Bedeutung, Einfluss und Folgen systemrelevanter Banken aus Sicht der Bankenaufsicht

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

1. Einleitung

2. Banken im volkswirtschaftlichen Kontext
2.1. Rolle der Banken für Wachstum und Wohlstand
2.2. Funktionen der Banken
2.3. Nutzen und Risiko von Großbanken

3. Die Bankenaufsicht
3.1. Notwendigkeit und Ziele
3.1.1. Vorbemerkung
3.1.2. Einlegerschutz
3.1.3. Sicherung der Funktionsfähigkeit
3.1.4. Weitere Ziele
3.2. Entwicklung, Stand und Struktur
3.3. Aufsichts- und Eingriffsrechte
3.4. Kritik

4. Das Problem der Systemrelevanz
4.1. Die “Too big to fail”-Problematik
4.2. Folgen der TBTF-Problematik
4.3. Kriterien für Systemrelevanz
4.4. Ausgewählte Lösungsansätze des TBTF-Problems

5. Das Verhältnis der Bankenaufsicht zu den systemrelevanten Banken
5.1. Bedeutung für die Bankenaufsicht
5.2. Folgen für die Bankenaufsicht

6. Zusammenfassung und Ausblick

Literaturverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Qualitative Gegenüberstellung gesamtwirtschaftlicher Kosten und Nutzen von Banken in Abhängigkeit von ihrer Größe

Abbildung 2: Überblick über die Ebenen der Bankenaufsicht

Abbildung 3: Auswirkungen von Moral-Hazard-Risiken auf den volkswirtschaftli- chen Nutzen und Schaden von Banken mit Staatsgarantie

Abbildung 4: Auswirkungen von Moral-Hazard-Risiken auf die betriebsoptimale Größe von Banken mit Staatsgarantie

Abbildung 5: Systematisierung der Vernetzung von Banken im nationalen und internationalen Bankensystem

1. Einleitung

„Es ist eine tief bedauerliche, leider kaum wegzudenkende Thatsa- che, dass gerade über die Funktionen der Banken und des Bankiers, über die Börse und ähnliche Einrichtungen auch in gebildeten Krei- sen höchst unklare Vorstellungen herrschen; die Unkenntnis dieser Dinge hat namentlich in Krisenzeiten zu den schiefsten Auffassungen geführt, hat Vorurteile, Neid und Hass gegen ein nützliches Gewerbe genährt, dem eine hervorragende Rolle im wirtschaftlichen Getriebe zugefallen ist.“ Dieses Zitat geht zurück auf Jacob Riesser, der es 1901 in der ersten Ausgabe der Zeitschrift Bank Archiv, einem „Auf- klärungsblatt“ des Centralverbands des deutschen Bank - und Ban- kiergewerbes, niederschrieb.¹

Heutzutage, 110 Jahre später sind staatliche Rettungsmaßnahmen von Banken Gegenstand der öffentlichen Kritik. Politisch gerechtfer- tigt wird dieses Vorgehen damit, dass die entsprechenden Banken systemrelevant sind. Es ist der breiten Öffentlichkeit unverständlich, dass der Staat seiner Aufgabe zur öffentlichen Daseinsvorsorge aus Geldnöten immer weniger gerecht werden kann. Gleichzeitig erweckt der Staat die Bankrotteure mit Summen vorher nie gesehenen Aus- maßes wieder zum Leben. Die hochbezahlten Manager der Bank- häuser sind bemüht ihre Institute als der Gesellschaft förderliche Ein- richtung zu präsentieren. Gegenwärtig werden die Rechtfertigungen des Gewerbes von namhaften Bankmanagern zum Teil knapper for- muliert als im Jahre 1901. Banker verrichten “Gottes Werk“, so die blasphemische Legitimation Lloyd Blankfeins.²

Was eine systemrelevante Bank ist und welche Rolle die Bankenauf- sicht bezüglich der Existenz dieser systemrelevanten Banken ein- nimmt ist zentraler Gegenstand der Arbeit. Um einen Einstieg in die Thematik zu ermöglichen soll zunächst im Kapitel 2 dargestellt wer- den, welche „hervorragende Rolle im wirtschaftlichen Getriebe“ den Banken zugefallen ist, aber auch welche Risiken von ihnen ausge- hen. Untersucht wird dabei die Bedeutung der Banken in unserer Gesellschaft für die volkswirtschaftlichen Zielgrößen Wachstum und Wohlstand. Um die wichtigsten Zusammenhänge dieser Arbeit zu illustrieren, sollen anhand eines Modells volkswirtschaftlicher Nutzen und Schaden von Banken in Abhängigkeit zu ihrer Größe betrachtet werden.

Zur Limitierung dieser Risiken hat sich international die Idee einer Bankenaufsicht durchgesetzt. In Kapitel 3 wird die Grundstruktur und die Geschichte der deutschen Bankenaufsicht dargestellt. Der Schwerpunkt liegt dabei auf der ökonomischen Existenzbegründung der Aufsicht und ihrer verschiedenen Möglichkeiten auf den Markt und die Institute Einfluss zu nehmen. Die Kriterien, die der Staat bei seinen Rettungsentscheidungen zugrunde legt, sind selbst Experten zum Teil nicht schlüssig. Was eine systemrelevante Bank ausmacht und welche Konflikte sich daraus ergeben, soll dem Leser in Kapitel 4 nähergebracht werden. Dabei werden einige Vorschläge und Herangehensweisen zur Lösung dieser Konflikte vorgestellt.

Welche wohlfahrtsökonomische Bedeutung die Existenz systemrelevanter Banken für die staatliche und internationale Bankenaufsicht hat und welche Schlussfolgerung sie daraus ziehen sollte ist Gegenstand des Kapitels 5. Abschließend werden die zentralen Ergebnisse dieser Arbeit zusammengefasst und die Herausforderungen skizziert vor den die Bankenaufsicht steht.

2. Banken im volkswirtschaftlichen Kontext

2.1. Rolle der Banken für Wachstum und Wohlstand

Die Staaten der Europäischen Union und nicht zuletzt die Bundesre- publik Deutschland sind Länder, die über großen Wohlstand verfü- gen.³ Der Wohlstand beruht nicht zuletzt auf einem kontinuierlichen Wirtschaftswachstum. Um die Bevölkerung mit einer steigenden An- zahl an Waren und Dienstleistungen versorgen zu können, müssen die Wirtschaftssubjekte Investitionen tätigen. Diese Investitionen um- fassen z.B. neue Gebäude, Maschinen oder Forschung und Entwick- lung. Eine Investition stellt immer einen Aufwand dar. Der risikobehaf- tete Ertrag dieser Investition realisiert sich zu einem späteren Zeit- punkt.⁴ Diese zeitliche Lücke zwischen Aufwand und Ertrag kann u.a. durch Fremdfinanzierung geschlossen werden. Dazu müssen die Wirtschaftssubjekte sich Fremdkapital am Finanzmarkt von denjeni- gen beschaffen, die einen Liquiditätsüberschuss besitzen. Dies sind regelmäßig die privaten Haushalte, die ihr erspartes Kapital anlegen möchten. In einem theoretisch vollkommenen Finanzmarkt finden sich Kapitalanbieter und Kapitalnachfrager eigenständig zusammen.⁵ Die privaten Haushalte haben aber nur begrenzt die Möglichkeit die Kreditnehmer zu überwachen und das Risiko einzuschätzen. Der Kreditnehmer wird Probleme haben Kreditgeber zu finden, welche ihm Kapital in der gewollten Höhe und Frist zur Verfügung stellen. Die Existenz von Banken⁶ wird daher auf die Unvollkommenheit des Marktes zurückgeführt.⁷ Diese fungieren als Finanzintermediäre und können die individuellen Wünsche von Anlegern und Kreditnehmern effizienter befriedigen. Nicht nur unter der volkswirtschaftlichen Be- trachtung von Wachstum, Sparen und Investieren erfüllen Banken wichtige Funktionen. Viele privatwirtschaftliche Unternehmen können ohne einen sicheren und schnellen bargeldlosen Zahlungsverkehr nicht existieren.

2.2. Funktionen der Banken

Um die Nachteile des unvollkommenen Finanzmarktes zu minimieren, erfüllen Banken als Mittler eine Reihe von Funktionen. Diese lassen sich grob in die Reduzierung von Transaktionskosten und in Transformationsprozesse untergliedern.⁸

Zu den Transaktionskosten zählen u.a. der anfallende Such- und Informationsaufwand, um einen passenden Vertragspartner zu fin- den. Durch die Mittlerfunktion der Bank reduzieren sich die Transak- tionskosten für alle Marktteilnehmer. Das Verhandeln der Vertragsin- halte erzeugt Kosten, ebenso wie die Überwachung des Kreditneh- mers. Bei der Zwischenschaltung einer Bank reduzieren sich die Kosten für beide Seiten. Banken arbeiten mit standardisierten Ver- trägen und verfügen hinsichtlich der Überwachung der Kreditnehmer über mehr Know-how als Privatpersonen. Mit sinkenden Transakti- onskosten wird der „Reibungsverlust“ zwischen Kapitalanbietern und -nachfragern reduziert. Folglich wird Geld effizienter angelegt und die Kosten einer Investition sinken, da die Transaktionskosten stets zu den Kosten des Kredits hinzugerechnet werden. Durch die sinkenden Kosten eines Kredits bzw. einer rentableren Anlage, steigt die Anzahl der vorteilhaften Geschäfte und das gehandelte Volumen am Fi- nanzmarkt steigt infolge der verminderten Transaktionskosten.⁹

Gesamtwirtschaftlich stehen jedoch die Transformationsprozesse im Mittelpunkt der Betrachtung. Hierzu werden die Losgrößen-, Fristenund Risikotransformation gezählt.

Die Losgrößentransformation greift die Unterschiede bezüglich der Vorstellung der Kapitalhöhe der Nachfrager und Anbieter am Kapi- talmarkt auf. Der Kapitalbedarf der Kreditnehmer übersteigt regel- mäßig die Höhe an Kapital, die ein gewöhnlicher Anleger am Kapi- talmarkt anbietet. Die Bank als Finanzintermediär nimmt die Einlagen vieler Kunden entgegen und kann die gebündelte Summe dann als Kreditbetrag vergeben. Umgekehrt ist ebenso denkbar, dass ein gro- ßes Angebot an Kapital an viele kleine Kapitalnachfrager verteilt wird. Der Vorteil für denjenigen, der jeweils die größere Kapitalmen- ge nachfragt/anbietet ist die Tatsache, dass er nur einen Vertrag mit der Bank schließen muss, anstelle von vielen Verträgen mit den An- bietern/Nachfragern kleiner Kapitalbeträge.¹⁰

Bei der Fristentransformation steht die Problematik im Mittelpunkt, dass Anleger und Nachfrager verschiedene Vorstellungen über die Dauer der Anlage oder des Kredites haben. Die Fristigkeit angelegter Gelder liegt zumeist im tages- und kurzfristigen Bereich. Kreditneh- mer präferieren hauptsächlich lange Zeithorizonte. Im Rahmen der Fristentransformation des Kapitals entstehen aber auch Geldan- schluss- und Zinsänderungsrisiken. Da die kurzfristig zur Verfügung gestellten Gelder de facto prolongiert werden, können sie zu einem gewissen Teil langfristig vergeben werden.¹¹ Problematisch wird die- se Vorgehensweise dann, wenn viele Kunden ihre kurzfristigen Anla- gen tatsächlich abrufen. Dies kann zum Beispiel bei einem soge- nannten Bank Run passieren. Hierbei wollen Kunden ihre Einlagen schnellstmöglich ausbezahlt haben, da sie eine Zahlungsunfähigkeit der Bank befürchten.¹² Die Angst der Kunden vor der Zahlungsunfä- higkeit, bewirkt diese. Dies ist eine Form der selbsterfüllenden Pro- phezeiung. Das Handeln der Einzelnen ist jedoch rational. Wer seine Einlagen als erster herausverlangt und bekommt, ist im Vorteil gege- nüber jemandem, der zögert und als Insolvenzgläubiger auf eine Rückzahlung hoffen muss. Der Verlust der Einlagen wird heutzutage durch Einlagensicherungssysteme verhindert, so dass ein Bank Run sehr unwahrscheinlich geworden ist. Das Zinsänderungsrisiko ent- steht durch die Differenz fixer Zinsen auf der Aktivseite der Bank und schwankender Zinsen kurzfristiger Einlagen auf der Passivseite. Bei steigenden Marktzinsen verwirklicht sich für die Bank das Zinsände- rungsrisiko. Bei sinkenden Marktzinsen vergrößert sich für die Bank der Erfolg durch eine steigende Zinsdifferenz zwischen Aktiv- und Passivseite.¹³

Risikotransformation nennt man den Prozess der Verminderung der Ausfallrisiken der Anleger durch die Mittlerfunktion der Bank. Kredite sind grundsätzlich mit Ausfallrisiken behaftet. Die Wahrscheinlichkeit des Ausfalls bestimmt sich durch Eigenschaften des Schuldners, als auch durch externe Faktoren wie das Marktumfeld. In einem Szena rio, in dem die Bank nur als Vermittler auftritt, Kreditgeber und - nehmer den Kreditvertag direkt abschließen, trägt jeder Kapitalgeber ein ihm unbekanntes Risiko. Schalten sich Banken als Vertragspart- ner dazwischen, sinkt das individuelle Risiko der Einleger. Die Risi- kotransferleistung von Banken können in 3 Dimensionen unterglie- dert werden.¹⁴

(1) Die Halter von Depositen tragen theoretisch nur noch das Risiko der Insolvenz einer Bank. Das Risiko von Verlusten tragen primär die Eigentümer der Bank. Dazu müssen die Banken eine vorgeschriebe- ne Menge Eigenkapital vorhalten, um etwaige Verluste verkraften zu können.¹⁵ Durch die bestehenden Einlagensicherungssysteme kann sich ein Risiko hier nur für Volumina verwirklichen, welche die jeweils besicherte Höhe der Einlagensicherungssysteme überschreiten.
(2) Die zweite Dimension der Risikotransformation kann mit Risikostreuung überschrieben werden. Durch die Vergabe von Krediten an viele Kunden vermindert sich das Risiko der Bank, da Ausfälle einzelner Schuldner kompensiert werden können. Die Bank trägt größtenteils nur noch die systematischen Risiken.
(3) Durch langfristige Geschäftspartnerschaften und Know-how in der Bewertung von Bonitäten haben Banken einen Vorteil gegenüber Privatanlegern. Ebenso verfügen Banken über mehr Sachverstand in der Überwachung der Kreditnehmer, sowie in der Besicherung der Kredite.

Unabhängig von den angesprochenen Transformationsleistungen erfüllen Banken systemrelevante Funktionen im Bereich des Zah- lungsverkehrs. Eine schnelle, sichere und günstige Abwicklung von Zahlungen ist von wesentlicher Bedeutung für den Geld- und Güter- kreislauf. Banken erfüllen weiterhin eine wichtige Funktion bei der Durchsetzung der Geldpolitik der jeweiligen Zentralbanken.

2.3. Nutzen und Risiken von Großbanken

Nachdem im vorherigen Abschnitt die Existenzberechtigung von Banken allgemein dargelegt wurde, widmen sich die folgenden Aus- führungen den Fragen nach Gefahren und Nutzen von Großbanken. Unabhängig davon, dass unter Umständen vielleicht auch kleine Banken als systemrelevant gelten können, wird davon ausgegangen, dass Größe eine notwendige Bedingung für die Einordnung als „sys- temisch relevant“ ist.¹⁶

Die Größe einer Bank definiert sich hauptsächlich über Kriterien, wie die Höhe der Bilanzsumme, des Eigenkapitals oder des Volumens der Kundeneinlagen.¹⁷ Einigkeit herrscht darüber, dass die Deutsche Bank AG und die Commerzbank AG in Deutschland als Großbanken gelten. Bevor die Dresdner Bank AG 2009 in die Commerzbank ein- gegliedert wurde, galt sie auch als Großbank.¹⁸ Zum Teil werden auch die HypoVereinsbank, die Westdeutsche Landesbank und die Postbank AG zum Kreis der Großbanken gezählt. Die Großbanken sind, wie dargelegt, hauptsächlich den privatwirtschaftlichen Unter- nehmungen zuzuordnen.

Bei der Betrachtung der Gefahren die von Großbanken ausgehen, sollen nur jene betrachtet werden, die die Gesamtwirtschaft im Insol- venzfall nachteilig beeinflussen können. Die Insolvenz einer Groß- bank kann eine für das gesamte Banken- und Finanzsystem umfas- sende Krise auslösen. Gründe für die Insolvenzeröffnung können in der Zahlungsunfähigkeit einer Bank oder in der Überschuldung lie- gen. Da die Banken sich bei Liquiditätsproblemen an die Europä- ische Zentralbank halten können, soll eine reine Zahlungsunfähigkeit ausgeschlossen werden.¹⁹ Über die Spitzenrefinanzierungsfazilität können sich die Geschäftsbanken über Nacht unbegrenzt Liquidität im Austausch gegen Sicherheiten von der EZB leihen. Allerdings liegt der Zins für diese Geschäfte über dem Marktzins. Es ist äußerst unattraktiv für die Geschäftsbanken sie in Anspruch zu nehmen.²⁰ Bei der nachfolgenden Betrachtung soll deshalb nicht ausführlich auf die Unterschiede zwischen Zahlungsunfähigkeit und Überschuldung eingegangen, sondern allgemein von Insolvenz gesprochen werden.

Über sogenannte Dominoeffekte kann sich die Gefahr einer systema- tischen Krise realisieren. Dominoeffekte können zum einen durch Bank Runs ausgelöst werden. Die Insolvenz eines großen Instituts löst dabei Unsicherheit bei den Einlegern aller Institute aus. Der Ab- ruf von fälligen Depositen in großem Umfang kann theoretisch zur Zahlungsunfähigkeit aller Institute führen.²¹ Da selbst die Finanzkrise von 2007 in Deutschland keine Bank Runs hervorgebracht hat, soll dieser Effekt nicht näher untersucht werden. Eine andere Form des Dominoeffektes soll im Folgenden näher betrachtet werden.

Von Großbanken geht vor allem eine systemische Gefahr aus, wenn sie über Interbankengeschäfte eng mit anderen Kreditinstituten ver- netzt sind.²² Im Falle der Insolvenz kann es zu verschiedenen sich gleichzeitig überlagernden Effekten kommen. Ähnlich wie bei einem Bank Run wird aus dem Scheitern eines großen Instituts eine mögli- che Krise des gesamten Sektors antizipiert. Es ist für die Banken unklar, inwieweit andere Banken mit denen sie in Kontakt stehen, von der Insolvenz betroffen sind. Weiterhin besteht die Gefahr, dass im Markt große parallele Risiken aufgebaut worden sind, welche sich bei weiteren Instituten realisieren können. Folglich kommt es im In- terbankenmarkt²³ zu einem Vertrauensverlust und der Handel von liquiden Mitteln kommt zum Erliegen. Banken, die kurzfristig liquide Mittel benötigen, können dadurch ebenfalls in Zahlungsnöte geraten beziehungsweise gezwungen sein sich bei der Zentralbank zu refi- nanzieren. Die Liquidität einzelner Institute wird neben dem ruhen- den Interbankenmarkt dadurch vermindert, dass kurzfristig entliehe- ne liquide Mittel durch die Insolvenzeröffnung beim Schuldnerinstitut nicht zurückfließen. Um ihre Zahlungsbereitschaft sicherzustellen, müssen Banken eine bestimmte Menge liquider Mittel vorweisen können.²⁴ Es ist den Banken aber erlaubt die Mittel, die ihre eigene Liquidität sichern sollen, anderen Banken als Kredit zur Verfügung zu stellen.²⁵ Liquide Mittel, die am Geldmarkt angelegt sind, können so Teil einer Insolvenzmasse werden. Der Forderungsinhaber bekommt als Ersatz einen Anspruch auf Befriedigung aus der Insolvenzmasse. Zu einem unbestimmbaren Zeitpunkt in der Zukunft wird er den Ans- pruch quotal erfüllt bekommen.²⁶ Die in der Insolvenzmasse unterge- gangenen Mittel beeinträchtigen nicht nur die Liquiditätslage. Die Forderung muss im Rahmen der Einzelwertberichtigung in voller Hö- he abgeschrieben werden.²⁷ Der Verlust belastet das Eigenkapital der Banken. Dies kann dazu führen, dass die Bank selbst insolvent wird. Durch den oben beschriebenen Dominoeffekt werden weitere Institute involviert, die mit der ursprünglich insolventen Bank nicht in Kontakt standen.

Ohne ein Eingreifen des Staates, der Zentralbank oder Dritter drohen erhebliche Beeinträchtigungen in der Funktionsfähigkeit des Banken- sektors. Ein zusammenbrechendes Zahlungssystem führt zu einer Gefahr für den Geld- und Güterkreislauf. Über einen sog. Credit Crunch, eine Unterversorgung der Unternehmen mit Krediten, kann die Krise auf die Realwirtschaft durchschlagen. Die Folge sind Insol- venzen und steigende Arbeitslosigkeit.²⁸ Für den Staat sinken die Steuereinnahmen, wobei im Gegenzug die Transferleistungen stei- gen.

Es wird davon ausgegangen, dass der mögliche gesamtwirtschaftli- che Schaden mit zunehmender Institutsgröße überproportional ans- teigt. Der Schaden aus der Insolvenz einer Großbank setzt sich aus den Forderungen der Gläubiger und den externen Kosten zusam- men. Das Ausmaß der externen Kosten kann nicht vollständig antizi piert werden.²⁹ Daher kann der Staat es für vorteilhaft erachten, als „Lender of last resort“³⁰, dem Institut Hilfen zu gewähren. Das Ein- greifen des Staates soll nicht primär das betroffene Institut retten, sondern vielmehr die Stabilität und das Funktionieren des Geld- und Kapitalmarktes sicherstellen.³¹ Vielfach spekulieren die Regierungen darauf, dass die zugesagten Unterstützungsmaßnahmen nicht in Anspruch genommen oder zurückgezahlt werden, sobald sich die Lage am Markt beruhigt. Ob das betreffende Institut nur ein kurzfris- tiges Zahlungsproblem hat oder ob sich im Portfolio vermehrt „faule Kredite“ befinden, kann die intervenierende Regierung nur begrenzt einschätzen. Stellt sich heraus, dass große Teile der Aktiva einer erheblichen Wertberichtigung bedürfen, dann greifen die staatlichen Bürgschaften und Garantien. Neben der Sozialisierung der Verluste besteht vor allem für kleine Länder mit einem verhältnismäßig gro- ßen Bankensektor die Gefahr, dass die entsprechenden Institute nicht nur zu groß zum Scheitern, sondern auch zu groß zum Retten sein können. Aus der Bankenkrise kann so eine Staatskrise werden, da dieser sich in großem Ausmaß verschulden muss, um die Banken retten zu können.

Die Großbanken sind in Deutschland historisch gewachsen. Den- noch stellt sich die Frage nach ihrer wohlfahrtsökonomischen Exis- tenzberechtigung, da sie tendenziell systematische Risiken in sich bergen. Welcher volkswirtschaftliche Zusatznutzen entsteht durch sie? Wie hoch wäre der Effizienzverlust, wenn kleinere Banken die Funktionen gemeinschaftlich übernehmen würden? Damit von Groß- banken ein zusätzlicher Nutzen³² ausgeht, müssten sie bestimmte Geschäftsfelder effizienter bedienen können als kleine Institute. Be- triebswirtschaftliche Größenvorteile für Banken können sich unter anderem aus Skalen-, Verbund- und Diversifikationseffekte ergeben. Demgegenüber stehen Nachteile aus steigenden Koordinations- und Komplexitätskosten.³³ Positive Verbundeffekte können z.B. aus der Verbindung von Commercial Banking und dem Investment Banking entstehen.³⁴ Durch eine hohe Zahl an Filialen können große Volumi- na von Anlageprodukten abgesetzt werden. Bei der Begleitung von Emissionen können durch die Degression der Fixkosten positive Skaleneffekte entstehen. Großbanken können Großkredite vergeben ohne dabei den Grundsatz der Risikostreuung zu verletzen. Die Ver- gabe von Großkrediten könnten kleine und mittlere Banken nur zu Lasten der Diversifizierung oder gemeinsam zu Lasten höherer Koordinationskosten leisten.

Ausgehend davon, dass ab einer gewissen Größe die Vorteile durch die Nachteile überkompensiert werden, existiert für alle Banken eine optimale Betriebsgröße. Diese ist erreicht, wenn Vor- und Nachteile sich ausgleichen. Eine Effizienzsteigerung ist dann weder durch Wachstum noch durch Verkleinerung möglich.³⁵ Folgend wird davon ausgegangen, dass der größte volkswirtschaftliche Nutzen von Insti- tuten ausgeht, die eine optimale Größe haben. Die betriebsoptimale Größe einer Bank hängt dabei wesentlich von ihrem Geschäftsmo- dell ab.³⁶ Aufgrund ihres Geschäftsmodells haben Sparkassen bspw. eine vergleichsweise geringe Größe. Sie setzen vor allem auf räumli- che und persönliche Nähe zum Kunden.³⁷ Mittlere und große Banken verfolgen entsprechend andere Strategien. Von einer Großbank geht demnach vor allem dann ein volkswirtschaftlicher Mehrwert aus, wenn sie ein Geschäftsmodell verfolgt, das ihre Betriebsgröße zum effizienten Wirtschaften erfordert.

Eine Quantifizierung des volkswirtschaftlichen Zusatznutzens durch die Existenz von Großbanken ist im Rahmen dieser Arbeit nicht zu leisten. Möglicherweise wird dies ebenso schwierig sein, wie die Quantifizierung der systematischen Risiken, die von Großbanken ausgehen. Nutzen und Schaden sollen daher qualitativ in einem Mo- dell mithilfe von Abbildung 1 einander gegenübergestellt werden.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb.1: Qualitative Gegenüberstellung gesamtwirtschaftlicher Kosten und Nutzen von Banken in Abhängigkeit von ihrer Größe³⁸

Das Modell aus Abb.1 unterliegt folgenden Annahmen:

- Jedem Geschäftsmodell kann nur eine Größe X zugeordnet wer- den.
- Betrachtet wird jeweils die größte Bank X eines Systems.
- Bis zur größten Bank X eines Systems gibt es Banken jeder Grö- ße, die die jeweiligen Geschäftsmodelle bedienen.
- Die Größe X einer Bank bestimmt sich nach ihrem Geschäftsmo- dell, d.h. alle Banken sind betriebsgrößenoptimal.
- Eine Bank kann nur Geschäftsfelder bedienen, die ihrem Ge- schäftsmodell und ihrer Größe entsprechen.
- Der gesamtwirtschaftliche Schaden aus der Insolvenz einer Bank steigt überproportional zu ihrer Größe.
- Der volkswirtschaftliche Grenznutzen einer Bank nimmt mit stei- gender Institutsgröße ab.³⁹
- Die Eintrittswahrscheinlichkeiten W sind ≤ 1 und unabhängig von anderen Variablen.
- Die Eintrittswahrscheinlichkeiten W sollen für Institute aller Grö- ßen X gleich hoch sein.

Existieren in einem System nur kleine Banken bis zur Größe x0, z.B. Sparkassen, so haben diese einen Grenznutzen von n0. Im Falle einer Insolvenz ist ein volkswirtschaftlicher Schaden in Höhe von s0 zu erwarten. Unabhängig von der Eintrittswahrscheinlichkeit W über- steigt der Nutzen den erwarteten Schaden E, der Nettogrenznutzen NG ist positiv. In einem System, in dem lediglich Institute der Größe x0 oder darunter existieren, können nur begrenzt viele Geschäftsfel- der effizient bedient werden. Daher ist der volkswirtschaftliche Netto- gesamtnutzen NGS dieses Systems bei x0 begrenzt. Bei Instituts- größe x1 entsprechen sich der Grenznutzen N und der mögliche Schaden S. Die Kurven treffen sich im Punkt n1/s1. Unabhängig von W erhöht ein Institut der Größe x1 den Nettogesamtnutzen NGS des Systems. Ob ein Institut der Größe x2 einen positiven Nettogrenz- nutzen NG hat, hängt vom erwarteten Schaden E ab. Dieser korre- liert mit der Eintrittswahrscheinlichkeit W. Liegt der erwartete Scha- den über E1, dann ist NG negativ. Der volkswirtschaftliche Nettoge- samtnutzen NGS kann erhöht werden durch eine Verringerung der Größe X oder durch eine geringere Eintrittswahrscheinlichkeit W. Liegt der erwartete Schaden bei E1, dann ist NG = 0 und NGS ma- ximal. Liegt der erwartete Schaden unter E1, dann ist NG positiv. Ein Anstieg des NGS ist durch größere Banken als x2 möglich. Selbst Banken der Größe x3 oder größer können einen positiven Beitrag zum NGS leisten, wenn die Eintrittswahrscheinlichkeit einer Insol- venz W nur hinreichend gering ist.

Kritisch zu bemerken ist, dass dieses Model jeweils nur für eine Bank pro Geschäftsmodell einen Erklärungsansatz liefert. Im Falle mehre rer Banken je Geschäftsmodell könnte es sein, dass sich der generierte volkswirtschaftliche Nutzen je Bank vermindert, da die Banken in diesem Geschäftsmodell konkurrieren. Das Risiko, das von diesen Banken ausgeht, könnte jedoch gleich bleiben. Das Modell liefert keine Erklärung für die Abhängigkeit des Schadens vom Grad der Vernetzung der Banken untereinander.

Zentrale Aussage dieses Modells ist, dass es keine objektive Größe gibt ab der eine Bank einen größeren Schaden als Nutzen generiert. Wesentlich für eine solche Beurteilung ist die Eintrittswahrscheinlich- keit der Insolvenz einer Bank, welche jedoch nicht bekannt ist. Daher soll anstelle der Eintrittswahrscheinlichkeit von Risiko gesprochen werden. Je mehr Risiko eine Gesellschaft bereit ist zu akzeptieren, desto größer ist der volkswirtschaftliche Gesamtnutzen, den ein Ban- kensystem generieren kann.⁴⁰ Desto größer ist aber auch der mögli- che Schaden. Für Geschäftsmodelle, die zum effizienten Betrieb ein sehr großes Institut fordern, lässt sich die Schlussfolgerung ziehen, dass ihre geringe volkswirtschaftliche Vorteilhaftigkeit mit einem sehr hohen Risiko verbunden ist.

Wie zuvor dargelegt, erfüllen Banken volkswirtschaftlich wichtige Funktionen im Bereich der Finanzintermediation. Sie stehen mit na- hezu allen natürlichen und juristischen Personen in Kontakt. Durch die Sicherstellung des Zahlungsverkehrs ermöglichen sie den rei- bungslosen Geschäftsablauf der Wirtschaftssubjekte. Von Banken gehen jedoch auch Risiken aus. Um welche Risiken es sich dabei handelt und wie diese reduziert werden können, ist Gegenstand des nächsten Kapitels. Es beschäftigt sich mit der Rolle der Bankenauf- sicht.

3. Die Bankenaufsicht

3.1. Notwendigkeit und Ziele der Bankenaufsicht

3.1.1. Vorbemerkung

Die Begriffe Bankenaufsicht und Bankenregulierung werden in der Literatur und im Sprachgebrauch zum Teil synonym verwendet. In- haltlich sind sie nicht klar zu trennen. Unter Bankenaufsicht wird teil- weise nur die institutionalisierte Überwachung der Kreditinstitute und die Anwendung bankrechtlicher Normen verstanden.⁴¹ Als Bestand- teil der staatlichen Aufsicht kann aber auch das Erlassen von Geset- zen verstanden werden. Dies wird zum Teil Bankenregulierung ge- nannt. Eine klare Differenzierung zwischen Aufsicht und Regulierung wird in der Literatur nicht vorgenommen.⁴² Die Bedeutung des Wor- tes „regulieren“⁴³ macht deutlich, dass eine Trennung zwischen Auf- sicht und Regulierung nicht zweckmäßig ist. Vielmehr bildet dieses Begriffspaar zwei Seiten einer Medaille ab.

Bankenkrisen ziehen sich wie ein roter Faden durch die Geschichte der entwickelten Staaten.⁴⁴ Als frühes Beispiel sei hier an die Ban- kenkrise der Stadtrepublik Venedig im 15. Jahrhundert verwiesen, die auch zu Kreditausfällen in Deutschland führte.⁴⁵ Als weitere Bei- spiele können die sog. „Deutsche Bankenkrise“ von 1931⁴⁶ oder die Finanzkrise von 2007 angeführt werden. Maßnahmen zur Bankenre- gulierung wurden hauptsächlich als Reaktion auf vorherige Krisen und Missstände getroffen.⁴⁷ Daher stellt sich die Frage, ob eine Re- gulierung ökonomisch sinnvoll oder nur auf Aktionismus zurückzufüh- ren ist.

Krisen auf Gütermärkten mit konkurrierenden Teilnehmern führen dazu, dass sich die Marktteilnehmer neu ausrichten und ihr Konzept überdenken müssen. Sie führen zu erwünschten Effekten, wie Inno- vationen und Effizienzsteigerungen, aber auch zu Marktbereinigun- gen und Insolvenzen. Negative Effekte, wie Verwerfungen auf dem Arbeitsmarkt, werden zum Wohle des Fortschritts akzeptiert. Krisen werden nicht gemeinhin als Marktversagen, sondern als ein Markt- mechanismus begriffen, der langfristig zu besseren Ergebnissen führt. Daher besteht auch grundsätzlich kein Bedarf zur Regulie- rung.⁴⁸ Was den Kapitalmarkt vom Markt für Güter unterscheidet und welche unerwünschten Ergebnisse ein freier Bankenmarkt hervor- bringt, die eine Regulierung rechtfertigen, ist Gegenstand der näch- ten Abschnitte.

3.1.2. Einlegerschutz

Der wesentliche Unterschied des Kapitalmarktes im Vergleich zu den Märkten von Äpfeln o.ä. besteht darin, dass auf dem Markt für Äpfel, Geld gegen Ware getauscht wird. Jeder Marktteilnehmer erlangt ei- nen Ersatz für das Herausgegebene. Auf Kapitalmärkten wird stets Geld gegen ein Zahlungsversprechen getauscht.⁴⁹ Das Zahlungsver- sprechen kann seinen vollständigen Wert verlieren. Dies gilt für die Bank, die einen Kredit vergibt als auch für den Anleger, der sein Geld bei der Bank anlegt. Für einen funktionierenden Kapitalmarkt ist es folglich notwendig, dass die Anleger ein hohes Vertrauen in die Zah- lungsfähigkeit einer Bank haben. Ohne dieses Vertrauen würden die Kapitalgeber ihr Geld den Banken nicht zur Verfügung stellen. Für die Einleger übernehmen Banken im Rahmen der Risikotransforma- tion⁵⁰ die Überwachung der Kreditnehmer. Dies minimiert das Risiko und die Informations- und Überwachungskosten für die Kapitalgeber. Der Verlust ihrer Einlagen hängt dann nicht mehr vom Scheitern ein- zelner Kreditnehmer, sondern vom Scheitern einer Bank als Ganzes ab.

[...]

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¹ Vgl. Gall et al. (1995) S. 107.

² Lloyd Blankfein, Chef der amerikanischen Bank Goldman Sachs rechtfertigte so das Bankgewerbe gegen öffentliche Kritik in einem Interview mit der brit. Sunday Times vom 08.11.2009.

³ Betrachtung des BIP pro Kopf in US-Dollar.

⁴ Zum Investitionsbegriff vgl. Nöll / Wiedemann (2008) S. 5.

⁵ Vgl. Büschgen (1998) S. 35.

⁶ Auf eine Definition des Bankbegriffs wird verzichtet. Welche Institute als „Bank“ gelten ergibt sich aus § 1 KWG.

⁷ Vgl. Stiele (2008) S. 13.

⁸ Vgl. Büschgen (1998) S. 36.

⁹ Vgl. Tolkmitt (2007) S. 150; vgl. auch Burghof / Rudolph (1996) S. 17.

¹⁰ Vgl. Nikolov (2000) S. 39.

¹¹ Vgl. Nikolov (2000) S. 40.

¹² Vgl. Neuberger (1994) S. 93.

¹³ Vgl. Hellwig (2000) S. 19.

¹⁴ Zu den folgenden Ausführungen vgl. im wesentlichen Büschgen (1998) S. 40.

¹⁵ Vgl. § 10 Abs.1 KWG.

¹⁶ Vgl. Siegenthaler et al. (2010) S. 14.

¹⁷ Vgl. Hartmann-Wendels / Pfingsten / Weber (2010) S. 59.

¹⁸ Vgl. Büschgen (1998) S. 79; vgl. auch Wehlau (2009) S. 174;

¹⁹ Vgl. Binder (2005) S. 122.

²⁰ Vgl. Heine / Herr (2004) S. 74 f.

²¹ Vgl. Bonn (1998) S. 31.

²² Vgl. Burghof / Rudolph (1996) S. 23.

²³ Auf dem Interbankenmarkt findet der Handel der Kreditinstitute untereinander statt. Hier werden u.a. Geld, Wertpapiere und Devisen gehandelt.

²⁴ Vgl. § 11 Abs.1 KWG.

²⁵ Vgl. § 3 Abs. 2 Nr. 2 LiqV.

²⁶ Vgl. Bork (2009) S. 35.

²⁷ Vgl. Bacher (2009) S. 45.

²⁸ Vgl. Bonn (1998) S. 341.

²⁹ Vgl. Kellermann (2010) S. 19 f.

³⁰ „Lender of last resort“ übersetzbar mit „Kreditgeber der letzten Zuflucht“.

³¹ Vgl. Bonn (1998) S. 58.

³² Vgl. Hellwig (2000) S. 15; Der volkswirtschaftliche Nutzen wird hier nur betrach- tet für die Leistungen einer Bank als Finanzintermediär. Davon abgeleitete Nutzen, wie z.B. Fiskal- und Arbeitsmarktpolitische Nutzen werden nicht betrachtet.

³³ Vgl. Büschgen / Börner (2003) S. 301; vgl. auch Burghof / Rudolph (1996) S. 31.

³⁴ Vgl. Büschgen (1998) S. 74.

³⁵ Vgl. Hartmann-Wendels / Pfingsten / Weber (2010) S. 58 ff.

³⁶ Vgl. Kellermann (2010) S. 26.

³⁷ Vgl. Hartmann-Wendels / Pfingsten / Weber (2010) S. 350.

³⁸ Quelle: Eigene Darstellung in Anlehnung an Kellermann (2010) S. 22.

³⁹ Auch konstante oder linear steigende Grenznutzen N sind denkbar und führen zum gleichen Ergebnis.

⁴⁰ Vgl. Kellermann (2010) S. 28.

⁴¹ Vgl. Kuntze (1994) S. 43.

⁴² Vgl. Burghof / Rudolph (1996) Titel: „Bankenaufsicht - Theorie und Praxis der Regulierung“.

⁴³ Lateinisch „regere“: lenken, beherrschen.

⁴⁴ Vgl. Bonn (1998) S. 1 ff.

⁴⁵ Vgl. North (2009) S. 224.

⁴⁶ Vgl. North (2009) S. 199.

⁴⁷ Vgl. Möschel (2010) S. 53; vgl. auch Bonn (1998) S. 6.

⁴⁸ Ausnahmen von diesem Grundsatz sind zum Bsp. in der Landwirtschaft oder bei Versorgungsnetzen anzutreffen.

⁴⁹ Vgl. Terberger (1995) S. 153.

⁵⁰ Vgl. Kapitel 2.2.