Wie sinnvoll ist die deutsche Schuldenbremse?

Inhaltsverzeichnis

1 Einleitung
1.1 Fragestellung
1.2 Aufbau der Arbeit
1.3 Forschungsstand

2 Funktion und Umsetzbarkeit der deutschen Schuldenbremse auf Bundesebene
2.1 Deutsche Schuldenpolitik der Bundesrepublik
2.1.1 Die frühe Schuldenpolitik der BRD (1949-1967)
2.1.2 Die große Finanzreform von 1969
2.1.3 Schuldenstand und Reformpläne der Großen Koalition ab 2005
2.2 Die Arbeit der Föderalismuskommission II
2.2.1 Konstituierung und Zielsetzungen der Föderalismuskommission II
2.2.2 Kommissionsarbeit und Vertiefung auf das Thema Schuldenbremse
2.2.2.1 Das „Schweizer Modell“ als Diskussionsgrundlage
2.2.2.2 Einschätzungen der Sachverständigen zur Planung einer deutschen Schuldenbremse
2.2.2.3 Das politische Klima während der Kommissionsarbeit
2.3 Zur Beurteilung der Schuldenbrem se auf Bundesebene
2.3.1 Erläuterungen der Beschlussfassung im Grundgesetz und offene Fragen
2.3.2 Sachstand zur Analyse der Wirksamkeit der Schuldenbremse
2.3.3 Politische Positionen und Bewertungen der Schuldenbremse auf Bundesebene
2.4 Zwischenfazit

3 Funktion und Wirkung der Schuldenbremse auf das föderale System der Bundesrepublik
3.1 Zum Stand der Schuldenbremse in den Bundesländern
3.1.1 Übersicht und Umsetzungsstand in den Ländern
3.1.2 Widerstand gegen die Bundesbeschlüsse zur Schuldenbremse
3.2 Zur Beurteilung der Schuldenbremse im Bund-Länder-Kontext
3.2.1 Zur Frage der möglichen Störung des Föderalprinzips der BRD
3.2.1.1 Vereinbarkeit der Schuldenbremse mit dem Grundgesetz aus Sicht der Forschung
3.2.1.2 Weitere Auseinandersetzungen innerhalb der Kommission
3.2.2 Mögliche Folgen für die Bundesländer nach 2020

4 Schlussbetrachtung

5 Quellen und Literaturverzeichnis
5.1 Primärquellen
5.2 Sekundärliteratur

6 Abkürzungsverzeichnis

7 Anhang
7.1 Anhang 1
7.2 Anhang 2
7.3 Anhang 3 - Schaubilder

1 Einleitung

Während diese Arbeit entsteht, tobt in Deutschland und Europa ein Kampf um die Vergemeinschaftung von nationalen und europäischen Schulden und die Frage, ob die europäische Währung nun Fluch oder Segen ist. Die nordeuropäischen Staaten fordern eine Politik der Sparsamkeit, der Süden drängt auf mehr Verschuldung – so einfach will es täglich die Presse. Dabei hat die europäische Politik, wie es scheint, in Windeseile so manche Maßnahme beschlossen deren abschließende Bewertung wohl erst in Jahren, wenn nicht Jahrzehnten möglich ist. Die prominentesten Schlagwörter sind sicherlich EFSF, ESM und Fiskalpakt, gerne auch als „Rettungsschirm“ (EFSF/ESM) oder „Schuldenbremse für Europa“ (Fiskalpakt) bezeichnet. Noch vor wenigen Jahren hätte niemand solche Maßnahmen für nötig gehalten, und doch sind sie im Rahmen der weltweiten Finanzkrise nötig geworden, um den Euro (vielleicht) zu retten. Allein zur Finanzkrise an sich und den unterschiedlichen europäischen Mechanismen gegen die Krise könnte man bereits jetzt Abhandlungen schreiben – Ansichten zum Für und Wider gibt es zuhauf –, doch keine hätte ein Fazit, denn dazu bräuchte es Ergebnisse, denen man vertrauen kann. Interessant wird es aber, wenn man es schafft, einzelne dieser Mechanismen unter ein nationales Brennglas zu legen – für EFSF und ESM ist dies allerdings kaum möglich.

Der Fiskalpakt hat prominente nationale Vorläufer: die Schweizer Schuldenbremse, wie auf deren Vorbild fußend die deutsche Schuldenbremse, die als „Exportmodell“ für die Europäische Union gelten soll. Eingeführt 2009, auf dem Höhepunkt der Finanz- und Eurokrise, stellt sie die Bemühungen Deutschlands dar, konsequente Regeln für die staatliche Verschuldung aufzustellen, um dem „Opium des Staatshaushalts“^[1] zu entkommen, dem Bund und Länder zu lange gefolgt sind. Auch weil sie ein kooperatives Element für Bund und Bundesländer darstellt, ist sie maßgeblich im Rahmen der Föderalismusreform II entstanden; die Pläne lagen aber bereits längst in der Schublade des damaligen Bundesfinanzministers Peer Steinbrück. Auffällig war und ist an der Schuldenbremse, dass sie – zumindest unter Politikern^[2] und Sachverständigen – ein noch immer heiß umkämpftes Pflaster ist. Von den Befürwortern als „Sternstunde des kooperativen Bundesstaates“^[3], „fundamentale Weichenstellung“^[4] oder „verfassungspolitischer Meilenstein“^[5] gelobt, wurde sie von den Gegnern als „schwarzer Tag für die Handlungsfähigkeit des Staates“^[6], „dramatischer Blödsinn“^[7] oder „fremdbestimmter Eingriff“^[8] gebrandmarkt. Auch in der Wissenschaft bleibt sie umstritten: Laut einer Umfrage der Financial Times Deutschland und des Vereins für Socialpolitik (VfS) hält eine Mehrheit (55,9 Prozent) von befragten Wissenschaftlern die Schuldenbremse nur für eine bedingt geeignete Maßnahme. Jeder Vierte findet sie sogar uneingeschränkt ungeeignet.^[9] Andere wiederum halten solchen Umfragen entgegen, die „Schuldenbremse ist ein wunderbares Instrument“^[10] zur Begrenzung der Staatsschulden. Wenn es um den Schuldigen der Verschuldung geht, sind sich, wiederum sowohl Befürworter, wie Gegner der Schuldenbremse schnell einig: Die Politik und ihr mangelnder verantwortlicher Umgang mit Geld ist schuld an der Misere. Zum Beispiel schreibt Robert von Weizsäcker:

„empirisch nur schwer widerlegbare These könnte dann lauten, dass die merklichen Ausgaben insbesondere kurz vor den Wahlterminen angehoben werden, um Wählerstimmen zu gewinnen und dass diese Leistungen mit unmerklichen Einnahmearten – vorzugsweise der Staatsverschuldung – finanziert werden, um keine Wähler zu verlieren.“^[11]

Trifft diese These zu, muss man wohl zu Recht beunruhigt sein und geradezu auf eine Schuldenbremse, wie sie heute in der Verfassung steht, pochen. Auch die Mehrheit der Deutschen selbst scheint das so zu sehen: Einer Studie^[12] des Deutschen Wirtschaftsrats zufolge wollen 66 Prozent eine Schuldenbremse im Grundgesetz. Der „Arbeitssieg“^[13] der Föderalismusreform II sollte damit eigentlich einen besseren Ruf genießen, als es in der Debatte manchmal den Schein hat, – der „Goldene[r] Zügel“^[14] berechtigt eng gefasst werden können, um der Verschuldung endlich Herr zu werden.. Oder ist die Schuldenbremse ein listiges Placebo der Politik, dazu auserkoren neuen Sand in die Augen der Bürger zu streuen und eine Verschuldung über Umwege möglich zu machen und vielleicht sogar den sowieso scheinbar ungeliebten Föderalismus abzuschaffen? Hält die Bremse also, was sie verspricht? Und begrenzt sie Schulden für Bund und Länder wirksam? Ja, darf sie überhaupt Schuldengrenzen für die Länder festlegen? Das sind die Fragen, die bei genauerer Betrachtung der „Wetterwende“^[15] in der Finanzpolitik aufkommen, und am Ende auch in Europa Widerhall finden werden. Denn kann ein Fiskalpakt, der auf den Regeln eines Placebos fußt, funktionieren? Die nationale Analyse könnte mögliche Antworten auf diese Fragestellungen liefern.

1.1 Fragestellung

Die vorliegende Arbeit beschäftigt sich mit der wichtigen Frage der Staatsverschuldung in der Bundesrepublik Deutschland. Es ist nicht das erste Mal, dass sich Deutschland der Frage nach Aufnahme und Tilgung von Schulden stellen muss. Zu unterschiedlichen Zeiten in der deutschen Geschichte kamen verschiedene Regierungen und Bündnisse hierbei zu verschiedenen Ergebnissen, auf die im Verlauf dieser Arbeit ebenfalls kurz eingegangen werden soll.

Das Hauptaugenmerk dieser Magisterarbeit soll aber keineswegs auf die Vergangenheit gerichtet sein, sondern auf die durch die deutsche Politik mittels der Föderalismusreform II vollzogene Implementierung einer Schuldenbremse in das deutsche Grundgesetz und ihre möglichen Folgen.

In Literatur und Forschung bereits kritisch hinterfragt, soll diese Arbeit einen Überblick liefern zu der zentralen Frage, wie sinnvoll eine Schuldenbremse nach deutscher Machart sein kann. Dabei wird zwei zentralen Fragen nachgegangen:

Einerseits soll die praktische Durchführung einer Schuldenbremse für den Bund im Fokus stehen. Andererseits soll betrachtet werden, welche Folgen eine solche Schuldenbremse und ihr implizites Schuldenverbot für das föderale System der Bundesrepublik haben kann und ob – nach aktueller Einschätzung – sie überhaupt ein justiziables Mittel für Bund und Länder darstellt.

1.2 Aufbau der Arbeit

Um der aufgeworfenen Hauptfragestellung nachgehen zu können, gliedert sich diese Arbeit in zwei Hauptteile. Dabei wird zunächst der Verhandlungsprozess sowie die Schuldenbremse auf Bundesebene betrachtet, um anschließend ihre Auswirkungen auf die Länder ins Blickfeld zu rücken.

Im ersten Teil (Kapitel 2) wird zunächst die Funktion und Umsetzbarkeit einer deutschen Schuldenbremse auf Bundesebene untersucht. Dabei wird im Kapitel 2.1 die bisherige Schuldenpolitik der Bundesrepublik kurz dargelegt und geprüft. Maßgeblich sind hierbei die Positionen zur Verschuldung der Republik zu ihrer Gründung 1949 (Kapitel 2.1.1) und die Weiterentwicklung unter der großen Finanzreform des Jahres 1969 (Kapitel 2.1.2). Zum Abschluss wird das politisch-wirtschaftliche Umfeld nach der Bildung der zweiten Großen Koalition von 2005 betrachtet, um den Hintergrund für die Idee einer neuen Fiskalpolitik zu erläutern (Kapitel 2.1.3).

Im darauffolgenden Kapitel 2.2 wird vor allem Bezug auf die Arbeit der Föderalismuskommission II genommen, die für die Erarbeitung der später eingebrachten Beschlussfassung der Schuldenbremse im Grundgesetz verantwortlich war. Dabei wird zunächst ein Blick auf die grundsätzlichen Vorhaben der Föderalismuskommission II geworfen (Kapitel 2.2.1) und danach in die Kommissionsarbeit zum Thema „Schuldenbremse“ eingestiegen (Kapitel 2.2.2). Innerhalb dieses Kapitels wird zunächst die Schweizer Schuldenbremse untersucht, die als Grundlage für die Schuldenbremse in der deutschen Verfassung gilt (Kapitel 2.2.2.1). Hierbei gilt es auch die Frage zu klären, worin die Unterschiede zum deutschen Modell liegen und ob – nach bisherigem Erkenntnisstand – das Schweizer Modell funktioniert.

Nachdem Grundlagen und Aufbau geklärt sind, wird Kapitel 2.2.2.2 die Meinungen des Sachverständigenrats einbeziehen, der seinerzeit über die Möglichkeit einer Schuldenbremse innerhalb der deutschen Verfassung gehört wurde. Interessant wird hierbei Für- und Widerspruch zum Modell der Schuldenbremse sein. Zuletzt soll im Kapitel 2.2.2.3 ein Augenmerk auf die Zusammenarbeit in der Kommission gelegt werden. Die Frage nach Bündnissen und grundsätzlicher Zufriedenheit oder Ablehnung innerhalb der Arbeit der Kommission sowie auch teilweise nach den Befindlichkeiten Einzelner werden hierbei von Belang sein.

Danach soll im Kapitel 2.3 die Schuldenbremse auf Bundesebene genauer beurteilt werden. Hierbei wird als Erstes die Beschlussfassung im Grundgesetz kommentiert und erläutert (Kapitel 2.3.1). Danach wird auf Analysen und Untersuchungen aus der Wissenschaft eingegangen (Kapitel 2.3.2), um einer möglichen Beurteilung der Wirksamkeit der Schuldenbremse näher zu kommen. Abgerundet wird diese Analyse mit einem Blick auf die Ansicht der politischen Akteure zum Thema Schuldenbremse nach deren Verabschiedung von 2009 (Kapitel 2.3.3).

Im Zwischenfazit (Kapitel 2.4) wird Bilanz gezogen zur Wirksamkeit der Schuldenbremse auf Bundesebene, wie sie sich in der aktuellen Beurteilung darstellt.

Im zweiten Teil (Kapitel 3) schließt sich die Untersuchung über die Wirksamkeit der Schuldenbremse in den Bundesländern an und geht der Frage nach, ob die gewählte Art der Schuldenbremse den föderalen Strukturen der Bundesrepublik schadet, möglicherweise gar in Teilen verfassungswidrig ist.

Hierzu wird zunächst im Kapitel 3.1 untersucht, wie der aktuelle Stand der Umsetzung in den Bundesländern ist. Zur Vertiefung und Vergleichbarkeit wird hierbei im Kapitel 3.1.1 eine tabellarische Übersicht das Thema genauer darstellen. In Kapitel 3.1.2 wird dann der Frage nach offenem Widerstand gegen die Schuldenbremse auf Landesebene nachgegangen.

Kapitel 3.2 beschäftigt sich mit der genaueren Evaluierung des Themas. Dabei wird in Kapitel 3.2.1 der Frage nach einer möglichen Störung des Föderalprinzips der Bundesrepublik durch eine Begrenzung der Verschuldung der Länder auf Bundesebene nachgegangen.

In Kapitel 3.2.1 wird es dabei zunächst um die Vereinbarkeit der Schuldenbremse mit dem Grundgesetz aus Sicht der Forschung gehen (Kapitel 3.2.1.1), die ohne ein bisheriges Urteil des Bundesverfassungsgerichts sehr unterschiedlich beurteilt wird. Im weiteren Verlauf (Kapitel 3.2.1.2) wird zu klären sein, wie die Kommission sich selbst mit diesem Thema beschäftigt hat und zu welchem Urteil sie gekommen ist.

In Kapitel 3.2.2 folgt ein Ausblick über die möglichen Auswirkungen und Entscheidungen hinsichtlich der finalen Einführung der Schuldenbremse nach 2020, da bis zu diesem Zeitpunkt noch eine Übergangsfrist greift.

In der Schlussbetrachtung (Kapitel 4) wird ein vorläufiges Fazit über den Stand der deutschen Schuldenpolitik gezogen und der Frage nachgegangen, ob eine grundgesetzlich verankerte Schuldenbremse nach aktueller Kenntnis das beste Mittel zur Budget-Kontrolle innerhalb der Bundesrepublik ist, oder ob das Finanzinstrument nicht doch eher hinderlich ist für Politik, Wirtschaft und den deutschen Staat.

1.3 Forschungsstand

Ob und wie eine Schuldenbremse nach deutschem Modell funktionieren kann, darüber gibt es bisher keinen gesicherten Forschungsstand. Dies liegt sicherlich auch daran, dass das Mittel in seiner Erprobung noch recht jung ist. Auch wenn im Ausland – wie etwa der Schweiz oder nun auch Italien^[16] – mit entsprechenden Instrumenten gearbeitet wird, ist das jeweilige Modell immer nur schwer übertragbar. In diesem Punkt sind sich alle Parteien einig, die eine Position und Evaluation zu der Thematik entwickelt haben. Als federführende Kritiker in der Auseinandersetzung haben sich vor allem unabhängige Wirtschaftswissenschaftler^[17] hervorgetan, wie auch verschiedene deutsche Wirtschaftsinstitute, die Bedenken gegenüber einer stabilen Wirtschaftspolitik in Folge einer Schuldenbremse äußern^[18].

Dementgegen stehen aber auch zahlreiche Sammelbände und Monographien, die eine Schuldenbremse für den einzigen Weg halten, die Ausgaben des Parlaments zu beschränken und die für eine Einhaltung des Generationenvertrags plädieren.^[19]

In aller Ausführlichkeit beschäftigt sich vor allem der Sammelband von Christian Kastrop, Gisela Meister-Scheufelen und Margaretha Sudhof mit der deutschen Schuldenbremse und ihrer Umsetzung.^[20] Darin kommen auch zahlreiche Mitglieder der Kommission zu Wort, die ihre Sicht der Dinge schildern.

Mehr Einblick und Aufschluss bieten in dieser Form nur die nachträglich veröffentlichten Unterlagen der Föderalismuskommission II.^[21] Für die Auseinandersetzung mit diesem Thema sind diese Primärquellen unerlässlich, da in ihnen nicht nur Politiker, sondern auch Akteuren aus der Wissenschaft zu Wort kommen.^[22]

Auch sind viele wirtschaftswissenschaftliche Aufsätze zum Thema von Belang und Interesse, wenn es um die tatsächliche Berechnung und Ausführung der Schuldenbremse geht.^[23] Da diese Arbeit sich aber zum großen Teil auf die politischen Aspekte der Schuldenbremse und ihre Wirkung erstreckt, fließen diese Quellen nur begrenzt und am Rande ein. Bei aller untersuchten Literatur ist festzustellen, dass die Autoren und Analysen den Ausgang bzw. die Wirkung der Schuldenbremse nur vorläufig beurteilen können. Für eine wirkliche Evaluation fehlt die empirische Erfahrung mit dem Instrument. Vor diesem Hintergrund ist es von manchen Autoren^[24] fahrlässig, die Funktion der Schuldenbremse ohne Wenn und Aber in Zweifel zu ziehen. Folgerichtig kann man bei der Analyse der Wirkung der Schuldenbremse für den Bund bis mindestens in das Jahr 2020 nur begrenzt von gesetzten Erkenntnissen sprechen.

Anders verhält es sich bei der Literatur zur Beeinflussung des Föderalismus durch die deutsche Schuldenbremse. Autoren wie der Politikwissenschaftler Roland Sturm weisen hier nicht ohne Recht auf die Verengung des deutschen Föderalismus hin.^[25] Auch dreht sich diese Debatte in der Forschung vor allem um den Aspekt der mehr und mehr abgeschafften Budgethoheit der Bundesländer und die fragliche grundgesetzliche Legitimierung dieser Praxis.^[26]

Für die Gesamtheit des Themas „Schuldenbremse“ darf sicherlich innerhalb der nächsten Jahre mit noch deutlich mehr Literatur gerechnet werden, die auf Erfahrung mit der Schuldenbremse zurückblicken kann, ohne nur mögliche Erwartungen und Probleme aufzuzeigen.

2 Funktion und Umsetzbarkeit der deutschen Schulden­bremse auf Bundesebene

2.1 Deutsche Schuldenpolitik der Bundesrepublik

Die Frage nach der richtigen Fiskalpolitik ist keine neue, und in der Vergangenheit sind auf die gleichen Fragen oft unterschiedliche Antworten gegeben worden. Alle Entwicklungen an dieser Stelle zu erklären, wäre im Rahmen dieser Arbeit unverhältnismäßig. Es ist jedoch geboten, auf die Vorentwicklungen der Schuldenbremse einzugehen, um den Gesamtzusammenhang und die Entwicklung in Deutschland zu verstehen.

2.1.1 Die frühe Schuldenpolitik der BRD (1949-1967)

Als die Bundesrepublik 1949 frisch aus der Taufe gehoben war und das Grundgesetz verabschiedet, gab sich der junge Staat zunächst ein faktisches Schuldenverbot^[27] mit engen Grenzen. Dabei gingen die „neuen“ Regeln auf „Traditionsgut der deutschen Verfassungen“^[28] aus dem 19. Jahrhundert und ihre beschränkte Fortentwicklung in der Weimarer Zeit zurück.^[29]

Der gewählte Weg beachtete weder konjunkturelle Fluktuationen noch langfristige Investitionssummen, die in späteren Jahren nötig wurden. An dieser Stelle sei etwa die Wiedervereinigung oder der Kampf gegen die Ölkrise in den 1970er Jahren genannt.

Die Bundesrepublik folgte strikt dem System des „balanced budget“, also der Wahrung eines Gleichgewichts zwischen Ausgaben und Einnahmen. Man muss dazu sagen, dass dieser Weg in den ersten zwanzig Jahren nach Gründung der Bundesrepublik auch funktioniert hat. Die Beschaffung von Krediten spielte zunächst keine große Rolle, die öffentlichen Haushalte konnten in den ersten Jahren sogar nennenswerte Überschüsse erzielen, die der erste Bundesminister für Finanzen, Frank Schäffer, als Rücklage einbehielt. Sicherlich „profitierte“ die Bundesrepublik in dieser Zeit vor allem von den Aufgaben des Wiederaufbaus, die für hohe Arbeitskraftnachfrage sorgten und zugleich durch fortschreitende Technik vorangetrieben wurden – eine Entwicklung, die mehr oder minder einmalig bleiben sollte und heute als „Wirtschaftswunder“ bekannt ist.

In dieser Zeit konnte sich die Frage nach hohen Investitionskrediten für den Staat also gar nicht stellen. Zugleich bleibt damit unklar, ob die ersten Fiskalregeln des Grundgesetzes nicht vielleicht sogar langfristig hätten funktionieren können, wenn sie wirklichen Belastungen ausgesetzt worden wären.^[30]

2.1.2 Die große Finanzreform von 1969

Die Politik einer statischen Schuldenbremse stieß – aus politischer Sicht – im Verlauf der 1960er Jahre immer mehr an ihre Grenzen, da das Bedürfnis nach höheren Investitionen und höheren Schulden, die zum Teil auch weit in die Zukunft reichten, immer größer wurde. Dies hing unter anderem mit der aufkommenden ersten Rezession nach 1945 zusammen, der das Bündnis aus CDU/CSU und FDP schließlich mit den herkömmlichen Methoden nicht Herr werden konnte. Am Streit über neue Steuererhöhungen zerbrach schließlich die schwarz-gelbe Koalition und machte Platz für die erste Große Koalition in der bundesdeutschen Nachkriegsgeschichte.

1966 kam es innerhalb der Großen Koalition zur „Kommission für die Finanzreform“ und zu grundlegenden Änderungen in der Fiskalpolitik durch die Bundesminister Karl Schiller und Franz-Josef Strauß.^[31] Der Grundsatz war nun nicht länger ein Schuldenverbot, sondern die Kopplung der zulässigen Neuverschuldung an die Höhe der staatlichen Brutto-Investitionen.^[32] Die Maßnahmen der sogenannten „Goldenen Regel“ hatten bis zur Verabschiedung der Vorschläge der Föderalismuskommission II 2009 Bestand und fußte inhaltlich vor allem auf Annahmen des britischen Ökonomen John Maynard Keynes, der eine aktive Konjunkturpolitik empfahl.

Mit dieser Entscheidung „etablierte das Grundgesetz die antizyklische, diskretionäre Fiskalpolitik keynesianischer Prägung“^[33], die vor allem für die Einmischung des Staats in die wirtschaftliche Entwicklung nach eigenem Ermessen stand, damit aber auch Haus und Hof für eine hohe Verschuldung in allen Bereichen öffnete.^[34] Ausschlaggebend dafür war auch der zweite Satz des Artikels 115 Grundgesetz:

„[…] Ausnahmen sind nur zulässig zur Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts.“

Ausnahmen von der Regel sind sicherlich eine sinnvolle und auch nötige Maßnahme innerhalb eines Verfassungstexts. Sie können aber dazu beitragen, dass sie häufiger genutzt werden als die eigentliche Begrenzung, die vorgesehen ist. Denn was „Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts“ bedeutet, legt vor allem die herrschende Riege an Politikern fest und kann somit recht frei gestalten. Die Politik der „Goldenen Regel“ fand damit in der Bundesrepublik nach 1969 sehr guten Anklang, sorgte aber auch für zahlreiche Schulden, die eine Reform im Jahr 2009 nötig werden ließen.

Mit Blick auf die Frage der Einschränkung des Föderalismus muss an dieser Stelle auch auf eine weitere Entwicklung der Reform von 1969 kurz eingegangen werden. War 1949 noch klar davon ausgegangen worden, dass Bund und Länder in vielen Fragen rein autonom voneinander handeln, schränkten die Reformen von 1969 dies ein. Zwar erhielten die Bundesländer durch den Ausbau von Zuständigkeiten erweiterte kooperative Befugnisse, gleichzeitig wurden sie jedoch enger an den Bund gebunden.^[35] Schon während der Verhandlungen zum neuen Verbundsystem monierten die damaligen Ministerpräsidenten diese Entwicklung. So erklärte Bayerns damaliger Ministerpräsident Alfons Goppel, „die Länderregierungen [würden] … zu weisungsgebundenen Vollzugsorganen des Bundes“^[36] degradiert. Die Bundesländer verloren mit Inkrafttreten der Gemeinschaftsaufgaben von Bund und Ländern ab 1. Januar 1970 erstmals seit der Gründung der Bundesrepublik an Eigenständigkeit und wurden enger an den Bund gebunden.

2.1.3 Schuldenstand und Reformpläne der Großen Koalition ab 2005

Die Schuldenregeln der Bundesrepublik, wie sie 1969 beschlossen worden sind, haben lange Bestand gehabt, waren aber auch zwischenzeitlich immer wieder reger Kritik ausgesetzt. So hat das Bundesverfassungsgericht in zwei grundlegenden Urteilen^[37] bereits darauf hingewiesen, dass der Grundsatz der „Goldenen Regel“ vor allem verlange, dass öffentliche Haushalte ohne Kreditaufnahme auszugleichen sind und aufgenommene Kredite getilgt werden müssten, statt diese immer weiter zu verschleppen. Auch weist das Verfassungsgericht mit Blick auf die „Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts“-Klausel darauf hin, dass eben diese nicht bei jeder Gelegenheit angewendet werden dürfe, sondern tatsächlich nur bei hohen Begründungsanforderungen. Sicherlich sind Beispiele wie die Abwendung einer Rezession oder die Wiedervereinigung ein Grund zur Aufnahme von neuen Schulden, – die grundsätzliche Verschuldung mit dem Ziel, Schulden durch Schulden zu tilgen, aber sicherlich nicht. Damit attestiert das Bundesverfassungsgericht – wie auch spätere Kritiker – der Politik eine maßgeblich schlechte Einnahmen- und Ausgabenpolitik.

Man muss jedoch sagen, dass die deutsche Staatsverschuldung nach 1969 mit neuer Schuldenregel zwar langsam aber sicher deutlich anstieg, die maßgeblichen „Ausuferungen“ aber erst ab der Wiedervereinigung von 1990 auftraten.^[38] So hat sich der Schuldenstand in Deutschland zwischen 1990 und 2009 um 213% erhöht.^[39] Auch hier gilt jedoch die Kritik, dass die jeweiligen Bundesregierungen nicht einmal versucht haben, durch andere Finanzierungsmöglichkeiten Teile der Ausgaben zu decken, sondern sich bewusst für kreditäre Finanzierungen ausgesprochen haben.^[40]

Erst im Rahmen der zweiten Großen Koalition von 2005 kam Bewegung in diesen Bereich. Wie schon in der ersten Großen Koalition trauten sich CDU/CSU und SPD mit den vorliegenden Mehrheiten in Bundestag und Bundesrat an die Modernisierung der Finanzverfassung heran. So heißt es im Koalitionsvertrag^[41] unter Punkt V., das die „Handlungsfähigkeit des Staats verbesser[t]“^[42] werden soll. In Unterkapitel 1. soll eine Föderalismusreform zur „Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung“^[43] eingesetzt werden und „[i]n einem weiteren Reformschritt in der 16. Wahlperiode sollen die Bund-Länder-Finanzbeziehungen den veränderten Rahmenbedingungen inner- und außerhalb Deutschlands […] angepasst werden.“^[44]

Im Rahmen des Koalitionsvertrags positioniert sich zudem die erste Regierung Merkel kritisch zu der vorherigen Schuldenpolitik und erklärt:

„Seit Jahrzehnten wird kontinuierlich die Illusion geschürt, der Staat könne immer neue und umfassendere Leistungswünsche befriedigen. Die Aufgaben- und Ausgabendynamik hat eine Verschuldungsspirale in Gang gesetzt, die durchbrochen werden muss. Deshalb machen wir in der Haushalts- und Finanzpolitik einen strukturellen Neuanfang.“^[45]

Kurz zuvor war im Jahr 2004 noch die Föderalismuskommission I von Bund und Ländern an inneren Zwistigkeiten gescheitert, die sich vor allem im Bereich der Bildungspolitik zeigten. Die Gründe hierfür mögen auch in den damals nicht sicheren Mehrheiten im Bundestag und Bundesrat gelegen haben und im fehlenden Einheitsinteresse von Bundesrat und Bundestag. Mit der Einführung der Großen Koalition von 2005 konnten die Ideen aus der gescheiterten Kommission jedoch in Gesetzesvorlagen gewandelt und schließlich beschlossen werden.^[46]

Die Finanzverfassung blieb jedoch zunächst weitgehend unberührt und die Bundesregierung beschloss das Einsetzen einer weiteren Föderalismuskommission, die sich im Schwerpunkt vor allem mit der Fiskalpolitik des Bundes und der Länder beschäftigen sollte, am 14. bzw. 15. Dezember 2006.^[47]

2.2 Die Arbeit der Föderalismuskommission II

2.2.1 Konstituierung und Zielsetzungen der Föderalismuskommission II

Nachdem in der jeweiligen Sitzung des Bundesrats und Bundestags Ende 2006 beschlossen worden war, eine gemeinsame „Kommission zur Modernisierung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen“ zu bilden, um die Fiskalpolitik und andere Themen zu prüfen und gegebenenfalls zu ändern, fand am 8. März 2007 die erste Sitzung der Kommission in Berlin statt.

Im Rahmen der Konstituierung der Kommission wurden von den jeweiligen Häusern Vorsitzende und Stellvertreter für die Kommission benannt.^[48] Vonn des Bundestags wurde der SPD-Fraktionsvorsitzende Peter Struck ernannt, für den Bundesrat sollte der damalige baden-württembergische Ministerpräsident Günther Oettinger als Vorsitzender fungieren, beide nahmen ihre Wahl ohne Zögern an.

Sowohl Struck wie auch Oettinger sind sich in ihren Antrittsreden jeweils bewusst, dass sie sich keiner einfachen Aufgabe stellen. So gibt Struck direkt zu Beginn zu bedenken:

„Das Projekt, das wir uns vorgenommen haben, ist schwieriger als die Föderalismusreform I. Wir müssen ernsthaft prüfen, ob und wo die Länder eine eigene Steuerhoheit erhalten sollen. […] Schließlich müssen wir auch über die Staatsverschuldung reden. Es kann sich niemand damit zufrieden geben, dass elf von 16 Ländern verfassungswidrige Haushalte haben.“^[49]

Auch Oettinger fällt in diesen Tenor ein und gibt – und das ist ein wichtiger Aspekt in dieser frühen Phase der Diskussion – zu Protokoll, dass „das Ziel des Weges und seine Länge noch nicht genau“^[50] bekannt sei. Interessant ist dieser Einwand besonders, weil er rückblickend zeigt, dass die Verengung der Thematik auf eine mögliche Schuldenbremse zunächst kein alleiniger zentraler Aspekt ist. Wie später gezeigt werden wird, geschieht dies erst später im Verlauf der Sitzungen und mit Einsetzen der Finanzkrise.

Neben den beiden zentralen Akteuren der Kommission setzte die Kommission zusätzlich paritätisch 16 Vertreter von Bundestag und Bundesrat ein.^[51] Dabei bestand die Mehrheit der entsandten Personen des Bundesrats aus den jeweiligen Ministerpräsidenten. Brandenburg, Thüringen und Rheinland-Pfalz entsandten jeweils ihre Finanzminister.

Teile der Kommissionsmitglieder gehörten der Bundesregierung an, um auch Einwände und Positionen der aktuellen Koalition einbringen zu können. Neben diesen entscheidungsbefugten Akteuren nahmen vier Vertreter der Landtage teil, die jeweils über Rede- und Antragsrecht verfügten, jedoch nicht über ein Stimmreicht. Dazu gehörten je ein Abgeordneter der Landesfraktionen SPD, CDU, FDP und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN.^[52]

Den Abschluss bildeten drei Vertreter der Kommunen mit Rederecht. Hervorzuheben ist dieser Vorgang, da Kommunen nicht als staatliche Ebene fungieren und somit anders als andere staatliche Akteure in der Kommission lediglich als „ständige Gäste“ eingestuft wurden. Die Festlegung der Vertreter erfolgt im Rahmen eines Beschlusses des Bundesrats. Dort wurde unter anderem festgehalten, dass die „Kommunen in geeigneter Weise einbezogen werden“^[53] sollen. Christian Ude deutet an dass dieser Umstand auch den kommunalen Spitzenverbänden zuzuschreiben ist, die für eine Beteiligung an der Föderalismuskommission II gekämpft hatten.^[54]

Nachdem nun grob über die beteiligten Parteien gesprochen worden ist, soll ein Blick auf das Konzept und die Aufgaben geworfen werden, denen sich die Föderalismuskommission II verpflichtet gesehen hat. Innerhalb dieser Analyse wird unter Bezugnahme auf den späteren Verlauf und die Beschlussfassung der Kommission direkt erläutert, welche Themen am Ende tatsächlich verhandelt und welche fallen gelassen wurden. Diese Art der Herangehensweise soll auch zeigen, wie wichtig das Thema der Schuldenbremse abschließend wurde und welche Aspekte zugleich dadurch ausgeklammert wurden, nur um überhaupt einen Abschluss zu erreichen. Zur Klärung wird hierbei die offene Themensammlung aus der Bundesrats-Drucksache 913/06 herangezogen und die Punkte entsprechend dieser Liste nummeriert behandelt.

In Punkt 1 findet sich der Themenkomplex der „Haushaltswirtschaft; Vorbeugung von Haushaltskrisen“ mit der Planung der „Etablierung eines Frühwarnsystems“, der „Entwicklung materieller Kriterien zulässiger Verschuldung“ mit Blick auf die Änderung der aktuellen Fiskalpolitik, wie sie in Artikel 115 und Artikel 109 Grundgesetz festgelegt sind, wieder. Weiterhin enthalten ist die Einführung von „Instrumentarien zur Durchsetzung dieser Kriterien (Anreizsysteme, Sanktionen […])“, sowie der Ermittlung von „Strukturunterschiede[n] zwischen den Ländern“ und vergleichbaren Datengrundlagen. Dieser Komplex ist zusammen mit Punkt 2 „Bewältigung bestehender Haushaltskrisen“ weitgehend von der Föderalismuskommission II abgedeckt worden und bildet den Kernbestandteil der Magisterarbeit. Vorgreifend kann dabei jedoch bereits aus den zu klärenden Fragen herausgegriffen werden, dass insbesondere bezüglich des Punkts „Instrumentarien zur Durchsetzung dieser Kriterien“ lediglich Nachholbedarf zu gegebener Zeit durch die Kommission vereinbart wurde.^[55] Die bisherigen Regelungen in Artikel 115 und 109 Grundgesetz stellen lediglich sehr schwache Sanktionen dar, zu „Gläubigerbeteiligungen an Kosten einer Finanzkrise“ ist es bisher auch nach Ausbruch der Finanzkrise von 2009 noch immer in keiner direkten, gesetzlichen Form gekommen. Auch die „Vergleichbarkeit der Datengrundlagen“ konnte nicht vollständig erreicht werden, da die zuständige Arbeitsgruppe sich nicht auf einheitliche Standards einigen konnte.^[56]

Punkt 3 „Aufgabenkritik und Standardsetzung“ ist insofern erfüllt, als die Kommission sich intensiv mit den bisherigen Bestimmungen im Finanz- und Bürokratiewesen beschäftigt und gerade im Punkt 4 „Entbürokratisierung und Effizienzsteigerung“ einige Änderungen vorgenommen hat.

So wurden unter dem Aspekt einer „Einführung von IT-Standards und –Syste­men/Vereinfachung [sic!] von landesübergreifenden Regelungen“ einige Änderungen besprochen und beschlossen. Mit Einführung des Artikels 91 c im Grundgesetz dürfte sogar weltweit erstmals eine Infrastrukturregelung für Informationstechnik mit Verfassungsrang entstanden sein. Die beschlossenen Gesetze und Staatsverträge sind aber noch längst nicht endgültig umgesetzt, von daher bleibt für eine abschließende Bewertung noch abzuwarten, wie sich dieser Bereich in den nächsten Jahren entwickelt.

In den Bereich der „Aufgabenkritik und Standardsetzung“ fällt darüber hinaus der Beschluss zu besserem „Benchmarking“ bzw. Leistungsvergleich, der im Grundgesetz im neuen Artikel 91 d festgeschrieben wurde. Dabei galt es, die Leistungsfähigkeit der Verwaltungen gewissen Kriterien zu unterwerfen, um sie besser beurteilen und fördern zu können. Die Debatte zu diesem Thema wurde letztlich kontrovers geführt^[57] und endete mit dem getroffenen Beschluss, Vergleichsstudien zwar gesetzlich festzulegen, dabei aber deren freiwilligen Charakter einer Zusammenwirkung zwischen Bund und Ländern zu betonen. Die Erwartung der Kommission war hierbei, dass die Bereitschaft zur Durchführung solcher Vergleichsstudien mit einem entsprechenden Gesetz gefördert würde. Konkrete Ergebnisse sind bisher nicht erkennbar, da die Umsetzung noch erarbeitet wird.

Unbeantwortet blieben unter Punkt 4 viele Fragen im Bereich der „Aufgabenentflechtungen […] der öffentlichen Verwaltung“ und „[e]benenübergreifende[n] Bündelung von Verwaltungsaufgaben“, die im Laufe der Kommissionsarbeit zunächst ab Sommer 2008 in Projektgruppen ausgegliedert, dann – nach Ausbruch der Finanzkrise und Zentralisierung auf das Thema Schulden – nur noch bedingt zu Ende geführt wurden und sich im Kern auf Änderungen bei der Versicherungssteuer, der Feuerschutzsteuer und Einzelaspekten des Verwaltungsvollzugs wie auch der Steuerabgaben erstreckten.^[58] Eine deutliche Entflechtung oder gar starke Entbürokratisierung ist durch diese Föderalismuskommission also keineswegs beschlossen worden, sondern lediglich – wie beschrieben – eine Verbesserung im Verwaltungsvollzug.

Punkt 5 „Stärkung der aufgabenadäquaten Finanzausstattung u.a. Abarbeitung Prüfauftrag für 2008 aus Finanzausgleichsgesetz“ wurde letztendlich nach intensiver Beratung schon früh innerhalb der Kommission für erledigt betrachtet, da keine beschlussfähige Mehrheit gefunden werden konnte, die eine Umwandlung oder Veränderung gerade des Finanzausgleichsgesetzes befürwortet hätte.^[59] Die Kommission beschloss daraufhin, das Thema mehr oder minder dahingehend auszuklammern und eine spätere Bearbeitung spätestens im Jahr 2019 zu empfehlen. Nach aktueller Lage sollen im Jahr 2019 sowohl das Finanzausgleichsgesetz wie auch der „Aufbau Ost“ auslaufen. Auch vor diesem Hintergrund wurde eine endgültige Etablierung der Schuldenbremse auf Länderebene erst für das Jahr 2020 vorgesehen.^[60]

Punkt 6, die „Stärkung der Eigenverantwortung der Gebietskörperschaften“, ist letztlich im engen Zusammenhang mit Punkt 3 „Aufgabenkritik und Standardsetzung“ sowie Punkt 4 „Entbürokratisierung und Effizienzsteigerung“ zu sehen. Dabei sind viele Ziele und Eckpunkte, wie bereits oben erläutert, nicht weiter verfolgt worden oder aufgrund ihrer Komplexität schlicht ausgeklammert worden zugunsten der reinen Schuldenthematik. Einzelaspekte wie Katastrophenschutz oder Seesicherheit hier zu behandeln, würde zu weit führen. Interessant ist allerdings, dass von den sechzehn gebildeten Schwerpunkten im Bereich der Verwaltung gerade einmal fünf eine abschließende Empfehlung erhielten (IT, Benchmarking, Nationales Krebsregister, Steuerverwaltung, Bundesfernstraßen).

Punkt 7, die „Verstärkte Zusammenarbeit und Möglichkeit zur Erleichterung des freiwilligen Zusammenschlusses von Ländern“, wurde bewusst nicht als Konzept zum Zusammenschluss von Bundesländern entworfen. Im Rahmen der öffentlichen Debatte rund um die erste und zweite Föderalismuskommission wurde genau dies immer wieder bemängelt.^[61] Das Thema Gebietsneugliederung stellt sich aber in der Bundesrepublik als sehr komplex dar und ist somit auch in der Kommission wortreich begleitet worden. Im Zentrum stand dabei vor allem die Idee einer Vereinfachung der aktuellen Regeln zum Zusammenschluss der Länder, statt einer Empfehlung über einen konkreten Zusammenschluss von bestimmten Bundesländern. Die ersten kontroversen Debatten und die Eingaben der Sachverständigen führten jedoch teilweise soweit, dass man das Thema in eine Arbeitsgruppe auslagerte.^[62] Am Ende konnte man sich aber selbst in Hinsicht auf eine Erleichterung des Zusammenschlusses nicht einigen. Die Kommission traf daher keine Empfehlung.

Punkt 8 „Bündelung fachpolitischer Leistungen und Auswirkungen auf die Bund-Länder-Finanzbeziehungen“ fällt wiederum mit den Punkten 3, 4 und 6 zusammen und bedarf keiner weitergehenden Erläuterung. Punkt 9 „Sonstiges“ hat keine nennenswerte Vertiefung aufzuweisen.

Betrachtet man nun abschließend noch einmal die Punkte in ihrer Gesamtheit, so lässt sich festhalten, dass die Föderalismuskommission II vor allem im Bereich der Haushaltswirtschaft und der Vorbeugung von Haushaltskrisen, sowie allen damit verwandten Themen, relativ erfolgreich war. Das Thema Verwaltung und Verwaltungsentflechtung ist dagegen nur in wenigen Punkten in abschließende Formulierungen gegossen worden. Sicherlich ist ein Grund, der die Kommission zur Vertiefung der reinen Fiskalthemen brachte, das Einwirken der Finanzkrise ab 2008/2009, welches die Kommission unter Zugzwang setzte, gerade hier Ziele zu forcieren. Zusätzlichen „Ehrgeiz“, neue Regeln für die Verschuldung zu finden und diese mit Priorität zu betrachten, dürfte auch das Urteil des Bundesverfassungsgerichts^[63] vom 9. Juli 2007 gebracht haben. In diesem nahm sich das Gericht der Verfassungskonformität eines Nachtragshaushalts des Jahres 2004 an und kam zu vernichtenden Schlüssen. Im Urteil wies das höchste Gericht darauf hin, dass die Politik bereits mehrfach an der „Goldenen Regel“ hätte nachbessern müssen, da die Staatsverschuldung mehr als ersichtlich aus dem Ufer laufe. Das, so kritisierte das Gericht, hätte dem Bund auch schon vor der Wiedervereinigung im Jahre 1989 klar sein können. Weiter führte es aus, dass vieles dafür spreche,

„[…] die gegenwärtige Fassung des Art. 115 GG in ihrer Funktion als Konkretisierung der allgemeinen Verfassungsprinzipien des demokratischen Rechtsstaats für den speziellen Bereich der Kreditfinanzierung staatlicher Ausgaben (vgl. BVerfGE 79,113 <343>) nicht mehr als angemessen zu werten und verbesserte Grundlagen für wirksame Instrumente zum Schutz gegen eine Erosion gegenwärtiger und künftiger Leistungsfähigkeit des demokratischen Rechts- und Sozialstaats zu schaffen.“^[64]

Zwei der Richter – Udo di Fabio und Rudolf Mellinghoff – gingen in einem Sondervotum^[65] noch weiter und kritisierten, dass weder der Senat noch der Bund jemals den im Grundgesetz definierten Investitionsbegriff konkretisiert hätten. Dadurch sei bis heute völlig unklar, was überhaupt unter den Investitionsbegriff falle oder nicht. Weiter erklärten die beiden Verfassungsrichter, der Bundesgesetzgeber missachte

„in einer Art wiederkehrender Dauerrechtsverletzung das Verfassungsgebot, bei günstiger konjunktureller Lage die unter Berufung auf Art. 115 GG aufgenommenen Kredite durch Einsparungen oder Einnahmeverbesserungen in der Phase des konjunkturellen Aufschwungs auch wieder zu tilgen (vgl. BVerfGE 79, 311 <334>).“^[66]

Mit diesem Urteil hatte sich der Bund eine schallende Ohrfeige aus Karlsruhe eingefangen, die als höchstrichterliches Gut auch vielerorts entsprechende Beachtung fand. Hatte man zuvor zwar die Staatsverschuldungspolitik des Bundes nur als unverhältnismäßig kritisieren können, hatte man nun einen verfassungsrechtlichen Grund, den Missstand anzuprangern und die Politik zum schnellen Handeln zu bewegen. Die Kommission sollte und musste diesem Umstand Rechnung tragen.

Auch der Zeitfaktor spielte eine wesentliche Rolle. Allen Beteiligten war klar, dass die Beschlüsse der Kommission nur erfolgreich sein könnten, wenn sie innerhalb der Legislatur beschlossen werden. Schon durch Umfragen in den Jahren 2008/2009 musste den meisten Akteuren klar gewesen sein, dass für eine weitere schwarz-rote Regierung bei der nächsten Wahl keine Mehrheit verfügbar wäre.^[67] Hätten die Vorsitzenden Struck und Oettinger somit nicht gewisse Zäsuren eingebunden, wäre sicherlich fraglich gewesen, ob es überhaupt zu einem Endbeschluss hätte kommen können, da viele Themen – wie beschrieben – sehr kontrovers und ohne Einigung diskutiert wurden. Vor diesem Hintergrund wäre es falsch, der Kommission Ineffektivität vorzuwerfen. Zumindest im Bereich der Verwaltung kann aber nach einiger Zeit den Teilnehmern der Kommission eine gewisse Ermüdung vorgeworfen werden und mangelnde Kompromissbereitschaft, die selbst Teilnehmer der Kommission auf halber Strecke zur Resignation brachte.^[68]

2.2.2 Kommissionsarbeit und Vertiefung auf das Thema Schuldenbremse

Zum Zeitpunkt der Konstituierung der Föderalismuskommission II lag die Gesamtverschuldung der Bundesrepublik bei etwa 1,5 Billionen Euro und damit bei 65 Prozent des Bruttoinlandsprodukts (BIP). Der Bund verstieß damit deutlich gegen die Maastricht- Kriterien, die eine maximale Verschuldung von 60 Prozent des BIP vorsehen. Erschreckend bei dieser Summe war vor allem die hohe Aufwendung zur Tilgung von Zinszahlungen durch Steuereinnahmen: 12 Prozent mussten verwendet werden, um die 39 Milliarden Euro an Zinsausgaben zu finanzieren.^[69]

Ebenfalls stand zur Konstituierung fest, dass der bisherige Artikel 115 Grundgesetz, wie bereits weiter oben erläutert, kein sicheres Bollwerk gegen die Verschuldungsdynamik darstellte. Somit war für die meisten Teilnehmer der Kommission von vornherein klar, dass ein zentrales Thema die Eingrenzung der Verschuldung und den Erhalt von budgetrechtlichen Handlungsfähigkeiten betraf.

Im Rahmen der Debatte um die Erneuerung der Fiskalregeln kursierte bereits früh das Modell einer Schuldenbremse, aber auch andere Möglichkeiten wurden zunächst nicht ausgeschlossen. Zur Vertiefung des Themas „Schuldenbremse“, um die es von nun an hauptsächlich gehen soll, wird aus Platzgründen auf die Darlegung anderer Schuldenbegrenzungsverfahren verzichtet, die im Rahmen der Kommission besprochen wurden.^[70]

2.2.2.1 Das „Schweizer Modell“ als Diskussionsgrundlage

Das Modell einer Schuldenbremse kam in Europa erstmals durch die Schweiz im Jahr 2000 als Debatte auf und wurde verhältnismäßig rasch im Jahr 2001 verabschiedet. In einer ersten Rückschau kann eingeräumt werden, dass die Anzeichen in absoluten Zahlen zunächst für das Modell sprechen.^[71] Die schweizerische Botschaft erklärt in einem Papier aus der Reihe „Partner im Dialog“:

„Der Bundeshaushalt war im Zeitpunkt der Einführung der Schuldenbremse nicht im Gleichgewicht, sondern wies eine beträchtliche Finanzierungslücke auf. Das Ziel eines strukturell ausgeglichenen Haushalts wurde 2006 erreicht – ein Jahr früher als erwartet. Mit den 2006 bis 2008 erzielten Überschüssen konnten die Schulden deutlich reduziert werden.“^[72]

Sicherlich auch aufgrund dieser überzeugend wirkenden Zahlen stand früh in der Debatte um neue Fiskalregeln in Deutschland fest, dass die Schuldenbremse nach dem Schweizer Vorbild eine gangbare Möglichkeit sein könnte. Zunächst wurde das System kritisch beäugt,^[73] im Verlauf der Diskussion jedoch schließlich als beste Möglichkeit erachtet.^[74] Um zu verstehen, was die Schweizer Schuldenbremse – neben dem Hauptfaktor des Schuldenabbaus – so interessant macht, muss ein Blick auf ihre Umsetzung und Funktionsweise geworfen werden, die allerdings aus Platzgründen oberflächlich bleiben wird und nicht alle Formeln des Mechanismus erklärt.

Im Gegensatz zu vielen anderen Staaten in Europa, die sich den grundsätzlichen Maastricht-Kriterien unterworfen haben, hat sich die Schweiz für eine sehr strikte Schuldenpolitik entschieden, die streng am sogenannten Konjunkturzyklus ausgerichtet ist. Dazu entschieden sich die Eidgenossen vor allem, weil die öffentliche Schuldenquote im Verlauf von 1990 bis 1998 um mehr als 20 Prozent angestiegen war und man einen Weg gehen wollte, um Ungleichgewichte im Haushalt zu verhindern und – wie Jochen Hartwig und Rita Kobel Rohr ausführen – „zur Stabilisierung der nominellen Bundesschulden beizutragen, jedoch unter Berücksichtigung der konjunkturellen Entwicklung“^[75].

[...]

---

^[1] Isensee, Josef, Budgetrecht des Parlaments zwischen Schein und Sein, in: Juristenzeitung Bd. 20 (2005), S. 971-981, S. 974 f.

^[2] Aus Gründen der besseren Lesbarkeit wird auf die gleichzeitige Verwendung männlicher und weiblicher Sprachformen verzichtet. Sämtliche Personenbezeichnungen gelten gleichwohl für beiderlei Ge­schlecht.

^[3] Bannas, Günter, „Echter Durchbruch“ oder „finanzpolitischer Irrsinn“ – „Trauerspiel“ oder „Stern­stunde?“, online abrufbar: http://www.faz.net/aktuell/politik/inland/reaktionen-auf-schuldenbremse-echter-durchbruch-oder-finanzpolitischer-irrsinn-trauerspiel-oder-sternstunde-1773140.html (Stand: 10.09.2012).

^[4] Ebd.

^[5] Ebd.

^[6] Pressemitteilung, DGB, Matecki: Schwarzer Tag für die Handlungsfähigkeit des Staates, online abrufbar: www.dgb.de/presse/++co++07d6325c-1561-11df-4ca9-00093d10fae2 (Stand: 06.09. 2012)

^[7] Deutsche Presse-Agentur, SPD-Linke gegen Schuldenbremse, online abrufbar:

www.fr-online.de/politik/medien-spd-linke-gegen-schuldenbremse,1472596,3424908.html

(Stand: 06.09. 2012).

^[8] Spiegel Online, Bundesrat beschließt Schuldenbremse, online abrufbar:

www.spiegel.de/politik/deutschland/grundgesetzaenderung-bundesrat-beschliesst-schuldenbremse-a-630084.html (Stand: 06.09.2012).

^[9] Pressemitteilung, OTS, Schuldenbremse im Grundgesetz unter Ökonomen umstritten, online abrufbar: www.wiwi-treff.de/home/index.php?mainkatid=1&ukatid=1&sid=9&artikelid=5404&pagenr=0 (Stand: 02.09.2012).

^[10] Feld, Lars, Die Schuldenbremse ist ein wunderbares Instrument, in: Kastrop, Christian/Meister-Scheufelen, Gisela/Sudhof, Margaretha (Hrsg.), Die neuen Schuldenregeln im Grundgesetz. Zur Fortentwicklung der bundesstaatlichen Finanzbeziehung (Schriften zur öffentlichen Verwaltung und öffentlichen Wirtschaft), Berlin 2010, S. 168-171, S. 168.

^[11] Von Weizsäcker, Robert K., Repräsentative Demokratien und öffentliche Verschuldung: Ein strategisches Verhängnis, in: Baus, Ralf Thomas/Eppler, Annegret/Wintermann, Ole (Hrsg.), Zur Reform der föderalen Finanzverfassung in Deutschland. Perspektiven für die Föderalismusreform II im Spiegel internationaler Erfahrungen (Schriftenreihe des Europäischen Zentrums für Föderalismus-Forschung), Baden-Baden 2008, S. 87-97, S. 90.

^[12] Vgl. Studie des Deutschen Wirtschaftsrats (2008), Wirtschaftspuls, zitiert nach: de.statistia.com, online abrufbar: http://de.statista.com/statistik/printstat/3031/ (Stand: 02.09.2012).

^[13] Kastrop, Christian/Meister-Scheufelen, Gisela/Sudhof, Margaretha (Hrsg.), Die neuen Schuldenregeln im Grundgesetz. Zur Fortentwicklung der bundesstaatlichen Finanzbeziehung (Schriften zur öffentlichen Verwaltung und öffentlichen Wirtschaft), Berlin 2010, S. 5.

^[14] Reiermann, Christian, Goldener Zügel, in: Der Spiegel, Jg. 7 (2009), S. 80.

^[15] Gathmann, Florian, Seehofer preist „Wetterwende“ in der Finanzpolitik, online abrufbar: http://www.spiegel.de/politik/deutschland/einigung-zur-schuldenbremse-seehofer-preist-wetterwende-in-der-finanzpolitik-a-605954.html (Stand: 29.08.2012).

^[16] RPO, Italienischer Senat, Abschließend für die Schuldenbremse gestimmt, online abrufbar: http://www.rp-online.de/politik/eu/abschliessend-fuer-schuldenbremse-gestimmt-1.2796308 (Stand: 17.07.2012).

^[17] Vgl. dazu den „Brandbrief“ gegen die Schuldenbremse: Bofinger, Peter/Horn, Gustav, Die Schuldenbremse gefährdet die gesamtwirtschaftliche Stabilität und die Zukunft unserer Kinder, online abrufbar: http://www.boeckler.de/pdf/imk_appell_schuldenbremse.pdf (Stand: 20.08.2012). Auch als scharfer Kritiker hervorgetan hat sich Hans-Peter Schneider, der einen Eingriff in die Haushaltsautonomie der Länder durch die Schuldenbremse als gegeben sieht: Schneider, Hans-Peter, Die Haushaltswirtschaft der Länder – Verfassungsrechtliche Grenzen einer „Schuldenbremse“, online abrufbar: http://www.nachdenkseiten.de/upload/pdf/0905060_hans_peter_schneider_schuldenbremse.pdf (Stand: 10.09.2012).

^[18] Die Argumentationen der Wirtschaftsinstitute gegen eine Schuldenbremse fließen maßgeblich in Kapitel 2.3.2 ein.

^[19] Vgl. u.a. Baus/Eppler/Wintermann, Zur Reform der föderalen Finanzverfassung, a.a.O., oder Kastrop/Meister-Scheufelen/Sudhof, Die neuen Schuldenregeln im Grundgesetz, a.a.O., später auch: Buscher, Daniel, Der Bundesstaat in Zeiten der Finanzkrise. Ein Beitrag zur Reform der deutschen Finanz- und Haushaltsordnung (Föderalismusreform) (Schriften zum Öffentlichen Recht), Berlin 2010.

^[20] Kastrop/Meister-Scheufelen/Sudhof, Die neuen Schuldenregeln im Grundgesetz, a.a.O.

^[21] Vgl. hierzu die durch Bundesrat und Bundestag bereitgestellten Tagesordnungen, Arbeitsunterlagen, Kommissionsdrucksachen und Protokolle der Föderalismuskommission II, online abrufbar: http://webarchiv.bundestag.de/cgi/show.php?fileToLoad=1374&id=1136 (Stand: 12.09.2012). Wie auch die Publikation der Ergebnisse in: Deutscher Bundestag und Bundesrat, Die gemeinsame Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen. Die Beratungen und ihre Ergebnisse, Berlin 2010.

^[22] Vgl. dazu zum Beispiel die Öffentliche Anhörung „Finanzthemen“ im Rahmen der 4. Sitzung der Föderalismuskommission II: Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen, Kommissionsprotokoll. Stenografischer Bericht. 4. Sitzung, Berlin 22. Juni 2007.

^[23] Vgl. u.a. Müller, Christian/Hartwig, Jochen/Frick, Andreas, Eine Schuldenbremse für den deutschen Bundeshaushalt. Ein Vorschlag zur Reform der Haushaltsgesetzgebung, in: Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen, K-Drs. 038, Berlin 2007. Oder auch: Truger, Achim/Will, Henner, Gestaltungsanfällig und pro-zyklisch. Die deutsche Schuldenbremse in der Detailanalyse, online abrufbar: http://www.boeckler.de/pdf/ p_imk_wp_88_20121.pdf (Stand: 12.08.2012).

^[24] Vgl. Horn, Gustav A./Truger, Achim/Proaño, Christian, Stellungnahme zum Entwurf eines Begleitgesetzes zur zweiten Föderalismusreform BT Drucksache 16/12400 Und Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes BT Drucksache 16/12410, online abrufbar: http://www.boeckler.de/pdf/pb_imk_05_2009.pdf (Stand: 12.08.2012). Die darin gewählte Argumentation zielt allein darauf ab, die Schuldenbremse aufgrund eigener Annahmen von Berechnungsmodellen als sinnlos zu verwerfen. Ein Gegentest, ob – wenn Parameter anders gewählt würden – die Schuldenbremse funktionieren könnte, wird nicht angestrebt. Das Urteil ist dadurch relativ einseitig.

^[25] Vgl. Sturm, Roland, Verfassungsrechtliche Schuldengrenzen im Föderalismus, in: Hrbek, Rudolf/Bußjäger, Peter (Hrsg.), Finanzkrise, Staatsschulden und Föderalismus – Wege der Krisenbewältigung (Occasional Papers), Tübingen 2011, S. 55-69.

^[26] Besonders zweifelt die Forschung an Artikel 109 Grundgesetz, der die Fiskalregeln der Schul­den­bremse auch als Maxime für die Länder festlegt. Aufgrund eines fehlenden Urteils, ob diese Praxis mit der Verfassung in Einklang steht, liegen viele wissenschaftliche Thesen dazu vor.

^[27] Vgl. Artikel 115 Grundgesetz in der Fassung von 24. Mai 1949 - 13. Mai 1969: „[1] Im Wege des Kredites dürfen Geldmittel nur bei außerordentlichem Bedarf und in der Regel nur für Ausgaben zu werbenden Zwecken und nur auf Grund [sic!] eines Bundesgesetzes beschafft werden. [2] Kreditgewährungen und Sicherheitsleistungen zu Lasten des Bundes, deren Wirkung über ein Rechnungsjahr hinausgeht, dürfen nur auf Grund [sic!] eines Bundesgesetzes erfolgen. [3] In dem Gesetze muß [sic!] die Höhe des Kredites oder der Umfang der Verpflichtung, für die der Bund die Haftung übernimmt, bestimmt sein.“, zitiert nach: lexetius.com, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland vom 23. Mai 1949. X. Das Finanzwesen Artikel 115, online abrufbar: http://lexetius.com/GG/115#2 (Stand: 12.08.2012).

^[28] Vgl. Korioth, Stefan, Stellungnahme zum Entwurf eines Vierten Gesetzes zur Änderung der Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern, online abrufbar: http://www.landtag-mv.de/fileadmin/media/Dokumente/Ausschuesse/Europa-_und_Rechtsausschuss/Stellungnahmen_Schuldenbremse/Stellungn_Korioth-Uni-M%C3%BCnchen.pdf (Stand: 12.07.2012), S. 1.

^[29] Vgl. Dönnebrink, Elmar/Erhardt, Martin/Häppner, Florian/Sudhof, Margaretha, Entstehungsgeschichte und Entwicklung des BMF-Konzepts, in: Kastrop, Christian/Meister-Scheufelen, Gisela/Sudhof, Margaretha (Hrsg.), Die neuen Schuldenregeln im Grundgesetz. Zur Fortentwicklung der bundesstaatlichen Finanzbeziehung (Schriften zur öffentlichen Verwaltung und öffentlichen Wirtschaft), Berlin 2010, S. 22-46, S. 28.

^[30] Vgl. Korioth, Stellungnahme zur Gesetzesänderung der Verfassung Mecklenburg-Vorpommerns, a.a.O., S. 1.

^[31] Vgl. Dönnebrink u.a., Entstehungsgeschichte und Entwicklung des BMF-Konzepts, a.a.O., S. 24 f.

^[32] Vgl. Artikel 115 Grundgesetz in der Fassung von 13. Mai 1969 - 1. August 2009 legt fest: „(1) [1] Die Aufnahme von Krediten sowie die Übernahme von Bürgschaften, Garantien oder sonstigen Ge­währleistungen, die zu Ausgaben in künftigen Rechnungsjahren führen können, bedürfen einer der Höhe nach bestimmten oder bestimmbaren Ermächtigung durch Bundesgesetz. [2] Die Einnahmen aus Krediten dürfen die Summe der im Haushaltsplan veranschlagten Ausgaben für Investitionen nicht überschreiten; Ausnahmen sind nur zulässig zur Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts. [3] Das Nähere wird durch Bundesgesetz geregelt. (2) Für Sondervermögen des Bundes können durch Bundesgesetz Ausnahmen von Absatz 1 zugelassen werden.“, zitiert nach: lexetius.com, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland vom 23. Mai 1949. X. Das Finanzwesen Artikel 115, online abrufbar: http://lexetius.com/GG/115#2 (Stand: 12.08.2012).

^[33] Dönnebrink u.a., Entstehungsgeschichte und Entwicklung des BMF-Konzepts, a.a.O., S. 24.

^[34] Vgl. Dönnebrink u.a., Entstehungsgeschichte und Entwicklung des BMF-Konzepts, a.a.O., S. 26: Die Autoren kritisieren hier unter anderem, dass neue Schulden beispielsweise für den Erwerb von Straßenschildern oder Schutzwesten aufgenommen wurden, statt dafür Posten im Haushalt einzuplanen. Der Wille zur Verschuldung zog vernunftswidrig in jeden Bereich der Politik ein.

^[35] Vgl. Gross, Rolf, Finanzreform und föderalistischer Staatsaufbau, in: Gewerkschaftliche Monatshefte Bd. 10 (1967), S. 599-602.

^[36] Der Spiegel, Gefährliches Geld, Bd. 37 (1967), S. 26.

^[37] BVerfGE 79, 311; 119, 96.

^[38] Siehe dazu Abbildung 1: Öffentliche Verschuldung der Bundesrepublik Deutschland, Anhang 3.

^[39] Vgl. Korioth, Stellungnahme zur Gesetzesänderung der Verfassung Mecklenburg-Vorpommerns, a.a.O., S. 2.

^[40] Dem Thema stetig steigende Verschuldung durch die Wiedervereinigung und unabsehbare Folgen für den Staat widmet sich u.a.: Lappin, Roland, Kreditäre Finanzierung des Staats unter dem Grundgesetz: Ein Plädoyer gegen den Kreditstaat (Schriften zum Öffentlichen Recht), Berlin1994. Lappin prüft in seiner Arbeit u.a. die Vereinbarkeit der damaligen Ausgabepraxis mit dem Grundgesetz und rügt die damalige Regierung für ihre unverantwortliche Verschuldungspolitik.

^[41] Vgl. Koalitionsvertrag von CDU, CSU und SPD, Gemeinsam für Deutschland. Mit Mut und Menschlichkeit, Rheinbach 2005.

^[42] Ebd., S. 109.

^[43] Ebd.

^[44] Ebd.

^[45] Ebd., S. 64.

^[46] Vgl. BGBl I 2006/41, S. 2034-2038.

^[47] Vgl. BT-Drs. 16/3885; BR-Drs. 913/06.

^[48] Vgl. Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen, Kommissionsprotokoll. Stenografischer Bericht. 1. Sitzung, Berlin 8. März 2007, S. 3-6.

^[49] Struck, Peter, in: Kommissionsprotokoll 1. Sitzung, S. 4.

^[50] Oettinger, Günther H., in: Kommissionsprotokoll 1. Sitzung, S. 5.

^[51] Die Namen der Angehörigen der Föderalismuskommission II und der Sachverständigen zu Beginn der Kommissionsarbeit finden sich in den Anhängen 1 und 2.

^[52] Die Entscheidung, welche Vertreter übersendet werden sollten, wurde an die Landtage weitergereicht, die sich über ein einfaches Mehrheitssystem für die Übersendung der vier am meisten vertretenen Parteien entschied. NPD und DIE LINKE waren zwar ebenfalls in mehreren Landtagen vertreten, aber in der Ansicht der Landtagspräsidenten deutlich unterrepräsentiert und wurden daher nicht einbezogen. Vgl. Kayenburg, Martin, Kommissionsprotokoll 1, S. 23.

^[53] BR-Drs. 913/06, S. 2.

^[54] Ude, Christian, in: Kommissionsprotokoll 1. Sitzung, S. 24.

^[55] Vgl. Struck, Peter, in: Plenarprotokoll des Deutschen Bundestags, 16/215, S. 23363-23365.

^[56] Vgl. Bericht der AG Haushaltsanalyse, in: Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen, K-Drs. 102.

^[57] Vgl. Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der Bund-Länder-Finanz­beziehungen, Kommissionsprotokoll. Stenografischer Bericht. 9. Sitzung, Berlin 6. Dezember 2007.

^[58] Vgl. Beschlüsse der Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen, in: Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen, K-Drs. 174, S. 44: „Für das Anliegen des Bundes, ein allgemeines fachliches Weisungsrecht u.a. im Bereich der steuerlichen Auftragsverwaltung in der Verfassung zu verankern, gab es in der Kommission jedoch keine Mehrheit.“

^[59] Ebd., S. 158 f.

^[60] Oettinger, Günther H., in: Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen, Kommissionsprotokoll. Stenografischer Bericht. 19. Sitzung, Berlin 5. März 2009, S. 604.

^[61] Vgl. Tillmann, Antje, in: Kommissionsprotokoll 1. Sitzung, S. 7: „‚Föderalismus I‘ hat uns in der Öffentlichkeit häufig mit der Forderung konfrontiert: Ihr müsst in ‚Föderalismus II‘ den Länderfinanzausgleich regeln und über Länderfusionen nachdenken.“

^[62] Vgl. Vorschläge zur Neuregelung des Artikels 29 GG, in: Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen, K-Drs. 119.

^[63] BVerfG, 2BvF 1/04, 09.07.2007, online abrufbar:

http://www.bverfg.de/entscheidungen/fs20070709_2bvf000104.html (Stand: 12.09.2012).

^[64] Ebd., Abs. 134.

^[65] Ebd., Abs. 189.

^[66] Ebd., Abs. 200.

^[67] Vgl. Spiegel Online, Schwarz-Gelb baut Vorsprung aus, online abrufbar:

http://www.spiegel.de/politik/deutschland/forsa-umfrage-schwarz-gelb-baut-vorsprung-aus-a-632236.html (Stand: 09.07.2012).

^[68] Vgl. Wissing, Volker, in: Kommissionsprotokoll 9. Sitzung, S. 278: „Bei allem Respekt: Die etwas konfuse Anhörung vom 8. November 2007 macht auch für den Bereich ‚Verwaltungsthemen‘ nicht wirklich Mut. Ich glaube nicht, dass die Neuordnung in diesem Komplex größere finanzielle Reserven zutage fördern wird. Ich will deswegen von vornherein darum bitten, dass wir uns bei den Verwaltungsthemen sinnvoll beschränken.“

^[69] Bankenverband deutscher Banken, Föderalismusreform – Fünf Reformbausteine für die zweite Stufe, in: Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen, K-Drs. 120, S. 22.

^[70] Vgl. u.a. Bofinger, Peter, Eine andere Meinung: Zur Notwendigkeit einer Schuldenschranke für die deutsche Finanzpolitik, in: Statistisches Bundesamt, Staatsverschuldung wirksam begrenzen. Expertise im Auftrag des Bundesministers für Wirtschaft und Technologie, Wiesbaden 2007, S. 157-171; Staatskanzlei des Saarlandes, Wege der Haushaltsnotlage – Das Optionsmodell als Beitrag zur Reform der föderalen Finanzbeziehungen (Föderalismusreform II), in: Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen, K-Drs. 025; Burgbacher, Ernst/Wissing, Volker, FDP-Arbeitsgemeinschaft zur Föderalismusreform II, in: Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen, K-Drs. 116.

^[71] Vgl. u.a. Kühni, Olivia, Eine Fessel für den Staatshaushalt, online abrufbar: http://www.zeit.de/2011/50/A-Schuldenbremse (Stand: 12.09.2012); siehe auch Abbildung 2: Öffentliche Verschuldung der Schweiz vor und nach der Einführung der Schuldenbremse, Anhang 3.

^[72] Schweizer Botschaft in Deutschland, Die Schuldenbremse in der Schweiz, online abrufbar: http://www.partnerimdialog.de/tl_files/Veranstaltungen/Schuldenbremse%2019.01.2012%20Wiesbaden/INT_Schuldenbremse%20Schweiz.pdf (Stand: 01.09.2012), S. 4.

^[73] Vgl. Struck, Peter, Kommissionsprotokoll 1. Sitzung, S. 4; Tillmann, Antje, Kommissionsprotokoll 1. Sitzung, S. 7; Koch, Roland, Kommissionsprotokoll 1. Sitzung, S. 13; Ramelow, Bodo, Kommissions­protokoll 1. Sitzung, S. 14.

^[74] Vgl. Beschlüsse der Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen, in: Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen, K-Drs. 174.

^[75] Hartwig, Jochen/Kobel Rohr, Rita, Wäre die schweizerische ‚Schuldenbremse‘ ein geeignetes Instrument zur Disziplinierung der Fiskalpolitik in der EU?, in: Vierteljahreshefte zur Wirt­schafts­forschung, Bd. 73 (2004), S. 481-490, S. 483.