Die europäische Migrationspolitik im Spiegel entwicklungspolitischer Leitideen

Inhalt

Abkürzungsverzeichnis

Einleitung

I. Vorwort: Internationale Wanderungsbewegungen
1.1 Zu neuen Entwicklungen globaler Migration
1.2 Hintergründe und Bestimmungsfaktoren von Migration

II. Die Europäische Union - Gemeinsame Ideale, gemeinsame Wege
2.1 Erwünschte und unerwünschte Zuwanderung in die EU im auslaufenden 20. Jahrhundert
2.1.1 Wanderungsströme in Richtung Europa
2.1.2 Europa als Ziel irregulärer Migration
2.1.3 Die Mobilität des Faktors Arbeit
2.2 Die Anfänge einer gemeinsamen Steuerung
2.2.1 Gemeinschaft versus Nationalstaat - Über die Notwendigkeit einer gemeinsamen Migrationspolitik
2.2.2 Erste Schritte einer gemeinsamen Europäischen Migrationspolitik
2.3 Zielsetzungen und Leitideen der internationalen und europäischen Entwicklungszusammenarbeit

III. Der entwicklungspolitische Kohärenzanspruch an die Migrationspolitik...
3.1 Ernüchternde Ergebnisse der Entwicklungszusammenarbeit und die Forderung nach Kohärenz
3.1.1 Entwicklung und Entwicklungszusammenarbeit zu Beginn des neuen Jahrtausends
3.1.2 Der Kohärenzanspruch in der Entwicklungspolitik
a) Ebenen von Kohärenz und Inkohärenz in Theorie und Praxis
b) Die Kohärenz als entwicklungspolitisches Leitbild
3.1.3 Der Kohärenzanspruch in der Migrationspolitik
3.2 Schnittstellen zwischen Migration und Entwicklung
3.2.1 Das Ausmaß der Emigration Hochqualifizierter aus Entwicklungsländern
3.2.2 Die Auswirkungen von Brain-Drain und Brain-Gain auf Entwicklungsländer
3.2.3 Der Geldtransfer - Ein facettenreiches Element der Migration
a) Zahlen und Fakten zu Rücküberweisungen
b) Quantitative Auswirkungen der Rücküberweisungen
c) Umstrittene entwicklungspolitische Qualität
3.2.4 Die Diaspora- Community - Ein Akteur in mehrfacher Mission

IV. Maßnahmen und Instrumente einer neuen europäischen Migrationspolitik
4.1 Steuerung regulärer Zuwanderung mit dem Konzept der `zirkulären Migration´
4.1.1 Instrument: Mobilitätspartnerschaft
4.1.2 Instrument: Blue Card
4.2 Abwehr irregulärer Zuwanderung
4.2.1 Instrument: Rückführungsrichtlinie
4.2.2 Instrument: Sanktionen - Richtlinie
4.3 Umfassende Kontrakte
4.3.1 Politischer Richtungsweiser:
`Der Europäische Pakt zu Einwanderung und Asyl´
4.3.2 Konkrete Politik: Neue Wege mit Afrika
a) EU-Afrika Strategie
b) EU-Afrika Ministerkonferenz zu Migration und Entwicklung

V. Tacheles! Die aktuelle Migrationspolitik im Spiegel entwicklungspolitischer Leitideen
5.1 Chancen und Risiken im Konzept der `zirkuläre Migration´
5.1.1 Geförderter Wissenstransfer und höhere Rücküberweisungen
5.1.2 Potenzielle Probleme in der Steuerung von Migrationsströmen
5.1.3 Besondere Herausforderungen für europäische Integrationskonzepte
5.1.4 Auswirkungen der zirkulären Migration auf irreguläre Zuwanderung
5.2 Chancen und Risiken der europäischen Blue Card
5.2.1 Allgemein: Konsequenzen der Emigration von Arbeitskräften für das Herkunftsland
a) Die Abwanderung Hochqualifizierter birgt vielfältige Risiken
b) Verborgene Chancen in der Abwanderung Niedrigqualifizierter
5.2.2 Konkret: Auswirkungen der Blue Card für Aufnahme- und Herkunftsland
a) Unausgeglichene Anwerbung für den europäischen Arbeitsmarkt
b) Umstrittene entwicklungspolitische Kohärenz
5.3 Chancen und Risiken der Mobilitätspartnerschaft am Beispiel der aktuellen Afrikapolitik
5.3.1 Entwicklungspolitische Chancen in der engen Zusammenarbeit
5.3.2 Potenzielle Risiken in einer `gemeinsamen Kontrollpolitik´
5.4 Konsequenzen der europäischen Abwehr irregulärer Migration
5.4.1 Irregularität und Entwicklungsziele
5.4.2 Versteckte Gefahren in Rückführungs- und Sanktionen - Richtlinie 91 Schlusswort

Literatur - / Quellenverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Einleitung

Wer seine Heimat hinter sich lässt, um in der Ferne eine Zukunft zu suchen, verändert nicht nur sein Leben. Seine Reise trägt Geschichten, Eindrücke, und Erinnerungen weiter, verbindet Kulturen, Religionen und Weltbilder und prägt so die stetige Neuformung der Weltgesellschaft. Der internationale Migrant ist ein Agent des Wandels.¹ Er ist ein Produkt und zugleich Protagonist der Geschichte. Doch Fremdes ist innerhalb der eigenen Grenzen nicht immer willkommen, wird in mehrfacher Hinsicht als Störfaktor empfunden, nährt Misstrauen und Angst.

Seit Ende des 19. Jahrhunderts gibt es kein Industrieland mehr, das seine Grenzen komplett der Zuwanderung öffnet.² Ein vollständiges Einwanderungsverbot ist in den Industriestaaten aber ebenso wenig der Fall und kann auch aus arbeitsmarktpolitischen Gründen keine realistische Option sein. Oftmals entscheiden Qualifikationen und das persönliche Schicksal, wer die nationalstaatliche Grenze überschreiten darf.

Während mit der fortschreitenden Globalisierung die weltweite Polarisierung zunimmt, verstärken sich parallel dazu die internationalen Wanderungsbewegungen, verlassen immer mehr Menschen ihre Heimat auf der Suche nach einer besseren Perspektive.

Die Rolle Europas im globalen Migrationsgeschehen wächst dabei stetig an. In den Anfängen der europäischen Gemeinschaft waren Frauen und Männer aus Drittländern noch willkommene Arbeitskräfte, aber in nur wenigen Jahrzehnten hat sich die Zuwanderung zu einem facettenreichen und zugleich hochsensiblen Thema entwickelt.

„ Die EU ist eine der angesehensten `Societies ´ der Welt, der Lions-Club unter den feinen organisierten Gesellschaften. ( … ) Es ist eine konfuse Sehnsucht, die kopflos, abenteuerlustig und mutig macht.“³ Die Europäische Union ist heute ein gut funktionierendes System, das einen gewissen Wohlstand und persönliche Zukunft verspricht und damit Millionen Menschen aus allen Teilen der Welt anzieht.

Doch die Europäische Gemeinschaft steht den Zuwanderern zwiespältig gegenüber.

Weder zwischenstaatlich, noch innerstaatlich besteht Einigkeit über die Aufnahme Fremder.

Auf der einen Seite sorgt man sich um die demographische Entwicklung, auf der anderen Seite um die steigende Arbeitslosigkeit. Vor allem um den Zielsetzungen der Lissabon-Strategie entsprechen zu können, sieht sich die EU auf qualifizierte Drittstaatler angewiesen.

Neben der Herausforderung einer Koordination von 27 divergierenden Politiken im Sinne gemeinsamer Leistungssteigerung, verlangt die internationale Gemeinschaft heute Rücksicht auf die Herkunftsländer der Zuwanderer. Ein übermäßiger Anteil der Migranten in Europa kommt aus den als `Entwicklungsländer´ definierten Staaten. Hier treffen sich Migrationspolitik und entwicklungspolitische Zielsetzungen.

Während die internationale Entwicklungszusammenarbeit mit einer Legimitationskrise zu kämpfen hat, verfestigt sich weltweit ein neuer Konsens: Entwicklungshilfe allein kann die Armut nicht bekämpfen. Politikkohärenz im Sinne der Entwicklung ist essenziell, um die Milleniumsziele zu erreichen.

Mit einem neuen Ansatz der Migrationspolitik will die Europäische Gemeinschaft den Anforderungen an eine kohärente Politik entsprechen. Mit Maßnahmen der zirkulären Migration, der Mobilitätspartnerschaften und einer einheitlichen Anwerbestrategie Hochqualifizierter hat die Kommission bisher auf die Veränderungen reagiert und damit neue Ansätze auf europäischer Ebene durchgebracht, die die reguläre Migration zwischen europäischen und Drittländern besser und entwicklungsunterstützender organisieren soll.

Der kürzlich abgeschlossene `Europäische Pakt zu Einwanderung und Asyl´ wird den weiteren Weg der Migrationspolitik prägen. Neben Konzepten der Steuerung regulärer und der Abwehr irregulärer Migration, brachte die EG eines deutlich zu Ausdruck: „ The European Union, however, does not have the resources to decently receive all the migrants hoping to find a better life here.“⁴ Mit offenen Armen empfängt sie hingegen Hochqualifizierte aus aller Welt.

Die Emigration Niedrig- und Hochqualifizierter hat für Entwicklungsländer vielschichtige Konsequenzen. Diese Erkenntnis ist in der internationalen Politikwissenschaft allerdings noch nicht sehr alt. Trotz einiger weniger Ansätze, die ausschließlich defizitär geprägt waren und die Nachteile der Emigration betrachteten, gab es über lange Zeit keine Forschungen, die Wanderungsbewegungen mit der Entwicklung des Herkunftslandes in umfassender, globaler Perspektive verknüpften. Wie Dietrich Thränhardt beschreibt, begründet sich dieses Missverhältnis wohl darin, „ dass die Forschungs-Communities für die beiden Bereiche streng getrennt blieben: Während sich die Entwicklungsspezialisten auch nach dem Ende der `großen Theorie ´ (Menzel 1992) im Bereich der Internationalen Beziehungen aufhielten und Staaten, Systeme oder Länder als geschlossene Einheiten betrachteten, beschäftigten sich die Migrationsspezialisten eher mit Problemen der Anpassung an die jeweiligen Systeme und der Integrationsproblematiken ( … ). “⁵

Vor wenigen Jahren veränderte sich der allgemeine Tenor: in der Abwanderung von Arbeitskräften wurde Potenzial sichtbar. Die populärste Veröffentlichung dieses umfassenden Ansatzes war zunächst die des International Development Committee des britischen Unterhauses im Jahr 2004. Zum ersten Mal wurde eine Verbindung zwischen Migration und Entwicklung gezogen, die Vorteile des finanziellen Transfers als eine Waffe der Armutsbekämpfung erkannte, Gefahren und Chancen definierte.⁶ Die Global Commission on International Migration widmete sich fast zeitgleich den globalen Wanderungsbewegungen und erkannte existentielle Lücken eines umfassenden Steuerungsansatzes. Insbesondere zwischen Entscheidungen der Migrationspolitik und der Entwicklungspolitik stellte sie schlechtes Zusammenspiel heraus und forderte daher eine die gesamten Politik durchziehende Kohärenz.

Die beiden Studien gaben den Anstoß zu einer regelrechten `Modewelle´ in den Politikwissenschaften. Brain-Drain, Brain-Gain, Entwicklungschancen durch Wissensübertragung und remittance -Hilfen und die Einbeziehung der Diaspora sind von vielen Seiten untersucht und durchleuchtet worden. Im deutschsprachigen Raum haben dabei Paul Hoebink, Dietrich Thränhardt und Uwe Hunger viel zur Diskussion um Migration und Entwicklung beigetragen; Steffen Angenendt hat sich lange und ausführlich mit globalen Wanderungsbewegungen, der europäischen Migrationspolitik, insbesondere auch mit der zirkulären Migration auseinandergesetzt. Guido Ashoff wird als Experte für Aspekte, Ebenen und Grenzen der politischen Kohärenz angesehen.

Vor allem im englischsprachigen Raum befassen sich eine Vielzahl von Studien und Publikationen mit den Synergien zwischen Migrationspolitik und entwicklungspolitischen Leitideen. Lindsay B. Lowell ist ein populärer Vertreter der Migrationsforschung, insbesondere auf dem Gebiet der Mobilität Hochqualifizierter. Nur einige der zahlreichen Institute zur Migrationsforschung sollen hier Erwähnung finden. Die International Organization for Migration bietet wichtige, aktuelle Studien zum entwicklungspolitischen Potenzial der Migration, ebenso wie das Migration Policy Institute und das European Policy Center. Überaus relevant sind zudem natürlich die Publikationen des Development Assistance Committee der OECD und der Weltbank.

Die vorliegende Ausarbeitung soll sich insbesondere der Migrationspolitik der Europäischen Union widmen. Obgleich auf internationaler Ebene der entwicklungspolitischen Kohärenz der Migrationspolitik in den letzten Jahren viel Raum gegeben wurde, blieb eine umfassende Auswertung der heutigen Europäischen Migrationspolitik - auch aufgrund seiner Aktualität - bisher aus. Daher soll eine ausführliche Analyse der entwicklungspolitischen Konsequenzen internationaler Wanderung, die Grundlage für eine tiefergehende Auseinandersetzung mit der aktuellen europäischen Politik bieten.

Da in den meisten Fällen jene Länder von der Emigration betroffen sind, die als low- and middle-income countries oftmals auch Empfängerländer europäischer Entwicklungszusammenarbeit sind, und vor allem im Zusammenhang mit den Milleniumszielen große internationale Aufmerksamkeit erfahren, liegt es nahe, im aktuellen Migrationsdiskurs eine bekannte Fragestellung nochmals zu betonen: Wie können Entwicklungsländer von der Migration profitieren? Wie gestalten wir eine Einwanderungspolitik, die nicht nur unserer demographischen Kurve zum Vorteil verhilft, sondern auch mit unseren entwicklungspolitischen Leitideen vereinbar ist? Obgleich die Europäische Gemeinschaft u. a. im `Europäischen Konsens´ das Gegenteil verspricht, bestehen immer noch berechtigte Zweifel an der Ernsthaftigkeit des proklamierten entwicklungspolitischen Kohärenzanspruches.

Wie stehen sich Interesse an Armutsreduktion und Entwicklungsförderung und eurozentrische Interessen und Steuerungswünsche in der Praxis einander gegenüber? Inwiefern entsprechen die in den letzten Monaten von der Europäischen Gemeinschaft bestätigten Maßnahmen, Instrumente und aktuellen Verträge den eigenen entwicklungspolitischen Ideen und dem international bestätigten Kohärenzanspruch? Kann man überhaupt von einer einheitlichen Migrationspolitik sprechen, oder muss der Akteur EU immer noch als Kumulation 27 divergierender Interessen gewertet werden?

Ist sich die politische Elite der europäischen Union der entwicklungspolitischen Macht der Migration bewusst, nutzt sie oder konterkariert sie diese vielleicht - veranlasst durch widersprechende Eigeninteressen?

Aufgrund räumlicher und zeitlicher Begrenzungen muss sich die vorliegende Arbeit von einigen Aspekten der internationalen Migration abgrenzen. Obgleich die EU alle Zuwanderungstypen aufweist, werde ich mich im Folgenden ausschließlich auf den Typus der Wirtschaftsmigration beschränken. Flüchtlingsschutz, Asylbegehren, Visapolitik, etc. wird in der Ausführung keine Rolle spielen. Ebenso wenig soll auf die Maßnahmen zur Grenzüberwachung näher eingegangen werden⁷, da sie m. E. nur mittelbar mit den entwicklungspolitischen Zielen in Verbindung stehen. Zudem befasse ich mich ausschließlich mit Migrationsbewegungen aus den Entwicklungsregionen in die Europäische Union. Dabei wird der politischen, wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Dimension Beachtung geschenkt werden.

Zum besseren Verständnis soll vorweg darauf hingewiesen sein, dass die nicht zwingend identischen Begriffe der Ein- und der Zuwanderung im folgenden Rahmen synonym verwendet werden.

Den ausgeführten Fragestellungen wird sich die Ausarbeitung auf mehreren Analyseebenen nähern. Zunächst soll ein kurzer Exkurs aktuelle Informationen zu globalen Wanderungsbewegungen, ihren Hintergründen und Bestimmungsfaktoren geben. Diese umfassende Kenntnis internationaler Migration wird als Basis folgender Ausführungen dienen und zu besserer Einordnung und tieferem Verständnis der Migrationsbewegungen in Europa verhelfen.

Das zweite Kapitel stellt in ausführlicher Weise die bisherige Aktionsebene der Europäischen Gemeinschaft auf dem Feld der Zuwanderungspolitik dar. Konkret soll nach einem einleitenden Überblick über erwünschtes und unerwünschtes Wanderungsgeschehen im Europa der letzten 50 Jahre, die theoretische Notwendigkeit einer einheitlichen Betrachtungs- und Handlungsweise dargestellt werden, bevor die europäische Umsetzung dessen einer Prüfung unterliegt. Die Idee einer gemeinsamen Politik wird im Zeitraffer durch die vergangenen 50 Jahre leiten und bis zum Jahr 2004 Koordination, Komplementarität und Zielsetzung der europäischen Zuwanderungspolitik aufschlüsseln, um im späteren Verlauf der Arbeit an diesem Zeitpunkt wieder aufgegriffen zu werden. Nicht nur das Wanderungsgeschehen und bisherige Steuerungsansätze prägen die für den Untersuchungsgegenstand relevanten Politikprozesse.

Um das politische Zusammenspiel aufzuschlüsseln, sind internationale und europäische entwicklungspolitische Zielsetzungen von besonderer Relevanz. Eine historische Herleitung aktueller Leitideen der Entwicklungszusammenarbeit gibt daher im Folgenden Aufschluss über gemeinsame Ideale der Europäischen Gemeinschaft.

Das dritte Kapitel widmet sich den jüngst anerkannten Synergien zwischen internationalen Wanderungen und Entwicklungspolitik. Im Rahmen einer Bestandsaufnahme der bisherigen Entwicklungszusammenarbeit, erklärt sich zunächst der neu formulierte Kohärenzanspruch und führt zu den erkannten Schnittstellen mit der Migrationspolitik. Die Einsichten über Brain-Drain - Risiken und Brain-Gain - Chancen, die international zu einem neuen Ansatz der Migrationspolitik führten, sollen an dieser Stelle ausführlich reflektiert werden.

Die Verknüpfung von Migrationssteuerung mit den Idealen der Entwicklungszusammenarbeit, leitete auch in der EU eine neue Epoche in der Zuwanderungspolitik ein: Mittels einer kohärenten Politik soll von nun an den entwicklungspolitischen Zielsetzungen entsprochen werden. Eine Reihe neuer Grundsätze, Maßnahmen und Instrumente prägen die Reaktion europäischer Seite - und werden im Folgenden in groben Zügen vorgestellt und erläutert. Nicht zuletzt der im vergangenen Oktober verabschiedete `Pakt zu Einwanderung und Asyl´, das Blue Card - Konzept zur einheitlichen Anwerbung Hochqualifizierter und die europäische Afrika - Politik sollen dabei eine bedeutende Rolle einnehmen.

Das letzte Kapitel der vorliegenden Ausarbeitung stellt eine persönliche Bilanz der bisherigen Erfahrungen, Erkenntnisse und Reaktionen dar. Obgleich die neuen Konzepte der Europäischen Gemeinschaft - rein formell - immer wieder die entwicklungspolitische Kohärenz betonen, ist mit einem tatsächlichen Richtungswechsel nicht zwingend zu rechnen. Die zahlreichen und divergierenden Interessen, welche in die EU-Zuwanderungspolitik einfließen, laufen noch immer Gefahr, Nährboden von Inkohärenz zu sein. Mit Hilfe neuester Studien internationaler Migrationsforscher, soll im Rahmen einer tiefgehenden Analyse der aktuell von der EU verfolgten Migrationspolitik der ` entwicklungspolitische Spiegel´ vorgehalten werden.

I. Vorwort: Internationale Wanderungsbewegungen

Globale, grenzüberschreitende Wanderungsbewegungen sind kein Phänomen unserer Zeit. Die Welt war schon immer `in Bewegung´. Bereits in der Bibel werden Fluchtbewegungen geschildert. „ Denn dies sind zwei Jahre, dass es teuer im Lande ist, und es sind noch fünf Jahre, dass kein Pflügen noch Ernten sein wird . “<sup>8</sup> Den ` Archetyp einer Wirtschaftsflucht ´, die Flucht aus dem verdörrten Kanaan nach Ägypten, würde heute wahrscheinlich selbst das Flüchtlingskommissariat der Vereinten Nationen nicht mehr als Solchen anerkennen, vermutet Nuscheler.⁹ Mit dem Beginn der Europäisierung der Welt vor rund 500 Jahren setzten große Bevölkerungsverschiebungen ein. Durch die koloniale Eroberungs- und Besiedlungspolitik veränderten ganze Kontinente ihre kulturelle und ethnische Form. Unsere moderne Welt ist das Ergebnis globaler Migrationsbewegungen und zugleich mit ihnen einem steten Wandel unterworfen, denn im Zuge der fortschreitenden Globalisierung und einer sich zuspitzenden Polarisierung der Weltgesellschaft, wachsen auch die Motive internationaler Wanderungsbewegungen.

1.1 Zu neuen Entwicklungen globaler Migration

Dem United Nations Development Programme (UNDP) zufolge hat sich die internationale Migration zwischen 1965 und 1995 dubliert. Allerdings ist diese Information nicht aussagekräftig ohne eine weitere Messgröße: Auch die Weltbevölkerung hat sich im genannten Zeitraum fast verdoppelt. 2003 schätzte man weltweit rund 85 Millionen Migranten, 13 Millionen Flüchtlinge und Asylsuchende und mindestens 20 Millionen irreguläre Zuwanderer.¹⁰ Dabei kommt ungefähr die Hälfte aller internationalen Migranten aus OECD-Staaten¹¹, die andere Hälfte emigriert aus Entwicklungsländern. Bis vor zwei Jahrzehnten waren noch die weniger entwickelten Länder meistverfolgtes Reiseziel - dieser Trend hat sich gedreht. Allein in den letzten acht Jahren ist der Anteil der im Ausland geborenen Bevölkerung in den OECD-Ländern um 18% angestiegen¹². Ungefähr die Hälfte der Zuwanderer kommt dabei gebürtig aus Entwicklungsländern. Dadurch darf man aber dennoch nicht auf eine reine Süd-Nord Migrationsrichtung schließen¹³. Denn auch die Wanderungsstatistiken der Süd-Süd Migration verzeichnen einen auffälligen Anstieg. Die schlichte Erklärung ist: Die Menschen bewegen sich immer dorthin, wo Arbeit versprochen wird - an den Golf, in die fernöstlichen Tigerstaaten, an die Küstenzonen Westafrikas, in lateinamerikanische Staaten und auf die karibischen Inseln mit einem höheren Lohnniveau. Doch Migration in Industriestaaten ist teuer, die Mehrheit der Migranten in den ärmsten Ländern, verlässt die jeweilige Region nicht.

Obgleich die grenzüberschreitende Wanderung seit Ewigkeiten Teil der Menschheitsgeschichte ist, steht der zugewanderten Arbeitskraft in der Regel noch immer ein deutlich geringerer Arbeitslohn zu, als dem `nationalen Gegenpart´.

Besonders auffällig wirkt sich diese Benachteiligung auf Migranten aus Nicht - OECD-Ländern aus.¹⁴ Internationale Migration hat heute Konsequenzen auf die verschiedensten Länder, ungeachtet ihrer wirtschaftlichen Entwicklung, kulturellen oder ideologischen Überzeugung. Aus- und Einwanderung kennt fast jedes Land der Welt. Eine Einteilung in Herkunfts-, Transit- oder Zielländer ist nicht mehr leicht. In der Regel, so stellt John P. Martin im OECD- Migration Outlook fest, verlassen zwischen 20 und 50% der Immigranten das Gastland innerhalb von fünf Jahren wieder - entweder um zurück zu gehen, oder aber in ein drittes Land zu migrieren.¹⁵ Ebenso klassische Aufnahmeländer, wie Neuseeland, Kanada und die USA verzeichnen diesen Trend.

Entgegen früherer Vermutungen, scheint also auch die Langzeitmigration ein sehr dynamischer Prozess. Mit fortschreitender Globalisierung, ergänzen sich klassische Migrationstypen um neue Formen zeitlich begrenzter Wanderung, Durchwanderung, oder Pendelwanderung. Aufgrund gesellschaftlicher Veränderung und eines reformierten Frauenbildes in einigen Kulturkreisen, erfährt die zuvor stark männlich dominierte internationale Wanderung eine `Feminisierung´. Oftmals trägt die weibliche Migration aber den bitteren Nebengeschmack der Prostitution. Japan z.B. vergibt jährlich etwa 40.000 Entertainer-Visa an philippinische Migrantinnen.¹⁶

Für die Empfängerländer wird es immer dringlicher, zwischen dem individuellen Recht auf Freizügigkeit und dem nationalstaatlichen Hoheitsrecht abzuwägen, und zu bestimmen, wer sich über welche Zeitspanne hinweg im Land aufhalten darf. De Facto bemühen sich viele Staaten um eine immer restriktivere Zuwanderungspolitik. Eine Erhebung des UNPD ergab im Jahr 2003, dass 44% aller Industriestaaten und 39% aller Entwicklungsländer versuchten, die Zuwanderung zu verringern.¹⁷

1.2 Hintergründe und Bestimmungsfaktoren von Migration

„ If people felt that their current place of residence provided them with adequate chances for secure lives, free of poverty, and with the prospect of improvement, then they would not feel forced to move.”

( Agnes Kumba Dugba Macauly, “ Migration and Development. Howto

make migration work for poverty reduction ” . House of Commons, International Development Committee (2004))

Um die Ursachen von Migration zu erfassen, muss man zwischen verschiedenen Ebenen differenzieren. Neben einer Einteilung in freiwillige, oder erzwungene Migration, unterscheidet man zwischen ökonomisch motivierter und nicht- ökonomisch motivierter Wanderung. In vielerlei Hinsicht spricht die Forschung so von anziehenden, den pull - und abstoßenden, den push - Faktoren, die die Migration beeinflussen.

Ich beziehe mich im Folgenden ausschließlich auf die im Rahmen dieser Arbeit relevante freiwillige Migration, deren ökonomische Motivation durch beide Elemente bedingt ist.

Die push - Faktoren kann man in ihrer Komplexität nur begreifen, betrachtet man sie aus verschiedenen Perspektiven. Aus ökonomisch - demographischer Perspektive bedingen Armut, Arbeitslosigkeit, geringe Entlohnung, eine hohe Fruchtbarkeitsrate und der Mangel an Gesundheitsversorgung und Bildungsangeboten die ` exit-Option ´, die Auswanderung. Die politische Perspektive definiert sich durch jegliche Art von Konflikten, Unsicherheiten, schlechter Regierungsführung, Korruption und den Missbrauch von Menschenrechten. Ebenso spielt die soziale, kulturelle Perspektive eine große Rolle. Diskriminierung aus ethnischen, religiösen, oder kastenbezogenen Gründen veranlasst viele Menschen dazu, ihren Heimatort zu verlassen. Die ökologische Perspektive gewinnt zunehmend an Relevanz. Viele Menschen sehen sich durch Ernteverlust, der Erschöpfung der Ressourcen, sowie natürlicher oder menschlich verursachter Katastrophen gezwungen, auszuwandern. Gemäß der Prognosen werden nicht nur Umweltkatastrophen und ökologische Krisen die Migrationsrate schon in der nahen Zukunft erhöhen. Vorhergesagt wird der auch der Anstieg ethnisch-religiös geprägter Konflikte, oder die Verfolgung von ethnischer Säuberung als Ziel einer Konfliktpartei.¹⁸

Die pull - Faktoren hingegen werden von der Forschung nicht in einer solchen Komplexität beschrieben. Meistens sind es ökonomische Perspektiven, wahrgenommen durch die globale, mediale Verbreitung, die im Zusammenhang mit treibenden Faktoren, den Mensch zur Wanderung veranlasst. Die Chance auf einen Arbeitsplatz, einen höheren Lebensstandard, die Hoffnung auf bessere Aussichten für die persönliche und berufliche Entwicklung bergen großen Reiz. In vielen Gesellschaften ist die mediale Verbreitung einer `besseren Welt´ gar nicht notwendig; die Erfahrungen von Familienmitgliedern, Freunden und Bekannten im Ausland tragen sich weiter. In einigen Regionen, wie zum Beispiel in Guatemala oder auf den Philippinen, gehört die Migration mittlerweile zum gesellschaftlich verankerten `Lebensbild´. Fast jede Familie spart darauf, einen Nachfolger als Hoffnungsträger ins Ausland zu schicken.

Wie die Aufzählung der Einflussnehmenden push -Faktoren zeigt, ist die Migration lange nicht ausschließlich durch Armut bestimmt. Ihre Wurzeln liegen tiefer und die Armut ist oft nur ein Symptom.¹⁹

Ebenso, wie es ein Trugschluss ist, dass Armut generell an Arbeitslosigkeit gebunden sei. Offizielle Zahlen zu Arbeitslosigkeit zeigen zwischen den Regionen keine allzu großen Unterschiede auf: während für die Industrieländer eine Arbeitslosigkeitsrate von 6,7% gemessen wird, beläuft diese sich in lateinamerikanischen Staaten auf 7,7%. In Subsahara-Afrika zeigt die Studie der International Labour Organization die höchste gemessene Arbeitslosigkeitsrate von 9,7%, in Ostasien eine verhältnismäßig geringe von 3,8%. Südasien weist 4,7% Arbeitslosigkeit unter der Bevölkerung auf, Süd-Ostasien 6,1%.²⁰ Allerdings bedeuten diese Zahlen wenig. Denn die Hälfte aller 2,85 Milliarden²¹ Arbeitskräfte verdient weniger als 2 US$ täglich und kann damit weder ihren, noch den Lebensunterhalt ihrer Familie finanzieren. Trotz Arbeit leben 529 Millionen Menschen mit ihren Familien in absoluter Armut. Das heißt, jeder fünfte Arbeitnehmer in der Welt muss mit weniger als 1US$ täglich auskommen.²²

Eine ähnliche Entwicklung des globalen Arbeitsmarktes, hat es nie zuvor gegeben. Das Problem ist in der Regel nicht der Mangel an Kapital, sondern vielmehr die ungenügende Verteilung des Wohlstandes.

In zahlreichen Emigrationsländern nährt Bad Governance diese Missstände. Eine korrupte oder auch diktatorische Riege führt zur Veruntreuung der Gelder und schlichtweg zu einer miserablen Verteilung des Gutes in der Gesellschaft. Schlechte Regierungsführung ermöglicht die Ausführung von Kapital und Steuern, arrangiert die Privatisierung großer Landstriche und verursacht so Landflucht und städtische Verarmung. Obgleich einige Staaten, auch in internationaler Sicht, nicht als absolut arm gelten, da mit der Abgabe natürlicher Ressourcen der Staatshaushalt bedient wird, erreicht der Gewinn doch nur wenige Menschen. Einseitige Arbeitsverhältnisse, eine Einschränkung der persönlichen Rechte, ungerechte und schlecht ausgebaute Bildungssysteme sowie eine unverhältnismäßige Gegenüberstellung von Entlohnung und Lebenserhaltungskosten bedienen eine verarmende Gesellschaft, die ihren Glauben in eine Zukunft im eigenen Land verloren hat. Gespräche mit einem jungen Mann, der das Risiko der irregulären Migration nach Europa auf sich genommen hat, um der Perspektivlosigkeit in der eigenen chilenischen Gesellschaft zu entfliehen, geben der wissenschaftlichen Lektüre ein Gesicht. „ Alla vive uno con la sensacion que no existe futuro. “²³ Auch wenn Chile das reichste und exportstärkste südamerikanische Land darstellt und im jährlichen Korruptionsindex und im Ranking der unternehmerfreundlichsten Staaten regelmäßig positiv abschneidet - die gesellschaftlichen Ungerechtigkeiten sind gravierend. Mit europäischen Lebenserhaltungskosten und einem Viertel unserer Löhne ist man ohne Familienkapital beinahe chancenlos. Die staatliche Schulbildung ist schlecht, die private, ebenso wie die (staatliche) universitäre sehr teuer, der tertiäre Bildungsweg ist folglich nur einem geringen Anteil der Bevölkerung zugänglich. Während auf die ärmsten 40% des Landes nur 10% des Gesamtkapitals fallen, kontrolliert das oberste Fünftel gut 60% der Finanzen.²⁴

Die unverhältnismäßige Verteilung von Kapital durchzieht die Welt. In Subsahara- Afrika liegt der Anteil der ärmsten 40% der Gesellschaft am gesamten Einkommen bei gerade mal 12%. In Südasien fallen 21% des gesamten Kapitals auf 40% der Bevölkerung zurück, während die privilegierten 20% der Bevölkerung 43% des gesamten Einkommens auf sich vereinen. In den industrialisierten Ländern ist die Kapitalverteilung ähnlich, 19% der Gesellschaft kontrolliert 42% des gesamten Kapitals. Auch in den Industrieländern gelten zwischen 7 und 17% der Bevölkerung als arm.²⁵

Die Wurzeln der Migration liegen tief. Gesellschaftliche und wirtschaftliche Ungerechtigkeit begründen sich fast immer in einer Mischung aus endogenen und exogenen Faktoren. Wichtige Faktoren liegen in der Geschichte, so erklärt in vielen Ländern u. a. die Abgabe der natürlichen Ressourcen zu unverhältnismäßigen Konditionen die heutige Verarmung. Das internationale Wanderungsgeschehen ist vom Welthandelssystem nicht zu trennen²⁶. Reiche Staaten fordern freien Zugriff auf Märkte des Südens und nutzten zugleich ihre protektionistische Politik zum Schutz der eigenen Märkte. Dieses Welthandelsystem kostet die Entwicklungsländer jährlich 100 Millionen Dollar.²⁷

Vor allem die europäische Union hat vorhandene Strukturen im Land nicht immer zum Positiven verändert. Ein bekanntes Beispiel dafür ist der Fischfang der europäischen Union, der durch industrielle Fangmethoden die Existenz vieler westafrikanischer Fischer ruiniert hat. Mittels hochtechnisierter Fischereiflotten holten europäische Firmen in kürzester Zeit mehr Fisch aus dem Wasser, als die Einheimischen dies über viele Jahre getan hätten.²⁸ Für solche Fälle absolut inkohärenter, Interessengeleiteter und folgenschwerer Politik der EU, lassen sich zahlreiche Beispiele finden.

II. Die Europäische Union - Gemeinsame Ideale, gemeinsame Wege

Längst ist die Europäische Union ihren einstigen Zielsetzungen voraus. Auf der Basis einer Friedens- und Wertegemeinschaft strebte die Politik des europäischen Zusammenschlusses nach einer friedvollen Ordnung in Europa.²⁹ Der Zustand eines konfliktfreien Zusammenlebens ist für die Bevölkerung der Europäischen Union heute normal geworden, ebenso selbstverständlich scheint es, dass man mittlerweile in 16 EU-Staaten mit einer einheitlichen Währung bezahlt. Doch im 21. Jahrhundert warten ganz andere Anforderungen auf den „ fusionierten Föderalstaat “³⁰. Globale Themen wie der Klimawandel, internationale Entwicklungsziele, eine soziale Ausgestaltung der Globalisierung, oder der Schutz vor Terrorismus und organisierter Kriminalität lassen sich nicht mehr im Alleingang angehen. Auch die Steuerung der Migrationsströme geht heute weit über nationalstaatliche Grenzen hinaus.

2.1 Erwünschte und unerwünschte Zuwanderung in die EU im auslaufenden 20. Jahrhundert

2.1.1 Wanderungsströme in Richtung Europa

Bis in die erste Hälfte des 20. Jahrhunderts galt Europa nicht als Anlaufstelle, sondern eher als Auswanderungsregion. Bis 1930 hatten mehr als 50 Millionen Menschen Europa verlassen, hauptsächlich in Richtung des amerikanischen Kontinents. Der Exodus in die Neue Welt des 19. und 20. Jahrhundert begleitete als säkulare soziale Massenbewegung die europäische Transformation von der Agrar- zur Industriegesellschaft.³¹

Spätestens seit Mitte des 20. Jahrhunderts verzeichnet Europa aber bis heute eine positive Wanderungsbilanz. Zwischen Ende des zweiten Weltkrieges und dem Ende des kalten Krieges wurde die Wanderungsgeschichte West-Europas von verschiedenen Faktoren bestimmt. Aufgrund von Anwerbeverträgen, kolonialen Beziehungen oder sonstigen historischen Banden entstanden feste Migrationsmuster zwischen einigen EU-Ländern und bestimmten Herkunftsländern, so z.B. zwischen Spanien, Lateinamerika und Nordafrika, zwischen Großbritannien, Afrika und Asien, zwischen Finnland und der ehemaligen Sowjetunion, oder auch zwischen Deutschland und der Türkei.

Auch die südlichen Länder Europas - traditionell eher als Auswanderungsländer bekannt - entwickelten sich in den 90er Jahren also zu Einwanderungsländern. Italien war hier an der Spitze und rückte aufgrund seiner geographischen Nähe zu den Krisenregionen auf dem Balkan als Anlaufstelle in den Mittelpunkt. Auch Griechenland zählt zu den Hauptkreuzungspunkten für die nach dem Kalten Krieg einsetzende Ost-West-Wanderung.

Die Jahre der massiven Zuwanderung waren gleichzeitig Jahre eines großen gesellschaftlichen und politischen Umbruchs. Ein Gefühl der Ohmacht beherrschte zum Ende der 80er und Anfang der 90er Jahre die öffentliche Wahrnehmung der Zuwanderung.

Von Frankreich, Irland und dem Vereinigten Königreich wurde diese Entwicklung dennoch durch ein gezieltes Anwerbesystem aktiv unterstützt, während andere Staaten eine eher restriktive Haltung vertraten. Im Milleniumsjahr führte dann auch Deutschland die Green Card ein und begann die Anwerbung um hoch qualifizierte Fachkräfte aus der Informations- und Kommunikationsbranche. Schon in den ersten drei Jahren kamen - diesem Lockruf folgend - 15.600 Experten ins Land. Im gleichen Atemzug stieg aber auch die Zuwanderung von gering qualifizierten Migranten. Vor allem im landwirtschaftlichen Bereich war der Saisonarbeiter gefragt, auch die Nachfrage der Arbeitskräfte für private Haushalte wuchs.

In vielen `alten´ EU-Staaten trägt die Immigration, aufgrund der hohen Geburtenrate bei Zuwanderinnen schon lange erheblich zur Bevölkerungsentwicklung bei. „ Ö sterreich, Deutschland, Griechenland, Italien und Spanien haben so in besonderer Weise von der Zuwanderung profitiert. “³² Allein in Spanien werden jährlich 300.000 Zuwanderer benötigt, um das Bruttosozialprodukt, die Geburtenrate und das Rentensystem stabil zu halten, bestätigen die Weltbank und die spanische Kommission zur Hilfe von Flüchtlingen (CEAR). Bereits die Hälfte aller neuen Beitragszahler der Sozialversicherung kommt heute aus dem Ausland.

Gegenwärtig beläuft sich der Anteil der Einwanderer an der Gesamtbevölkerung der EU auf 3,8 %.³³

2.1.2 Europa als Ziel irregulärer Migration

Mit mittlerweile 27 Mitgliedsstaaten zählt die Europäische Union heute rund 500 Millionen Bürger. Schätzungsweise acht Millionen Menschen halten sich dabei zurzeit ohne Aufenthaltsberechtigung im Gebiet des Staatenverbundes auf.³⁴ Die irreguläre Zuwanderung verwandelte sich in den letzten Jahren zum traurigen Medienspektakel. Während tausende afrikanische Männer und Frauen versuchten, u.

a. über die spanischen Exklaven Ceuta und Melilla auf europäisches Territorium zu gelangen, werden regelmäßig große Gruppen Schiffsbrüchiger von hoher See geborgen, die bei dem Versuch, die „ Villa Europa “³⁵ zu erreichen, scheiterten. Der Großteil der `illegalen´ Migranten in den OECD-Ländern und in der EU hat die Grenzen allerdings auf ganz reguläre Art überquert und sich dann nach Ablauf der Aufenthaltserlaubnis gegen die Rückreise entschieden.

Die irreguläre Migration wird als eines der größten europäischen Probleme wahrgenommen. Mittels neuer Instrumente und Maßnahmen versuchen die Mitgliedsstaaten, die volle Kontrolle über ihr Staatsgebiet zu erlangen. Für viele Migrationsforscher ist die Tatsache der Irregularität der beste Beweis dafür, dass es der Europäischen Union an offiziellen und einheitlichen Zugangsmöglichkeiten mangelt.³⁶

Der Nationalstaat empfindet die Zunahme der irregulären Migration als Anzeichen eines Autoritätsverlustes. Doch zugleich erwies sich die Haltung der Europäischen Bevölkerung gegenüber den Migranten über lange Zeit als äußerst zwiespältig. Auf der einen Seite wird die Diaspora im eigenen Land, wie heutzutage z.B. die Muslime, mit Unsicherheit und der Angst vor Kulturverlust, bzw. mit dem Gefühl einer „ Bedrohung der nationalen Identität “³⁷ in Verbindung gebracht. Zugleich aber werden `illegale´ Einwanderer seit Jahrzehnten als günstige Arbeitskräfte geschätzt³⁸ und stützen teilweise noch immer ganze Dienstleistungsbereiche.

Ein Beispiel für einen europäischen Staat, der von der irregulären Einwanderung ohne Zweifel profitierte, ist Spanien. Seit dem Wachstumsschub in den 90ern trugen sieben Millionen Zuwanderer dazu bei, Industrie- und Dienstleistungsgewerbe auszubauen. Gerade durch die Bauwirtschaft haben sich viele `illegale´ Einwanderer aus Lateinamerika und Osteuropa ihren Platz in der Nationalökonomie erarbeitet. Durch die Legalisierungen in den folgenden Jahren, wurden für die zuvor `schwarz´ Beschäftigten nun Sozialbeiträge gezahlt und die Sozialversicherungen kamen aus den roten Zahlen.

In Frankreich wird die Irregularität seit langem einer wesentlich stärkeren Kriminalisierung unterzogen, obgleich die ` sans papiers ´ auch hier wesentlicher Bestandteil der Bauindustrie, Gaststätten- und Reinigungsbranche sind. Dadurch unterstreicht man die prekäre und rechtslose Situation gegenüber dem Arbeitgeber.

2.1.3 Die Mobilität des Faktors Arbeit

Die Mobilität des Faktors Arbeit wurde in den vergangenen Jahren immer wichtiger. Insbesondere um die Anwerbung qualifizierter Migranten, wie Ingenieure, Mediziner oder Pflegekräfte, um Menschen, die über individuelle Fähigkeiten, Bildung und Wissen verfügen, besteht international wachsende Konkurrenz zwischen den OECD- Staaten.

Seit einigen Jahren haben auch europäische Staaten die Einwanderungspolitik als Instrument der Wirtschafts- und Strukturpolitik erkannt. Dabei weiteten einige Länder ihr Anreizsystem sogar auf steuerliche Vergünstigungen aus. Auf diese Weise hat beispielsweise die Schweiz 2001 ihre Quote für hochqualifizierte Arbeitskräfte aus dem Ausland um fast 30% erhöht.³⁹

Die bedrohliche demographische Entwicklung steht schon seit einigen Jahren im Mittelpunkt, geht es um die zukünftige Ausgestaltung der Zuwanderungspolitik. „ Migration is assuming increasing importance in measurements of population chance.“⁴⁰ Laut einer Prognose der Europäischen Kommission könnte die Erwerbsbevölkerung der Europäischen Union bis zum Jahr 2060 ohne Einwanderung in derzeitigem Umfang um 110 Millionen abnehmen.⁴¹ Das wird zwangsläufig zu großen Problemen in den sozialen Sicherungssystemen führen. Zudem mangelt es auch kurz- und mittelfristig an Arbeitskräften, „ es gibt Probleme perspektivischer Schrumpfung und Vergreisung sowie fehlender qualifizierter `manpower ´“ ⁴², definierte Fijalkowsi bereits vor Jahren Europas Schwachstelle in knappen Worten. Der Hintergrund des demographischen Wandels ist komplex; der technologische Wandel, die Bevölkerungsalterung, die Veränderungen der weltweiten Arbeitsteilung und die folgenden Auswanderungsbewegungen spielen eine große Rolle. Allein 2007 wanderten 270 000 hochqualifizierte Europäer in die USA, nach Australien, Kanada und Neuseeland aus. Für Deutschland wird beispielsweise ein Bedarf von 95.000 Ingenieuren prognostiziert, das deutsche Bildungssystem könnte aber nur 20.000 hervorbringen, so Europaparlamentarierin Ewa Klamt Ende letzten Jahres.⁴³

Ebenso rechtfertigt der Mangel an qualifizierten Kräften im Pflegebereich für die EU die Suche auf dem internationalen Markt. Kurzfristig entstehende Lücken für hochqualifizierte Arbeitskräfte erfordern Problembehebung, um nicht an Konkurrenzfähigkeit in der globalisierten Wirtschaft einzubüßen. Kann die Einwanderung einen produktiven Beitrag zur wirtschaftlichen oder gesellschaftlichen Entwicklung leisten, so ist sie gemäß der Idee der replacement migration⁴⁴ mehr als erwünscht. Wobei die Migration auch kein Allheilmittel sein kann. Vielmehr könne sie den Prozess des demographischen Wandels nur verlangsamen, glaubt auch Alfredo Märker.⁴⁵

Aus Europäischer Perspektive gibt es dennoch zahlreiche Gründe, den EU- Arbeitsmarkt durch die weltweite Anwerbung passgerechter Arbeitskräfte zu bereichern. Insbesondere das in der Lissabon-Agenda definierte strategische Ziel gibt dafür innereuropäische Rechtfertigung: „ to become the most dynamic and competitive knowledge-based economy in the world capable of sustainable economic growth with more and better jobs and greater social cohesion “⁴⁶.

Dafür werden ausländische Arbeitskräfte notwendig sein. Bislang hat Europa im `Kampf um die hellsten Köpfe der Welt´ nicht gut abgeschnitten. Die Menschen, die ein neues Zuhause in der EU suchen, sind durchschnittlich schlechter qualifiziert als jene, die in die USA migrieren. Europa sei als Zuwanderungsstandort noch nicht so etabliert wie die USA, erklärte Steffen Kroehnert vom Berlin- Institut für Bevölkerung und Entwicklung dem Spiegel.⁴⁷ Das soll geändert werden. Auch Franco Frattini, Vizepräsident der EU-Kommission, warb auf der High-Level Conference on Legal Immigration 2007 in Lissabon für eine offensivere Anwerbung von Hochqualifizierten in der EU. 85% der unqualifizierten Migranten migrierten nach Europa, so Frattini, nur 5 % in die USA; während auf der anderen Seite die USA von 55% aller hochqualifizierten Wanderer profitierte, und Europa nur für 5% Migrationsziel darstelle.⁴⁸ Eine OECD Studie aus dem Jahr 2006 zeigte hingegen weniger alarmierende Ergebnisse. Demnach soll ein Viertel aller Hochqualifizierten Migranten Europa wählen, während zwei Drittel in die USA migrierten.⁴⁹

2.2 Die Anfänge einer gemeinsamen Steuerung

2.2.1 Gemeinschaft versus Nationalstaat -

Über die Notwendigkeit einer gemeinsamen Migrationspolitik Bisher legte noch jeder EU-Staat in Ausübung seiner Souveränität den größten Teil der Zuwanderungsspielregeln selbst fest. Die politischen und administrativen Verfahren haben sich aufgrund wirtschaftlicher, politischer, humanitärer und auch kultureller Faktoren historisch unterschiedlich entwickelt. So gewähren manche Staaten vereinfachte Bedingungen der Zuwanderung für Menschen aus den ehemaligen Kolonial- und Staatsgebieten, oder erstellen explizite Regeln für den Familiennachzug ehemaliger Gastarbeiter. Der Prozess der Europäischen Integration und die fortschreitende Globalisierung machen jedoch deutlich, dass 27 divergierende Zuwanderungspolitiken im Raum der Europäischen Union lange überholt sind. Wanderungsbewegungen sind kaum steuerbare Prozesse, „ bei denen sich sowohl die Akteure als auch die Ursachen sowie die Dynamik des Prozesses unmittelbarem nationalstaatlichem Einfluss entziehen.“⁵⁰

Europa ist mittlerweile wichtiges Ziel globaler Wanderungsbewegungen und bemüht sich, diese Position weiter auszubauen.

Die Prognosen der letzten Jahre zeigen, dass interne und internationale Flucht- und Wanderungsbewegungen zunehmen werden. Verschiedene Entwicklungen, wie die Erosion traditioneller Lebensstile und ein anwachsendes ökonomisches und politisches Entwicklungsgefälle zwischen Zentrumsgebieten und Peripherie, weisen darauf hin. Zudem erleichtert der Informationsfluss die Verbreitung der westlichen Kultur- und Lebensmuster und erhöht somit ihre Anreizfunktion auf potentielle Migranten. Die Globalisierung senkt wiederum deren Kosten der Raumüberwindung.⁵¹ Soziale Netzwerke, familiäre Bande, oder auch Geschäftsbeziehungen begünstigen die Migration, deren Erscheinungsformen, Ursachen und Motive immer komplexer werden. Die Vernetzungen in Politik, Wirtschaft und Wissenschaft haben zudem der Elitenmigration zur Popularität verholfen. Insgesamt lässt sich feststellen, dass es dem einzelnen Nationalstaat in den letzten Jahren immer schwerer fiel, die wirtschaftlichen, politischen und sozialen Folgen der Migration allein zu bewältigen.

„ Die Dialektik von Globalisierung und territorialstaatlicher Kontrolle bedeutet, dass es jenseits aller staatlichen Kontrollversuche immer mehr individuelle Anreize für Migration gibt, sowohl durch das Interesse an billigen Arbeitskräften in den Immigrationsländern als auch durch die globale soziale Ungleichheit.“⁵² Die „ Revolutionierung der Verkehrswege “⁵³ ermöglicht eine vorher unbekannte Mobilität und sorgt so für die `Entregionalisierung´ der Migration. Die damit entstehenden politischen Anforderungen sind groß. Die `de-jure Zuständigkeit´ stimmt räumlich nicht mehr mit der `de-facto-Regulierbarkeit´ überein, resümieren Straubhaar und Wolter⁵⁴. Das macht eine Lösungsfindung auf nationalstaatlicher Ebene so gut wie unmöglich.

Im Grunde gibt es also keine Zweifel mehr, dass eine rein nationalstaatliche Herangehenswiese bei transnationalen Angelegenheiten - insbesondere aufgrund der wirtschaftlichen und politischen Verflechtungen innerhalb der EU - nicht effektiv sein kann. „ Insgesamt resultiert also bereits aus dem Ziel einer wirtschaftlich motivierten Integration nach innen zwangsläufig die Notwendigkeit eines gemeinsamen Auftretens der EU nach außen, zumindest jedoch die umfassende Europäisierung der Zuwanderungspolitik. “ ⁵⁵

Politikwissenschaftler, wie Steffen Angenendt, fordern daher eine intensivere internationale und zivilgesellschaftliche Kooperation.⁵⁶ Doch die Zuwanderung ist für jeden Nationalstaat ein sensibles Thema. Die Kontrolle über das Territorium ist Bestandteil nationalstaatlicher Hoheitsrechte. Zudem handelt es sich bei der Migrationspolitik um einen Bereich, in dem der nationale Souveränitätsanspruch besonders vehement „ gegen seine zunehmende Aushöhlung durch transnationale Prozesse “⁵⁷ verteidigt wird. Von Teilen der Öffentlichkeit, wie auch von vielen politischen Entscheidungsträgern, wird die Asyl- und Migrationspolitik als einer der wenigen Politikbereiche angesehen, „ wo sich noch die Bedeutung von nationalstaatlichen Grenzen und der Erhalt staatlicher Autorität demonstrieren lassen.“⁵⁸ Gerade dieses Politikfeld wird deswegen von vielen Politikern und Parteien zur Profilierung genutzt und gezielt zur Emotionalisierung von politischen Konkurrenzkämpfen, wie Wahlen, eingesetzt.

Letztlich ist dennoch allen Beteiligten klar, dass der nationalstaatliche Alleingang zur Steuerung der internationalen Migration keine Lösung mehr darstellt.

2.2.2 Erste Schritte einer gemeinsamen Europäischen Migrationspolitik

Obgleich Europa schon lange ein wichtiges Einwanderungsziel darstellt, tut sich die Politik der EG mit der Vereinheitlichung der Migrationsspielregeln schwer. Die heutigen Zugewinne sind das Ergebnis eines langen und schwerfälligen Prozesses.

Fast immer hat Zuwanderung die wirtschaftliche Entwicklung positiv beeinflusst - auch in Europa. Gerade in den Nachkriegsjahren verhalfen die immigrierten Arbeitskräfte in einigen Europäischen Staaten zum wirtschaftlichen Aufschwung. Die Zuwanderungspolitik wurde zu dieser Zeit auf nationalstaatlicher Ebene bestimmt, innerhalb den Partnern der EGKS gab es keine koordinierte Politik. Indirekt prophezeiten die römischen Verträge der Zuwanderungspolitik aber dennoch große Veränderungen, denn mit der Unterzeichnung im März 1957 wurde zum ersten Mal die Absicht einer liberalisierten Binnenmigration festgehalten.

Zwischen 1974 und 1985 prägten erste Koordinationsbemühungen zum Zweck der freien Binnenmigration - auch über den Kreis der Erwerbstätigen hinaus - die Verhandlungen der EG. Im Assoziierungs- und Kooperationsabkommen von Lomé wurde 1976 die Koordinierung der Politik gegenüber Drittstaatsangehörige rein formell auf die Europäische Kommission übertragen. Zumindest auf dem Papier war das die erste ausgeführte Planung in diese Richtung.

Das Schengen-Abkommen besiegelte 1985 die Einrichtung eines Binnenmarktes und damit die verstärkte Sicherung der Außengrenzen und die Errichtung eines Informationssystems. Im selben Jahr wurde auf dem Gipfel in Paris das `Europa der Bürger´ ausgerufen und der einheitliche europäische Pass zum Symbol einer gemeinsamen europäischen Identität erklärt.

Bereits damals befürchtete man im Zuge der Erweiterung der Europäischen Gesellschaft eine `Überschwemmung´ des alten EU-Arbeitsmarktes⁵⁹, doch Massenzuwanderungen aus den neuen Beitrittsländern Spanien, Griechenland und Portugal blieben aus.

In der Einheitlichen Europäischen Akte wurde 1986 die gemeinsame Regelung der Einreise und des Aufenthalts von Drittstaatsangehörigen diskutiert, wenngleich man dabei auch weiterhin die Betonung auf staatliche Souveränität legte. Eine genauere Definition zeigte 1989 das `Palma-Dokument´, das die EG-Zusammenarbeit in differenzierte Phasen kurz- und langfristiger Kooperation unterteilt. Alfredo Märker erkennt in dieser Phase aber noch keine Bausteine einer umfassenden, europäischen Zuwanderungspolitik.<sup>60</sup> Auch in den Anfängen der 90er Jahre beschäftigte man sich zunächst noch mit einer Definierung der Ergänzungsmaßnahmen, die einer Verwirklichung eines gemeinsamen Binnenmarktes dienlich schienen. In diesem Zusammenhang stellten sich zunächst die Bereiche der Visa- und Asylpolitik<sup>61</sup> als relevant heraus. Im Maastrichter Vertrag 1992 wurde dann erstmals die Grundlage für die migrationspolitische Zusammenarbeit als ` Angelegenheit gemeinsamen Interesses ´ gelegt, wenngleich auch die Staaten die Entscheidungshoheit behalten sollten. Fünf Jahre später führte die EG die Bereiche der Visapolitik, Einwanderung und Asyl im Amsterdamer Vertrag aus dem intergouvernmentalen Rahmen in einen gemeinschaftspolitischen Rahmen über. Weiterhin wurde allerdings die Entscheidungskompetenz der einzelnen Staaten betont.

Beim in Kraft treten des Amsterdamer Vertrages im Mai 1999 und der Verabschiedung des Tampere-Programms war Aufbruchsstimmung hin zu einem komplexen Verständnis von Zuwanderungspolitik zu spüren. Migrationsforscher sprachen schon zu dieser Zeit von einem Wahrnehmungs-, und Bewusstseinswandel, einem policy change⁶².

Man hatte Ziele für die Entwicklung einer gemeinsamen Migrations- und Asylpolitik entwickelt, über Partnerschaft mit den Herkunftsländern debattiert und Migrationskonzepte zur Steuerung von Migrationsströmen und zur Bekämpfung der `illegalen´ Einwanderung entworfen.⁶³

[...]

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¹ Sachverständigenrat für Zuwanderung und Integration „Migration und Integration - Erfahrungen nutzen, Neues wagen“. Bundesamt für Migration und Flüchtlinge. Nürnberg. 2004, S.3

² vgl. Moch 1992, zit. von. Kolb, Holger „War for Students? Über Einwanderungssozialismus, marktwirtschaftliche Konsequenzen und die `Remigrationisierung´ ausländischer Studierender“, in: Baringhorst, Sigrid (Hrsg.) “Herausforderung Migration - Perspektiven der vergleichenden Politikwissenschaft - Festschrift für Dietrich Thränhardt“. Lit. Berlin. 2006, S.106

³ Mely Kiyak „Europa: Die Villa mit fünf Sternen“. Bundeszentrale für politische Bildung. APuZ 35- 36. 2008

⁴ European Pact on Immigration and Asylum. 13440/08, Brüssel. 24.09.2008, S.3

⁵ Thränhardt, Dietrich (Hrsg.) “Entwicklung und Migration”. Lit. Münster. 2008, S.103f.

⁶ House of Commons, International Development Committee “Migration and Development. How to make migration work for poverty reduction”. London. 2004, S.53ff.

⁷ soll heißen: Europäisches Grenzüberwachungssystem EUROSUR; Europäische Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Außengrenzen der Mitgliedsstaaten der Europäischen Union FRONTEX

⁸ 1. Mose, 45,6, zit. in: Franz Nuscheler „Globalisierung und ihre Folgen: Gerät die Welt in Bewegung?“ In: Zuwanderung im Zeichen der Globalisierung, S.23

⁹ vgl. ebd.

¹⁰ vgl. Angenendt, Steffen “Aktuelle Wanderungstrends”. Deutsche Gesellschaft für Auswärtige Politik. Weltpolitik.net. 2003

¹¹ die Organization for Economic Co-operation and Development vereinigt weltweit 30 Staaten, die sich zu Demokratie und Marktwirtschaft bekennen

¹² vgl. OECD Publishing “International Migration Outlook 2008”. Source OECD. 2008, S.24

¹³ vgl. Franz Nuscheler „Globalisierung und ihre Folgen: Gerät die Welt in Bewegung?“ In: Zuwanderung im Zeichen der Globalisierung, S.23

¹⁴ vgl. Franz Nuscheler „Globalisierung und ihre Folgen: Gerät die Welt in Bewegung?“ In: Zuwanderung im Zeichen der Globalisierung, S.23

¹⁵ `Secondary emigration´, vgl. Martin, John P. „Temporary Labour Migration: An Illusory Promise?” Migration Outlook. OECD. 2008, S.18

¹⁶ vgl. Sachverständigenrat für Zuwanderung und Integration „Migration und Integration - Erfahrungen nutzen, Neues wagen“. Bundesamt für Migration und Flüchtlinge. Nürnberg. 2004, S.39

¹⁷ vgl. ebd. S.45

¹⁸ vgl. OECD Publishing “International Migration Outlook 2008”. Source OECD. 2008, S.25ff.

¹⁹ vgl. Azopardo, Ildefonso Gutiérrez/ Martín Buenadicha, José « Las otras caras de la inmigración: sus causas y consecuencias en los países de origen », in : Hispanos en USA / Inmigrantes en Espana: Amenaza o Nueva Civilización? T. Calvo Buezas. Madrid. 2006, S.76ff.

²⁰ vgl. ILO (International Labour Organisation) „Global Employment Trends“ Brief. 2006

²¹ Quelle 2005

²² vgl. ILO (International Labour Organisation) „Global Employment Trends“ Brief. 2006

²³ (übers. „Dort lebt man mit der Gewissheit, dass (für einen) keine Zukunft existiert.“) Jair, 24 Jahre aus dem Norden Chiles

²⁴ durchschnittliche Berechnung für Lateinamerika insg., vgl. Fues, Thomas „Global Social Policy and Development“, in: Debiel, Tobias / Messner, Dirk / Nuscheler, Franz „Global Trends 2007. Vulnerability and Human Security in the 21st Century“. Stiftung Entwicklung und Frieden. Bonn. 2006, S.56

²⁵ Zahlen entnommen aus: Fues, Thomas „Global Social Policy and Development“, in: Debiel, Tobias / Messner, Dirk / Nuscheler, Franz „Global Trends 2007. Vulnerability and Human Security in the 21st Century“. Stiftung Entwicklung und Frieden. Bonn. 2006, S.56

²⁶ vgl. Azopardo, Ildefonso Gutiérrez/ Martín Buenadicha, José « Las otras caras de la inmigración: sus causas y consecuencias en los países de origen », in : Hispanos en USA / Inmigrantes en Espana: Amenaza o Nueva Civilización? T. Calvo Buezas. Madrid. 2006, S.76ff.

²⁷ vgl. Pro Asyl e.V., medico international e.V. “Migration und Flüchtlingsschutz im Zeichen der Globalisierung. 2008

²⁸ dieses und ähnliche Beispiele zu finden auf der Internetseite „EU Coherence for Development“ der Evert Vermeer Stiftung / Concord, http://www.eucoherence.org (Stand: 25.02.´09)

²⁹ Woyke, Wichard (Hrsg.) „Handwörterbuch Internationale Politik“. Leske + Budrich. Opladen. 1995, S.93

³⁰ Kreile (1992), zit. in ebd. S. 101

³¹ vgl. Bade, Klaus J. „Europa in Bewegung - Migration vom späten 18. Jahrhundert bis zur Gegenwart“. Verlag C.H. Beck. München. 2000, 121 ff.

³² Sachverständigenrat für Zuwanderung und Integration „Migration und Integration - Erfahrungen nutzen, Neues wagen“. Bundesamt für Migration und Flüchtlinge. Nürnberg. 2004, S.52

³³ vgl. KOM (2008) 359: Eine gemeinsame Einwanderungspolitik für Europa: Grundsätze, Maßnahmen, Instrumente, S.2

³⁴ Vermutlich ist man bei dieser Statistik dem amerikanischen Vorbild gefolgt und vermerkte für jeweils `eine aufgedeckte Migration´ zwei weitere, die nicht aufgedeckt sind („ one caught, two pass “).

³⁵ Kiyak, Mely „Europa: Die Villa mit fünf Sternen“. Bundeszentrale für politische Bildung. APuZ 35-36. 2008

³⁶ vgl. Märker, Alfredo „Europäische Zuwanderungspolitik und globale Gerechtigkeit“. NomosVerlags-Gesellschaft. Baden-Baden. 2005, S.31

³⁷ Angenendt, Steffen „Wanderungsbewegungen und Globalisierung“, in: Butterwegge, Christoph / Hentges, Gudrun (Hrsg.) „Zuwanderung im Zeichen der Globalisierung“. Leske + Budrich. Opladen. 2000, S.43

³⁸ in der Regel verdient die `illegale´ Arbeitskraft die Hälfte im Vergleich zum Staatsbürger

³⁹ vgl. W.O. „Die Anwerbung hochqualifizierter Arbeitskräfte aus dem Ausland“. Ifo-Schnelldienst, 58. Jahrgang. Institut für Wirtschaftsforschung an der Universität München. 2005

⁴⁰ Poulain, Michel / Perrin, Nicolas “Can UN Migration Recommendations be met in Europe?”. Migration Policy Institute. 2003

⁴¹ vgl. KOM (2008) 359: Eine gemeinsame Einwanderungspolitik für Europa: Grundsätze, Maßnahmen, Instrumente, S.2

⁴² Fijalkowski 2002, zitiert von: Märker, Alfredo „Europäische Zuwanderungspolitik und globale Gerechtigkeit“. Nomos-Verlags-Gesellschaft. Baden-Baden. 2005, S.23

⁴³ unter anderem zu finden auf der Internetseite des Europäischen Parlaments, (Nov. 2008) „EU Blue Card - `Wir müssen Tür für legale Zuwanderung öffnen´“. http://www.europarl.europa.eu/news/public/story_page/018-39206-287-10-42-902- 20081013STO39205-2008-13-10-2008/default_de.htm (Stand: 16.02.´09)

⁴⁴ “Replacement migration refers to the international migration that would be needed to offset declines in the size of population, the declines in the population of working age, as well as to offset the overall ageing of a population.” vgl. United Nations Population Division. 2005

⁴⁵ vgl. Märker, Alfredo „Europäische Zuwanderungspolitik und globale Gerechtigkeit“. NomosVerlags-Gesellschaft. Baden-Baden. 2005, S.33

⁴⁶ Strategisches Ziel der EU im Rahmen der Lissabon-Strategie; COM (2005) 24: Working together for growth and jobs - A new start for the Lisbon Strategy

⁴⁷ vgl. Fischer, Sebastian / Meßmer, Nicole / Volkery, Carsten (Sept. 2007) „Bundesregierung sieht schwarz für Blue Cards“. Spiegel - Online. http://www.spiegel.de/politik/deutschland/0,1518,505629,00.html

⁴⁸ vgl. Frattini, Franco “Enhanced mobility, vigorous integration strategy and zero tolerance on illegal employment: a dynamic approach to European immigration policies”. High-Level Conference on Legal Immigration. Lissabon. 2007

⁴⁹ Katseli, Louka T. / Lucas, Robert E.B. / Xenogiani, Thoedora „Effects of Migration on Sending Countries: What do we know?” OECD Development Centre. Working Paper No.250. 2006, S.8

⁵⁰ Tomei/Heckmann 1999, zit. Von: Märker, Alfredo „Europäische Zuwanderungspolitik und globale Gerechtigkeit“. Nomos-Verlags-Gesellschaft. Baden-Baden. 2005, S.38

⁵¹ vgl. Straubhaar, Thomas / Wolter, Achim „Migration in Europa - Neue Dimensionen, neue Fragen, neue Antworten, in: Wolter, Achim (Hrsg.) „Migration in Europa“. Nomos-Verlags-Gesellschaft. Baden-Baden. 1999, S.7

⁵² Marfaing, Laurence / Hein, Wolfgang. GIGA Focus / German Institute of Global and Area Studies “Das Einwanderungsabkommen - kein Ende der illegalen Migration aus Afrika”. Nr.8. 2008

⁵³ Nuscheler 2000. S.23, zitiert in Märker, Alfredo „Europäische Zuwanderungspolitik und globale Gerechtigkeit“. Nomos-Verlags-Gesellschaft. Baden-Baden. 2005, S.37

⁵⁴ vgl. Straubhaar, Thomas / Wolter, Achim „Migration in Europa - Neue Dimensionen, neue Fragen, neue Antworten, in: Wolter, Achim (Hrsg.) „Migration in Europa“. Nomos-Verlags-Gesellschaft. Baden-Baden. 1999, S.7 ff.

⁵⁵ Märker, Alfredo „Europäische Zuwanderungspolitik und globale Gerechtigkeit“. Nomos-Verlags- Gesellschaft. Baden-Baden. 2005, S.39

⁵⁶ vgl. Angenendt, Steffen „Globalisierung und Wanderungsbewegungen“, in: Butterwegge, Christoph / Hentges, Gudrun (Hrsg.) „Zuwanderung im Zeichen der Globalisierung“. Leske + Budrich. Opladen. 2000, S.33

⁵⁷ Tomei, Verónica “Europäisierung nationaler Migrationspolitik. Eine Studie zur Veränderung von Regieren in Europa. Lucius & Lucius. Stuttgart. 2001, S.27

⁵⁸ Angenendt, Steffen „Wanderungsbewegungen und Globalisierung“, in: Butterwege/Hentges „Zuwanderung im Zeichen der Globalisierung“. Verlag für Sozialwissenschaften. Wiesbaden. 2006, S.43

⁵⁹ vgl. Sachverständigenrat für Zuwanderung und Integration „Migration und Integration - Erfahrungen nutzen, Neues wagen“. Bundesamt für Migration und Flüchtlinge. Nürnberg. 2004, S.298ff.

⁶⁰ vgl. Märker, Alfredo „Europäische Zuwanderungspolitik und globale Gerechtigkeit“. NomosVerlags-Gesellschaft. Baden-Baden. 2005, S.43

⁶¹ insbesondere die Zuschreibung der Verantwortlichkeiten als Antwort auf die Genfer Flüchtlingskonvention

⁶² vgl. Petra Bendel „Neue Chancen für die EU-Migrationspolitik? Die Europäische Union im Spagat zwischen Sicherheits-, Entwicklungs- und Außenpolitik“, in: Butterwege/Hentges „Zuwanderung im Zeichen der Globalisierung“. Verlag für Sozialwissenschaften. Wiesbaden. 2006, S.124

⁶³ vgl. Sachverständigenrat für Zuwanderung und Integration „Migration und Integration - Erfahrungen nutzen, Neues wagen“. Bundesamt für Migration und Flüchtlinge. Nürnberg. 2004, S.301