Die inhaltliche Abgrenzung ist in der vorliegenden Masterarbeit von enormer Bedeutung, damit der Fokus klar auf die gestellten Forschungsfragen gerichtet werden kann. So werden die Themen „Besteuerung“, „Steueroasen“, (und somit die Thematik um den Steuerstreit mit der EU im Generellen und z.B. mit Deutschland und Frankreich im Speziellen) nur soweit behandelt, wie deren Betrachtung einen Mehrwert zur Lösung beitragen kann. Insbesondere die medial viel beachtete Auseinandersetzung mit Deutschland trägt inhaltlich wenig zur Be- antwortung der Fragen bei. Im Zuge der Aufarbeitung der aktuellen Ereignisse werden natür- lich auch solche Vorkommnisse berücksichtigt, aber der Fokus liegt auf den Geschehnissen, die direkten Einfluss auf das veränderte Umfeld des Bankgeheimnisses haben. So wird ein Mittelpunkt der Betrachtung die neu zu ratifizierenden DBA und nicht etwa der vorausgegan- gene Streit mit der OECD über die „Graue Liste“ sein. Gleiches gilt für die NichtSchweizerisches Bankgeheimnis quo vadis? Einleitung

Berücksichtigung der Schweiz durch die G-20^[10] bei ihren Gipfeltreffen zum Thema Finanzund Wirtschaftkrise. Ebenfalls grenzt sich diese Arbeit davon ab, die rechtlichen Streitigkeiten zwischen den USA und der UBS in ihrer ganzen Komplexität berücksichtigen zu wollen. Viel wichtiger ist es, die möglichen Auswirkungen des Vergleichs auf das Schweizer Bankgeheimnis zu berücksichtigen.

Themen wie der Steuerstreit, die „Graue Liste“, der Vergleich mit den USA im Rechtsstreit mit der UBS finden durchaus Eingang in diese Arbeit, jedoch können und sollen sie hier nicht in ihrem vollen Umfang berücksichtigt werden. Hier besteht auch eine der grossen Herausfor- derungen dieser Masterarbeit. Zum einen müssen alle wichtigen Ereignisse, die das Bankge- heimnis direkt oder indirekt beeinflussen, berücksichtigt werden, zum anderen sollte der Fo- kus auf dem Schweizer Bankgeheimnis und auf dem Verhalten der Schweiz im internationa- len Umfeld liegen. So soll diese Arbeit auch keine juristische Masterarbeit werden, dement- sprechend wird auf eine, bei juristischen Arbeiten sonst übliche, breite Ausdifferenzierung von Begrifflichkeiten wie Geheimnis, Bankkundengeheimnis, Berufsgeheimnis, etc. verzich- tet.^[11] Zudem kann die vorliegende Arbeit nicht umfassend darauf eingehen, welche Implikati- onen das veränderte Umfeld auf den Finanzplatz Schweiz haben könnte. Die wissenschaftli- che Arbeit soll in Bezug auf das Bankgeheimnis aufzeigen, wie die politischen Zusammen- hänge, in einem internationalen Umfeld und in einer wirtschaftlichen turbulenten Zeit zu- sammenspielen.

2 Geschichte des Bankgeheimnisses

Für manche ist das Bankgeheimnis unbezwingbar wie eine Festung.^[12] Für andere, im Aus- land^[13] wie im Inland^[14], ist es eine zweifelhafte oder gar schädliche Einrichtung, die es poli- tisch zu bekämpfen gilt.^[15] So war das BKG auch laufend Anfechtungen ausgesetzt, insbeson- dere auch in den Jahrzehnten nach dem Zweiten Weltkrieg.^[16] Die beiden genannten Wahr- nehmungen kollidieren mit der Wirklichkeit; die erste Auffassung ist positiv und fast schon mythisch überhöht,^[17] während die zweite negativ geladen ist. Die Realität sieht anders aus.^[18] Um diese Realität besser ergründen zu können, braucht es einen Blick zurück bis zum Ur- sprung des Bankgeheimnisses und zu dessen Entwicklung im Verlaufe des letzten Jahrhun- derts.

In diesem Kapitel sollen der Ursprung und die Entwicklung des Bankkundengeheimnisses aufgezeigt werden. Die Herkunft des Bankgeheimnisses ist mit der Entwicklung des Finanz- platzes Schweiz eng verbunden, weshalb diese in die folgende historische Betrachtung mit einbezogen wird. Auch wenn die vorliegende Arbeit keine juristische Abhandlung sein soll, so ist ein kurzer Blick in das „komplexe Gewebe des Bankgeheimnis“^[19] hilfreich um die Vor- gänge rund um das Bankgeheimnis besser verstehen zu können. Zudem sollen auch die Wechselwirkungen zwischen Finanzsektor, nationaler Politik und internationalem Druck auf- gezeigt werden. Diese Wechselwirkungen zwischen wirkmächtigen Interessengruppen wie- derholen sich in den aktuellen Umwälzungen in ähnlicher Form was in Kap. 3 und Kap. 4 ausführlich aufgezeigt wird. Zuerst geht es aber darum, das Bankgeheimnis in der Schweiz in seiner heutigen Form darzulegen und dabei eine möglichst objektive Sicht auf das Bankge- heimnis zu erlangen, die frei sein soll von jeglicher wie auch immer gearteten Ideologie oder mythischen Überhöhung.

2.1 Inhalt des Bankgeheimnisses

Unter dem Begriff des Bankgeheimnisses versteht man in der Lehre^[20] im Allgemeinen zwei Komponenten: einerseits, dass die geschäftliche Beziehung zwischen einer Bank und deren Kunden ein Geheimnis an sich darstellt. Dabei gelten das Vermögen, die privaten Verhältnisse, aber auch das eigentliche Bestehen der geschäftlichen Beziehung als geheim. Andererseits erfolgt aus dem Vorliegen eines solchen Geheimnisses^[21] die logische Konsequenz einer um- fassenden Schweigepflicht von Seiten der Bank.^[22] Das Bankgeheimnis stellt somit ein Recht der Bürger und eine Pflicht der Banken dar. Der Geheimnisherr ist der Bankkunde - und eben nicht die Bank.^[23] Ganz allgemein sind die Banken verpflichtet, Schweigen über die fi- nanziellen Angelegenheiten ihrer Kunden zu bewahren.^[24] Somit kann die Bank allein das Bankgeheimnis auch gar nicht aufheben. Der Kunde kann die Bank aber von ihrer Schweige- pflicht entbinden und ihr gestatten (oder sie sogar dazu verpflichten), vom Bankgeheimnis erfasste Angaben zu offenbaren. Ausserdem kann die Bank in den gesetzlich vorgesehenen Fällen - bei einem überwiegenden öffentlichen Auskunftsinteresses unter Berücksichtigung der Interessenabwägung von der zuständigen Behörde - zur Offenlegung von Bankkundenin- formationen gezwungen werden.^[25] Das Bankgeheimnis der Schweiz gilt somit nicht absolut.^[26]

Der rechtliche Ursprung des Bankgeheimnisses in der Schweiz geht auf das Bankengesetz von 1934 und insbesondere auf Art. 47 des Bankengesetz (BankG)^[27] zurück. Mit der Auf- nahme des Bankgeheimnisses ins BankG und der damit verbundenen Androhung von Ge- fängnis oder Busse bei Zuwiderhandlung wurde das BKG erstmals in der Schweiz rechtlich konnotiert. Demnach wird die Verletzung der Schweigepflicht, vorsätzlich oder fahrlässig, sowie die Anstiftung dazu nach Art. 47 BankG unter Strafe gestellt.^[28] Das Bankgeheimnis ist des Weiteren in Art. 43 des Bundesgesetzes über die Börsen und den Effektenhandel (BEHG) verankert, welches im Jahr 1995 erlassen wurde.^[29] Damit wird der dem Bankgeheimnis unter- liegende Personenkreis um Effektenhändler erweitert.^[30] Der Umstand, dass die Verletzung des Bankgeheimnisses strafrechtlich geahndet wird, stellt im europäischen Vergleich eine Beson- derheit dar, insbesondere in Bezug auf die Strafbarkeit der fahrlässigen Begehung sowie die Ausgestaltung des Tatbestandes als Offizialdelikt.^[31] In der Literatur wird aber übereinstim- mend dahingehend argumentiert, dass die Aufnahme des BKG in ein Gesetz nicht der eigent- liche Beginn des Bankgeheimnisses war.^[32]

2.2 Ursprung des BKG in der Schweiz

Der Ursprung des Bankgeheimnisses ist nicht allein auf dessen gesetzliche Verankerung in Art. 47 BankG zurückzuführen. Denn zu den Rechtsgrundlagen des BKG gehören gemäss Margiotta^[33] zum einen das Zivilrecht und zum anderen das Verwaltungsstrafrecht im Bankbe- reich. Dabei sind die Bestimmungen des BankG und des BEHG als verwaltungsstrafrechtlich relevante Aspekte der Rechtsgrundlage anzusehen. Die zivilrechtlichen Aspekte sind dabei einiges älter und spielen auch heute noch eine wichtige Rolle. So gehen die Rechte und Pflichten des BKG aus folgenden Tatsachen heraus: den Persönlichkeitsrechten des Bankkun- den,^[34] dem Vertrag zwischen Bankinstitut und Bankkunden,^[35] der Tatsache des BKG als Schutzpflicht aus sozialem Kontakt^[36] und aus dem Datenschutzgesetz^[37]. Wie hier deutlich wird, ist der zivilrechtliche Aspekt des BKG-Ursprungs sehr vielseitig. So beruhte in der Schweiz das Bankgeheimnis ursprünglich auf Privatrecht, das den Bankier zur Verschwie- genheit verpflichtete. Diese Vertragspflicht war schon immer eine Selbstverständlichkeit, die nicht erst in die Allgemeinen Geschäftsbedingungen oder in den Kundenvertrag aufgenom- men werden musste.^[38]

2.2.1 Der Finanzplatz vor der Kodifikation des BKG

Für den Erfolg des Schweizer Finanzplatzes wird vielfach das Bankgeheimnis als unabding- bare Voraussetzung vorgebracht.^[39] Aber das BKG auf dessen rechtliche Verankerung von 1934 zu reduzieren greift zu kurz. Dass sich der Finanzplatz ausschliesslich aufgrund dieses Gesetzes entwickeln konnte, gehört ebenfalls zur Mythenbildung rund um das Thema Bank- geheimnis.^[40] Bis 1934 existierte in der Schweiz keine nationale Bankengesetzgebung und damit auch kein allgemeines kodifiziertes Bankgeheimnis. Auch wenn die definitive Veranke- rung des BKG im BankG einen Einfluss gehabt haben mag, so war der Schweizer Finanzplatz schon vor 1934 ein (wenn nicht absolut, so doch relativ) wichtiger Finanzplatz.^[41] Neben den Gründen wie politischer Stabilität, Neutralität, starker und stabiler Währung, die sich für den Schweizer Finanzplatz positiv auswirkten, gibt es eine andere unverzichtbare Voraussetzung für einen erfolgreichen Finanzplatz: das Vertrauen zwischen Institut und Kunden und somit die absolute Integrität der Bankiers.^[42] Im Verlaufe der Jahrhunderte war ein ausgeprägtes Treueverhältnis zwischen Banken und Kunden entstanden, welches als ungeschriebenes Ge- setz Usus wurde, ähnlich dem Anwalts-, Arzt- oder Priestergeheimnis. De facto bestand das Bankgeheimnis somit bereits seit langem, während seine Kodifizierung erst relativ spät folgte. Ein ausgesprochen liberales wirtschaftspolitisches Umfeld und ein ebenso ausgeprägtes Ver- ständnis für die private Diskretion hatten gesetzliche Vorschriften bis dato überflüssig ge- macht.^[43] So gründete die Wirkung des Bankgeheimnisses nicht nur auf Gesetzestexte, sondern auf die Stabilität des Landes, in dem sie gelten und die Fähigkeit des Bankiers, die mit ihnen umgehen.^[44]

2.2.2 Der lange Weg der Kodifikation

Somit stellt sich die Frage warum dieses ungeschriebene Bankgeheimnis nicht mehr ausreich- te und es zur Kodifizierung gekommen ist. Die Gesetzgebung für moderne Bankengesetze, ähnlich den schweizerischen, findet ihre Ursache in fast allen Ländern bei Banken, die in massive Schwierigkeiten geraten waren. So auch in der Schweiz, wo insbesondere in den Jah- ren 1910-1913 und auch im Verlaufe des Ersten Weltkriegs eine Reihe von Bankzusammen- brüchen zu verzeichnen war. 1910-1913 erlitten 45 Lokal- und Regionalbanken Verluste in der Höhe von 112 Millionen Franken, was dem Budget der Eidgenossenschaft von 1912 ent- sprach. Zwischen 1926 und 1930 befanden sich die Schweizer Banken zwar in einer Boom- phase. Aber im internationalen Vergleich erreichten sie nach wie vor nur eine bescheidene Grösse. Der Schweizer Finanzplatz blieb im direkten Vergleich mit New York und London nach wie vor ein Zwerg. ^[45]

Die vom Börsenkrach 1929 in den USA ausgehenden Weltwirtschaftskrise inklusive der Bankenkrise 1931 in Deutschland (die etwas später auch die Schweiz mit voller Wucht traf), war die zweite schwere Krise in kurzer Zeit für den Finanzplatz Schweiz. Die im Auslandgeschäft tätigen schweizerischen Grossbanken wurden in der ersten Hälfte der dreissiger Jahre durch die deutsche Bankenkrise stark gebeutelt. Überleben konnten die in Deutschland engagierten Banken hauptsächlich dank dem Schweizer Inlandgeschäft. Dennoch war die Folge, dass mehrere Grossbanken saniert werden mussten. Insgesamt wurden zwischen 1930 und 1939 nicht weniger als 60 Banken übernommen oder liquidiert.^[46]

Diese Umwälzungen im schweizerischen Bankwesen und ihre teilweise massiven Auswir- kungen, verbunden mit einem (wenn auch lediglich vorübergehenden) Vertrauensverlust in die Banken hinterliessen ihre politischen Spuren. Der Ruf nach staatlicher Kontrolle und Auf- sicht wurde bereits mit den Bankzusammenbrüchen vor dem Ersten Weltkrieg laut. Ein erster Entwurf eines Bankengesetzes im Jahre 1916 enthielt im Wesentlichen alles was damals ein modernes Bankengesetz ausmachte aber keine Elemente eines Bankgeheimnisses. Opposition gegen diesen Entwurf kam von der Schweizerischen Nationalbank (SNB), welche bemängel- te, die Behörden könnten Einsicht in alle Depots bekommen, so dass das Berufsgeheimnis in Frage gestellt sei. Dadurch schrecke man ausländische Deponenten zum Schaden des Bank- gewerbes ab.^[47] Diese Angst vor einem weitgehenden Einblick der Behörden in die Bücher der Geschäftsbanken war ebenso gross wie die Befürchtung, dass die Veröffentlichung des Ent- wurfs für die Banken und das Land als Ganzes zusätzlich schweren Schaden anrichten könnte. Auch die Schweizerische Bankiervereinigung (SBVg) befürchtete, durch die Einsichtnahme des Staates würde das Vertrauen inländischer und ausländischer Kunden in die traditionelle Diskretion der schweizerischen Geschäfte erschüttert.^[48] So hatten mehrere Vorstösse keine Chance und wurden nicht weiter verfolgt. Die Zeit war offensichtlich noch nicht reif für die staatliche Aufsicht über einen Wirtschaftszweig, der nach wie vor sehr stark im liberalen Denken des 19. Jahrhunderts verwurzelt war.^[49]

In den Zwischenkriegsjahren war es in der Schweiz zu einigen spektakulären Fällen von Bankspionage gekommen.^[50] Ihre Ursache dürfte in den in vielen europäischen Ländern einge- führten, teilweise recht hohen Kriegssteuern zum Wiederaufbau und zur Tilgung der Kriegs- schulden liegen. Bürgern wurden durch Beamte ihrer Länder oder angeheuerte Drittpersonen nachspioniert, um herauszufinden, ob sie sich durch Verlagerung von Vermögenswerten ins Ausland der Besteuerung entziehen wollten. Schweizer Bankbeamte sollten durch Bestechung zur Preisgabe von bankinternen Informationen bewegt werden.^[51] 1932 wurde die Schweizer Grossbank Basler Handelsbank (BHB) von der sog. „Pariser Affäre“ getroffen.^[52] Zwei Mitar- beiter waren in Paris bei einem Treffen mit französischen Staatsbürgern verhaftet worden, als sie diesen bei der Umgehung der französischen Couponsteuer behilflich waren. Eine Liste mit über tausend Namen ihrer Kunden, darunter einige französische Prominente, fiel den Behör- den in die Hände. Inwieweit diese „Pariser Affäre“ direkt oder indirekt zur Aufnahme des Bankgeheimnisses ins Bankengesetz beigetragen haben ist umstritten.^[53] Trotz diesem und anderen Vorfällen wehrten sich die Bankenvertreter noch vehement gegen ein Bankengesetz, da sie keine staatliche Bevormundung ihrer Tätigkeiten wollten. Trotzdem wurden den Ban- ken und ihren Kunden am Anfang der dreissiger Jahre zunehmend die gesetzlichen Lücken und die damit verbundenen Risiken bewusst. So hat sich auch die SBVg verstärkt mit dem Bankgeheimnis beschäftigt.^[54]

Zu einer weiteren Verschärfung der Bankenkrise führte die schon 1931 erstmals durch die deutsche Bankenkrise in Schieflage geratene Schweizerische Volksbank (SVB). Die Situation verschlechterte sich derart, dass sich der Bund im Dezember 1933 auf der Grundlage eines Dringlichen Bundesbeschlusses mit der damals extrem hohen Summe von 100 Mio. CHF (zum Vergleich: die Gesamtausgaben des Bundes für das Jahr 1933 betrugen 450 Mio. CHF!) an der SVB beteiligen musste. Dieses Debakel mit der Volksbank war gemäss Vogler der Katalysator, welcher die politische Abwicklung der Bankengesetzgebung beschleunigte.^[55] Dies führte nicht nur zu einem Sinneswandel innerhalb der schweizerischen Bankenwelt auch die verschiedenen politischen Pole wurden sich der Notwenigkeit eines Bankengesetzes be- wusst. Die Rettung der SVB durch die schweizerische Bundesregierung liess sich vor der Öf- fentlichkeit nur rechtfertigen, wenn das Bankensystem gleichzeitig einer sichtbaren Kontrolle unterworfen wurde. Nach den gravierenden Vorfällen konnten sich weder bürgerliche Partei- en noch Bankenvertreter gegen eine Bankenkontrolle aussprechen. Die SP und die bäuerli- chen Organisationen, gehörten zu den stärksten Befürworter einer staatlichen Bankenauf- sicht.^[56] Die SP leistete 1933/34 keinen sichtbaren Widerstand gegen Art. 47 des BankG und duldete somit die Kodifizierung des Bankgeheimnisses innerhalb des Bankengesetzes. Auch wenn die SP im Grundsatz gegen das Bankgeheimnis war, wollten Sie das Gesamtwerk einer Banken- und Sparkassengesetzgebung nicht gefährden. Somit war man sich über die Notwen- digkeit einer Bankenkontrolle in den politischen Lagern einig geworden.^[57] Damit entstand eine Einigung, die in den Jahrzehnten zuvor nicht möglich schien. Das Bankengesetz wurde am 8. November 1934 vom Nationalrat mit 119:1 Stimmen und vom Ständerat einstimmig verabschiedet. Es trat am 1. März 1935 in Kraft.^[58]

2.2.3 Die Absichten bei der Einführung des BankG

Die Einführung des Bankengesetzes und damit die Kodifizierung des Bankgeheimnisses hatte gemäss einigen Autoren alleine den Zweck, Steuerflüchtlinge vor heimischen Fiskus zu schützen.^[59] Mit der Androhung von Bussen und Gefängnis erhoffte der Schweizer Gesetzge- ber, Bankangestellte davon abzuhalten, Dritten gegen Geld die Namen von Kapitalflüchtlin- gen zu enthüllen und die Bankenspionage eindämmen zu können.^[60] Durch Art. 47 BankG würde den Schweizer Banken ermöglicht, zu einem namhaften Finanzzentrum für reiche Steuerflüchtlinge - in erster Linie für solche aus dem benachbarten Ausland - aufzusteigen, welche insbesondere seit dem Ersten Weltkrieg ihr Vermögen vor den erhöhten oder neu ein- geführten Steuern entziehen wollten.^[61] Diese Autoren vernachlässigen dabei oftmals, dass Art.

47 BankG lediglich einen Artikel eines kompletten Gesetzes darstellt. Das BankG von 1934 muss als schweizerische Konsenslösung verstanden und im Zusammenhang mit den damali- gen geopolitischen Umständen gesehen werden. So hatte dieses Gesetz nicht nur die Fest- schreibung des BKG zur Folge, sondern führte auch zur Gründung einer eidgenössischen Bankenaufsicht (EBK, heute Finanzmarktaufsicht Finma). Durch die ausländische Spitzeltä- tigkeit gegenüber ausländischen Kunden in einem politisch und wirtschaftlich schwierigen Umfeld und angesichts einer zunehmenden internationalen Bedrohungslage war es aber nötig geworden, eine rechtliche Grundlage auf nationaler Ebene zum Schutze der Kunden und de- ren Privatsphäre zu schaffen.^[62] Das BKG an sich hat bei den Diskussionen um die Einführung einer Bankengesetzgebung in der Schweiz nicht die zentrale Rolle gespielt. Es war sicher ei- ner der Gründe nicht aber der Auslöser für die Einführung des Bankengesetzes. Die gesetzli- che Verankerung des Bankgeheimnisses kann als „Nebenprodukt“ der neuen Gesetzgebung und als „Nachvollzug bereits bestehenden Gewohnheitsrechtes“ betrachtet werden.^[63] So wird in der Schweiz das BKG oftmals mit dem hohen Stellenwert des Schutzes der Privatsphäre begründet, welcher wiederum Ausdruck des gegenseitigen Vertrauens zwischen Staat und Bürger sei.^[64] Ähnlich argumentiert auch die SBVg, die das BKG als festen Bestandteil der demokratischen Tradition in der Schweiz und als fest zur schweizerischen Vorstellung der Privatsphäre und Persönlichkeitsrechten gehörend betrachtet.^[65] Diese Äusserungen sind natür- lich vor dem Hintergrund eigener legitimer Interessen der Vertreter des Bankenplatzes Schweiz und der Angriffe auf das Bankgeheimnis zu sehen. Sie weisen daher einen gewissen Rechtfertigungscharakter auf. Allerdings muss auch festgehalten werden, dass das Bankge- heimnis in der Schweiz tatsächlich der Tradition entsprungen ist und aus verständlichen, mit dem schweizerischem Rechtssystem übereinstimmenden Gründen ins Gesetz aufgenommen worden ist.

Das BankG lediglich als Mittel zu verstehen, die Schweiz als Steuerzufluchtsort zu etablieren, greift ebenso zu kurz, wie die geschichtlich geschönte Behauptung, das Bankgeheimnis sei lediglich eingeführt worden, um das Vermögen von jüdischen Flüchtlingen vor dem Zugriff Nazideutschlands zu retten. Auch wenn die erste Sichtweise in der Literatur stark umstritten und von ideologischen Rechts/Links-Kämpfen geprägt ist, so sind sich die Autoren zumindest bei der zweiten Aussage einig: die Idee, das Bankgeheimnis sei aus humanitären Gründen geschaffen worden, ist ein Mythos.^[66]

2.3 Entwicklung des BKG und des Finanzplatzes Schweiz

Nach der Kodifizierung das Bankgeheimnisses 1934 war das BKG immer wieder starken Widerständen ausgesetzt. Insbesondere nach dem Zweiten Weltkrieg musste die Schweiz das nun kodifizierte Bankgeheimnis verteidigen. Dies hatte vor allem mit dem Erfolg des Schweizer Finanzplatzes zu tun, der - insbesondere von der Konkurrenz aus London - nicht nur wohlwollend betrachtet wurde.^[67]

2.3.1 Der Aufstieg des Schweizer Finanzplatzes ab 1945

Am Ende des Krieges war das Bankgeheimnis gerade einmal zehn Jahre in Kraft, und mehr als die Hälfte dieser Zeitspanne fiel in Kriegsjahre. So konnte es seine eigentliche Wirkungs- kraft kaum entfalten. Nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs setzte aber eine beispiellose Entwicklung in der schweizerischen Finanzwelt ein. Während die grossen Nachbarländer mit dem Wiederaufbau beschäftigt waren und grenzüberschreitende Finanzflüsse des Westblocks aus politischen Gründen eng kontrolliert und eingeschränkt waren, entwickelte sich die Schweiz zwischen 1950 und 1970 zum bevorzugten Bankenplatz. Der Schweizer Finanzplatz war ein Profiteur des Kalten Krieges.^[68] Der Staat garantierte während des Kalten Krieges die politische Neutralität, sicherte die Konvertibilität des Schweizer Franken, garantierte die freie Ein- und Ausfuhr von Kapital, hielt die Steuern tief und schützte das Bankgeheimnis durch äusserst restriktive Rechtshilfe ans Ausland.^[69] Somit war die Attraktivität des Schweizer Fi- nanzplatzes nicht alleine auf das Bankgeheimnis zurückzuführen.^[70] In diesem Zusammenhang äusserte sich auch der Bericht der Unabhängigen Expertenkommission Schweiz - Zweiter Weltkrieg (UEK). Der Bericht hält fest, dass viele Europäer in den zwanziger und Anfang der dreissiger Jahre einen Teil ihrer flüssigen Mittel aus Furcht vor Währungsentwertung, politi- schen Unsicherheiten, Devisenbewirtschaftung, Enteignungen oder Krieg in die Schweiz transferierten. Die traditionelle Neutralität der Schweiz, der internationale Ruf des Finanz- platzes Schweiz, die leichte Erreichbarkeit im Zentrum Europas und der harte Schweizer Franken machten die Schweiz zu einem begehrten Fluchtziel.^[71] Transfers aus steuerlichen Gründen waren demnach zu dieser Zeit offenbar von marginaler Bedeutung.^[72] Die Vorteile des Schweizer Finanzplatzes übte aber seine Anziehungskraft nicht nur auf legal erwirtschaf- tetes Geld aus. Zudem bedeutete der Erfolg der Schweiz eine (relative) Entwertung anderer Finanzplätze der Welt. Diese führte zu einer Reihe von Angriffen sowie wirklicher und ver- meintlicher Affären und Skandale rund um den Finanzplatz Schweiz.^[73]

2.3.2 Der Missbrauch des BKG und die Reaktion der Schweiz

Angriffe auf den Finanzplatz Schweiz betreffen oftmals das Bankgeheimnis. Vogler hat eine umfassende, aber nicht abschliessende Zusammenstellung von Attacken, Verunglimpfungen sowie Affären rund um den Finanzplatz Schweiz seit dem Ende des Zweiten Weltkriegs zusammen getragen.^[74] Den jeweiligen Ursprung der Skandale bzw. der Vorwürfe ordnet Vogler grob in folgende Kategorien ein:

- Persönliche bzw. vermutete persönliche Bereicherung ausländischer politisch exponierter Personen (PEP),
- Bestechung oder Erpressung durch Vertreter ausländischer Behörden zur Informationsbeschaffung über Kundenbeziehungen von Ausländern mit Schweizer Banken (unerlaubter wirtschaftlicher Nachrichtendienst, Bankenspionage),
- Wirtschaftskriminalität und Betrug (oft verbunden mit Geldwäscherei)
- Innenpolitische Ränkespiele in anderen Staaten mit gleichzeitiger Anschwärzung des

Auslandes, um von den eigenen Problemen abzulenken,

- Umgehung von regulatorischen Bestimmungen in einem bestimmten Land, zum Beispiel von Börsenvorschriften,
- Übersetzte Steuern,
- Unterschwelliges, verdecktes Diskreditieren der schweizerischen Konkurrenz zum Vorteil des eigenen Finanzplatzes.^[75]

Aufgrund der Betrachtung dieser Liste von Vorkommnissen kommt Vogler zum Schluss, dass es sich bei der überwiegenden Zahl der aufgelisteten Fälle, Affären und Angriffe auf das Bankgeheimnis um hausgemachte Probleme in den jeweiligen Ländern handelt. Entweder werden Gerüchte und Spekulationen in die Welt gesetzt, die sich später nicht materialisieren lassen und somit haltlos sind, oder aber das Schweizer Bankgeheimnis wird jeweils tatsäch- lich arg missbraucht.^[76] Genau im Missbrauch des Bankgeheimnisses lag und liegt aber noch heute das Problem des Schweizer Finanzplatzes. Auch wenn, gemäss Vogler, viele Vorwürfe unbegründet oder sogar böswillig unterstellt werden, so verstärkte sich der Druck auf die Schweiz, das Bankgeheimnis bzw. dessen Auswirkungen auf den internationalen Finanzsektor anzupassen. Denn die Tatsache, dass das Bankgeheimnis auch unerwünschte Nebeneffekte aufweist, konnte im Verlaufe der Zeit auch in der Schweiz niemand ignorieren (Stichworte: Insiderhandel, Potentatengelder, Geldwäscherei, Terrorfinanzierung). So waren verschiedene Massnahmen von Nöten, um die negativen Effekte des BKG und den Druck auf den Finanz- platz Schweiz zu verringern.

Des Weiteren mehrten sich zu Beginn der siebziger Jahre die Stimmen, welche Zweifel an- meldeten, ob die Banken bei der Eröffnung von Konten und Depots die Identität des Inhabers stets mit genügender Sorgfalt abklärten.^[77] Es kam zunehmende öffentliche Kritik am BKG auf, worauf die Schweizer Banken gewisse Auswüchse selbstregulierend zu korrigieren be- gannen. Ausgangspunkt für die danach anlaufende und bis heute anhaltend weitergeführte Selbstregulierung - wie auch für die staatlichen Regulierungen - bildete aber 1977 der sog. „Chiasso-Skandal“ der SKA.^[78] Nach diesem Ereignis wurde der Ruf nach Verschärfung der bankinternen Kontrollmechanismen und der Bankenaufsicht laut. Die Banken schlossen zu- sammen mit der Schweizerischen Nationalbank die „Vereinbarung über die Standesregeln zur Sorgfaltspflicht der Banken“ (VSB) ab. Daneben gab es aber auch auf innenpolitischer Ebene Anstrengungen, das BKG zu lockern. So lancierte die SP u.a. als Reaktion auf den „Chiasso- Skandal“ die sog. Bankeninitiative,^[79] die zum Ziel hatte, den Missbrauch des Bankgeheimnis- ses und auch die Steuerhinterziehung zu bekämpfen.^[80] Die Initiative wurde 1984 mit einem Nein-Stimmenanteil von 73% deutlich verworfen. Eine Lockerung wurde mehrheitlich als Angriff auf die Wahrung der Privatsphäre gegenüber dem Staat angesehen.^[81] Trotzdem fand durch die politische Debatte eine Sensibilisierung bzgl. Bedeutung des BKG im internationa- len Umfeld statt.

Ein weiterer Markstein in der BKG-Debatte war die Affäre um den philippinischen Staatschef Ferdinand Marcos und seinen Konten bei Schweizer Banken. 1968 hinterlegte das Ehepaar Marcos legal Gelder auf Schweizer Banken. Diese Gelder stammten nicht nur aus legalen Geschäften, sondern oftmals auch aus kriminellen und korrupten Machenschaften des Staats- chefs. Ein hoher Angestellter der SKA half dabei, Konten auch unter falschen Namen zu er- öffnen. Nach der Absetzung von Marcos 1986 und dem Versuch, die Gelder weiter zu transfe- rieren, informierte die SKA die EBK, welche den Bundesrat einschaltete. Dieser sperrte per Notrecht vorsorglich alle Konten von Marcos. Dies war ein einmaliger Eingriff ins BKG, denn nie zuvor waren die Konten eines Staatschefs gesperrt worden. Die Schweiz leistete in- ternationale Rechtshilfe und das Bundesgericht entschied 1997 (also elf Jahre nach der Sper- rung der Konten) die Gelder den Philippinen zu überweisen.^[82] 2001 hatte die Schweiz eine detaillierte obligatorische Regelung über die Behandlung von Vermögenswerten politisch exponierter Personen (PEP) initiiert. Die Schweiz befasst sich seit der Marcos-Affäre konse- quent und intensiv mit der Rückerstattung von gesperrten Potentatengeldern an die Herkunfts- länder.^[83] In den vergangenen 15 Jahren konnte die Schweiz rund 1,7 Mrd. CHF beschlagnah- men und an die betroffenen Staaten zurückgeben.^[84]

In den achtziger Jahren rückte neben den Potentatengelder vermehrt die Geldwäscherei von kriminellen Geldern aus dem organisierten Verbrechen und dem Drogenhandel in den Mittel- punkt der Diskussion. Höhepunkte bildeten die Affären um die sog. „Pizza-Connection“ von 1986 oder die „Libanon-Connection“ von 1988.^[85] Wieder wurde der Ruf nach stärkerer staat- licher Regulierung laut, denn der Druck aus dem Ausland auf den Finanzplatz und das Bank- geheimnis wuchs stetig.^[86] Zwar war die Situation auch in der Schweiz äusserst unerwünscht: Sowohl die Finanzbranche wie auch der Bund waren um den guten Ruf des Finanzplatzes Schweiz besorgt, aber es fehlten die gesetzlichen Grundlagen um insbesondere die Geldwä- scherei zu bekämpfen.^[87] Die Schweiz gehört in der Folge zu den Gründungsmitgliedern der Financial Action Task Force (FATF) zur Bekämpfung der Geldwäscherei, die 1989 im Rah- men des G-7-Gipfels in Paris geschaffen wurde und der OECD angegliedert ist.^[88] Seit 1998 ist das schweizerische Geldwäschereigesetz (GwG) in Kraft, nachdem alle Finanzintermediäre ihre Kunden zu identifizieren und die wirtschaftlich Berechtigten an den Vermögenswerten festzustellen haben („Know your customer“).^[89] Besteht ein begründeter Verdacht auf Geldwä- scherei, müssen die Finanzintermediäre der zuständigen Meldestelle für Geldwäscherei (MROS) Meldung erstatten und verdächtige Vermögenswerte sperren.^[90] Auf diese Weise soll- te das BKG keinen Schutz mehr für Geldwäscherei in der Schweiz bieten können. Daneben sollte das BKG auch der Terrorfinanzierung keinen Schutz bieten. In diesem Zusammenhang durchforscht die USA seit den Anschlägen vom 11. September 2001 verstärkt den internatio- nalen Zahlungsverkehr. Dies liegt auch im Interesse der Schweiz, weshalb nicht verhindert werden kann, dass ausländische Behörden auf Daten im Ausland zugreifen, welche in der Schweiz dem Bankgeheimnis unterstehen und durch das Bankgeheimnis geschützt wären.^[91]

Daneben gibt es eine ganze Reihe anderer Vereinbarungen, Empfehlungen und Richtlinien. Diese wurden laufend verbessert und angepasst und sollten alle dem gleichen Zweck dienen, nämlich der Verhinderung des Missbrauchs des Bankgeheimnisses durch kriminelle Tätigkei- ten jeglicher Art.^[92] Deshalb hat das Bankgeheimnis keine absolute Gültigkeit, sondern verliert seine Schutzfunktion in begründeten Fällen, wo Rechts- oder Amtshilfe^[93] verlangt werden kann, wenn strafrechtliche Bestimmungen verletzt wurden. Dabei gilt das Prinzip der gegen- seitigen Strafbarkeit.^[94] So versucht der Finanzplatz Schweiz gemäss Leutenegger kriminelle Gelder abzuweisen, begünstigt aber weiterhin die Steuerflucht.^[95] Nach den weitreichenden gesetzlichen und regulatorischen Veränderungen bietet das Bankgeheimnis „lediglich“ Steu- erflüchtlingen einen absoluten Schutz, und auch hier nur solange diese keinen Steuerbetrug begangen haben. Es scheint, als ob der Finanzplatz Schweiz die schwerwiegendsten negativen Effekte des BKG durch staatliche und private Regulation beseitigt hat. Auffallend ist aber, dass die Schweiz zwar Probleme resolut und effizient angeht, aber oftmals erst, nachdem durch Skandale mögliche Missstände aufgedeckt und der innen- und aussenpolitischen Druck erhöht wurden. Trotzdem war auch Marcel Ospel, damaliger Verwaltungsratspräsident der UBS, im Jahr 2000 zuversichtlich, dass nun keine grösseren Probleme auf das Bankgeheimnis zukommen würden.^[96]

2.3.3 Das BKG und die Steuerflucht

Die gegenwärtige Debatte um die Zukunft des Bankgeheimnisses geht auf die Angriffe der EU, der OECD und der USA bzgl. Steuerfragen zurück. Dieser Druck besteht jedoch nicht erst seit der aktuellen Debatte,^[97] sondern ist immer wieder Gegenstand von verschiedenen Verhandlungen und bilateralen Beziehungen gewesen. So dienten die bestehenden DBA u.a. zur Absicherung des Bankgeheimnisses in Fragen der grenzüberschreitenden Steuerhinterzie- hung.^[98] Die EU und die OECD erhöhten jedoch schon seit 1998 den Druck auf die Schweiz. Ziel der OECD ist es, einen ausgeglichenen Steuerwettbewerb unter den Mitgliedstaaten zu erreichen und schädliche Formen des Steuerwettbewerbs sowie Steuerbetrug zu verhindern.^[99] Die OECD hat 1998 einen Bericht zum Wettbewerb der Steuerrechte im Bereich der direkten Steuern vorgelegt. Im Bericht wurden Richtlinien und Empfehlungen abgegeben, um den schädlichen Steuerwettbewerb einzudämmen. Er wurde im selben Jahr vom OECD-Rat ange- nommen, unter Stimmenthaltung der Schweiz und Luxemburgs. Ihre Enthaltung begründete die Schweiz unter anderem mit dem Vorbehalt gegenüber Empfehlung 7 des Berichts, wonach das Bankgeheimnis gelockert werden solle, um den Zugang zu Bankdaten für Steuerzwecke zu erleichtern.^[100] Am 26. Juni 2000 veröffentlichte die OECD den Zwischenbericht „Towards Global Tax Cooperation“, worin die Schweiz aufgrund des fehlenden Informationsaustau- sches zwischen den Steuerbehörden als OECD-Mitgliedsstaat mit „potentiell schädlichem Steuerregime“ aufgeführt ist.^[101] Im Bericht von 2007 hält die OECD fest, dass das Bankge- heimnis der Schweiz noch nicht im gewünschten Mass gelockert ist und dass für Steuerzwe- cke beim Zugang zu Bankinformationen immer noch Restriktionen bestehen. Auf der anderen Seite begrüsst die OECD, dass die Schweiz den Zugang zu Bankinformationen bei kriminel- len Handlungen im Steuerbereich verbessert hat (Steuerbetrug). Zudem schlägt der Bericht vor, dass im neuen Artikel 26 der OECD-Steuerkonvention über Einkommen und Kapital festgehalten wird, dass die Existenz des Bankgeheimnisses kein Grund für die Verweigerung des Informationsaustausches sein dürfe.^[102] Die Schweiz akzeptierte dies (zusammen mit Bel- gien und Luxemburg) jedoch nicht, da dies eine Schwächung des Bankgeheimnisses bedeutet hätte.^[103] Die fehlende Kooperation der Schweiz und der anderen Länder blieb jedoch inner- halb der OECD damals noch ohne Konsequenzen.

Auch der EU ist das Bankgeheimnis der Schweiz schon länger ein Dorn im Auge. Sie stört sich daran, dass Vermögen in die Schweiz abfliesst und somit einer ordentlichen Besteuerung entzogen wird. Diese Auseinandersetzung ist nicht neu, denn in der EU wird bereits seit eini- gen Jahren um eine Harmonisierung im Bereich der direkten Steuern verhandelt, welche aber immer wieder an Partialinteressen von verschiedenen Mitgliedsstaaten gescheitert ist. Im Rahmen des EU-Gipfels in Feira (Portugal) im Juni 2000 konnte eine vorläufige Einigung getroffen werden. Diese beinhaltet die Abkehr vom Koexistenzmodell (das heisst die Wahl zwischen der Erhebung einer Quellensteuer auf Zinszahlungen oder die Meldung an die zu- ständige Steuerbehörde), die Einführung des automatischen Informationsaustausches nach einer gewissen Übergangsfrist, die Lockerung des Bankgeheimnisses in den Mitgliedsstaaten und die Verhandlung mit Drittstaaten (u.a. der Schweiz) über äquivalente Massnahmen.^[104] Die EU zielt damit auf eine effektive Besteuerung von, in der EU ausbezahlten, Zinsen im EU-Wohnsitzland des Zinsempfängers. Um dieses Ziel zu erreichen, wurde der automatische Austausch von Informationen über Zinszahlungen zwischen den EU-Staaten bestimmt. Der automatische Informationsaustausch bedeutet, dass Zinserträge, welche in einem EU-Staat an eine natürliche Person mit Wohnsitz in einem anderen EU-Staat ausbezahlt werden, automa- tisch und ohne Zustimmung des Zinsempfängers unter Angabe des Kontoinhabers der Steuer- behörde des Wohnsitzlandes des Zinsempfängers gemeldet werden.^[105]

In der EU-Richtlinie „Besteuerung der Zinserträge“, welche am 3. Juni 2003 von den EU- Finanzministern formell verabschiedet und per 1. Juli 2005 umgesetzt wurde,^[106] wird weiter festgehalten, dass die drei EU-Mitgliedsstaaten Österreich, Belgien und Luxemburg aufgrund „struktureller Unterschiede“ und zur Vermeidung von „Ungleichbehandlungen“ nicht zur Ein- führung des automatischen Informationsaustausches verpflichtet sind, bevor nicht auch die Drittstaaten Schweiz, Liechtenstein, Andorra, Monaco und San Marino der Einführung des automatischen Informationsaustausches in ihren Ländern zustimmen.^[107] Der Grund für den Einbezug dieser Drittstaaten liegt im Interesse der EU, dass eine Umgehung der Zinsbesteue- rung durch die Verlagerung des Vermögens in Drittstaaten verhindert wird. Die drei EU- Staaten, welche vom automatischen Informationsaustausch befreit wurden, haben per 1. Juli 2005 eine Quellensteuer auf die von der Richtlinie erfassten Zinserträge eingeführt, welche jährlich zu 75% anonym an die Steuerbehörde des Wohnsitzlandes des Zinsempfängers über- wiesen werden.^[108] Die Quellensteuer wird als „Minimum an effektiver Besteuerung“ bezeich- net und auch als Übergangslösung angesehen, womit unterstrichen wird, dass die EU langfris- tig auf die Einführung des automatischen Informationsaustausches drängen wird.^[109]

[...]

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^[1] Alfred E. Sarasin, Präsident der SBVg von 1965 bis 1986 zit. in Brestel, 1984.

^[2] In dieser Arbeit wird mehrheitlich der Ausdruck ‚Bankgeheimnis oder aber die Abkürzung BKG verwendet. Der Ausdruck ‚Bankkundengeheimnis‘ wäre korrekt, da es den Kunden und nicht die Bank schützt. (vgl. No- bel, 2009). Der Begriff des ‚Bankkundengeheimnis‘ grenzt das Bankgeheimnis klarer vom Geschäftsgeheimnis der Bank ab. Der Begriff ‚Bankgeheimnis‘ entstammt gemäss Vogler (2005) nicht dem Gesetz (Art. 47 BankG spricht vom Berufsgeheimnis), sondern dem öffentlichen Sprachgebrauch, der jedoch von vielen Autoren seit Jahrzehnten auch in wissenschaftlichen Quellen verwendet wird. (vgl. z.B. Büchenbacher 1977, Chambost 1980, Brestel, 1984, Trepp 2000, oder Margiotta 2002).

^[3] Trepp zit. in Leutenegger 2002, Vogler, 2005, S. 8 , EFD, 2009a.

^[4] Blick, 2009.

^[5] 20min, 2009.

^[6] NZZ, 2009a.

^[7] NZZ, 2009b.

^[8] Vgl. Prosser, 2009, The Week, 2009 oder Businessweek, 2009.

^[9] Redensarten - Index, 2009.

^[10] Gruppe der 20 wichtigsten Industrie- und Schwellenländer. Dazu gehören Argentinien, Australien, Brasilien, Volksrepublik China, Deutschland, Frankreich, Indien, Indonesien, Italien, Japan, Kanada, Mexiko, Russland, Saudi-Arabien, Südafrika, Südkorea, Türkei, Vereinigte Königreich, USA, Europäische Union, vertreten durch jenes Land, das im entsprechenden Halbjahr die Ratspräsidentschaft einnimmt, G-20, 2009.

^[11] Für ausführliche begriffliche Definitionen siehe z.B. Schwager, 1973, S. 18-22, Margiotta, 2002, S. 7f. oder Löhr, 2008, S. 3f.

^[12] EFD, 2009a, S.13.

^[13] Vgl. negative ausländische Presseartikel u.a. Prosser, 2009 oder Businessweek, 2009.

^[14] Vgl. u.a. Ziegler, 1982, S. 214f. oder Brestel, 1984, S. 26.

^[15] EFD, 2009a, S.13.

^[16] Vogler, 2005, S. 7.

^[17] NZZ, 2009b, Vogler, 2005, S. 5, Trepp, 2004, S. 7, Gisselbrecht, 2000, S. 55.

^[18] EFD, 2009a, S. 13.

^[19] Nobel, 2009.

^[20] Im diesem Zusammenhang soll auf einige Beispiele der ausführlichen juristische Literatur mit Bezug zum BKG hingewiesen werden, welche die komplexe juristische Problematik anschaulich darlegen: Schwager, 1973, Aubert, Kernen & Schönle 1978, Aubert, Béguin, Bernasconi, Graziano-von Burg, Schwob & Treuil- laud 1995, Glaser Tomasone, 1997, oder Margiotta, 2002.

^[21] Für eine ausführliche begriffliche Definition von „Geheimnis“ siehe Löhr 2008, S. 4.

^[22] Glaser Tomasone, 1997, S. 80f., vgl. Gisselbrecht, 2000, S. 33.

^[23] Vogler, 2005, S. 97, Schwager, 1973, S. 16.

^[24] EFD, 2009b.

^[25] EFD, 2009b, Gisselbrecht, 2000, S. 34.

^[26] Oldani & Reschiglian, 2003.

^[27] SR 952.0, vgl. Anhang A.

^[28] Die vorsätzliche oder fahrlässige Verletzung des BKG wird mit Freiheitsstrafe bis zu drei Jahren oder Geldstrafe (bei Fahrlässigkeit bis zu CHF 250‘000) bestraft. SBVg, 2009a.

^[29] SR 954.1,vgl. Anhang B.

^[30] Die bisherigen Geheimnisträger sind in Art. 47 BankG (vgl Anhang A) beschrieben. Vgl. auch Aubert, Ker- nen & Schönle 1978, S. 64f.

^[31] Gisselbrecht, 2000, S. 33.

^[32] Vogler, 2005, S. 1 vgl. aber auch Chambost, 1980, Margiotta, 2002, S. 60 oder Nobel, 2009.

^[33] Margiotta, 2002, S. 60-68, vgl. auch Aubert, Béguin, Bernasconi, Graziano-von Burg, Schwob & Treuillaud 1995.

^[34] Margiotta, 2002, S. 61.

^[35] Margiotta, 2002, S. 63.

^[36] Margiotta, 2002, S. 68.

^[37] Margiotta, 2002, S. 74.

^[38] Gisselbrecht, 2000, S. 33.

^[39] Wittmann, 1998, S. 155 suggeriert, dass der Aufstieg des Finanzplatzes Schweiz mit der Verankerung des BKG im BankG einhergeht.

^[40] Vogler, 2005, S. 8, vgl. dazu auch Trepp, 2000, S. 9. Gemäss Trepp stärkte die Hochkonjunktur der Gründerzeit in der zweiten Hälfte des 19. Jh. das Schweizer Bankenwesen und legte die wirtschaftliche Basis für den Aufstieg des Finanzplatzes Schweiz im Laufe des 20. Jh.

^[41] Trepp, 2000, S. 9.

^[42] Chambost, 1980, S. 11, S. 44f und Oldani & Reschiglian, 2003.

^[43] Vogler, 2005, S. 5.

^[44] Chambost, 1980, S. 44.

^[45] Vogler, 2005, S. 11.

^[46] Vogler, 2005, S. 12.

^[47] Vogler, 2005, S. 13.

^[48] Vogler, 2005, S. 12-16.

^[49] Vogler, 2005, S. 13.

^[50] Trepp, 2004, S. 20, vgl. auch Vogler, 2005, S. 19f. und Leutenegger, 2000.

^[51] Leutenegger, 2000.

^[52] Vogler, 2005, S. 19f., Trepp, 2004, S. 20f., Leutenegger, 2000.

^[53] Während Vogler (2005, S. 22) dies klar verneint, bejahen dies Hug (2002, S. 289f.), Guex (2000, S.247- 252) und Trepp (2004, S. 20). Hug nennt diesen Vorfall als „wichtigster Anlass zur Einführung dieser [Art. 47 BankG] Strafnorm.“ (S. 289). Trepp sieht in der „Pariser Affäre“ der konkrete Hintergrund für die Einführung von Artikel 47 ins BankG (S. 20).

^[54] Vogler, 2005, S. 25.

^[55] Vogler, 2005, S. 25.

^[56] Unter den treibenden Kräften zur Einführung eines Bankengesetzes gehörten in den Jahren nach dem 1. Welt- krieg die Bauern, welche warnten, dass der zunehmende Kapitalexport, der Schweizer Grossbanken, die Zin- sen in die Höhe treibe, was für viele Landwirtschaftsbetriebe existenzgefährdend werden könnte. Deshalb stand in der weiterführenden Diskussion um ein Bankengesetz die Frage, der für die Landwirtschaft lebens- wichtigen tiefen Zinssätze stark im Vordergrund und nicht die Bankgenaufsicht an sich. Die SP hingegen verlangte neben einer Bankenaufsicht auch die Aufhebung des Bankgeheimnisses damit die Steuerhinterzie- hung bekämpft werden konnte. Dies führte zu einer „unheilligen Allianz“ zwischen SP und Bauern. Vogler, 2005, S. 12-15.

^[57] Guex, 2000, S. 256.

^[58] Vogler, 2005, S. 27.

^[59] Trepp, 2000 und 2004, Guex, 2000, Hug, 2002 und Madörin, 2002 vertreten diese Ansicht.

^[60] Trepp, 2004, S. 20.

^[61] Madörin, 2002, S. 4.

^[62] Vogler, 2005, S. 29-31.

^[63] Vogler, 2005, S. 29, Auch Trepp erwähnt, dass lediglich Gewohnheitsrecht kodifiziert wurde (2004, S. 20).

^[64] Forum Finanzplatz Schweiz, 2003a, S. 16.

^[65] SBVg, 2007, S. 8.

^[66] Faith hatte darauf hingewiesen, dass die Aufnahme des Bankgeheimnisses in das BankG ihren Ursprung frü- her genommen hatte und nicht mit dem Schutz von Vermögen jüdischer Flüchtlinge aus Nazi-Deutschland begründet werden kann; die zeitliche Abfolge allein lässt eine solche Schlussfolgerung nicht zu (1982, S. 49ff.). Vgl. auch Vogler 2005, S. 30, Trepp, 2004, S. 20, Madörin, S. 4, Guex, 2000, S. 247. und Oldani & Reschiglian, 2003.

^[67] Vgl. u.a. die „Gnomen aus Zürich“: Bereits 1956 bezichtigte der britische Labour-Schattenaussenminister Harald Wilson Zürcher Bankiers der Spekulation mit dem Pfund Sterling und bezeichnete Schweizer Bankiers als „Gnomes of Zurich“ (Vogler, 2005, S. 81). Diese Bezeichnung verbreitet sich über England hinaus und entwickelte sich zur allgemeinen unfreundliche Bezeichnung für die Banken in der Schweiz (Ad Hoc News, 2009).

^[68] Trepp, 2000, S. 11-12.

^[69] Trepp, 2000, S. 12.

^[70] Gisselbrecht, 2000, S. 28.

^[71] UEK, 2002, S. 49.

^[72] Vogler, 2005, S. 31.

^[73] Vogler, 2005, S. 71.

^[74] Vogler, 2005, S. 80-96.

^[75] Vogler, 2005, S. 69.

^[76] Vogler, 2005, S. 70.

^[77] Vogler, 2005, S. 70.

^[78] Jung, 2000, S. 245-289 und Leutenegger, 2000. Dabei wurde bekannt, dass die Direktion der SKA Filiale Chiasso unter massiver Überschreitung ihrer Kompetenz und in krimineller Weise italienische Fluchtgelder verspekuliert hatte und dafür ausserhalb der Bilanz Zahlungsgarantien abgegeben hat. Dieser Skandal erschütterte nicht nur die gesamte SKA, sondern warf auch ein schiefes Licht auf den Finanzplatz Schweiz.

^[79] Volksinitiative gegen den Missbrauch des Bankgeheimnisses und der Bankenmacht, kurz Bankeninitiative.

^[80] Ziegler, 1982, S. 214f. oder Brestel, 1984, S.8 und 26-28.

^[81] Brestel, 1984, S.28.

^[82] Leutenegger, 2000.

^[83] EDA, 2009a, Vogler, S. 70. Zum Thema Potentatengelder vgl. weitere Fälle wie Abacha (Nigeria), Mobutu (Kongo), Duvalier (Haiti), usw. EDA, 2009a, EFD, 2009a, S 33.

^[84] EFD, 2009a, S. 33.

^[85] Heller, 2001, Leutenegger, 2000 und Vogler, 2005, S. 69.

^[86] Vogler, 2005, S. 69.

^[87] So konnten bis 1990 Geldkuriere unbehelligt ohne Beschränkungen in die Schweiz einreisen. Voraussetzung war lediglich, dass die mitgeführte Währung kursfähig, eine Bankverbindung vorhanden und der Pass gültig war. Leutenegger, 2000.

^[88] Vogler, 2005, S. 70.

^[89] EDA, 2009a.

^[90] EJPD, 2009.

^[91] EFD, 2006.

^[92] Vogler, 2005, S. 70.

^[93] Auch wenn eine exakte Unterscheidung zwischen Amts- und Rechtshilfe nicht immer möglich ist (Margiotta, 2002, S. 297), lassen sie sich in funktioneller Hinsicht wie folgt unterscheiden: Unter der Amtshilfe wird die Zusammenarbeit von Verwaltungsbehörden verstanden, die ausserhalb eines gerichtlichen Verfahrens stattfindet und im Rahmen dessen Massnahmen mit direkter Wirkung für natürliche aber auch juristische Perso- nen ergreift (vgl. Breitenmoser, 2005, S. 930 analog dazu Margiotta, 2002, S. 297). Rechtshilfe hingegen ist die Zusammenarbeit oder Hilfeleistung zwischen Justizbehörden im Rahmen eines laufenden Gerichtsverfahrens (vgl. Kapalle, 2005, S. 418, oder Behnisch, 2007, S. 268). Für weitere juristische Betrachtungen zum Thema Amts- und Rechtshilfe im Fiskalbereich siehe Löhr, 2008 oder Margiotta 2002. Vgl. auch Kap. 3.1.

^[94] Nobel, 2009, Gisselbrecht, 2000, S. 34.

^[95] Leutenegger, 2000.

^[96] Ospel, zit. in Leutenegger, 2000. In wieweit diese Aussagen Ospels auf Berufsoptimismus zurückzuführen waren ist schwierig abzuschätzen. Es ist davon auszugehen, dass sich solche Personen der Problematik der Steuerhinterziehung durchaus bewusst waren. Zudem wiedersprachen insbesondere Trepp (zit. in Leutenegger, 2000) aber auch Merz und Waldburger (ebenda) z.T. heftig.

^[97] Für die aktuelle Debatte im Zusammenhang mit Steuerfragen und Bankgeheimnis siehe Kap. 3.2.

^[98] Waldburger, zit. in Leutenegger, 2009.

^[99] Gisselbrecht, 2000. S. 19-21. Wobei Waldburger einwendet, dass ein Wettbewerb immer in einem gewissen Masse schädlich („harmful“) sei, zumindest für den, der unterliegt. Waldburger, zit. in Leutenegger, 2000.

^[100] OECD, 1998, S. 78.

^[101] Gisselbrecht, S. 55, vgl. NZZ, 2007.

^[102] OECD, 2007, vgl. NZZ, 2007.

^[103] NZZ, 2007.

^[104] Gisselbrecht, 2000, S. 55.

^[105] Rat der Europäischen Union, 2003, Ziffer 14 und Kapitel 1, Ziffer 1.

^[106] Gehriger & Jaussi, 2005, S. 85.

^[107] Rat der Europäischen Union, 2003, Ziffer 17 und 18. Die strukturellen Unterschiede beziehen sich auf das Vorhandensein eines BKG in den EU-Ländern Luxemburg, Belgien und Österreich.

^[108] Der Zinsempfänger kann sich dabei aber auch von der Quellensteuer befreien lassen, indem er stattdessen dem Informationsaustausch zustimmt.

^[109] Rat der Europäischen Union, 2003, Ziffer 17.