Bankenregulierung: Ursachen, Ziele und Formen

Inhaltsverzeichnis

Abbildungs- und Tabellenverzeichnis

1. Einleitung

2. Ursachen für eine Bankenregulierung
2.1 Externe Effekte
2.2 Natürliche Monopole
2.3 Asymmetrische Informationen

3. Ziele der Bankenregulierung
3.1 Gläubiger- und Einlegerschutz
3.2 Systemschutz
3.3 Effizienzverbesserung

4. Formen der Bankenregulierung
4.1 Selbstregulierung
4.2 Staatliche Regulierung
4.2.1 Protektive Maßnahmen
4.2.1.1 Einlagen- und Institutsicherung
4.2.2.2 Die Zentralbank als Lender of Last Resort
4.2.2 Präventive Maßnahmen
4.2.2.1 EK-Regulierung
4.2.2.2 Liquiditätsnormen
4.2.2.3 Sonstige Normen bzw. Maßnahmen
4.2.3 Wettbewerbspolitik
4.3 Veränderungen in der Bankenaufsicht – Basel II
4.4 Kosten der Regulierung

5. Zusammenfassung

Literaturverzeichnis

Abbildungs- und Tabellenverzeichnis

Abbildungen:

Abbildung 1: Formen bankaufsichtlicher Normen

Abbildung 2: Trade-off staatlicher und marktlicher Kontrolle

Abbildung 3: Moral Hazard Problem bei Einlagen- und Institutsicherung

Abbildung 4: Die drei Säulen von Basel II

Tabellen:

Tabelle 1: Formen der Regulierung

1. Einleitung

Es gehört zu den unumgänglichen Tatsachen, dass der Bankensektor in hoch entwickelten Volkswirtschaften eine starke Regulierungsdichte aufweist.^[1] Als Grund wird oft das bestehende Misstrauen in die Funktionsfähigkeit des Sektors oder die starke Verflechtung mit anderen Bereichen einer Volkswirtschaft genannt. Diese Arbeit soll sich mit den Ursachen, Zielen und Formen der Bankenregulierung auseinandersetzen. In diesem Zusammenhang, erscheint es sinnvoll, die Begriffe Bank und Bankenregulierung bzw. Bankenaufsicht näher zu erläutern.

Eine Legaldefinition von Banken lässt sich in fast jedem Wirtschaftslexikon oder im Kreditwesengesetz (KWG) finden. Laut § 1 KWG sind Kreditinstitute sämtliche Unternehmungen, „die Bankgeschäfte betreiben, wenn der Umfang dieser Geschäfte einen in kaufmännischer Weise eingerichteten Geschäftsbetrieb erfordert.“^[2] Im KWG folgt nach dieser Definition eine Liste mit möglichen Bankgeschäften. Dabei spielt es keine Rolle, ob die Kreditinstitute privat organisiert sind oder sich in öffentlicher Hand befinden. Von dieser Legaldefinition ausgeschlossen sind die Bundesbank, Bausparkassen, Versicherungsunternehmen und Pfandleihunternehmen. Weitere Erklärungen des Begriffes Bank lassen sich in der vielfältigen bankwirtschaftlichen Literatur finden. So definiert z.B. Linder-Lehmann (2001) eine Bank als einen Intermediär, wobei die Tätigkeit in der Transformation von Kapital nach Risiko, Größe und Fristigkeit besteht. Hinzu kommt das Angebot einer risikolosen, festverzinslichen und kündbaren Einlage sowie die Bereitstellung von langfristigen Krediten.^[3]

Als Bankenregulierung lassen sich „alle Maßnahmen des Staates, die sich mit der Aufsicht und Kontrolle der Struktur, Organisation und Funktionsweise des Bankensystems in einem Land beschäftigen,“^[4] definieren. Unter dem Begriff Bankenaufsicht sind demnach, sämtliche Organe der Bankenaufsicht, die laufende Überwachung der Kreditinstitute und alle Rechtsvorschriften zu verstehen, die sich speziell auf bankgeschäftliche Tätigkeiten und Kreditinstitute beziehen.^[5]

Im weiteren Verlauf dieser Arbeit soll eine Darstellung der Ursachen, Ziele und Formen der Bankenregulierung erfolgen. Dabei werden im zweiten Abschnitt drei verschiedene Marktversagenstatbestände näher betrachtet und als Ursachen erklärt. Im dritten Abschnitt werden die Ziele erläutert, die mit der Bankenregulierung erreicht werden sollen. Der vierte Abschnitt gibt einen kurzen Überblick über mögliche Ausgestaltungsformen einer Bankenregulierung, wobei der Schwerpunkt auf den staatlichen Regulierungsformen liegt. Abschließend erfolgt ein Ausblick auf aktuelle Maßnahmen der Bankenregulierung sowie die zu erwartenden Kosten und eine Zusammenfassung.

2. Ursachen für eine Bankenregulierung

Staatliche Eingriffe in das freie Spiel der Marktkräfte und in funktionierende Wirtschaftssektoren bedürfen immer einer Rechtfertigung. Aus diesem Grund wird eine Bankenregulierung oft im Lichte von wohlfahrtsökonomischen Überlegungen gesehen und die Regulierung mit Marktversagenstatbeständen und dem Paretooptimum begründet. Das bedeutet, wenn ein Marktprozess nicht zu einem wohlfahrtsökonomischen gewünschten Ergebnis führt und der Markt in diesem Sinne versagt, ist ein staatliches Eingreifen ökonomisch gerechtfertigt.^[6] Diesem Marktversagen steht aber dann die Möglichkeit des Staatsversagens gegenüber, weil es ex ante nicht möglich ist zu bestimmen, ob der Staat es besser machen will und kann. Allerdings scheint eine Bankenregulierung in der heutigen Zeit unausweichlich.

Es ist aber zu beachten, dass diese zwei Seiten hat. Erstens bedeutet Regulierung eine weitgehende Vermeidung von Effizienzverlusten durch die getroffenen Regelungen, d.h. es geht um die Suche nach einer ökonomisch sinnvollen Regulierung. Zweitens ist aber darauf zu achten, dass bei allen Regulierungsmaßnahmen diese nicht unabhängig von den einzelnen Unternehmungen im jeweiligen Sektor erfolgen darf.^[7]

Für den Bankensektor sind die relevanten Marktversagenstatbestände: 1. Externe Effekte, 2. Natürliche Monopole und 3. Unvollkommene Informationen. Diese drei Tatbestände sollen im folgenden genauer erläutert werden.

2.1 Externe Effekte

Das Entstehen von Externen Effekten ist möglich, wenn der Nutzen eines beliebigen Individuums vom Verhalten anderer Individuen beeinträchtigt wird, ohne dass diese darüber vertragliche Vereinbarungen treffen können. Diese Externen Effekte gehen mit der mangelnden Vollständigkeit des Marktes einher. Gäbe es stattdessen einen Markt für den Nutzenverlust eines Individuums, wäre es möglich, dass sich die Individuen auf diesem Markt verständigen und es so zu einer paretooptimalen Lösung käme.

Im Zusammenhang mit Bankenregulierung ist es notwendig nachzuweisen, dass durch den Konkurs von Banken Externe Effekte entstehen, die höhere Kosten erzeugen als die Externen Effekte von nicht regulierten Unternehmungen.^[8] Es ist aber auch wahrscheinlich, dass Externe Effekte durch Entscheidungen und das Verhalten von Bankmanagern hervorgerufen werden können. So ist es für sie nicht möglich, auf Wettbewerbsmärkten die gesamtgesellschaftlichen Kosten eines aus ihrem Fehlverhalten resultierenden allgemeinen Bank-Runs zu berücksichtigen.^[9] Demzufolge sind bankaufsichtliche Maßnahmen nötig, um solche Externen Effekte zu beseitigen oder einzudämmen.

2.2 Natürliche Monopole

Im Modell der vollkommenen Konkurrenz wird von einer atomistischen Marktstruktur ausgegangen, die sich in einer großen Anzahl kleiner Anbieter und Nachfrager ausdrückt. Bei einer solchen Marktstruktur hat der einzelne Markteilnehmer keine Marktmacht. Wenn sich aber bestimmte Produkte zusammen in großen Mengen und mit wenigen Anbietern kostengünstiger und effizienter herstellen lassen als mit vielen kleinen, dann ist ein Machtgewinn für einzelne Anbieter möglich. Werden diese Produkte mit einer Technologie produziert, die bei steigender Menge sinkende Durchschnittskosten verursacht, kann so ein natürliches Monopol entstehen. Für potenzielle Konkurrenten wäre ein Markteintritt nicht mehr möglich, da sie kleinere Mengen mit höheren Durchschnittskosten produzieren müssten.

Auf den Bankensektor bezogen würde dies bedeuten, dass Kreditinstitute economies of scale bzw. economies of scope realisieren können, so dass eine Versorgung mit den niedrigsten Stückkosten möglich wäre. Laut Burghof und Rudolph (1996) sprechen allerdings empirische Befunde dagegen. Anwendbar wäre diese Möglichkeit aber auf die Organisation der Bankenaufsicht. So wäre es möglich, den Markt für Banksicherheit als ein natürliches Monopol zu verstehen, da die Kontrolle einer Bank zwar hohe Fixkosten verursacht, aber eine Nutzung dieser Sicherheit durch weitere Einleger kaum zusätzliche Kosten hervorruft. Somit ergeben sich durch die Intensität der Nutzung von Bankensicherheit fallende Durchschnittskosten.^[10] Dadurch lässt sich die Einrichtung einer staatlichen Bankenaufsichtsbehörde begründen.

2.3 Asymmetrische Informationen

In einer Welt mit unvollkommenen Informationen ist es sehr wahrscheinlich, dass die einzelnen Vertragspartner unterschiedlich über bestimmte Sachverhalte oder über das Verhalten des anderen informiert sind. Das kann dazu führen, dass Marktversagen in Form von Adverser Selektion auftritt oder es bewirkt, dass es nicht mehr möglich ist Produkte von hoher Qualität abzusetzen, da die Nachfrager keinen angemessenen Preis für die Qualität zu zahlen bereit sind.

Bei Unsicherheit über das zukünftige Verhalten des Vertragspartners spricht man auch von hidden action. Das Erreichen eines paretooptimalen Zustandes ist dadurch beeinträchtigt, dass die Vertragspartner unfähig sind sich, über ein bestimmtes Verhalten zu einigen. Die beiden Parteien werden ungeachtet aller Zusicherung im Zweifel immer im eigenen Interesse handeln und eine Nutzenmaximierung anstreben, ohne Rücksicht auf die Interessen des Anderen zu nehmen. Aufgrund dieses Moral Hazards lässt sich ein Vertragsabschluss nur zu entsprechend ungünstigen Konditionen realisieren.^[11]

Asymmetrische Informationen spielen auch in der Bank-Run Mechanik eine entscheidende Rolle. Diese wichtige Position kommt daher, da die Bankgläubiger nicht zwischen riskanten und weniger riskanten Kreditinstituten unterscheiden können. Hinzu kommt, dass bei Banken das Moral Hazard Problem noch stärker zu Geltung kommt aufgrund der niedrigen Eigenkapitalquote. Außerdem können die Bankgläubiger nur selten die Qualität des Managements beurteilen bzw. das Verhalten kontrollieren. Aus diesem Grund bergen asymmetrische Informationen im Bankensektor die Gefahr, dass falsche Vertragspartner ausgewählt werden oder die Vertragspartner nach Abschluss des Kontraktes sich gegenseitig schädigen und unbeobachteten Handlungen ausgesetzt sind.^[12]

Diese bestehende asymmetrische Informationsverteilung auf den Bankenmärkten spricht also für eine Bankenregulierung bzw. –aufsicht.

3. Ziele der Bankenregulierung

Wie im vorangegangenen Abschnitt gezeigt wurde, lässt sich eine Bankenregulierung mit Marktversagenstatbeständen begründen. Es ist aber auch wichtig, sich Gedanken über die Ziele zu machen, die damit erreicht werden sollen. Da der Bankensektor eine herausragende Bedeutung für die Volkswirtschaft hat und jede Krise einen Zusammenbruch des Bankensektors zur Folge haben kann, ist es nicht verwunderlich, dass sowohl der private Sektor als auch der öffentliche Sektor ein großes Interesse daran haben solche Bankenkrisen zu vermeiden. Eine aufkommende Krise wäre immer mit erheblichen privatwirtschaftlichen und volkswirtschaftlichen Kosten verbunden. So sank z.B. die Industrieproduktion in Deutschland während der großen Bankenkrise 1929 und 1933 um 34 %^[13], die Kosten der Saving&Loan Krise in den USA werden auf 3 % des BIP geschätzt und die finnische Bankenkrise in den 80er Jahren auf mehr als 50 % des BIP.^[14]

Als Ziele einer Bankenregulierung können Einleger- bzw. Gläubigerschutz, Systemschutz und Effizienzverbesserung genannt werden. Diese drei Ziele sollen im folgenden näher erklärt werden.

3.1 Einleger- bzw. Gläubigerschutz

Der Gläubigerschutz dient dem Schutze des Vermögens von einzelnen Bankgläubigern und anderen Nachfragern nach Bankdienstleistungen. Es geht hierbei um einzelne Wirtschaftssubjekte, sei es in der Form von Privatpersonen oder Unternehmen.^[15] Dieser Gläubigerschutz steht im Vordergrund der meisten bankaufsichtsrechtlichen Normen. In Deutschland ist die relevante Norm der § 6 Abs. 2 des KWG’s.

Begründet wird dieser Schutz meistens mit einer starken Informationsasymmetrie zwischen den Banken und ihren Einlegern. So lässt sich etwa die Bonität einer Bank für einen Einleger nur mit großem Aufwand und hohen Kosten einschätzen. „Es fehlen ihm [dem Kunden] die für eine dauerhafte Kontrolle der Bank notwendigen Kenntnisse und Informationen.“^[16] Hinzu kommt häufig, dass der Einlagenbetrag zu niedrig ist, so dass eine Überwachung der Bank wenig sinnvoll erscheint. Auch die Verhandlungsmacht der Einleger ist sehr gering, um Kontrollrechte durchzusetzen. Es ist also nicht verwunderlich, dass der „normale Bankeinleger“ darauf verzichtet seine Bank in irgendeiner Art und Weise zu kontrollieren, und ihr die Einlagen auf einer Vertrauensbasis überlässt.^[17] Dieses Vertrauen spielt in der Bank-Einleger-Beziehung eine wichtige Rolle. Oft wird jedoch von einem einseitigen Vertrauen ausgegangen, welches der Einleger seiner Bank entgegen bringt.

[...]

^[1] Vgl. Schäfer, W., Spannungsfeld, 2000, S. 84.

^[2] o. V., Lexikon, 1997 S. 388 f; genau so § 1 Abs. 1 Satz 1 KWG.

^[3] Vgl. Linder-Lehmann, M., Regulierung, 2001, S. 1.

^[4] Huang, S., Bankenregulierung, 1992, S. 9.

^[5] Vgl. Humm, H., Bankenaufsicht, 1989, S.35; bzw. Cramer, J., Enzyklopädisches Lexikon, 1999 S.

150 ff.

^[6] Vgl. Burghof, H.-P./ Rudolph, B., Theorie und Praxis, 1996, S. 29.

^[7] Vgl. Freytag, A., Ökonomik der Regulierung, 2001, S. 220.

^[8] Vgl. Linder-Lehmann, M., Regulierung, 2001, S. 40.

^[9] Vgl. Burghof, H.-P./ Rudolph, B., Theorie und Praxis, 1996, S. 31.

^[10] Vgl. Burghof, H.-P./ Rudolph, B., Theorie und Praxis, 1996, S. 30 f.

^[11] Vgl. Burghof, H.-P./ Rudolph, B., Theorie und Praxis, 1996, S. 32.

^[12] Vgl. Theurl, T., Ökonomische Theorie, 2001, S. 15.

^[13] Vgl. Wenger, E./ Kaserer, C., Bankenregulierung im Spannungsfeld, o. J., S. 30.

^[14] Vgl. Breuer, R.-E., Internationale Regulierung, 2000, S. 78.

^[15] Vgl. Huang, S., Bankenregulierung, 1992, S. 16.

^[16] Neuberger, D., Mikroökonomik, 1998, S. 177.

^[17] Vgl. Neuberger, D., Mikroökonomik, 1998, S. 177.