An der Grenze zwischen staatlicher Souveränität und humanitärer Intervention

Schwächen und Veränderungspotentiale des UN-Systems zum Schutz von Internally Displaced Persons


Bachelorarbeit, 2011

56 Seiten, Note: 1,00


Leseprobe

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abstract

A) Einleitung und Problemstellung

B) Analyse
1. Die Rechtliche Situation zum Schutz von IDPs
1.1 Vergleich der rechtlichen Rahmengebung: Flüchtlinge vs. IDPs
1.2 RechtlicheSchwachstellen und Fazit zur derzeitigen rechtlichen Situation
2. Allgemeine Schwachstellen des Schutzsystems
2.1 InterneSchwachstellen
2.2 Schwächen in den Verantwortungsbereichen der Organe
2.3 Kontextbezogene Schwachstellen
2.4 Fazit zu allgemeinen Schwachstellen
3. Relevante Akteure
3.1 Mandate derwichtigsten Organe für IDPs
3.1.1 Representative of the Secretary-General on Internally Displaced Persons / Special Rapporteur on the Human Rights of Internally Displaced Persons
3.1.2 United Nations High Commissionerfor Refugees
3.1.3 International Committee ofthe Red Cross
3.1.4 United Nations Children's Fund
3.3 Der „cluster approach“
3.2 Die Rolle des Staates
4.Staatliche Souveränität
4.1 Responsibility to Protect
4.2 Die Einstellung der internationalen Gemeinschaft gegenüber staatlicher Souveränität
5. Humanitäre Intervention
5.1 Internal Displacement auf der humanitären Agenda
5.2 Begriffsklärung und grundlegende Informationen
5.3 Schwachstellen und Einwände gegen das Konzept der humanitären Intervention
5.4 Das Konzept der Interventionspflicht
6. Guiding Principles on Internal Displacement
6.1 InhaltderGuiding Principles
6.2 Geschichtliche Entwicklung
6.3 Fazit nach zehn Jahren Guiding Principles
7. Lösungsansätze
7.1 Schaffung von neuen Gesetzen
7.2 Gründung eines neuen UN-Organs
7.3 Ausbau des Mandats einer existierenden UN-Organisation
7.3.1 UNHCR
7.3.2 UNICEF
7.3.3 Fazit
7.4 Stärkung und Zuweisung der finanziellen Ressourcen
7.5 Ausbau der Sicherheits- und Schutzvorkehrungen
7.5.1 Stärkung lokaler Kapazitäten
7.5.2 Wiederherstellung des Alltagslebens
7.5.3 Fazit
7.6 Handbook for the Protection of Internally Displaced Persons
7.7 Erarbeitung von Langzeitlösungen
8.0rganisationsanthropologische Aspekte: Veränderungspotentiale in Organisationen
8.1 Externe Einflüsse und Schlüsselerkenntnisse
8.2 Fehlkonzeptionen von Organisationen
8.3 „Rethinking organisational change“
9.Fazit

C) Schlusswort

Literaturverzeichnis

Anhänge

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abstract

Die vorliegende Arbeit soll einen Überblick über das Schutzsystem der UN für Internally Displaced Persons geben. Da noch immer gravierende Lücken und Grauzonen im internationalen Recht vorhanden sind, sollen Verantwortungsbereiche von UN-Organen aufgezeigt, vorhandene Rechtsdokumente vorgestellt und analysiert, sowie Lösungsansätze diskutiert werden. Die Diskussion der gegenwärtigen Relevanz staatlicher Souveränität und Möglichkeiten für humanitäre Intervention sind ein zentrales Thema dieser Arbeit. Ziel ist es herauszufinden, welche UN-Organe eine Überarbeitung ihrer Verantwortungsbereiche anstreben sollten und wie diese konkret umgesetzt werden können. Es werden Sichtweisen aus Migrationsanthropologie, International Relations und Organisationsanthropologie gegenübergestellt, um die Veränderungspotentiale des UN-Schutzsystems für Internally Displaced Persons aufzuzeigen.

This thesis aims to create a general survey ofthe contemporary UN protection system for internally displaced persons. As there are still serious gaps and grey areas in international law, a discussion about areas of responsibility of UN organizations as well as the analysis of existing legal documents for the protection of internally displaced persons are of prime importance. Also discussions about the actual justification of sovereignty and possibilities for humanitarian intervention are a central topic ofthis thesis. It is questioned which UN organizations should rethink their areas of responsibility'. Perspectives from anthropology of migration, the field of International Relations and anthropology of organizations are opposed for demonstrating how to implement changes in the current UN system for the protection of internally displaced persons.

A) Einleitung und Problemstellung

Da ich mich seit Jahren für die Arbeit von Nichtregierungsorganisationen/NGOs und den Vereinten Nationen im Bereich Menschenrechte interessiere und bereits zwei Arbeiten zum Thema Internal Displacement verfasst habe, möchte ich meine Kenntnisse zu diesem Thema vertiefen und eine Analyse des UN-Systems in Bezug auf dessen rechtliche Rahmengebung für humanitäre Hilfe bei Internal Displacement anstreben. Verschiedene Stellungnahmen von Forscherinnen aus unterschiedlichen Fachrichtungen sollen in meine Analyse des rechtlichen Rahmens zum Schutz von Internally Displaced Persons (folgend IDPs genannt) einbezogen werden. Da Internal Displacement auf Grund konstant ansteigender IDP Zahlen zusehends für die internationale Gemeinschaft relevanter wird und thematisch einen starken anthropologischen Bezug hat, erschien mir eine Analyse in diesem Bereich als ein interessantes und wichtiges Thema für meine Bachelorarbeit.

Ich möchte durch eine Literaturanalyse den aktuellen Forschungsstand zum Thema herausarbeiten, sowie diverse Positionen und Lösungsvorschläge für Veränderungspotentiale aus unterschiedlichen Fachrichtungen vergleichen und diskutieren. Ziel hierbei ist es herauszufinden, welche UN-Organe nach Meinung verschiedenster ForscherInnen eine Überarbeitung ihrer Aufgabenbereiche anstreben müssen und wie diese Veränderungen aussehen können, um IDPs im Angesicht des stets präsenten Konzeptes der staatlichen Souveränität ausreichend Schutz und Unterstützung zu bieten.

Hierbei gehe ich von der Hypothese aus, dass es gravierende Lücken im UN-Schutzsystem für IDPs sowie Grauzonen im internationalen Recht in Bezug auf die Möglichkeiten für humanitäre Intervention gibt. Anhand einer Akteursanalyse möchte ich aufzeigen, wo die Verantwortungsbereiche der relevanten UN-Organe liegen, wie ihre Mandate konstituiert sind und wie der rechtliche Rahmen ausgebaut werden könnte, um einen adäquaten Schutz der Binnenflüchtlinge zu gewährleisten. Für eine praktische Umsetzung von Reformen ist der organisationsanthropologische Aspekt relevant.

Derzeit gelten mehr als 27 Millionen Menschen als Vertriebene im eigenen Staatsgebiet (IDMC 2010). In über 54 Ländern auf der ganzen Welt führen politische oder ethnische Konflikte sowie Naturkatastrophen noch immer zu einem konstanten Anstieg der IDP Zahlen von ca. 17 Millionen im Jahr 1997 auf über 27 Millionen im Jahr 2009 (ebda.; vgl. Grafik Anhang I). Die Guiding Principles on Internal Displacement definieren IDPs wie folgt:

„Theyare individuals or groups ofpeople who have been forced or obliged to flee orto leave their homes orplaces of habitual residence, in particular as a result of or in order to avoid the effects of armed conflict, situations ofgeneralized violence, violations ofhuman rights orhuman-made disasters, and who have not crossed an internationally recognized state border. “

Da IDPs laut Definition keine international anerkannten Grenzen überschreiten und somit keinen offiziellen Flüchtlingsstatus haben, bleibt ihnen häufig internationale Hilfe verwehrt, auch wenn Staaten die Schutzpflichten gegenüber ihren eigenen Bürgerinnen offensichtlich vernachlässigen. Teilweise gehen Regierungen sogar aus ökonomischen oder ethnisch-politischen Interessen aktiv gegen die eigenen Bürgerinnen vor. Die kritische rechtliche Situation der Binnenflüchtlinge macht sie dementsprechend oft zu Opfern von Gewalt und Menschenrechtsverletzungen. Die Problematik hierbei ergibt sich aus der starken Spannung zwischen staatlicher Souveränität, bzw. dem Prinzip der „non-intervention in internal affairs“ (Cohen 2004: 343) und einer moralischen, rechtlichen oder logischen Verpflichtung zur Handlung in Form von humanitären Interventionen bei gravierenden Menschenrechtsverletzungen oder Notsituationen.

Jedoch steigt in den letzten Jahren das Bewusstsein darüber, dass in einer globalisierten und stark vernetzten Welt staatsinterne Geschehnisse auch gravierende Auswirkungen auf andere Länder haben können. Massenmigrations- bzw. Fluchtbewegungen führen zu politischen und ökonomischen Problemen, welche Nachbarstaaten sowie die internationale Gemeinschaft als Ganzes beeinträchtigen können (vgl. Cohen 1998: 304). Staatliche Instabilität dehnt sich oft grenzübergreifend auf ganze Regionen aus, was entsprechende internationale Reaktionen erfordert - nicht nur aus humanitären und menschenrechtlichen Gründen, sondern eben auch im kollektiven Interesse an regionaler Stabilität, globalem Frieden und Sicherheit (vgl. Cohen 1998: 1). Fakt ist also, dass staatsinterne Probleme die Sicherheit der internationalen Gemeinschaft gefährden können, weshalb nicht nur aus moralischen, sondern auch aus rein pragmatischen Gründen die Auswirkungen staatsinternerVertreibung nicht ignoriert werden können.

Eine Analyse der Nicht-Intervention auf Grund von staatlicher Souveränität ist also wesentlich, um Lösungsansätze für eine internationale Sicherheit und die Einhaltung der Menschenrechte aufzuzeigen. Die ausgewählte Literatur soll einen Überblick über verschiedene Sichtweisen und Ansätze verschaffen, wobei sich die Selektion darin begründet, dass ich sowohl (migrations-)anthropologische Werke von ForscherInnen wie Roberta Cohen und Susan F. Martin, als auch eher rechtsbezogene Texte, wie jene von Aidan Hehir oder Verena Grubmüller einbeziehen möchte. Auch der organisationsanthropologische Ansatz von Ben Ramalingam und Paul Clarke zu Veränderungspotentialen in Organisationen erschien mir für die vorliegende Thematik relevant. Insgesamt ergänzen sich in dieser Arbeit also Positionen und Lösungsansätze aus der Migrationsanthropologie, aus dem Bereich der Internationalen Beziehungen / des Internationalen Rechts und aus der Organisationsanthropologie.

In der nachfolgenden Analyse möchte ich zuerst die aktuelle rechtliche Situation von IDPs im Vergleich zu Flüchtlingen vorstellen und rechtliche, sowie allgemeine Schwachstellen im IDP- Schutzsystem der Vereinten Nationen aufzeigen. Darauf folgend werden die für Internal Displacement relevanten AkteurInnen im UN-System diskutiert. Hierbei möchte ich auch auf die Mandate der Organe und die Entwicklung des „Cluster Approach“ eingehen. Anschließend werde ich konkrete Positionen von Forscherinnen wie Roberta Cohen, Susan F. Martin und Aidan Hehir zu den Themen staatliche Souveränität und humanitäre Intervention analysieren. Die Lösungsansätze dieser Forscherinnen zum Ausbau des UN-Schutzsystems für IDPs werden in Folge kritisch analysiert, wobei ich nicht nur auf Positionen einzelner Forscherinnen sondern auch auf Vorschläge und Handlungsanweisungen von UN-Organen wie UNHCR (United Nations High Commissioner for Refugees) Bezug nehmen werde, insbesondere auf das „Handbook for the Protection of Internally Displaced Persons“, sowie auf die „Guiding Principles on Internal Displacement“, welche eine wichtige Basis für mögliche Interventionen darstellen.

Die diskutierten Veränderungspotentiale sollen schließlich den konkreten Lösungsansätzen gegenüber gestellt und Unterschiede in den Positionen und Herangehensweisen beleuchtet werden. Es folgt eine organisationsanthropologische Analyse zur konkreten Umsetzung von Veränderungen in Organisationen. Zuletzt möchte ich einen Ausblick auf mögliche zukünftige Entwicklungen geben.

B) Analyse

In der nachfolgenden Analyse im Hauptteil dieser Arbeit soll herausgearbeitet werden, welche UN­Organe eine Überarbeitung ihrer Aufgabenbereiche anstreben müssen und wie entsprechende Veränderungen in der Praxis umgesetzt werden können.

Um diese Frage beantworten zu können, werde ich nun zuerst einige grundlegende Informationen über die rechtliche Situation der IDPs im Vergleich zum Status als international anerkannter Flüchtling analysieren, um dann im folgenden Teil die Schwachstellen in der internationalen rechtlichen Rahmengebung aufzuzeigen. Anschließend werden Stellungnahmen aus der migrationsanthropologischen Perspektive über das rechtliche Schutzsystem hinzugezogen.

1. Die Rechtliche Situation zum Schutz von IDPs

1.1 Vergleich der rechtlichen Rahmengebung: Flüchtlinge vs. IDPs

Wie zuvor bereits erwähnt gibt es je nach Zielort der Flucht gravierende Statusunterschiede in Bezug auf internationale Hilfestellung und Schutzleistungen. Flüchtlinge, die Staatsgrenzen überschreiten, sind nicht mehr staatsinterne Angelegenheit und können von der internationalen Gemeinschaft unterstützt werden, während IDPs sich innerhalb ihres eigenen Landes aufhalten und somit der Staat selbst eine Schutz- und Assistenzfunktion ausführen sollte: “(...) legally, they remain under the 'protection' of their own government - even though that same government may be the cause of their flight, or else has shown it is incapable of saving its citizens from marauding rebel groups or generalized violence.” (UNCHR 2007 - IDPs: Questions and Answers)

Mögliche Ursachen können sowohl für Flüchtlinge als auch für IDPs folgende sein: Krieg; Gewalt; die Verletzung von Menschenrechten; Naturkatastrophen wie Erdbeben, Überschwemmungen und daraus resultierende Hungersnöte oder schwere Armut. Auch religiöse Verfolgung und ethnische oder politische Diskriminierung können Faktoren sein, die zu Displacement führen, ebenso wie Staatsversagen oder eine Modernisierung der Wirtschaft (vgl. Newman 2003:3-4). Trotz der gemeinsamen Fluchtursachen gibt es aber in der Behandlung gravierende Unterschiede. Flüchtlinge haben entsprechend der UN Konvention von 1951 und dem “Protocol Relating to the Status of Refugees” von 1967 einen speziellen Status. UNHCR hat durch sein Mandat die Veranwortung für international anerkannte Flüchtlinge und ist für deren Schutz und Hilfeleistungen verantwortlich (vgl. Martin 2005: 5). Flüchtlinge werden anhand der Konvention von 1951 folgendermaßen definiert: “a refugee is a person outside of his or hercountry who has a well-founded fearthat he orshe would be persecuted on return.”

In der Praxis inkludiert diese Definition aber auch Personen, die sich wegen “armed conflict, generalized violence, foreign aggression, or other circumstances that have seriousley disturbed public order” außerhalb ihres Landes aufhalten und dementsprechend internationalen Schutz und Assistenz benötigen (Martin 2005: 5).

Während die Zahl der Flüchtlinge in den letzten Jahren relativ konstant geblieben ist, nimmt die Zahl der IDPs immer mehr zu (vgl. IDMC 2010; Martin 2005: 6). Für IDPs gibt es im Gegensatz zu Flüchtlingen keine rechtlich bindende Konvention, nur die Guiding Principles on Internal Displacement. Auf Grund der drastischen Situation hat UNHCR sein Mandat teilweise auch auf IDPs ausgeweitet, sieht aber nur etwa sechs Millionen von geschätzten 26 Millionen IDPs unter seinem Mandat (vgl. Martin 2005: 6). UNHCR selbst schreibt auf seiner Website von geschätzten 27 Millionen IDPs weltweit, wobei angeblich 15,6 Millionen in 22 Ländern unter dem Schutz von UNHCR stehen (vgl. UNHCR: IDPs - On the Run in Their Own Land). Die Ausweitung des Mandats begründet UNHCR wie folgt: “UNHCR's original mandate does not specifically cover IDPs, but because ofthe agency's expertise on displacement, it has for many years been assisting millions of them, more recently through the ’cluster approach'. Under this approach, UNHCR has the lead role in overseeing the protection and shelter needs of IDPs as well as coordination and management of camps.” (ebda.) Da sich also die Aufgabenbereiche für Flüchtlinge (ursprüngliches Mandat von UNHCR) und IDPs stark überschneiden, kann eine Ausweitung des Mandats als sinnvoll und notwendig gesehen werden, wobei sich jedoch die Frage stellt, anhand welcher Kriterien die IDPs ausgewählt werden, denen UNHCR hilft.

Die Behandlung der beiden unterschiedlichen Gruppen (einerseits Flüchtlinge, andererseits IDPs) durch den Staat und UN-Organe ist aber meist sehr unterschiedlich, auch wenn die Bedürfnisse ähnlich sind. Flüchtlinge erhalten zuerst Nahrung und Unterkunft, sowie einen sicheren Aufenthaltsort im Ankunftsland, beispielsweise ein Camp. Außerdem gibt es internationale Gesetze und Konventionen, um sie vor Missbrauch, Ausbeutung oder erzwungener Rückkehr in ihr Heimatland zu schützen. Die UN refugee agency und andere humanitäre Organisationen helfen Flüchtlingen ein neues Leben im Ankunftsland aufzubauen oder (falls sich die Bedingungen im Heimatland durch z.B. Friedensabkommen verbessert haben) eine sichere Rückkehr zu organisieren (vgl. UNCHR 2007 - IDPs: Questions and Answers).

Die Situation der IDPs sieht anders aus, da sie möglicherweise in einem andauernden Konflikt gefangen sind und innerhalb des Staates oft keine Organisation Verantwortung für ihre Situation übernehmen will (vgl. ebda.). Häufig weigern sich Staaten, humanitären Organisationen Zutritt zu gewähren, da sie nicht wollen, dass eine mögliche Beteiligung an Krieg und/oder Massenvertreibung publik wird; manche Regierungen verstehen die Einmischung in staatsinterne Angelegenheiten auch als Untergrabung der staatlichen Autorität (vgl. Cohen 1998: 7). Einige Regierungen sehen IDPs in bestimmten Situationen möglicherweise sogar als Staatsfeinde, behalten aber trotzdem die ultimative Kontrolle über ihr Schicksal (vgl. UNCHR 2007 - IDPs: Questions and Answers). Rechtsdokumente wie die Genfer Konvention sind häufig zu allgemein gehalten und nicht anwendbar, um damit ein Eingreifen entgegen der staatlichen Souveränität zu legitimieren. Es gibt bis auf die Guiding Principles, die nicht rechtlich bindend sind, keine spezifischen internationalen gesetzlichen Instrumente zum Schutz von IDPs.

1.2 Rechtliche Schwachstellen und Fazit zur derzeitigen rechtlichen Situation

Martin erachtet die internationalen und nationalen Gesetze zum Schutz von IDPs als völlig unzureichend (vgl. Martin 2005: 20). Nationale und regionale Ansätze, die auf der Definition der Organisation of African Unity (OAU) Konvention basieren, sind die besten Arten um legalen Schutz für den Großteil der heutigen Flüchtlinge zu bieten, die Konflikten und anderen schwerwiegenden schädlichen Einflüssen entfliehen (vgl. ebda.). Martin schreibt des Weiteren, dass nur dann ein effektiver Schutz von Flüchtlingen in ihrer Herkunftsregion garantiert werden kann, wenn die internationale Gemeinschaft rechtliche Rahmensysteme für den Schutz von IDPs entwickelt, sowie die Guiding Principles in allen Bereichen der Gesellschaft fördert. Nur so kann die rechtliche Rahmengebung in Ländern mit signifikanten IDP Zahlen verändert werden.

Auch Cohen setzt sich detailliert mit den Schwachstellen des rechtlichen Rahmens zum Schutz von IDPs auseinander. Zugang zu Schutz und Hilfeleistungen während der akuten Vertreibungssituation, das Recht auf eine sichere Rückkehr und Reintegration, sowie Entschädigungen bzw. Kompensationen für verlorenes Eigentum nennt sie als wichtige Anliegen, in denen die Rahmengebung unzureichend ist (vgl. Cohen 1998: 74). Als inhärente Schwachstellen des Rechtssystems nennt sie die folgenden Punkte: in bewaffneten Konflikten ist humanitäres Recht oft nicht anwendbar und Menschenrechte werden eingeschränkt; internationale Menschenrechtsregelungen binden generell nur Staaten, aber keine nichtstaatlichen Akteure wie Rebellengruppen / aufständische Gruppen, unter deren Autorität aber viele IDPs leben; manche Staaten haben noch immer nicht Menschenrechts-Schlüsselverträge oder die Zusatzprotokolle der Genfer Konventionen unterschrieben und sind dementsprechend nicht formell daran gebunden; die Flüchtlingskonvention von 1951 kann nicht auf IDPs angewendetwerden, obwohl ihre Situation starke Ähnlichkeiten aufweist (vgl. ebda. 74-75).

Cohen klassifiziert die rechtlichen Schwachstellen in 4 Kategorien (vgl. ebda. 122-123):

— als normative gaps bezeichnet Cohen Bereiche, in denen internationales Recht keinen Schutz für die legitimen Bedürfnisse von IDPs bietet (beispielsweise beim Recht auf Entschädigung bei Eigentumsverlusten im Zuge des displacement).
— applicability gaps existieren, wenn es eine gesetzliche Regelung gibt, die nicht unter allen Umständen anwendbar ist (beispielsweise bei nicht-staatlichen Akteuren).
— consensus gaps sind dort anzutreffen, wo eine generelle Regelung existiert, aber ein darauf logischerweise folgendes, spezifischeres Recht noch nicht formuliert oder formell anerkannt wurde, welches dann die Umsetzung der generellen Regelung in Bereichen spezieller Bedürfnisse von IDPs garantieren würde (beispielsweise gibt es eine Einigung, dass Menschen nicht in Länder zurück geschickt werden dürfen, in denen sie Folter, Tod oder andere schwere Menschenrechtsverletzungen erwarten - innerhalb ihrer Heimatländer gibt es jedoch ebenfalls gefährliche Gebiete, in welchen sie mit Menschenrechtsverletzungen zu rechnen haben. Hier trifft aber die Regelung nicht zu, die IDPs sind entsprechend ohne rechtlichen Schutz.)
— ratification gaps sind IDPs ausgesetzt, die in Staaten leben, welche Schlüsseldokumente der Menschenrechte oder Zusatzprotokolle der Genfer Konventionen nicht unterzeichnet haben.

Die rechtliche Situation der IDPs ist also insgesamt sehr kritisch und bedarf dringend einer Veränderung. Cohen diskutiert deshalb die Frage, ob neue Gesetze geschaffen werden müssen oder lediglich die Implementierung bestehender Regelungen notwendig ist. Gegen die Entwicklung neuer Standards spricht, dass dadurch möglicherweise bereits bestehende Standards untergraben und an der Umsetzung gehindert werden könnten und ein Sonderstatus von IDPs andere Randgruppen diskriminieren würde (vgl. ebda. 75).

Für eine Entwicklung neuer Standards spricht hingegen, dass eine normative Rahmengebung bestehende Schutzkonzepte bestärken und festigen würde, denn unklare Formulierungen oder normative Lücken erfordern eine Klärung: „Restatement (...) would ensure that real gaps and grey areas in the law are addressed.“ (ebda. 75) Eine Diskriminierung durch einen Sonderstatus schließt Cohen zudem aus, denn auch andere Gruppen wie indigene Gruppen oder Minderheiten haben spezielle Konventionen, die ihre Rechte stärken (vgl. ebda. 75-76).

Cohen kommt zu dem Fazit, dass zwar viele anwendbare Normen existieren, jedoch durch bestehende Gesetze nicht alle wesentlichen Bereiche abgedeckt werden und somit kein ausreichender rechtlicher Schutz für IDPs vorhanden ist (vgl. ebda. 123). Zudem werden bestehende Normen nicht immer angewendet, da häufig von Seiten der Staaten oder rebellischen Gruppen ein Widerwille besteht, bindende Verpflichtungen zu befolgen (vgl. ebda.).

Cohen appelliert dementsprechend sowohl für eine grundsätzliche Überarbeitung und Erweiterung gesetzlicher Normen, stellt zugleich aber auch konkrete Forderungen für wichtige Gesetzesänderungen: beispielsweise spricht sie sich für ein Verbot von Landminen aus oder für einen ausreichenden Schutz von NGO-MitarbeiterInnen im Rahmen humanitärer Hilfsaktionen: „A body of principles that restates and reinforces the essential rights of internally displaced persons would provide authoritative guidance to and thus would facilitate the work of humanitarian organizations that undertake relief actions and perform other necessary services for these persons.“ (ebda. 124-125)

Auch Martin spricht sich für eine Reform aus: „Reforming the international legal system to include protection for the full range of forced migrants needing international attention.“ (Martin 2005: 3) Dementsprechend kann also gesagt werden, dass das rechtliche Schutzsystem in der von mir aufgearbeiteten Literatur derzeit für unzureichend befunden wird.

2. Allgemeine Schwachstellen des Schutzsystems

Auch in anderen Bereichen können gravierende Schwachstellen des Schutzsystems aufgezeigt werden. Hehir spricht beispielsweise in Bezug auf humanitäre Intervention von gravierenden inhärenten Fehlern im System und behauptet sogar, das UN-System zum Erhalt von Frieden und Sicherheit sei gescheitert (vgl. Hehir 2010: 102). Der Sicherheitsrat, welcher über die Notwendigkeit humanitärer Intervention entscheidet, sei nicht verlässlich sondern entscheide willkürlich je nach Situation (vgl. ebda.).

Doch auch indirekt gibt es Schwächen, auf die das UN-Schutzsystem nicht ausgelegt ist. Beispielsweise spricht Droege von Schwachstellen in Bezug auf nicht-staatliche Akteure, welche nicht an die Einhaltung von Menschenrechten gebunden sind (vgl. Droege 2010). Außerdem können Staaten Dokumente wie die Menschenrechtserklärung mit Einschränkung unterzeichnen und untergraben somit deren Prinzipien (vgl. ebda.). Durch die staatliche Distanzierung von bestimmten Artikeln der Erklärung werden zusätzlich Grauzonen geschaffen, auf Grund derer häufig die Basis für eine Intervention untergraben wird. Zudem ist die Menschenrechtserklärung nicht rechtlich bindend, was zusätzlich rechtliche Schwierigkeiten mit sich zieht, wenn man Interventionen mit der Verletzung von Menschenrechten begründen möchte. Diese Problematik wurde zuvor bereits von Cohen unter dem Unterpunkt „ratification gaps“ benannt (vgl. Kapitel 1.2). Im folgenden Teil dieser Arbeit werde ich nun konkretere Schwachstellen aufzeigen und diskutieren.

2.1 Interne Schwachstellen

Grubmüller sieht Schwachstellen im System der UN in Bezug auf konkrete Interventionen vor allem im gesamten Entscheidungsfindungsprozess. Der Sicherheitsrat ist ihrer Meinung nach kein objektives Organ, da sie dessen Mitglieder für voreingenommen hält (vgl. Grubmüller 2007: 50). Die fünf ständigen Mitglieder im Sicherheitsrat setzen häufig politische und wirtschaftliche Eigeninteressen durch, außerdem ist die UN auch abhängig von den zur Verfügung gestellten (Human-)Ressourcen (vgl. ebda.). Der Sicherheitsrat ist aber alleinig zur Entscheidung über die Anwendung von Zwangsmaßnahmen befugt (vgl. ebda.). Grubmüller kritisiert des Weiteren, ähnlich wie Cohen, einen gravierenden Mangel an Information (oder an Verteilung der Information) innerhalb des UN-Systems, was gemeinsam mit dem Mangel an Ressourcen dazu führt, dass Eingriffe zu spät oder mit unzureichender Kapazität umgesetzt werden (vgl. ebda.). Als letzten Punkt nennt sie Widersprüche und Unsicherheiten in den Mandaten der Organe.

Martin nennt Lücken in der Beziehung zwischen den für Friedensverhandlungen verantwortlichen UN SonderberichterstatterInnen und den humanitären Missionen der UN, denn die Absprache zwischen den verschiedenen Institutionen innerhalb des Systems sei mangelhaft. Außerdem schränken häufig Mandate der Organe die Handlungsspielräume stark ein. Martin nennt hier als Beispiel, dass es häufig in Krisengebieten nur eine UN Präsenz durch humanitäre Missionen gibt, die dann aber in Bezug auf Friedensverhandlungen nicht konsultiert werden dürfen (vgl. Martin 2005: 25).

Martin spricht des Weiteren von „gaps in international, regional and national responses to forced migration”, die zu einer starken Inkonsequenz in der Hilfestellung und im Schutz von “forced migrants” führen (vgl. ebda. 3). Außerdem kritisiert auch sie fehlende monetäre Ressourcen, die aus der geringen finanziellen Unterstützung und Fehlverteilung von Fördermitteln resultieren (vgl. ebda.).

Die Fallstudien, welche Martin und ihre KollegInnen in fünf verschiedenen Ländern durchgeführt haben, zeigen, wie das Fehlen und das Ungleichgewicht von Ressourcen die Bemühungen zum Schutz von “forced migrants” untergraben. Häufig gab es nur kurze monetäre Unterstützungs­Zyklen, bilaterale statt multilaterale Geldmittelbereitstellung und sogar Präferenzen der Geldgeber für bestimmte Elemente der humanitären Aufrufe (vgl. ebda. 21). Dies ist insofern erschreckend, als dass Partizipation der Betroffenen oder zumindest das Mitspracherecht bei der Gewichtung der Verteilung monetärer Ressourcen wesentlich für eine faire und effektive Hilfestellung durch die UN wäre. In der rezipierten Literatur kristallisiert sich ein top-down approach der UN heraus: Entscheidungsgewalt der GeldgeberInnen vs. erzwungene Akzeptanz der GeldnehmerInnen anstelle eines Mitspracherechtes bei derVerteilung von Gütern oderGeldmitteln.

Die Schwachstellen innerhalb des UN-Systems sind also in der Inkonsequenz der Entscheidungsfindung, der fehlenden Neutralität, Ablehnung von Partizipation und dem Mangel an personellen, monetären und güterbezogenen Ressourcen bzw. unangemessener Verteilung von Geldmitteln und Hilfsgütern zu sehen.

2.2 Schwächen in den Verantwortungsbereichen der Organe

Cohen sieht die Schwachstellen der UN vor allem in der mangelnden Koordination und der fehlenden institutionellen Verantwortung für IDPs (vgl. Cohen 1998: 126). Sie plädiert für eine effektivere Koordination von institutionellen Kapazitäten und für eine verbesserte Absprache innerhalb des UN-Systems (vgl. ebda.).

Auch Martin schreibt, dass das institutionelle System zur Hilfestellung und zum Schutz von „forced migrants“ extrem kompliziert ist, denn dutzende internationale, nationale und private Organe spielen wichtige Rollen bei der Verteilung von Nahrung, Unterkunft, der monetären Unterstützung und anderen Dienstleistungen (vgl. Martin 2005: 21). Die Organe der Vereinten Nationen fokussieren sich hauptsächlich auf humanitäre Notfälle bzw. „crisis response“, während langwierige Flüchtlings- und IDP-Situationen eine verringerte Aufmerksamkeit erhalten, da Lösungen nicht so einfach materialisiert werden können (ebda.). Martin kritisiert die Inkonsequenz in der Behandlung von „forced migrants“ und die Verteilung der Aufmerksamkeit / der Ressourcen je nach Krisensituation: manchen humanitären Notfällen wird faktisch mehr Aufmerksamkeit geschenkt als anderen (vgl. ebda.). Außerdem spricht Martin an, dass UN-Organe sich gegenseitig für bestimmte Bereiche die Verantwortung zuschieben oder auf Grund ihres Mandats nicht agieren können, obwohl sie es gerne würden (vgl. ebda. 27).

Martin stellt außerdem den Consolidated Appeals Process / CAP vor: „[it] helps to identify the range of needs in each crisis and outlines in an easy digestible mannerwhat UN agencies propose for their part of the relief operations.“ (ebda. 22) Sie kritisiert, dass der CAP in der Praxis nicht ausreichend als Planungsinstrument funktioniert - eigentlich sollten Prioritäten für die humanitäre Assistenz und den Schutz identifiziert sowie Verantwortung an die UN Organe verteilt werden (ebda.). Die Prioritäten werden aber, wie zuvor erwähnt, von den GeldgeberInnen beeinflusst und sind nicht neutral ausgewählt. Zudem sind die Hilfspakete nicht konsistent, was dazu führt, dass viele Bereiche nur lückenhaft abgedeckt werden (ebda.). Weiterhin werden im CAP weder Alter noch Geschlecht berücksichtigt, was aber für die Anpassung der Hilfsmaßnahmen wesentlich wäre (ebda.)

Insgesamt bedeutet dies also, dass die UN je nach Art der Krise und der Art von MigrantInnen selektiert und sich in vielen Situationen bewusst auf einen sehr materiellen Hilfsansatz fokussiert. Die langfristige Verantwortung für IDPs wird eher nationalen und privaten Organisationen überlassen, da häufig auch die Mandate der UN-Organe keine langfristigen Hilfsleistungen vorsehen. Die Fokussierung auf materielle Hilfsleistungen ist theoretisch nicht abwegig, da diese im Gegensatz zu politischer Kritik, Stärkung von lokalen Organisationen, der Schaffung von Bildungsinstitutionen etc. als relativ neutral betrachtet werden können. Wie jedoch in der zitierten Literatur beschreiben wird, gibt es keine faire Verteilung dieser „neutralen Hilfsgüter“, wodurch die Unparteilichkeit der UN in Frage gestellt wird. Die bewusste Schaffung von kurzfristigen, materiellen Verantwortungsbereichen soll offensichtlich politische Differenzen durch dauerhaftes

Eingreifen in staatsinterne Angelegenheiten vermeiden. Gleichzeitig werden aber die Hilfsgüter bewusst eingesetzt, um wirtschaftliche und politische Interessen der Mitglieder zu vertreten.

2.3 Kontextbezogene Schwachstellen

Ein weiterer wichtiger Kritikpunkt ist, dass es in Krisensituationen häufig eine lebensbedrohliche Umgebung für IDPs und humanitäre Helferinnen gibt (vgl. Martin 2005: 23). Es wäre dringend notwendig, eine sichere Umgebung für humanitäre Operationen zu schaffen, da sowohl IDPs, als auch humanitäre Helferinnen häufig Zielscheibe von gewalttätigen Angriffen sind (vgl. ebda. 25) Beispielsweise ist dies der Fall, wenn rebellische Gruppen mit dem internationalen Eingreifen nicht einverstanden sind oder es sich bei den IDPs um Flüchtlinge handelt, die auf Grund ihrer Religion, politischen Einstellung oder ethnischen Zugehörigkeit vertrieben wurden.

Auch Cohen teilt Situationen von internal displacement in zwei Kategorien ein: relativ einfache Situationen: „[Which] do not involve problems of consent or extensive protection issues and where displacement is for the most part temporary and geographically confined, as in the case of a natural disaster.“ (Cohen 1998: 127) In diesen Situationen ist vor allem die Lieferung materieller Hilfsgüter wie Zelte, Nahrung, Wasser und Medikamente wichtig und Regierungen stimmen externer Hilfe meistens zu. Auf diese Einsätze haben sich die meisten UN-Organe spezialisiert.

Die zweite Kategorie sind laut Cohen eher komplexe Situationen: „(...) in which a political emergency or state collapse may require political, military, humanitarian, and human rights intervention (...).“ (ebda.) In diesen Situationen fällt es der internationalen Gemeinschaft oft schwer, Zugang zu erhalten, da sich Regierungen und rebellische Gruppen häufig unkooperativ zeigen (vgl. ebda. 128). Auch das Rote Kreuz sieht diese Situationen als komplex an: „Persons affected by armed conflict and other situations of violence experience a wider variety of needs in the short, medium and long term.“ (ICRC 2007). Es werden also nicht nur kurzfristig materielle Hilfsgüter benötigt, sondern auch langfristige Maßnahmen wie psychologische Betreuung, Bildung, ökonomische und soziale Integration / Rehabilitierung und viele mehr.

Wie bereits zuvor erwähnt überlassen UN-Organe auf Grund ihres Mandats oder von Veto­Rechten der ständigen Mitglieder des Sicherheitsrates derartige Hilfsleistungen eher nationalen, regionalen und lokalen Organisationen. Trotzdem wäre es in vielen Situationen angebracht, eine sichere Umgebung zu schaffen, in der Hilfe durch andere Organisationen mit geringeren Humanressourcen angeboten werden können, die sonst in einem gefährlichen Umfeld agieren müssten.

Die Anwesenheit von UN-Friedenstruppen könnte möglicherweise Probleme, wie sexuelle Gewalt gegen Frauen und Mädchen innerhalb von Camps oder einen erschwerten Zugang zu essentiellen Gütern wie Lebensmitteln und Gesundheitsversorgung, sowie das Risiko von Spannungen zwischen den „host communities“ und den Campbewohnerinnen lösen (vgl. ICRC 2007). Gleichzeitig ist aber zu sagen, dass es aber auch Autorinnen gibt, die starke Kritik gegen die Präsenz von UN-Blauhelmtruppen Vorbringen. Laut Skinner führt ihre Anwesenheit beispielsweise in Krisengebieten zu einer größeren Nachfrage nach Prostitution. Zudem wird den UN­Truppenmitgliedern vorgeworfen, in einigen Gebieten an der Versklavung von Frauen und Kindern beteiligt zu sein (vgl. Skinner 2010: 239). Diese Beispiele weisen auf eine schwache Ausbildung und Sensibilisierung der UN-Truppen hin.

2.4 Fazit zu allgemeinen Schwachstellen

Martin behauptet auf Grund ihrer Beobachtungen, dass die UN-Organe bei Hilfseinsätzen keine dauerhaften Lösungen anstreben (vgl. Martin 2005: 24-25). Da aber Konfliktsituationen meist langwierig sind, wären entsprechende Ansätze mit Langzeitlösungen gefragt, die implizieren, dass interne Koordinationsprobleme gelöst werden. Vor allem aber müssen effiziente Übergänge zwischen akuter Abhilfe über langfristige Hilfsmaßnahmen, sowie Unterstützung bei der Reintegration geboten werden (vgl. ebda. 26). Nach der Remigration muss eine Basis für Wiederaufbau und Entwicklung geschaffen werden, auch institutionelles capacity building in öffentlichen und privaten Sektoren auf nationalem und lokalem Level ist wesentlich (vgl. ebda.).

Es geht bei der Unterstützung von IDPs nicht nur darum, Hilfsgüter wie Nahrung oder Zelte zu liefern, sondern den IDPs eine Möglichkeit zu bieten, ihr Leben wieder aufzubauen und sich für ihre Rechte selbstbestimmt einzusetzen: „Providing food, medicine, and shelter to internally displaced persons, while ignoring violent abuse, has led to the tragic description of the victims as the 'well-fed dead'.“ (vgl. Cohen 2006) Hierbei ist der zuvor genannte Faktor der Paritizipation bzw. des Mitspracherechtes bei der Auswahl und Verteilung der Güter ein wichtiges Anliegen.

Es ist auf Dauer gesehen sinnlos, Menschen mit überlebensnotwendigen Gütern und Leistungen zu versorgen, wenn sie danach noch immer in politischen Konflikten um ihr Leben kämpfen müssen. Die Organe der UN müssen diese Tatsache anerkennen und sich für einen sicheren Aufenthaltsort der IDPs sowie für eine bessere Koordination mit anderen (UN- und Nicht-UN) Institutionen und Organisationen einsetzen.

Zuletzt bleibt zu sagen, dass an der Neutralität bzw. Unparteilichkeit gearbeitet werden muss, um faire Unterstützung und ausreichenden Schutz für IDPs bieten zu können. Die genannten Schwachstellen wirken sich wesentlich auf die Situation der IDPs aus, weshalb sich alle zitierten AutorInnen für eine Veränderung im UN-System aussprechen. Im folgenden Teil dieser Arbeit möchte ich die relevanten Akteure vorstellen und ihre Mandate diskutieren, um anschließend Vorschläge für eine Überarbeitung ihrer Aufgabenbereiche zu diskutieren.

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Ende der Leseprobe aus 56 Seiten

Details

Titel
An der Grenze zwischen staatlicher Souveränität und humanitärer Intervention
Untertitel
Schwächen und Veränderungspotentiale des UN-Systems zum Schutz von Internally Displaced Persons
Hochschule
Universität Wien  (Kultur- und Sozialanthropologie)
Note
1,00
Autor
Jahr
2011
Seiten
56
Katalognummer
V184325
ISBN (eBook)
9783656090786
ISBN (Buch)
9783656090618
Dateigröße
969 KB
Sprache
Deutsch
Schlagworte
UN, Menschenrechte, Internally Displaced Persons, IDPs, Binnenflüchtlinge, Völkerrecht
Arbeit zitieren
Michaela Harfst (Autor), 2011, An der Grenze zwischen staatlicher Souveränität und humanitärer Intervention, München, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/184325

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