Freiheit und Sicherheit in der Architektur der Inneren Sicherheit Deutschlands

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Die Architektur der Inneren Sicherheit in der Bundesrepublik
2.1 Machtbegrenzende Prinzipien des Rechtsstaats contra Sicherheitspopulismus des Präventionsstaats
2.1.1 Trennungsgebot: Organisatorisch wie informationell
2.1.2 Trennung zwischen Polizeirecht und StPO
2.1.3 Zweckbindungsgrundsatz von Datenerhebungen zum Schutz des Grundrechts auf informationelle Selbstbestimmung
2.2 Bewertende Zusammenfassung: Die Freiheit weicht (vermeintlicher) Sicherheit

3. Das Gesetz zur Bekämpfung des internationalen Terrorismus vom 14.12.2001
3.1 Vorbeugender personeller Sabotageschutz und weitere Befugniserweiterungen für den Verfassungsschutz
3.2 Aufnahme von verschlüsselten biometrischen Merkmalen in Personaldokumente
3.3 Polizeiliche Rasterfahndung nach Schläfern
3.4 Bewertende Zusammenfassung: Die Wirkungskraft des Ottokatalogs

4. Fazit: Vom Rechtsstaat zum Präventionsstaat

Literaturverzeichnis

1. Einleitung

„Der Kulturmensch hat für ein Stück Glücksmöglichkeit ein Stück Sicherheit eingetauscht“

(Sigmund Freud 1929)

Schon zu seinen Lebzeiten hatte Freud die Gegensätzlichkeit von Freiheit bzw. Glücksmöglichkeit und Sicherheit erkannt. Beides sind menschliche Bedürfnisse, wobei sie sich gegenseitig jedoch fast ausschließen. Der Rechtsstaat, in diesem Fall die Bundesrepublik, ist hier gehalten, dem Bürger beides zu gewährleisten.

Nach Art. 2 Abs. 2 GG hat jeder Bürger

„…das Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit. Die Freiheit der Person ist unverletzlich. In dieses Recht darf nur aufgrund eines Gesetzes eingegriffen werden.“

Folglich setzt hier einerseits die Schutzfunktion des Staats vor Gewalt unter den Bürgern und vor Gewalt nichtherrschaftlicher Mächte ein. Andersherum wird durch Art. 104 GG den Bürgern Sicherheit vor Staatswillkür und somit ein Stück Freiheit gewährleistet. D.h. der Staat ist zu Auflagen wie z.B. der strengen Bewahrung der Gewaltenteilung und Rechtsstaatlichkeit verpflichtet. Rechtsstaatliche Prinzipien, die dem Bürger die Freiheit garantieren, und der gesetzgeberische sowie praktische Bruch mit ihnen sollen das Thema der vorliegenden Hausarbeit sein. Seit dem Erlass der Notstandsgesetze der großen Koalition vom 30. Mai 1968 wurden zahlreiche Grundrechte konterkariert, z.B. durch die Ermöglichung einer Einschränkung des Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnisses (Art. 10 GG).

Nach den New Yorker Terroranschlägen vom 11.09.2001 hat sich nun eine neue globale Koalition gegen den Terror zusammengeschlossen, die nicht nur im Rahmen der äußeren Sicherheit Kriege zu legitimieren scheint und eine neue Weltordnung schaffen will, sondern auch im Feld der Inneren Sicherheit der einzelnen westlichen Länder weitere tiefe Einschneidungen in ihre Freiheitsrechte zulässt. Der umfangreiche Gesetzesentwurf zur Bekämpfung des internationalen Terrorismus (Drs. 14/7386, beschlossen am 14.12.2001, in Kraft getreten am 01.01.2002) ist ein ganzer Katalog aus Gesetzesartikeln und –ergänzungen, die noch mehr Aufgaben- und Befugniserweiterungen des Verfassungsschutzes und der Polizeien ermöglichen, in der Absicht, dem internationalen Terrorismus präventiv entgegenzuwirken.

Folgende Fragen sollen mich durch die vorliegende Hausarbeit leiten: Inwieweit werden die Kollektivgüter Freiheit und Sicherheit schließlich eingeschränkt bzw. gewährleistet? Wie viel Sicherheit verträgt die Freiheit bzw. wie viel Präventivdenken verträgt der Rechtsstaat, bevor er zu einem Überwachungsstaat übergeht?

2. Die Architektur der Inneren Sicherheit in der Bundesrepublik

Der Begriff „Innere Sicherheit“ entstammt der politisch-publizistischen Sprache und ist kein gesetzlicher Begriff. Unter der Verantwortung der Innenministerien des Bundes und der Länder steht sie in einem ständigen Spannungsfeld zwischen einem konservativen und einem liberalen Sicherheitsziel: Ersteres sieht die Sicherstellung des Monopols legitimer physischer Gewaltsamkeit des Staates, letzteres die Beschränkung öffentlicher Gewalt, Wahrung oder Erweiterung der Freiheitsrechte und Schutz des Rechtsstaates als Primäraufgabe.^[1] Dass sie sich weder zu dem einen noch zu dem anderen Ziel hinreißen lassen darf, ohne dass das jeweils andere vernachlässigt wird, bleibt bis heute noch die ungelöste Grundproblematik in der Praxis der Inneren Sicherheit.

Zur Gewährleistung der Inneren Sicherheit tragen sowohl die Nachrichtendienste als auch die Polizeien von Bund und Ländern bei. Zu den Nachrichtendiensten zählen namentlich das Bundesverfassungsschutz (BfV) und die Ladensbehörden für Verfassungsschutz (LfV), der Bundesnachrichtendienst (BND) und der Militärische Abschirmdienst (MAD). Während die Aufgabe des Verfassungsschutzes die Sammlung und Auswertung von Informationen über extremistische und sicherheitsgefährdende Bestrebungen von In- und Ausländern und über gegnerische Nachrichtendienste ist (§ 3 BVerfSchG) ist, sammelt der BND Erkenntnisse von außen- und sicherheitspolitischer Bedeutung über das Ausland und wertet diese aus (§ 2 Abs. 2 BNDG). Der Zuständigkeitsbereich des MAD ist auf die Sicherung der Einsatzbereitschaft der Bundeswehr beschränkt (§ 1 MADG).^[2] Neben den Länderpolizeien existieren auf Bundesebene das Bundeskriminalamt und der Bundesgrenzschutz.

2.1 Machtbegrenzende Prinzipien des Rechtsstaats contra Sicherheitspopulismus des Präventionsstaats

Laut Art. 20 GG Abs. 3 ist die Gesetzgebung an die verfassungsmäßige Ordnung gebunden. Die Bundesrepublik erhebt hier ihren Anspruch auf Rechts- und Verfassungsstaatlichkeit. Zum Schutz der freiheitlichen Verfassung lassen sich aus ihr Rechtsprinzipien ableiten, die einer möglichen Staatswillkür gegenüber machtbegrenzend entgegenstehen. Die Gewaltenteilung ist beispielsweise ein grundsätzlicher und primärer Ausdruck der Machtbegrenzung. Im Feld der Inneren Sicherheit sind das Trennungsgebot, die Trennung von Polizeirecht und StPO und die Zweckbindung von Datenerhebungen weitere Schranken eines möglichen staatlichen Machtmissbrauchs. Ihre rechtsstaatliche Herleitung und ihre Aktualität in der gesetzgeberischen Praxis sollen im folgenden näher untersucht werden.

2.1.1 Trennungsgebot: Organisatorisch wie informationell

Um einen übermächtigen Unterdrückungsapparat wie die Gestapo in der neuen Bundesrepublik zu verhindern, gestatteten die Westalliierten unter Nr. 2 in ihrem sog. alliierten Polizeibrief vom 14.04.1949

„[…] der Bundesregierung (…) eine Stelle zur Sammlung und Verbreitung von Auskünften über umstürzlerische, gegen die Bundesregierung gerichtete Tätigkeiten einzurichten. Diese Stelle soll keine Polizeibefugnisse haben.“^[3]

Aus dieser nachkriegszeitlichen Erlaubnis leitet sich hier das sog. Trennungsgebot (§ 2 Abs. 1 Satz 3, § 8 Abs. 3 BVerfSchG) ab, welches die Trennung von Polizei- und Verfassungsschutzbehörden vorsieht.

Die Aufgabe des Verfassungsschutzes besteht in dem Schutz der freiheitlichen demokratischen Grundordnung als unabänderlichen Kernbestand von Demokratie. Sie bedeutet nicht die gesamte Verfassung, sondern beruht auf ihren obersten Wertprinzipien, welche das Bundesverfassungsgericht 1952 und 1954 wie folgt beschieden hat:

- Achtung vor den im Grundgesetz konkretisierten Menschenrechten
- Volkssouveränität
- Gewaltenteilung
- Verantwortlichkeit der Regierung
- Unabhängigkeit der Gerichte
- Mehrheitsprinzip
- Chancengleichheit für alle politischen Parteien
- Recht auf verfassungsmäßige Bildung und Ausübung einer Opposition

Gruppen oder Einzelpersonen mit Zielbestrebungen der teilweisen oder ganzen Abschaffung der freiheitlichen demokratischen Grundordnung stehen unter der Beobachtung des Verfassungsschutzes. Die Verfassungsschutztätigkeit setzt also im Vorfeld von strafbaren Handlungen an; sie hat demnach einen präventiven Aufklärungsauftrag.^[4]

Der Verfassungsschutz darf gemäß dem Trennungsgebot also keine polizeilichen Zwangsbefugnisse erhalten, sowie die Polizei im Umkehrschluss auch nicht über geheimdienstliche Mittel verfügen darf. Natürlich ergäbe das Trennungsgebot keinen Sinn, wenn beide Behörden via Befugnisleihe oder Amtshilfe informationell zusammenarbeiten würden. Eine informationelle Trennung wird nach Auffassung der Gesetzgebung jedoch nicht vom Trennungsgebot abgeleitet, da sie mit §18 BVerfSchG eine enge informationelle Zusammenarbeit zwischen dem BfV, den LfV, dem MAD, des BND und den Polizeien zugelassen hat, unter der einzigen Voraussetzung, dass es „die Aufgabenerfüllung erfordert“. Welche Maßnahmen für die Aufgabenerfüllung erforderlich sind, bleibt freilich der Beurteilung der Geheimdienste selbst überlassen. Informationen können auch an (repressive) Strafverfolgungsbehörden, in der Regel an den Generalbundesanwalt (BGA), weitergeleitet werden, wenn tatsächliche Anhaltspunkte einer Straftat vorliegen (§20 BVerfSchG). Da diese Informationen jedoch durch präventive Maßnahmen gewonnen werden, dürften sie eigentlich nicht zum Zwecke repressiver Strafverfolgung weitergeleitet und verwertet werden.^[5] Allerdings hat hier der Verfassungsschutz die Wahl, ob er Informationen weiterleitet oder nicht, da er sich auf das Opportunitätsprinzip^[6] beziehen kann. Damit Beobachtungsmaßnamen und Informationsübermittlungen nicht ausufern, gilt es stets den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, des schonendsten Mittels, einzuhalten. Die Einschätzung darüber, ob die Verhältnismäßigkeit eingehalten wird oder nicht, obliegt auch hier den Geheimdiensten selbst.

Zwar wird der Verfassungsrang des Trennungsgebots in der Literatur allgemein bejaht, allerdings nur mit bundesrechtlicher Bedeutung durch Auslegung des Art. 87 Abs. 1 GG. In den Landesverfassungen spielt das Trennungsgebot tatsächlich keine große Rolle. So hat beispielsweise Niedersachsen den Einsatz von Verdeckten ErmittlerInnen in das Gefahrenabwehrgesetz aufgenommen (§ 36 a NGefAG). Dass der Einsatz von VE’s eine definitiv geheimdienstliche (und damit nicht polizeiliche) Methode und Befugnis ist, haben die Landesgesetzgeber insofern indirekt bestätigt, als sie einige Staatsschutzdelikte aus der Ermittlungszuständigkeit der Polizei herausnahmen, da sie bei derjenigen der Verfassungsschutzbehörde verbleiben sollten.

Ein Beispiel dafür, dass die Verfassungsschutzbehörden ihren eigentlichen Aufgabenbereich verlassen haben, ist die Aufgabe der Bekämpfung der Organisierten Kriminalität durch den Bayerischen Verfassungsschutz, wobei sich eigentlich ausschließlich Polizei- oder Strafverfolgungsbehörden mit dieser Aufgabe zu befassen haben. Natürlich bedeutet dies einen Verstoß gegen den Grundgedanken des Trennungsprinzips, eben auch einer funktionalen Trennung von Polizei und Geheimdiensten.

[...]

^[1] Vgl. Bull, Hans-Peter & Schmidt, Manfred G.: Innere Sicherheit. In: Nohlen, Dieter (Hg.): Kleines Lexikon für Politik. München 2001, S. 204f.

^[2] Vgl. Fromm, Heinz: Bundesamt für Verfassungsschutz. Aufgaben, Befugnisse, Grenzen. (pdf-Datei) Online im Internet: URL: http://www.verfassungsschutz.de/publikationen/abg/index.html [Stand: 18.03.2003], S. 17f.

^[3] Abdruck in Brenner, Michael: Bundesnachrichtendienst im Rechtsstaat. Zwischen geheimdienstlicher Effizienz und rechtsstaatlicher Kontrolle. (= Nomos Universitätsschriften – Recht 34) Baden-Baden 1990, S. 45.

^[4] Vgl. Fromm, Heinz: a.a.O., S. 19.

^[5] Auf die Problematik der Prävention durch Repression wird in Kapitel 2.1.2 näher eingegangen.

^[6] Das Opportunitätsprinzip gestattet zugunsten anderer überwiegender Sicherheitsinteressen den Verzicht auf Strafverfolgung; demgegenüber steht das Legalitätsprinzip, welches die Staatsanwaltschaft zur Verfolgung aller ihr bekannt gewordenen Straftaten verpflichtet, dem Opportunitätsprinzip jedoch untergeordnet ist. Vgl. mit Avenarius, Hermann: Die Rechtsordnung der Bundesrepublik Deutschland. Eine Einführung. Hrsg. von der Bundeszentrale für Politische Bildung (= Schriftenreihe 370), 3. Auflage, Bonn 200, S. 172f.