Kapitaldeckung oder Umlageverfahren: Optionen für eine Rentenreform

Inhaltsverzeichnis

1 Einleitung

2 Status quo und Probleme der Alterssicherung in Deutschland
2.1 Die drei Säulen der Alterssicherung
2.2 Die gesetzliche Rentenversicherung
2.2.1 Die gesetzliche Alterssicherung in Deutschland
2.3 Die betriebliche Altersvorsorge
2.4 Die private Altersvorsorge
2.5 Riesters Rentenreform

3 Systeme der Altersicherung: Umlage- und Kapitaldeckungsverfahren
3.1 Das Umlageverfahren
3.2 Das Kapitaldeckungsverfahren
3.3 Die steuerfinanzierte Rente

4 Reformoptionen innerhalb des Umlageverfahrens
4.1 Senkung des Rentenniveaus
4.2 Das Prinzip der dynamischen Rente und des demographische Faktor
4.3 Schritte zur Verbesserung der demographischen Situation

5 Erhoffte Vorteile eines Kapitaldeckungsverfahrens
5.1 Renditevergleich
5.2 Anreizwirkungen und Eigenvorsorge
5.3 Erwirtschaftung der Renten durch den Faktor Kapital
5.4 Das Umstellungsproblem - Kritische Betrachtung des KDV

6 Fazit und abgeleitete Reformoptionen

LITERATUR

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1 Einleitung

Das Thema Rentenpolitik steht auch heute, Mitte des Jahres 2002, wieder einmal ganz oben auf der Liste der drängenden, aber bisher ungelösten politischen Probleme in Deutschland. Auf dieser Liste steht das Thema Rente nun seit mindestens 10 Jahren, und die Zeitabstände, in denen Rentenreformen diskutiert, verabschiedet, wieder ausgesetzt und neu diskutiert wurden, ist beachtlich kürzer geworden. Nach der Rentenreform von 1992 mit dem Übergang von der bruttolohn- zur nettolohnbezogenen dynamischen Rente, kam 1998 erstmals die Thematik des demographischen Faktors auf die Tagesordnung. Es sollte erstmals in einer Rentenreform das Problem einer alternden Bevölkerung in Form eines verlangsamten Anstiegs der Renten bezogen auf die Nettolöhne berücksichtigt werden. Die Rentenreform von 1998 wurde aber von der rot-grünen Bundesregierung nach ihrer Wahl außer Kraft gesetzt und nun durch die so genannte ‚Riesterrente’ unter der Federführung von Arbeitsminister Walter Riester (SPD) ersetzt, die verstärkt auf Zusatzsäulen der privaten und betrieblichen Vorsorge setzt. Hinter all diesen konkreten Rentenreformschritten stehen bestimmte, voneinander abweichende Vorstellungenüber alternative Grundtypen von Rentenversicherungssystemen und deren Fähigkeit, mit den anstehenden demographischen Problemen fertig zu werden. Diese Grundvorstellungen beeinflussen die von der Politik vorgestellten Reformpläne. Dabei lassen sich alle Systeme von Altersicherung letztendlich auf zwei Grundtypen der Finanzierung zurückführen. Häufig das Kapitaldeckungsverfahren (KDV) als adäquater Problemlöser für die demographischen Probleme der kommenden Jahrzehnte genannt. Das Umlageverfahren (UV) hingegen ist nach Meinung vieler Experten nicht in der Lage die anstehenden demographischen Umwälzungen zu lösen.¹ Um die demographischen Probleme besser in den Griff zu bekommen, wird in Deutschland von den Befürwortern des KDV ein Paradigmawechsel im Hinblick auf die Auswahl des Finanzierungsverfahrens gefordert. Die Diskussion und Auseinandersetzung welches Finanzierungsverfahren besser uns effizienter ist nicht neu. Die Einschätzung der Risiken beider Verfahren hat sich jedoch grundlegend geändert. Während man sich nach dem Krieg noch gut an den Zusammenbruch der kapitalgedeckten Systeme erinnerte, verschwand mit der Zeit die Erkenntnis dass auch kapitalgedeckte Systeme erheblich Risiken bergen.² Wichtig ist darüber hinaus auch, die gesamtwirtschaftliche Bedeutung des jeweiligen Finanzierungsverfahrens zu beachten. Insgesamt stellt die Ausschöpfung aller wirtschaftlichen Wachstumsmöglichkeiten zugleich ein Beitrag zur Erleichterung demographisch verursachter Probleme dar. Stephan Fasshauer beschreibt in diesem Zusammenhang die Diskussion um die Feldstein Hypothese: „ Ausgangspunkt der Auseinandersetzung zwischen Verfechtern des Umlage- und des Kapitaldeckungsverfahrens bildet die berühmte Feldstein-Hypothese, die … besagt, dass eine umlagefinanzierte soziale Alterssicherung im Vergleich zu einer reinen privaten Vorsorge und einer kapitalgedeckten sozialen Altersicherung die (gesamtwirtschaftliche) Ersparnis generell verringert, was zu langfristigen Wachstumseinbußen der Volkswirtschaft führt. “ ³

Aufgrund der Komplexität des Themas besteht aber die Gefahr, dass in der Öffentlichkeit und sogar bei den Politikern selber der Blick für grundsätzliche Zusammenhänge, für die allgemeine Wirkungsweise und die relativen Vorteile der verschiedenen Grundtypen der Rentenversicherung verloren geht. Stattdessen wird oft ein ideologischer Streitüber oft nebensächliche Details und Prozentpunkte geführt. Da die Zukunftprojektionen der zur Debatte stehenden Größen und der in den nächsten Jahrzehnten zu erwartenden weiteren Rentenreformen wegen des sehr langen Betrachtungszeitraumes ohnehin sehr unsicher sind, will ich einen grundsätzlicheren Blick auf die aktuelle Problemlage des deutschen Alterssicherungssystems und die daraus sich ergebenen Reformoptionen werfen. Hierbei sind deutlich zwei Gruppen von Reformen zu unterscheiden. Diejenigen, die innerhalb des heute praktizierten UV der Rentenversicherung systemimmanente Reformen betreffen, und solche, die eine umfassende Systemänderung des Rentensystems im Auge haben, weg vom UV hin zum KDV. Die Reformpläne von Riester können schließlich als eine Mischform (Teilkapitaldeckung) dieser Grundtypen angesehen werden, da einerseits das UV grundsätzlich beibehalten wird, andererseits aber die private, kapitalgedeckte Zusatzversorgung als weitere Säule der Alterssicherung geschaffen worden ist.

Die Seminararbeit ist wie folgt gegliedert: In Kapitel 2 soll zunächst einen Überblicküber den Aufbau des deutschen Rentenversicherungssystems und Reformen der rotgrünen Bundesregierung liefern. In Kapitel drei werden die idealtypischen Funktionsweisen des UV und des KDVs erläutert und voneinander abgegrenzt. Anschließend werde ich untersuchen, welche Optionen den Verantwortlichen offen stehen, wenn sie die bevorstehenden demographischen Probleme innerhalb des UVs lösen wollen. In Kapitel 5 wende ich mich der Frage zu, ob die durch das UV ggf. nicht adäquat lösbaren demographischen Probleme durch die Einführung eines KDVs besser in den Griff zu bekommen wären. Darüber hinaus gehe ich auf werde ich die gesamtwirtschaftliche Perspektive beider Finanzierungsverfahren gegeneinander abgrenzen. Kapitel 6 schließlich enthält eine Zusammenfassung sowie eine Zusammenstellung der aus meinen Ausführungen abzuleitenden Politikempfehlungen.

2 Status quo und Probleme der Alterssicherung in Deutschland

2.1 Die drei Säulen der Alterssicherung

Die Alterssicherung basiert in allen (Industrie-) Ländern auf drei Säulen. In den meisten Ländern stellt die erste Säule häufig eine staatlich organisierte Grundsicherung dar, die zweite Säule eine obligatorische Zusatzsicherung, die an die Erwerbsarbeit anknüpft und die staatlich, betrieblich oder privat organisiert sein kann. Die dritte Säule wird von den freiwilligen privaten Vorsorgemaßnahmen gebildet. Ziel der Riesterreform ist es diese dritte Säule zu stärken.

2.2 Die gesetzliche Rentenversicherung

Die gesetzliche Alterssicherung ist grundsätzlich in zwei Konzeptionen denkbar: der Mindestsicherung sowie der einkommensbezogenen Sicherung. Die Mindestsicherung ist darauf ausgerichtet, Armut im Alter zu vermeiden.

Die Umsetzung der Mindestsicherung kann in drei Varianten erfolgen:⁴

- Steuerfinanzierte vorleistungsunabhängige Grundrente mit einheitlichen Leistungen (Staatsbürgerrente), wie z.B. in Großbritannien.
- Bedürftigkeitsüberprüfte staatliche Mindestsicherung, z.B. Ansätze einer solchen Sicherung sind in Australien zu finden.
- Beitragsfinanzierte staatliche Mindestsicherung. Bei der Mindestsicherung erfolgt die Sicherung auf einem niedrigen Niveau, die Länder, die eine staatliche Mindest- Alterssicherung besitzen, haben in der Regel auch eine (obligatorische) Zusatzsicherung aufgebaut, die an die Erwerbsarbeit anknüpft.⁵

2.2.1 Die gesetzliche Alterssicherung in Deutschland

Die GRV dominiert die Alterssicherung in Deutschland. Die GRV ist mit ca. 43,4 Mio. Pflichtmitgliedern (1999) und mit Rentenausgaben von ca. 357 Mrd. DM im Jahr 1998 der größte Sozialversicherungszweig in Deutschland.⁶ Die Versicherungspflicht in der GRV knüpft an die Erwerbstätigkeit an. Aufgabe der GRV ist es, im Versicherungsfall der materiellen Versorgung zu dienen und damit den relativen Lebensstandard des Versicherten zu sichern. Daneben obliegt der GRV als Aufgabe die Erhaltung, Besserung und Wiederherstellung der Erwerbsfähigkeit der Versicherten durch medizinische, berufsfördernde und ergänzende Leistungen. Innerhalb der gesetzlichen Alterssicherung werden drei Rentenarten unterschieden: die gesetzliche Altersrente, die Invalidenrente sowie die Hinterbliebenenrente. Die Finanzierung erfolgt in Deutschlandüber das UV.

2.3 Die betriebliche Altersvorsorge

Die betriebliche Altersversorgung existiert seit Mitte des 19. Jahrhunderts und wurde von Unternehmern eingeführt, die das Problem einer mangelhaften Alterssicherung ihrer Mitarbeiter erkannten. Eingeführt zu einer Zeit, als noch keine GRV existierte, stellte sie zunächst die einzige Alterssicherung dar.⁷ Mit der Einführung der GRV ist ihre Bedeutung zumindest in Deutschland gesunken. Heute kommen ihr neue Aufgaben zu. Aufgrund eines veränderten wirtschaftlichen Rahmens sowie des demografischen Wandels werden die Leistungen in den gesetzlichen Alterssicherungssystemen zurückgefahren, gleichzeitig erlangt die betriebliche Alterssicherung eine größere Bedeutung. Sie entlastet die GRV, indem sie Lücke zwischen dem aktiven Erwerbseinkommen und dem Alterseinkommen verringert.⁸ Die Finanzierung erfolgt durch Beiträge der Arbeitnehmer und/oder der Arbeitgeber und wird ggf. vom Staat gefördert. Die Finanzierung erfolgt i.d.R. im Rahmen des KDV. Die Ausgestaltung der betrieblichen Alterssicherung lässt sich grundsätzlich in drei Arten unterscheiden:⁹

- Direktzusagen sie werdenüber Rückstellungen innerhalb eines Betriebes gesichert.
- Unternehmensbezogene oder unternehmensübergreifende, juristisch selbständige Pensionskassen oder Pensionsfonds
- Direktversicherung bei einer Lebensversicherung.

2.3.1 Die betriebliche Alterssicherung in Deutschland

Die zweite Säule der Alterssicherung macht in Deutschland ca. 5 % der Einkommens- Zusammensetzung von Rentnerhaushalten aus. Sie ist bisher so ausgestaltet gewesen, dass es sich um freiwillige Leistungen der Arbeitgeber handelt. Ihre Bedeutung nimmt bzw. wird in den nächsten Jahren zunehmen. Mit den Änderungen durch die Riesterreform besitzen seit dem 01.01.2002 alle Arbeitnehmer einen Rechtsanspruch auf betriebliche Alterssicherung. D.h. die Arbeitnehmer können vom Arbeitgeber verlangen, dass der Arbeitgeber einen Teil des Gehaltes des Arbeitnehmers in eine betriebliche Alterssicherung einzahlt.

2.4 Die private Altersvorsorge

Die private Alterssicherung macht in Deutschland vom Altereinkommen bisher ca. 10 % aus. Empirische Untersuchungen haben ergeben, dass ca. 55 % aller Arbeitnehmer systematisch für den Ruhestand sparen. 70 % von ihnen haben eine Lebensversicherung, jedoch nur 15 % Anteile an einem Pensionsfonds. Eine weitere Form der Altersvorsorge ist die Anschaffung eines Eigenheims, welches zumindest mietfreies Wohnen im Alter sicherstellt. 40 % der Arbeitnehmer geben an, keine Vorsorge für ein zukünftiges Einkommen im Alter vorzunehmen.¹⁰ Durch die staatliche Förderung von privater Altersvorsorge im Rahmen der Riesterrente wird die Bedeutung dieser Säule auch in Deutschland in den kommenden Jahren zunehmen. Die Finanzierung erfolgt in der Regelüber das KDV.

2.5 Riesters Rentenreform

In diesem Anschnitt wird die Rentenreform der rot-grünen Bundesregierung vorgestellt. Kritiker bezeichnen diese Rentenreform als ersten Schritt zur Abkehr von der umlagefinanzierten, lebensstandardsichernden GRV hin zu einer kapitalgedeckten, individuellen Altersvorsorge. Die Rentenreform 2001 bricht demnach mit dem alten System. Künftig soll jeder Einzelne einen Teil seiner Altersversorgung selbst ansparen - entweder im Rahmen der privaten Vorsorge oder der betrieblichen Altersversorgung.¹¹ Der Staat unterstützt die Eigenvorsorge mit Zuschüssen und Steuerfreibeträgen. Zentrales Ziel der Rentenreform ist es, den Beitragssatz stabil zu halten. So soll der Rentenbeitrag bis 2020 unter 20 Prozent der Bruttogehälter bleiben und bis 2030 nichtüber 22 Prozent steigen. Dazu werden die jährlichen Rentenerhöhungen zum 1. Juli gekürzt - auch wenn sich die Renten nach dem offiziellen Sprachgebrauch der Bundesregierung nach wie vor nach der Entwicklung der Nettoeinkommen richten sollen. Es werden aber die Mittel für die private Vorsorge ab 2002 herausgerechnet - und ab 2011 wird die Rentenformel so verändert, dass die jährliche Steigerung der Löhne und Gehälter nur zum Teil an die Rentner weiter gegeben wird. Das führt dazu, dass der so genannte Standardrentner im Jahr 2030 nur noch auf ein Rentenniveau unter 60 Prozent kommt.¹² Heute sind es noch knapp 70 Prozent. Auf jeden Fall wird klar, dass die Arbeitnehmer sich künftig für ihre Altersversorgung definitiv nicht mehr alleine auf das umlagefinanzierte gesetzliche Rentensystem verlassen können und stärker individuelle Verantwortung für ihre Altersvorsorge tragen.

3 Systeme der Altersicherung: Umlage- und Kapitaldeckungsverfahren

Der Abschied von der umlagefinanzierten GRV als wesentliches Element der deutschen Altersvorsorge scheint bevorzustehen. Es ist anzunehmen, dass in den kommenden Jahrzehnten die private, kapitalgedeckte Vorsorge zunehmend an Bedeutung gewinnen wird. Die Riesterreform wagt als erstmals in den Geschichte der Bundesrepublik den Spagat zwischen den beiden grundlegenden Systemen der Alterssicherung: Das Umlageverfahren und das Kapitaldeckungsverfahren. Beim Umlageverfahren finanzieren die Erwerbstätigen direkt die Renten der älteren Generation. Es wird im Gegensatz zur kapitalgedeckten Altersversorgung kein Kapitalstock gebildet. Im Kapitaldeckungsverfahren ergibt sich die spätere Rente aus der private Ersparnis während des Berufslebens. Innerhalb der beiden Systeme sind nochmals diverse Abgrenzungen möglich. So kann das Umlageverfahren wie das Kapitaldeckungsverfahren sowohl privat als auch staatlich organisiert sein. Es ist eine Sicherung auf freiwilliger Basis oder als Zwang denkbar. Beide Systeme können einen Risikoausgleich sowie Umverteilungskriterien enthalten. HOMBURG kommt in seiner Analyse auf 32 Kombinationen von Alterssicherungssystemen.¹³. In der nun folgenden Darstellung von Umlage- und Kapitaldeckungsverfahren können natürlich nicht alle Aspekte angesprochen werden. Ich habe mich hier auf die meines Erachtens wichtigsten Merkmale beschränkt. ¹⁴

3.1 Das Umlageverfahren

Das Umlageverfahren für die gesetzliche Rentenversicherung ist in § 153 Abs.1 SGB VI festgeschrieben. Demnach werden die Ausgaben eines Kalenderjahres durch die Einnahmen des gleichen Kalenderjahres gedeckt. Die Rentenversicherungsbeiträge der laufenden Periode werden also sofort auf die Rentenzahlung verwendet.¹⁵ (ABBILDUNG 1). Durch die Beiträge erwerben die Einzahlenden dann einen Anspruch in entsprechender Höhe an den Leistungen der nächsten Erwerbsgeneration, daher auch die Umschreibung als „Generationenvertrag".¹⁶ Die steigende Zahl der Rentenempfänger hat bei gleich bleibendem Rentenniveau eine Steigerung des Beitragssatzes zu Folge. Prognosen gehen dementsprechend von einer

[...]

¹ Vgl. dazu Krupp (1998). Er führt die Autoren Gliesmann / Horn (1997), Homburg (1988), Homburg (1997), Neumann (1997) und Neumann (1998) als Befürworter des KDV aus

² Vgl. zur historischen Einschätzung der Finanzierungsverfahren Krupp (1997)

³ Fasshauer (2001), weiterführend dazu Feldstein 1974.

⁴ Vgl. Schmähl (1997), 5 f. und Schmähl (1998), 71/72.

⁵ Vgl. Schmähl (1997), 6 und Schmähl (1998), 73.

⁶ Vgl. Lampert, Althammer (2001), 257 und Statistisches Bundesamt (2001), 453, 457.

⁷ Vgl. Wieting (1999), 106 f., 409.

⁸ Vgl. Europäische Kommission (1994), 6. ⁹ Vgl. Schmähl (1997), 6.

¹⁰ Vgl. Lowe (1998), 250 f..

¹¹ Gesetzliche Grundlage für die Rentenreform bildet das Gesetz zur Reform der gesetzlichen Rentenversicherung und zur Förderung eines kapitalgedeckten Altersvorsorgevermögens (Altersvermögensgesetz - AVmG).

¹² Vgl. Steffen (2000), 36.

¹³ Vgl. hierzu genauer Homburg (1988), 5 ff..

¹⁴ Vgl. hierzu weiterführend z.B. Davis (1998), 2 ff..

¹⁵ Vgl. Andel (2000), 239.

¹⁶ Vgl. Bundesbank (1999), 15.