Der UN-Sicherheitsrat als Weltgesetzgeber?

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Vorüberlegungen
2.1 Die Merkmale eines Gesetzgebers
2.2 Das gesetzgeberische Potential des Sicherheitsrats

3. Die gesetzgeberische Tätigkeit des Sicherheitsrats
3.1 Terrorismus
3.1.1 Resolution 1373
3.1.2 Resolution 1540
3.2 Internationale Gerichtsbarkeit
3.2.1 Sondertribunale
3.2.2 Internationaler Strafgerichtshof

4. Schlussbetrachtung

Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Seit dem Ende des Kalten Krieges und der über Jahrzehnte stabilen bipolaren Ordnung mit zwei Supermächten und ihren jeweiligen Staatenblöcken hat eine bestimmte Entwicklung der Welt in der öffentlichen und sozialwissenschaftlichen Debatte eine Aufmerksamkeit erfahren, wie kaum ein Phänomen zuvor. Gemeint ist der Prozess der Globalisierung, deren Bezeichnung mittlerweile zum allseits bekannten Schlagwort geworden ist. Vieles scheint seitdem global geworden zu sein bzw. zu werden, egal ob in der ökologischen, kulturellen, politischen oder wirtschaftlichen Dimension. So leben wir laut Ulrich Beck auf Grund von transnationalen Gefahren und Problemlagen - vom viel thematisierten Klimawandel bis zu asymmetrischen Bedrohungen durch Terroristen - in einer Weltrisikogesellschaft.^[1] Andere Autoren sind der Ansicht, dass gemeinsame globale kulturelle Elemente^[2] oder die kommunikative Erreichbarkeit über den gesamten funktional differenzierten Erdball dazu berechtigen, allgemein von einer existierenden Weltgesellschaft zu sprechen.^[3] Was die politische Dimension angeht, so äußert sich die Wahrnehmung zunehmender Globalität unter anderem darin, dass immer weniger von internationaler Politik oder internationalen Beziehungen sondern umfassender von Weltpolitik die Rede sein kann. Die Nationalstaaten werden dabei zwar weiterhin als die zentralen Akteure gesehen, jedoch spielen trans- und supranationale Organisationen eine immer wichtigere Rolle, was sich zum Beispiel in den Diskussionen über Global Governance^[4] oder eine mögliche postnationale Konstellation^[5] widerspiegelt.

Die Vereinten Nationen sind in diesem Zusammenhang die Organisation, an der die Veränderungen der letzten zwei Jahrzehnte mit am deutlichsten sichtbar werden. Ursprünglich als eine internationale Organisation von Staaten für Staaten gegründet und durch den Ost-West-Konflikt über 40 Jahre in ihrer angedachten Wirkungsweise eingeschränkt, haben die UN seit dem Ende des Kalten Krieges und im Rahmen der beschleunigten Globalisierungsprozesse einen enormen Bedeutungswandel erfahren und sind heute eng mit der globalen Zivilgesellschaft und ihren nicht-staatlichen Akteuren verbunden.^[6] Zudem scheinen die UN allein auf Grund ihres Anspruchs, den Menschen weltweit Frieden und sozialen Fortschritt zu sichern, am ehesten dafür geeignet zu sein, die mit der Globalisierung einhergehenden grenzüberschreitenden Problematiken wie "neue" Kriege, Umweltverschmutzung, Klimawandel oder Migrationsströme zu bearbeiten. Vor diesem Hintergrund ist es nicht überraschend, dass die Frage diskutiert wird, ob in den Vereinten Nationen eine mögliche Weltregierung für die Weltgesellschaft gesehen werden kann, die zur Verringerung der globalen Risiken entscheidend auf die Weltpolitik einwirkt.^[7] Dabei steht besonders der UN-Sicherheitsrat als zentrales Entscheidungsorgan der Organisation im Fokus solcher Überlegungen. Es wird vor allem von Politikwissenschaftlern und Juristen diskutiert, ob sich der UN-Sicherheitsrat zu einer Art globalem Gesetzgeber entwickelt bzw. bereits entwickelt hat.^[8] Dies muss nicht verwundern, da eine solche Entwicklung von großer völkerrechtlicher Relevanz wäre und direkten Einfluss auf so wirkmächtige Konzepte wie staatliche Souveränität und das Prinzip der Nichteinmischung hätte, diese womöglich stark infrage stellen würde.

Im Folgenden soll deshalb der Frage nachgegangen werden, inwieweit der Sicherheitsrat einem Weltgesetzgeber gleichkommt bzw. gleichkommen könnte. Um darauf eine Antwort zu finden, sollte zunächst geklärt werden, was einen Gesetzgeber ausmacht, wie seine Merkmale auf den Weltmaßstab übertragen werden können und in welchen Bereichen gesetzgeberisches Handeln des Sicherheitsrates überhaupt möglich und wahrscheinlich ist (2). Anschließend werden die Tätigkeiten des Sicherheitsrates in diesen Bereiche näher beleuchtet und anhand der zuvor festgelegten Kriterien für gesetzgeberisches Handeln im internationalen System bewertet (3), bevor es gilt ein Fazit zu ziehen (4).

2. Vorüberlegungen

2.1 Die Merkmale eines Gesetzgebers

Die Antwort auf die Frage, was ein Gesetzgeber ist und was er tut, scheint im gängigen Verständnis recht einfach und nahe liegend zu sein: Ein Gesetzgeber ist eine Institution, die Gesetze berät und verabschiedet. Gesetze wiederum stellen in diesem Zusammenhang allgemein gültige Rechtsnormen dar, die aus definierten Tatbeständen und Rechtsfolgen bestehen. Damit diese Rechtsnormen allgemeine Gültigkeit erlangen, benötigt die Institution allerdings ein gewisses Maß an Autorität und Legitimität, sowohl bei der Verabschiedung als auch bei der Durchsetzung von Gesetzen.^[9]

Auf der nationalen Ebene erfüllt in der Regel der Staat mit seinen Organen diese Anforderung, da er auf Grund des ihm zugestandenen Gewaltmonopols als Einziger legitim Zwang zur Durchsetzung seiner Normen einsetzen kann. In gewalteiligen politischen Systemen wird die Akzeptanz der staatlichen Normensetzung und Normen-durchsetzung dadurch erhöht, dass die gesetzgebende und die gesetzanwendende Gewalt von verschiedenen Institutionen wie Parlament und Regierung ausgeübt wird, so dass die Gefahr willkürlicher und illegaler Machtausübung sinkt.^[10] Das Mandat, worauf sich die Autorität und Legitimität solcher gesetzgebenden Institutionen dabei stützt, entspringt auf der nationalstaatlichen Ebene idealerweise aus der Einhaltung demokratischer Prinzipien bzw. der Zustimmung der Bevölkerung als betroffenem Souverän zu den Institutionen und den verabschiedeten Gesetzen.^[11]

Überträgt man die genannten Merkmale eines Gesetzgebers und die damit verbundenen Eigenschaften funktionierender nationaler politischer Systeme auf die internationale Ebene und den Sicherheitsrat, sollten folgende Punkte als Kriterien für die Frage nach dem Weltgesetzgeber untersucht werden:

1. Inwieweit produziert der Sicherheitsrat Rechtsnormen mit eindeutig definierten Tatbeständen und Rechtsfolgen?
2. Auf welchem Mandat beruht die Legitimität des Sicherheitsrates und der durch ihn gesetzten Rechtsnormen?
3. Inwieweit besitzt der Sicherheitsrat die Autorität, diesen Rechtsnormen tatsächlich weltweite Gültigkeit und praktische Verbindlichkeit zu verleihen?

Besonders die letzte Frage ist im Weltmaßstab brisant, da sich die Staaten in aller Regel als souveräne Akteure der Weltpolitik verstehen, die sich nur ungern in ihre inneren und äußeren Angelegenheiten hineinreden lassen. Und selbst wenn gemeinsame Wertvorstellungen, gegenseitige Abhängigkeiten und institutionelle Kooperationen heute dazu beitragen mögen, den Zustand purer internationaler Anarchie zu vermeiden,^[12] die Bereitschaft der Staaten, eine ihnen übergeordnete Autorität zu dulden, ist trotzdem nur gering ausgeprägt. Aus diesem Grund "gibt es im Völkerrecht [bisher] keine Instanz, die für die Durchsetzung der Normen sorgt und Rechtsverletzungen ahndet."^[13] Die Vereinten Nationen sind nun jedoch die Organisation, in der sich fast alle Staaten der Erde zusammengefunden und sich damit - zumindest formell - dem Autoritätsanspruch der UN-Charta unterworfen haben. Von daher ist es nahe liegend, im Folgenden die Stellung des Sicherheitsrates in der Charta und im Völkerrecht genauer zu beleuchten, um zu einer ersten Einschätzung des gesetzgeberischen Potentials des Sicherheitsrates zu gelangen.

2.2 Das gesetzgeberische Potential des Sicherheitsrats

Die Aufgabe des Völkerrechts ist es, die Beziehungen der Staaten untereinander und ebenso zu internationalen Organisationen zu regeln. Seine Normen gründen auf dem Gewohnheitsrecht, Übereinkünften und ganz besonders auf Verträgen. Einer der bedeutendsten völkerrechtlichen Verträge stellt die Charta der Vereinten Nationen dar,^[14] weil in ihr der Grundsatz des allgemeinen Gewaltverbots gilt und mit dem Beitritt von bisher 192 Staaten zum ersten Mal eine generelle Ächtung des Krieges in den Internationalen Beziehungen erreicht wurde, von der nur zwei Ausnahmen erlaubt sind.^[15] Dies ist so bedeutend, da die Staaten für sich lange Zeit in Anspruch genommen haben, allein und souverän über die Frage nach Krieg und Frieden entscheiden zu können. Das Scheitern des Völkerbundes und die beiden verheerenden Weltkriege haben jedoch zu der Erkenntnis beigetragen, dass Krieg allgemein eingehegt werden sollte. Das Hauptziel der Vereinten Nationen besteht laut Artikel 1 der Charta folgerichtig darin, "den Weltfrieden und die internationale Sicherheit zu wahren und zu diesem Zweck wirksame Kollektivmaßnahmen zu treffen." Damit ist auch die Hauptverantwortung des Sicherheitsrats benannt, die ihm in Artikel 24 durch die Mitgliedsstaaten zugewiesen wird und ihn zum zentralen Entscheidungsorgan der UN macht. Zusätzlich verpflichten sich die Mitglieder der Vereinten Nationen in Artikel 25 zur Annahme und Durchführung der Beschlüsse des Sicherheitsrates. Durch die Zustimmung zur Charta übertragen die Mitgliedsstaaten dem Sicherheitsrat also das Recht, in ihrem Namen zu handeln - jedenfalls wenn es um Belange des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit geht. Auf diesem Mandat beruht demnach auch die grundlegende Legitimität des Sicherheitsrates und die rechtliche Verbindlichkeit seiner Entscheidungen.^[16]

Durch die Hauptverantwortung für den Weltfrieden und die ihm von den Staaten zugestandenen Befugnisse nimmt der Sicherheitsrat eine herausragende Stellung im Völkerrecht ein.^[17] Vor diesem Hintergrund lässt sich die Frage stellen, welchen rechtlichen Einschränkungen der Sicherheitsrat eigentlich unterliegt bzw. wodurch sein gesetzgeberisches Potential im Rahmen der Friedenssicherung begrenzt wird? Mit der Übertragung des Handlungsrechts durch die Mitgliedsstaaten treten diese schließlich einen wichtigen Teil ihrer Souveränität ab. Komplett geben die Staaten ihre Souveränität mit dem Beitritt zu den Vereinten Nationen allerdings nicht auf, denn "Angelegenheiten, die ihrem Wesen nach zur inneren Zuständigkeit eines Staates gehören", sind nach Art. 2, Ziffer 7 der Charta vor Eingriffen durch die Organisation geschützt. Ausgenommen von diesem Interventionsverbot sind jedoch Zwangsmaßnahmen des Sicherheitsrates "bei Bedrohung oder Bruch des Friedens und bei Angriffshandlungen" nach Kapitel VII. Hieraus ergibt sich ein Spannungsverhältnis zwischen der Handlungsnotwendigkeit des Sicherheitsrats und dem Interventionsverbot, welches in der politischen Praxis von Fall zu Fall anders gelöst wird.^[18] Das gesetzgeberische Potential des Sicherheitsrats wird dadurch also nicht zwingend begrenzt. Mögliche Einschränkungen ergeben sich in der Charta hingegen aus Art. 13, der völkerrechtliche Empfehlungen eher vonseiten der Generalversammlung vorsieht, und aus Art. 36, Ziff. 3, wonach vor allem der Internationale Gerichtshof für allgemeine Rechtsstreitigkeiten zuständig ist. Des weiteren soll der Sicherheitsrat auf die Verhältnismäßigkeit seiner Beschlüsse sowie auf die Integrität internationaler Verträge achten und muss die Einhaltung universeller Menschenrechtsstandards gewährleisten.^[19] Diese formellen Einschränkungen unterliegen in ihrer Anwendung allerdings der wandelbaren rechtlichen Interpretation. Folgt man der Argumentation von Nigel D. White über die inhärenten Befugnisse internationaler Organisationen, kann der Sicherheitsrat als Organ der Vereinten Nationen letztendlich jede mögliche Handlung unternehmen, solange diese Handlung zum einen auf das Erreichen der Zwecke der UN abzielt und zum anderen nicht explizit von der Charta verboten ist.^[20] Dies lässt relativ großen Spielraum für die Entscheidungen des Sicherheitsrates als möglichem Gesetzgeber.

Die Entscheidungen, die der Sicherheitsrat trifft, haben in der Regel die Form von Resolutionen, die Bewertungen und Empfehlungen bzw. Forderungen zu bestimmten Situationen und Krisen der Weltpolitik beinhalten. Insbesondere wenn es um Maßnahmen nach Kapitel VII der Charta geht, werden in den Resolutionen Tatbestände und mögliche Rechtsfolgen der jeweiligen Situation definiert. In Anbetracht von dauerhaften oder wiederkehrenden Bedrohungslagen, wie zum Beispiel Terrorismus, können Resolutionen somit durchaus den Charakter von allgemein gültigen Rechtsnormen annehmen und als Möglichkeit gesetzgeberischer Handlung durch den Sicherheitsrat angesehen werden.^[21]

Bis hierher lässt sich festhalten, dass der Sicherheitsrat prinzipiell die Möglichkeit und die Berechtigung zur Setzung allgemein gültiger Rechtsnormen besitzt, solange diese der Sicherung des Weltfriedens im Rahmen der UN-Charta dienen. Sein Potential, als Gesetzgeber aufzutreten, ist somit auf diesen Themenbereich begrenzt und der Sicherheitsrat scheint vor diesem Hintergrund einen "single-issue legislator"^[22] darzustellen. Zumindest muss bei seinen möglichen gesetzgeberischen Handlungen immer die Verbindung zu einer Friedensbedrohung vorhanden sein.^[23] Diese Verbindung kann jedoch sehr weit reichen, da es nirgendwo in der Charta eine verbindliche Definition gibt, was Frieden eigentlich bedeutet und seine Bedrohung folglich der wandelbaren Interpretation durch die Mitglieder des Sicherheitsrates unterliegt.^[24] Insbesondere seit dem Ende des Kalten Krieges wurde der Bedrohungsbegriff zunehmend ausgeweitet und immer stärker auch auf innerstaatliche Konflikte bezogen. So rückten seitdem beispielsweise Putsche gegen gewählte Regierungen wie in Haiti oder Bürgerkriege und Völkermord wie im Sudan in den Fokus der Bemühungen des Sicherheitsrates.^[25] Für seine quasi gesetzgeberischen Aktivitäten werden in der Literatur allerdings eher Situationen in Betracht gezogen, die als Friedensbedrohungen von größerem bzw. generellem Ausmaß gelten. Als klassische Beispiele lassen sich hier die Gefahrenbereiche Terrorismus und Massenvernichtungswaffen nennen.

Folgt man der umfassenderen Idee eines positiven Friedens, der sich nicht nur auf die reine Friedenssicherung beschränkt, sondern ferner auf wirtschaftliche Entwicklung und soziale Gerechtigkeit abzielt, ergeben sich weitere Bereiche, auf die die Vereinten Nationen und der Sicherheitsrat entscheidend mit einwirken.^[26] Eingebettet in eine Global Governance-Struktur übt der Sicherheitsrat nämlich nicht nur bei Bedrohungen des Friedens und der internationalen Sicherheit Einfluss aus sondern ebenso bei der internationalen Rechtsprechung, zum Beispiel durch die Einsetzung von Strafgerichtshöfen.^[27] Das gesetzgeberische Potential der Sicherheitsrats muss sich also nicht unbedingt in den Resolutionen gegen mehr oder weniger konkrete Friedensbedrohungen erschöpfen, sondern kann sich darüber hinaus möglicherweise auch in dem gerade genannten Bereich entfalten. Aus diesem Grund sollen neben seinen Maßnahmen gegen Terrorismus seine Handlungen im Bereich der internationalen Rechtsprechung ebenfalls im folgenden Kapitel betrachtet und auf gesetzgeberische Aktivitäten hin untersucht werden.

[...]

^[1] Vgl. Beck, Ulrich, Weltrisikogesellschaft. Auf der Suche nach der verlorenen Sicherheit, Frankfurt/M. 2007.

^[2] Vgl. zum Konzept von John Meyer: Take, Ingo, Weltgesellschaft und Globalisierung, in: Schieder, Siegfried/ Spindler, Manuela (Hrsg.), Theorien der internationalen Beziehungen, 2., überarb. Aufl., Opladen 2006, S. 268-294, hier 286-288.

^[3] Vgl. Luhmann, Niklas, Die Gesellschaft der Gesellschaft Bd. 1, Frankfurt/M. 1997, S. 145-171.

^[4] Vgl. beispielsweise Ulbert, Cornelia, UN Studies und Global Governance: Von der Theorie zur Praxis globalen Regierens, in: Fröhlich, Manuel (Hrsg.), UN Studies. Umrisse eines Lehr- und Forschungsfeldes, Baden-Baden 2008, S. 67-85, hier 68-72.

^[5] Vgl. Zangl, Bernhard/ Zürn, Michael, Frieden und Krieg. Sicherheit in der nationalen und postnationalen Konstellation, Frankfurt/M. 2003, S. 152-171.

^[6] Vgl. Gareis, Sven/ Varwick, Johannes, Die Vereinten Nationen. Aufgaben, Instrumente und Reformen, 4., aktual. u. erw. Aufl., Bonn 2007, S. 20-32.

^[7] Vgl. zum Beispiel Kennedy, Paul, Parlament der Menschheit. Die Vereinten Nationen und der Weg zur Weltregierung, Bonn 2007.

^[8] So sieht beispielsweise Stefan Talmon den Sicherheitsrat spätestens seit 2001 - mit seinen Resolutionen in Reaktion auf 9/11 - in einer "legislativen Phase". Vgl. Talmon, Stefan, The Security Council as World Legislature, in: AJIL 99:1 (2005), S. 175-193, hier 175.

^[9] Vgl. Schmidt, Manfred G., Gesetz, in: Nohlen, Dieter/ Schultze, Rainer-Olaf (Hrsg.), Lexikon der Politikwissenschaft. Theorien, Methoden, Begriffe, Bd. 1, 3. aktual. u. erw. Aufl., München 2005, S. 301f.

^[10] Vgl. Schüttemeyer, Suzanne S., Gewaltenteilung, in: Nohlen/ Schultze, Lexikon, S. 305f.

^[11] Vgl. Neumann, Franz, Legitimität, in: Drechsler, Hanno u.a. (Hrsg.), Gesellschaft und Staat. Lexikon der Politik, 10., neubearb. u. erw. Aufl., München 2003, S. 608f.

^[12] Vgl. Zangl/ Zürn, Frieden und Krieg, S. 140-144.

^[13] Neumann, Franz, Völkerrecht, in: Drechsler, Gesellschaft und Staat, S. 1016.

^[14] Vgl. ebd.

^[15] Vgl. Gareis/ Varwick, Vereinten Nationen, S. 37.

^[16] Vgl. Talmon, Security Council, S. 179.

^[17] Vgl. Gareis/ Varwick, Vereinten Nationen, S. 45.

^[18] Vgl. ebd., S. 38.

^[19] Vgl. Talmon, Security Council, S. 182-186.

^[20] Vgl. White, Nigel D., The United Nations System. Toward International Justice, Boulder 2002, S. 35-37.

^[21] Vgl. Talmon, Security Council, S. 175f.

^[22] Ebd., S. 182.

^[23] Vgl. Dicke, Klaus, Globales Recht ohne Weltherrschaft. Der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen als Welt-Gesetzgeber?, Jena 2002 (Forum Political Jenense 11/2002), S. 20.

^[24] Vgl. Gareis/ Varwick, Vereinten Nationen, S. 34.

^[25] Vgl. Malone, David M., Security Council, in: Weiss, Thomas G. (Hrsg.), The Oxford Handbook on the United Nations, Oxford 2007, S. 117-135, hier 121f.

^[26] Vgl. Gareis/ Varwick, Vereinten Nationen, S. 35.

^[27] Vgl. Malone, Security Council, S. 129f.