Kritische Analyse der Novellierung der EG-Öko-Audit-Verordnung - Entwicklung der Anforderungen an Umweltmanagementsysteme

1 Problemstellung und Gang der Untersuchung

Vor dem Hintergrund der wachsenden Bedeutung des Themas Umweltschutz wurde am 29. Juni 1993 die Verordnung (EWG) Nr. 1836/93 „über die freiwillige Beteiligung gewerblicher Unternehmen an einem Gemeinschaftssystem für das Umwelt-management und die Umweltbetriebsprüfung“ vom Rat der Europäischen Union verabschiedet. Diese – im folgenden auch EMAS-Verordnung (Environmental Management and Audit Scheme) oder Öko-Audit-Verordnung genannt – stellt ein neues Instrument in der europäischen und deutschen Umweltpolitik dar, weil sie als ein erster Schritt angesehen werden kann, die behördliche Kontrolle und Überwachung in Sachen Umweltschutz zu vermindern und gleichzeitig die Eigenverantwortung der Unternehmen zu stärken. Gemäß Artikel 20 der Verordnung sollte fünf Jahre nach ihrem Inkrafttreten eine Überprüfung erfolgen,^[1] um anhand der bisherigen Erfahrungen die Wirksamkeit des Öko-Audits zu kontrollieren und seine Stärken und Schwachstellen aufzuzeigen.

Der Vorschlag der Europäischen Kommission zur Novellierung der Ver­ordnung befindet sich derzeit im Gesetzgebungsverfahren. Daher stellt sich nun die Frage, inwieweit das bisherige System die Erwartungen erfüllt hat, ob durch die anstehende Novellierung Verbesserungen in ökologischer Hinsicht erreicht werden können und welche Änderungs­vorschläge geeignet sind, die Effizienz und Attraktivität des Öko-Audits für die Teilnehmer zu erhöhen. Dieses kann nämlich nur dann erfolgreich sein, wenn sich möglichst viele Unter- nehmen daran beteiligen. Gerade in der letzten Zeit ist jedoch die Zahl der Neuregistrierungen zurückgegangen, zum einen durch die aufkommende Konkurrenz durch die privatwirtschaftliche Norm DIN ISO 14001 für Umweltmanagementsysteme, zum anderen durch die Erfahrung vieler Unternehmen, daß die positiven Imagewirkungen des Öko-Audits nur selten konkrete Vorteile nach sich ziehen, wie z. B. Umsatzsteigerungen oder eine verbesserte Zusammenarbeit mit den zuständigen Aufsichts- und Genehmigungsbehörden.^[2]

Durch die Novellierung sollen nun den Unternehmen mehr Anreize zur Beteiligung geboten werden, ohne dadurch die Anforderungen an den betrieblichen Umweltschutz zu senken, da sonst sowohl die Wirksamkeit als auch die Glaubwürdigkeit des Systems in Frage gestellt würde.

In den folgenden Ausführungen wird nun eine kritische Analyse und Bewertung der einzelnen Novellierungsvorschläge unter Einbeziehung von Stellungnahmen der interessierten Kreise, wie z. B. Wirtschafts- und Umweltschutzverbänden oder Arbeitnehmerorganisationen durchgeführt. Dadurch sollen die zum Teil gegen­sätzlichen Standpunkte der Beteiligten deutlich gemacht und die Novellierung der EMAS-Verordnung von möglichst vielen verschiedenen Seiten betrachtet werden.

In Kapitel 2 wird zunächst die ursprüngliche Fassung der EMAS-Verordnung erläutert. Dort werden kurz die Ziele und Kernpunkte des Öko-Audits vorgestellt, anschließend der Ablauf des Verfahrens sowie das Zulassungs- und Aufsichtssystem für die zugelassenen Umweltgutachter. Unter Punkt 2.4 wird untersucht, inwieweit durch die Verordnung bisher Erfolge im betrieblichen Umweltschutz erreicht werden konnten und wie diese von den Interessensgruppen beurteilt werden.

Da innerhalb der EU die unterschiedlichsten Institutionen und Ausschüsse an der Novellierung beteiligt sind, die jeweils eigene Änderungsvorschläge in das Gesetzgebungsverfahren einbringen, wird in Kapitel 3 der formale Gesetz­gebungsprozeß auf europäischer Ebene dargestellt. Unter 3.1 wird die Zusammenarbeit der wichtigsten EU-Institutionen in den verschiedenen Gesetzgebungsverfahren erklärt. Anschließend erfolgt die Darstellung der einzelnen Schritte, die der Novellierungs­vorschlag der Kommission bisher im Gesetzgebungs­prozeß durchlaufen hat.

Kapitel 4 beschäftigt sich mit den inhaltlichen Änderungen der Verordnung, die derzeit diskutiert werden. Zunächst werden dort die Ziele der Novellierung aufgezeigt. In den folgenden Abschnitten werden dann die konkreten Maßnahmen zur Erreichung dieser Ziele diskutiert. Unter Punkt 4.2 wird der geänderte Anwendungsbereich der Verordnung thematisiert. Dazu gehört sowohl die Aufhebung des Standortbezugs als auch die Öffnung des Systems für nicht-gewerbliche Unternehmen. Im folgenden Abschnitt geht es um den Vorschlag, die Norm DIN ISO 14001 in die EMAS-Verordnung einzubeziehen. Der Punkt 4.4 geht der Frage nach, durch welche Maßnahmen im Rahmen der Novellierung eine stärkere Einbeziehung der Mitarbeiter in den betreffenden Unternehmen möglich ist. Anschließend wird auf die Änderungs­vorschläge eingegangen, durch die der Bekanntheits­grad der Verordnung in der Öffentlichkeit erhöht werden soll. Unter Punkt 4.6 steht die stärkere staatliche Förderung von kleinen und mittleren Unternehmen im Mittelpunkt. Im letzten Abschnitt des Kapitels wird auf die zu berück­sichtigenden Umwelt­aspekte, die Gewährung von behördlichen Erleich­terungen für validierte Organisationen sowie die Zulassung und Beaufsichtigung der Umweltgutachter eingegangen.

Zum Abschluß der Ausführungen erfolgt in Kapitel 5 eine thesenförmige Zusammenfassung der Ergebnisse dieser Arbeit und ein Ausblick auf die weitere Entwicklung des Öko-Audits.

2 Die EG Öko-Audit-Verordnung

2.1 Ziele und Kernpunkte

Laut Artikel 1 Absatz 2 der EMAS-Verordnung ist das Ziel des Öko-Audits „die Förderung der kontinuierlichen Verbesserung des betrieblichen Umweltschutzes im Rahmen der gewerblichen Tätigkeiten.“ Diese soll erreicht werden durch die schriftliche Formulierung und Umsetzung einer Umweltpolitik und Umweltzielen, der Einführung eines wirksamen Umweltmanagementsystems und der Ausarbeitung von Umweltprogrammen. Desweiteren soll eine regelmäßige, systematische und objektive Bewertung dieser Einrichtungen durchgeführt werden und die Öffentlichkeit durch eine sogenannte Umwelterklärung Informationen über den betrieblichen Umweltschutz erlangen können. Die EMAS-Verordnung stellt eine Kombination von technologischen und managementorientierten Umweltschutz­verbesserungen dar, die auch wirtschaftliche Fragen nicht außer acht läßt.^[3]

Teilnahmeberechtigt am System sind grundsätzlich nur Gewerbebetriebe innerhalb der Europäischen Union. Allerdings steht es den Mitgliedsstaaten frei, Bestimmungen zu erlassen, die versuchsweise die Teilnahme anderer Sektoren, z. B. Handel oder Dienstleistungen erlauben (Artikel 14 EMAS-Verordnung). Hervorzuheben ist der Standortbezug der Verordnung. So werden nicht ganze Unternehmen zertifiziert, sondern immer nur einzelne Standorte. Ein wichtiges Merkmal des Öko-Audits ist die Freiwilligkeit der Teilnahme.^[4] Es basiert auf dem Grundsatz der Eigenverantwortung für die Beseitigung von Umweltschäden und ist ein marktorientiertes Instrument. Es soll versucht werden, zwischen den Unternehmen über Marktmechanismen einen gewissen Druck aufzubauen, sich am System zu beteiligen. Wenn die Wettbewerbsvorteile des Öko-Audits groß genug sind, könnte sich so ein Quasi-Zwang zur Teilnahme entwickeln. Dabei ist allerdings zu beachten, daß die Unternehmen ihre Umweltziele und somit die Geschwindigkeit des kontinuierlichen Verbesserungsprozesses selbst bestimmen. Es können sich also erhebliche Unterschiede in bezug auf Umweltschutzverbesserungen zwischen validierten Unternehmen ergeben. Die Glaubwürdigkeit und Transparenz des Öko-Audits soll durch die öffentliche Kontrolle und durch die Gültigkeitserklärung der Umwelterklärung durch zugelassene Umweltgut­achter gewährleistet werden.^[5]

2.2 Elemente der Verordnung

2.2.1 Der Umweltbetriebsprüfungszyklus

Unter dem Betriebsprüfungszyklus versteht man denjenigen Zeitraum, „innerhalb dessen alle Tätigkeiten an einem Standort gemäß Artikel 4 und Anhang II in bezug auf alle in Anhang I Teil C aufgeführten relevanten Umweltaspekte einer Betriebs­prüfung unterzogen werden.“^[6] Dieser Zeitraum darf maximal drei Jahre betragen.^[7] Die dabei durchzuführenden Schritte sind in Abbildung 1 dargestellt.

Zunächst müssen die Unternehmen, die sich an dem System beteiligen möchten, in schriftlicher Form eine Umweltpolitik formulieren, also allgemeine Ziele und Handlungsgrundsätze für den betrieblichen Umweltschutz bestimmen. Dies muß auf der höchsten Managementebene geschehen, damit der Umsetzung der Umweltpolitik im Unternehmen der nötige Nachdruck verliehen wird. Die Umweltpolitik ist den Beschäftigten und der Öffentlichkeit zugänglich zu machen und in regelmäßigen Abständen aufgrund der im Zuge des Öko-Audits gewonnenen Erfahrungen zu überprüfen und anzupassen. Sie muß sowohl die Verpflichtung zur Einhaltung aller einschlägigen Umweltvorschriften (als Mindestanforderung) enthalten, als auch die Verpflichtung zur kontinuierlichen Verbesserung des betrieblichen Umweltschutzes. Desweiteren hat sie auf den in Anhang I Buchstabe D der EMAS-Verordnung angegebenen „guten Managementpraktiken“ zu beruhen, die einzelne Handlungsgrundsätze zur Aufstellung der Umweltpolitik beinhalten.^[8]

Ferner muß das Unternehmen eine Umweltprüfung durchführen. Diese dient der Aufdeckung von Schwachstellen und einer umfassenden Bestandsaufnahme des Ist-Zustands des betrieblichen Umweltschutzes an dem betreffenden Standort. Dabei hat die Umweltprüfung drei Hauptaufgaben zu erfüllen:

1. Die systematische Aufstellung und Dokumentation aller relevanten Umweltvorschriften.
2. Die Erfassung und Bewertung der Auswirkungen der betrieblichen Tätigkeiten auf die Umwelt.
3. Ermittlung des Ausbildungs- und Informationsbedarfs im Rahmen des betrieblichen Umweltschutzes.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb. 1: Verfahrensschritte nach der EMAS-Verordnung^[9]

Als Ergebnis dieser Prüfung erhält man eine Art „ökologische Eröffnungsbilanz“, die als Grundlage für die weiteren Schritte wie die Ausarbeitung der Umweltziele und des Umweltprogramms bildet.^[10] Die Umweltprüfung kann sowohl durch eigene

Mitarbeiter als auch durch externe Berater durchgeführt werden. Ihre Ergebnisse werden in einem schriftlichen Bericht, dem Umweltprüfungsbericht, festgehalten. Im Regelfall wird die Umweltprüfung nach der Bestimmung der Umweltpolitik durchgeführt. In der Praxis wird die Reihenfolge der Schritte nicht selten umgekehrt, um aus den Ergebnissen der Umweltprüfung eine allgemeine Umweltpolitik abzuleiten. Die Durchführung der Umweltprüfung ist eine Voraussetzung für die Erstellung einer ersten Umwelterklärung, die von einem zugelassenen Umweltgutachter geprüft und für gültig erklärt werden muß. Dieser Prüfung liegt – wie bei der Umweltbetriebsprüfung (UBP) - ein Vergleich zwischen Umweltprüfungsbericht und Umwelterklärung zugrunde. Daher muß auch die Umweltprüfung den Anforderungen des Verfahrens der UBP entsprechen.^[11] Dazu gehören u. a. Vorsichtsmaßnahmen zur Vermeidung umweltrelevanter Unfälle, Ausbildung des Personals in ökologischen Fragestellungen, Umweltschutz in bestehenden Produktionsverfahren und in der Produktplanung sowie die Prüfung der Tätigkeiten am Standort nach bestimmten Kriterien wie z. B. Lärmbelästigung, Vermeidung und Recycling von Abfällen, Rohstoffeinsatz, Energiemanagement und Wasserbewirtschaftung.^[12]

Im Rahmen des von der Unternehmensleitung in schriftlicher Form abzufassenden Umweltprogramms werden Zielvorgaben festgelegt, die einen verbesserten Schutz der Umwelt am Standort gewährleisten sollen. Diese Umweltziele stellen eine Konkretisierung der relativ abstrakten Umweltpolitik des Unternehmens dar und sind – soweit dies möglich ist – quantitativ zu bestimmen.^[13] Denn nur durch exakte Zielvorgaben kann im Rahmen der UBP festgestellt werden, ob das Unternehmen seine selbstgesteckten Ziele auch erreicht hat. Zusätzlich zu den Zielen werden im Umweltprogramm die konkreten Maßnahmen zur Erreichung dieser Ziele dargestellt und mit festen Zeitvorgaben versehen. Außerdem umfaßt es die Bestimmung der Verantwortungsbereiche für die Erreichung der Umweltschutzziele auf allen Hierarchieebenen im Unternehmen.^[14]

Ein zentraler Bestandteil des Öko-Audits ist die Einrichtung eines Umweltmanagementsystems (UMS). Darunter versteht man den „Teil des gesamten übergreifenden Managementsystems, der die Organisationsstruktur, Zuständig­keiten, Verhaltensweisen, förmlichen Verfahren, Abläufe und Mittel für die Festlegung und Durchführung der Umweltpolitik einschließt.“^[15] Die wichtigsten Elemente dieses Systems zeigt die folgende Abbildung:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb. 2: Wesentliche Elemente eines Umweltmanagementsystems (UMS)^[16]

Hauptaufgabe des UMS ist es, die Einhaltung des übergeordneten Ziels eines langfristigen kontinuierlichen Verbesserungsprozesses zu gewährleisten. Dazu soll die beste verfügbare Technik angewendet werden, soweit dies wirtschaftlich vertretbar ist. Die Aufbauorganisation umfaßt die Bestimmung und Delegation von Aufgaben, Pflichten und Kompetenzen an Mitarbeiter vor allem in Schlüsselpositionen. So muß u. a. ein Managementvertreter bestimmt werden, der die Verantwortung für die Umsetzung und Funktionsfähigkeit des UMS übernimmt. Im Rahmen der Ablauforganisation werden die umweltrelevanten Verfahrensabläufe und Tätigkeiten des Standorts festgelegt, Kriterien zur Bewertung der Umwelt­leistung bestimmt und entsprechende Überwachungs- und Kontroll­mechanismen eingeführt. Bei der organisatorischen Umsetzung des UMS kann häufig auf bereits bestehende Strukturen im Unternehmen zurückgegriffen werden. Das UMS muß durch Stellenbeschreibungen, Arbeitsanweisungen, Organisations­pläne oder ähnlich geeignete Instrumente schriftlich dokumentiert werden. Diese Dokumentation sollte ferner die Registrierung der umweltbezogenen Rechts- und Verwaltungsvorschriften und die Erstellung eines Verzeichnisses der Umwelt­auswirkungen enthalten. Ein Handbuch zur Beschreibung des UMS schreibt die Verordnung nicht explizit vor, wird aber im allgemeinen als sinnvoll erachtet, um jeden Mitarbeiter die zum Teil komplexen Strukturen eines solchen Systems zu verdeutlichen.^[17]

[...]

^[1] Verordnung (EWG) Nr. 1836/93 des Rates vom 29. Juni 1993 über die freiwillige Beteiligung gewerblicher Unternehmen an einem Gemeinschaftssystem für das Umweltmanagement und die Umweltbetriebsprüfung, in: Amtsblatt der EG Nr. L 168/1 vom 10.07.1993, Artikel 20.

^[2] Vgl. Bültmann, Alexandra; Wätzold, Frank, Die EG-Öko-Audit-Verordnung im verflixten siebten Jahr, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, B 48/99, hrsg. v. der Bundeszentrale für politische Bildung, Bonn 1999, S. 30-38, hier S. 30.

^[3] Vgl. Verordnung (EWG) Nr. 1836/93 des Rates vom 29. Juni 1993, Artikel 1, Absatz 2.

^[4] Vgl. ebenda, Artikel 1, Absatz 1 sowie Artikel 2, Buchstabe i und k sowie Artikel 3, Satz 1.

^[5] Vgl. Peglau, Reinhard, Aktuelle Informationen: EMAS II, Berlin 1999, unveröffentlicht, S. 3.

^[6] Verordnung (EWG) Nr. 1836/93 des Rates vom 29. Juni 1993, Artikel 2, Buchstabe g.

^[7] Vgl. ebenda, Anhang II, Buchstabe H.

^[8] Vgl. ebenda, Anhang I, Buchstabe A, Nr. 1-3.

^[9] Quelle: Lange, Christoph, Umweltschutz-Controlling (UWS-CON I), Vorlesungsskript WS 1999 / 2000, 8. Aufl., Essen 2000, unveröffentlicht, S. 114.

^[10] Vgl. Fichter, Klaus, Der Ablauf des Gemeinschaftssystems: Mit Öko-Controlling zum zertifizierten Umweltmanagementsystem, in: Die EG-Öko-Audit-Verordnung - Mit Öko-Controlling zum zertifizierten Umweltmanagementsystem, hrsg. v. Klaus Fichter, München, Wien 1995, S. 55-70, hier S. 58f.

^[11] Vgl. Waskow, Dr. jur. Siegfried, Betriebliches Umweltmanagement: Anforderungen nach der Audit- Verordnung der EG und dem Umweltauditgesetz, 2. Aufl., Heidelberg 1997, S. 63.

^[12] Vgl. Verordnung (EWG) Nr. 1836/93 des Rates vom 29. Juni 1993, Anhang I, Buchstabe C.

^[13] Vgl. ebenda, Anhang I, Buchstabe A, Nr. 1 u. 4.

^[14] Vgl. Verordnung (EWG) Nr. 1836/93 des Rates vom 29. Juni 1993, Artikel 2, Buchstabe c und Anhang I, Buchstabe A, Nr. 5a.

^[15] Ebenda, Artikel 2, Buchstabe e.

^[16] Quelle: Vgl. Das EG-Öko-Audit in der Praxis, hrsg. v. Bayerischen Staatsministerium für Landes­entwicklung und Umweltfragen, München 1995, S. 7.

^[17] Vgl. Verordnung (EWG) Nr. 1836/93 des Rates vom 29. Juni 1993, Artikel 3, Buchstabe a und Anhang I, Buchstabe B, Nr. 2-4 sowie Das EG-Öko-Audit in der Praxis, S. 18f.