Optionen für eine Reform des deutschen Föderalismus

Inhaltsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1. Einleitung

2. Der deutsche Länderfinanzausgleich
2.1 Grundzüge des Länderfinanzausgleichs
2.2 Kritik am Länderfinanzausgleich

3. Das Urteil des Bundesverfassungsgerichtes zum Länderfinanzausgleich

4. Reformmodelle zum Länderfinanzausgleich
4.1 Reformmodell I
4.2 Reformmodell II
4.3 Reformmodell III

5. Die deutsche Finanzordnung

6. Steuerwettbewerb
6.1 Begriff
6.2 Vorteile des Steuerwettbewerbs
6.3 Nachteile des Steuerwettbewerbs

7. Fazit

Anhang

Literaturverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Abb. 1: Ergebnisse des Reformmodells I

Abb. 2: Ergebnisse des Reformmodells II

Abb. 3: Ergebnisse des Reformmodells III

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1. Einleitung

Diese Seminararbeit dient der Untersuchung von möglichen Reformen des deutschen Systems des Föderalismus. Reformen sind notwendig geworden, da in der Bundesrepublik der Föderalismus derart ausgestaltet ist, dass er nur akzeptiert wird, wenn durch die Politik einheitliche Lebensverhältnisse, wie in einem zentralistischen Staat, geschaffen werden. Die Verknüpfung zwischen Zentral- und Föderalstaat führt zu einem Reformstau^[1]. Mögliche Optionen für Reformen können in den unterschiedlichsten Bereichen greifen. Die Neugestaltung des Föderalismus kann durch eine Neugliederung des Bundesgebietes^[2], veränderte Gesetzgebungskompetenzen zu Gunsten der Länder^[3], Reformen der Finanzordnung und des Finanzausgleiches erreicht werden^[4]. Im Rahmen dieser Arbeit wird auf die finanzwissenschaftlichen Möglichkeiten der Neugestaltung eingegangen. Dazu wird im ersten Teil der Arbeit die mögliche Reform des Finanzausgleiches dargelegt. Zuerst wird der derzeitige Stand des Länderfinanzausgleiches skizziert. Im folgenden Kapitel wird die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichtes aus dem Jahre 1999 zum Länderfinanzausgleich vorgestellt. Im darauffolgenden Kapitel werden mögliche Reformmodelle zum Finanzausgleich, die aufgrund des Urteils des Bundesverfassungsgerichtes entwickelt worden sind, präsentiert. Der zweite Teil der Arbeit beschäftigt sich mit der Reform der Finanzordnung. Hier wird, nachdem der Begriff des Steuerwettbewerbs zwischen den Gebietskörperschaften dargelegt wurde, auf die Vor- und Nachteile des Steuerwettbewerbs eingegangen.

2. Der deutsche Länderfinanzausgleich

2.1 Grundzüge des Länderfinanzausgleichs

Ziel des Länderfinanzausgleiches ist es, das im Grundgesetz verankerte Sozialstaatsgebot, welches die Wahrung von einheitlichen Lebensverhältnissen impliziert, zu erfüllen^[5]. Dazu werden im Rahmen des Finanzausgleiches Transferleistungen der wirtschaftlich stärkeren Länder an die schwächeren Länder vorgenommen. Der Länderfinanzausgleich lässt sich in den primären und sekundären Finanzausgleich gliedern^[6].

Die Aufgabe des primären Finanzausgleiches ist es, die Einnahmen aus den Verbundsteuern^[7] auf die Gebietskörperschaften zu verteilen^[8]. Im Rahmen des sekundären Finanzausgleiches findet die Umverteilung der Steuereinnahmen von den reichen Ländern zu den armen statt. Die Umverteilung lässt sich in vier Stufen gliedern. Im ersten Schritt wird ein Viertel des Umsatzsteueraufkommens dazu verwendet, die finanzschwachen Länder^[9] auf das 92-prozentige Durchschnittsniveau zu heben. Im Jahr 1999 erhielten im Rahmen des sogenannten Umsatzsteuervorwegausgleiches alle neuen Bundesländer, sowie das Saarland Transferzahlungen.

Der zweite Schritt umfasst den eigentlichen Länderfinanzausgleich, indem ein Ausgleich zwischen dem Finanzbedarf und der Finanzkraft eines Landes stattfindet. Für die Bemessung des Finanzbedarfes werden die Einwohnerzahlen als Basis genommen. Vorausgesetzt wird, dass der Finanzbedarf in allen Länder je Einwohner gleich ist. Eine Ausnahme bilden Stadtstaaten und Gemeinden mit hoher Bevölkerungsdichte, die einen prozentualen Aufschlag von maximal 35 Prozent gelten machen können. Die Finanzkraft wird anhand der tatsächlichen Steuereinnahmen nach Umsatzsteuervorwegausgleich ermittelt. Ist die Finanzkraft stärker als der Finanzbedarf ist das Land ausgleichspflichtig. Die Ausgleichszahlungen werden so vorgenommen, dass die finanzschwachen Länder mindestens 95 Prozent des Durchschnittsniveau erreichen. In diesem Schritt sind die Einzahlungen gleich den Auszahlungen, so dass keine Mitwirkung des Bundes stattfindet. Eine zwingend einzuhaltende Bedingung ist, dass durch den Finanzausgleich keine Umkehrung in der Reihenfolge der Finanzkraft stattfindet.

Im dritten Schritt werden Bundesergänzungszuweisungen (BEZ) an die finanzschwachen Länder gezahlt. Durch die Zahlungen des Bundes werden die Lücken der finanzschwachen Länder auf 99,5 % des Länderdurchschnittes zurückgeführt.

Im vierten Schritt besitzt der Bund die Möglichkeit, Sonderbedarfs-BEZ zum Ausgleich von besonderen Lasten, wie z. B. den Aufbau Ost, zu zahlen^[10]. Die Zahlungen werden pauschal geleistet und sind von der Finanzkraft der Länder unabhängig.

Im Rahmen des Finanzausgleiches 1999 flossen insgesamt Zahlungen in Höhe von 55,9 Mio. Deutsche Mark^[11].

2.2 Kritik am Länderfinanzausgleich

Ein Kritikpunkt des Länderfinanzausgleiches ist die fehlende Transparenz. Obwohl für die einzelnen Stufen des Ausgleiches klare Vorschriften existieren, ist es den Bürgern nicht möglich die einzelnen Schritte nachzuvollziehen^[12]. Des weiteren fehlt die Transparenz in der Begriffsbestimmung. Es ist nicht hinreichend geklärt, was unter laufenden Einnahmen und notwendigen Ausgaben zu verstehen ist und es ist somit nicht möglich, die Deckungsquote^[13] der Länder nachzuvollziehen^[14].

Ein weiterer Ansatz zur Kritik besteht in der überzogenen Umverteilung zwischen den Ländern. Hauptsächlich durch die BEZ wird die Finanzkraftreihenfolge verändert. So rutscht das finanzkräftigste Land Hessen nach dem Finanzausgleich von Platz 1 auf Platz 9 und der Stadtstaat Bremen ist nach dem Finanzausgleich von Platz 15 auf 1 gestiegen^[15]. Auf der anderen Seite wird durch die Zuweisung von BEZ der Wiedervereinigung Rechnung getragen und ist somit zumindest temporär legitimiert, um den Aufbau der „neuen“ Länder voranzutreiben. Der entscheidende Kritikpunkt ist allerdings in den negativen Anreizwirkungen, die von dem Länderfinanzausgleich ausgehen, zu sehen. So ist der Finanzausgleich nur auf Verteilungsziele ausgerichtet und lässt Effizienzziele vollkommen außer Betracht^[16]. Dies wird sehr deutlich bei der Analyse der Grenzbelastung. So hat z. B. das Saarland im Jahr 1999 eine Grenzbelastung von ca. 92 Prozent. Dies bedeutet, dass von einer Millionen € zusätzlichen Steuereinnahmen dem Land nur 80.000 € verbleiben. Zum anderen entstehen bei den Empfängerländern keine Anreize höhere Steuereinnahmen zu erzielen, da der Länderfinanzausgleich eine fast vollständige Deckung der Fehlbeträge vornimmt. Folglich gehen hiervon Fehlanreize für die Wirtschaftspolitik aus^[17]. So fehlen zum einen Anreize für eine konsequente Steuerdurchsetzung, da die Länder die Kosten zu tragen haben, aber die Mehreinnahmen, wie am Beispiel des Saarlandes aufgezeigt, abfließen. Zum anderen bestehen keine Anreize das Wirtschaftswachstum, z. B. durch Ansiedlung von neuen Gewerbegebieten, zu fördern, da die erzielten Mehreinnahmen im Länderfinanzausgleich zu den finanzschwachen Ländern transferiert werden^[18].

3. Das Urteil des Bundesverfassungsgerichtes zum Länderfinanzausgleich

In seiner Entscheidung aus dem November 1999 hat das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) verkündet, dass der jetzige Finanzausgleich ab dem 01.01.2005 verfassungswidrig ist. Dem Gesetzgeber ist auferlegt worden, bis Ende 2002 ein Maßstäbegesetz zu verabschieden, in dem Normen und Kriterien für die Berechnung des Länderfinanzausgleichs festgelegt werden. Außerdem hat bis zum 01.01.2005 ein reformiertes Finanzausgleichsgesetz in Kraft zu treten^[19]. Der Finanzausgleich soll in einem dreistufigen System geregelt werden^[20]:

1. Im Grundgesetz werden allgemeine Prinzipien zur Steuerverteilung und zum Länderfinanzausgleich festgelegt.
2. Auf dieser Grundlage sind langfristige und fortschreibbare Maßstäbe seitens des Gesetzgeber festzulegen.
3. Das Finanzausgleichsgesetz nimmt dann nur noch die Verteilung der Gelder nach den festgelegten Kriterien vor.

Gesetzliche Neuregelungen sind in allen Bereichen des Finanzausgleiches notwendig^[21]. Im Rahmen der Steuerverteilung sind die Umsatzsteuereinnahmen so zu verteilen, dass Bund und Länder eine gleich hohe Deckungsquote erzielen. Durch eine längerfristige Finanzplanung sind die Ausgaben zu errechnen. Eine solche Finanzplanung existiert noch nicht und wird vom Bundesverfassungsgericht angemahnt^[22].

Im Rahmen des Finanzausgleiches betont das BVerfG, dass Übernivellierungen verboten sind. Es treten keine Nivellierungen auf, wenn die Reihenfolge der Finanzkraft durch den Finanzausgleich nicht verändert wird. Seitens des Gerichtes ist eine ausgewogene Balance erreicht, wenn die finanzschwachen Länder eine Finanzkraft bis zu 95 % des Durchschnitts erreichen^[23]. Das Urteil beschäftigt sich ebenfalls mit der Frage, ob der Finanzbedarf und die Finanzkraft hinreichend bestimmt sind. Nach Auffassung des Gerichtes müssen für die Bestimmung des Finanzbedarfes Kriterien für die Einwohnerveredelung entwickelt werden. Zusätzlich ist zu überprüfen, ob bei der Ermittlung der Finanzkraft die Berücksichtigung der Gemeindesteuern korrekt ist^[24].

Bei den BEZ ist der Neuregelungsbedarf in einem erheblichen Umfang gegeben. Nach Art. 107 Abs. 2 GG dürfen BEZ nur an leistungsschwache Länder gezahlt werden. Das BVerfG verbietet aber die bisherige Praxis, dass die Fehlbetrags-BEZ an Länder, die nach dem Finanzausgleich immer noch als finanzschwach gelten, gezahlt werden. Somit ist Leistungsschwäche nicht gleichzusetzen mit Finanzschwäche. Als Konsequenz sind Kriterien zu entwickeln, die Leistungsschwäche definieren^[25]. Die Zahlungen von Fehlbetrags-BEZ dürfen nicht zu einer Übernivellierung und somit zu einer Umkehrung der Finanzkraftreihenfolge führen. Dies gilt nicht für die Sonderbedarfs-BEZ, die weiterhin für außergewöhnliche Lasten an die Länder gezahlt werden dürfen.

Für die nachfolgend dargestellten Reformmodelle gelten auf Grund des Urteils zwei Restriktionen^[26]:

1. Keine Umkehrung der Finanzkraftreihenfolge durch Länderfinanzausgleich und BEZ
2. Das Urteil kann so interpretiert werden, dass den Ländern eine Mindestfinanzkraft garantiert wird.

4. Reformmodelle zum Länderfinanzausgleich

In diesem Kapitel werden drei konkrete Reformvorschläge zum Länderfinanzausgleich vorgestellt, die die geforderten Kriterien des BVerfG erfüllen. Zielsetzung der Reformvorschläge ist die Reduktion der hohen Grenzbelastungen, damit für die Länder wieder Anreize entstehen, ihre Steuereinnahmen zu erhöhen. Im ersten Reformvorschlag wird davon ausgegangen, dass eine Mindestfinanzkraft nicht notwendig ist. Der zweite Vorschlag berücksichtigt die Ausstattung der Länder mit einem Mindestniveau. Der dritte Reformvorschlag hat neben dem Hauptziel die Idee, das unausgewogene Verhältnis zwischen Gewinnern und Verlieren zu reduzieren und die politische Durchsetzungsfähigkeit zu erhalten.

4.1 Reformmodell I

Der erste Reformvorschlag zur Verringerung der Grenzbelastungen umfasst drei wesentliche Elemente^[27]:

- 25 % des Umsatzsteueraufkommens werden auf die steuerschwachen Länder nach einem festgelegten Schlüssel umverteilt. Der Umverteilungsschlüssel wird über mehrere Jahre festgelegt und orientiert sich an den Einwohnerzahlen der Länder und an den Abweichungen der Steuereinnahmen der finanzschwachen Länder vom Durchschnitt. Es ist festzulegen, in welchem Verhältnis die Kriterien angewendet werden. Eine stärkere Orientierung an den Einwohnerzahlen kommt den westdeutschen Ländern stärker zu Gute, während eine Orientierung an den Fehlbeträgen den ostdeutschen Ländern stärkere Vorteile beschert. Durch die längere Festlegung des Verteilungsschlüssels ist sichergestellt, dass keine hohen Grenzbelastungen auftreten, da die Verteilung nicht an die aktuelle Steuerkraft anknüpft^[28].
- statt des bisherigen komplexen Finanzausgleiches wird für den Finanzausgleich ein linearer Tarif verwendet, der Unterschiede zwischen dem Finanzbedarf und der Finanzkraft zu einem bestimmten Prozentsatz ausgleicht. Die Vorgaben zur Bestimmung des Finanzkraft und des Finanzbedarfes bleiben bestehen. Durch die Einführung eines linearen Tarifes wird dem Kritikpunkt der mangelnden Transparenz ebenfalls Rechnung getragen^[29].
- Die Fehlbetrags-BEZ entfallen zukünftig und werden durch eine Erhöhung der Umsatzsteuereinnahmen der Länder ersetzt. Um die jetzigen Fehlbetrags-BEZ ausgleichen zu können, ist eine Erhöhung des Länderanteils an der Umsatzsteuer von derzeit 49,5 % auf 52 % notwendig^[30].

Das eben beschriebene Modell zur Reform des Länderfinanzausgleiches ist von weiteren Autoren mit kleinen modifizierten Änderungen vorgeschlagen worden. So unterscheidet sich der Reformvorschlag von Söllner nur in der Weise, dass Söllner bei der Ermittlung der Finanzkraft die kompletten Gemeindesteuern berücksichtigt und nicht wie im Staus quo nur die hälftigen Gemeindesteuern. Ein weiterer Unterschied besteht darin, dass er im Umsatzsteuervorwegausgleich die Verteilung der Länderanteile nur nach Einwohner vornimmt^[31].

[...]

^[1] Vgl. Klatt, H., 1999, o.S..

^[2] für eine ausführlichere Argumentation vgl. Wendt, R., 1996, S. 17ff..

^[3] für eine ausführliche Darstellung vgl. Bericht der Enquete-Kommission des Bayrischen Landtags, 2002,

S. 21ff..

^[4] Vgl. Schatz, H.; van Ooyen, R.; Werthes, S., 2000, S. 18.

^[5] Vgl. Benz, A., 2002, S. 22.

^[6] Vgl. Huber, B.; Lichtblau, K., 2000, S. 5ff..

^[7] zu den Verbundsteuern zählen die bedeutenden Steuern, wie Einkommens-, Gewerbe- und Umsatzsteuer. Diese werden nach festgelegten Schlüsseln auf Bund , Länder und Kommunen verteilt.

^[8] Vgl. Huber, B.; Lichtblau, K., 2000, S. 5.

^[9] finanzschwache Länder sind diejenigen, deren Steuereinnahmen je Einwohner weniger als 92 Prozent des Länderdurchschnittes betragen.

^[10] Vgl. Huber, B.; Lichtblau, K.,2000, S. 6 - 9, sowie Spahn, B., 2001, S. 17 – 22.

^[11] Vgl. Bundesministerium der Finanzen, 1999.

^[12] Vgl. Spahn, B., 2001, S. 22.

^[13] Verhältnis der Einnahmen zu den Ausgaben ohne Berücksichtigung von Krediten bei den Einnahmen.

^[14] Vgl. Feld, L.; Knobelsdorff, C.; Leder, M., 2001, S. 15.

^[15] Vgl. Huber, B.; Lichtblau, K., 2000, S. 26ff..

^[16] Vgl. ebenda, S. 11.

^[17] Vgl. Feld, L.; Knobelsdorff, C.; Leder, M., 2001, S. 15.

^[18] Die Fehlanreize wurden in einer ökonometrischen Studie von Baretti/Huber/Lichtblau bestätigt. Vgl. hierzu die ausführliche Darstellung von Baretti/Huber/Lichtblau, 2000.

^[19] Vgl. BVerfG, 1999, Urteil.

^[20] Vgl. ebenda, Absatz 278.

^[21] Vgl. Feld, L.; Knobelsdorff, C.; Leder, M., 2001, S. 15.

^[22] Zur bisherigen Praxis der Verteilung der Umsatzsteuereinnahmen vgl. Hidien, J., 1998.

^[23] Vgl. BVerfG, 1999, Absatz 326.

^[24] Vgl. Huber, B.; Lichtblau, K., 2000, S. 17f..

^[25] Vgl. BVerfG, 1999, Absatz 333.

^[26] Vgl. Huber, B.; Lichtblau, K., 2000, S. 19f..

^[27] Vgl. ebenda, S. 23ff..

^[28] Vgl. Huber, B.; Lichtblau, K., 2000, S. 25.

^[29] Vgl. Döring, T., 2001, S. 48.

^[30] Vgl. Huber, B.; Lichtblau, K., 2000, S. 23.

^[31] Vgl. Döring, T., 2001, S. 49.