Die Regulierung des Wassersektors in England und Wales - Eine netzökonomische Analyse

Inhaltverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Tabellenverzeichnis

1. Einleitung

2. Die Geschichte der Trinkwasserwirtschaft in England und Wales
2.1 Disaggregierte Untersuchung der Wertschöpfungskette von leitungsgebundenen Trinkwasser in England und Wales
2.2 Gutseigenschaften der Trinkwasserversorgung
2.3 Die Privatisierung der Wasserwirtschaft in England und Wales
2.4 Ziele der Regulierung der Wasserwirtschaft in England und Wales

3. Theoretische Grundlagen der Marktmachtregulierung in Netzsektoren
3.1 Natürliche Monopole
3.1.1 Definition eines natürlichen Monopols
3.1.2 Charakterisierung eines natürlichen Monopols
3.2 Das Konzept der angreifbaren Märkte
3.3 Lokalisierung netzspezifischer Marktmacht
3.3.1 Theorie monopolistischerBottlenecks
3.3.2 Das Konzept der wesentlichen Einrichtung
3.3.3 Disaggregierte Identifikation monopolistischer Bottlenecks
3.3.4 Vermeidung von Überregulierungen
3.4 Anreizorientierte Regulierungsinstrumente
3.4.1 Rate-of-return-Regulierung
3.4.2 Price-cap-Regulierung
3.4.3 Yardstick Competition

4. Anwendung des disaggregierten Regulierungsansatzes auf die Trinkwasserwirtschaft
4.1 Disaggregierte Untersuchung der Wertschöpfungskette auf die netzspezifische Marktmacht
4.2 Konsequenzen für die Regulierung

5. Preis- und Qualitätsregulierung des Wassersektors in England und Wales
5.1 Wettbewerb in der Wasserwirtschaft in England und Wales
5.2 Anwendung von Price-Cap-Regulierung und Yardstick Competition
5.2.1 Beschreibung des Regulierungsansatzes
5.2.2 Kritische Betrachtung der ökonomischen Regulierung..
5.2.3 Auswirkungen der ökonomischen Regulierung auf Preise, Gewinne und Investitionen
5.3 Einhaltung von Qualitätskriterien
5.3.1 Regeln des Trinkwasserschutzes und vorgeschriebene Qualitätsstandards
5.3.2 Kontrolle der Trinkwasserqualität
5.3.3 Die Entwicklung der Trinkwasserqualität über die Zeit.
5.3.4 Die Entwicklung der Wasserverluste

6. Zusammenfassung und Schlussfolgerung

Anhang

Literaturverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Teilleistungen in der leitungsgebundenen Trinkwasserversorgung

Abbildung 2: Natürliches Monopol im Einproduktfall

Abbildung 3: Disaggregierte Regulierung im Trinkwassermarkt

Abbildung 4: Kapitalinvestitionen in England und Wales 1980 -2010

Abbildung 5: Durchschnittliche Preise für die Wasserversorgung

Abbildung 6: Trinkwasserqualität in England und Wales 1999 - 2009

Abbildung 7: Wasserverluste in England und Wales 1994 - 2008

Tabellenverzeichnis

Tabelle 1: Lokalisierung monopolistischerBottlenecks

1. Einleitung

Das Trinkwasser ist ein notwendiges, aber auch ein knappes Gut. Die Wasserressourcen sind charakterlich für ihre ungleiche Verteilung. Darüber hinaus, erfordert der Zugang zu diesen Ressourcen ein technisches Know-how und beträchtliche finanzielle Kosten. Diese Tatsachen dienen als eine Grundlage für die Monopolbildung in der Wasserindustrie. Durch den Missbrauch ihrer Marktmacht können die Wassermonopolisten sich zur Geldmagnaten entwickeln, in dem sie Wasserversorgung als ein kommerzielles Geschäft gestalten (vgl. Thaler, 2010, S. lf.).

Die Ökonomie des Wassersektors ist seit Jahrzehnten ein problematisches und kontroverses Thema in England. Aufgrund steigender Kosten, langsamer Produktivität und unzureichender Versorgungsqualität setzte sich ab 1979, auf Initiative von Margret Thatcher, die Debatte um eine mögliche Privatisierung fort. Der Staat erhoffte durch die Privatisierung eine Schuldendeckung und eine Wohlfahrtssteigerung zu erzielen (vgl. Spelthahn, 1994, S. 21). Was passierte nun mit der Wasserindustrie nach dem Privatisierungsakt im Jahr 1989? Aus Sicht der Konsumenten, die schon am Anfang mit großer Skepsis das Thema „Privatisierung“ betrachteten, entlarvte sich der ganze Vorgang nach einigen Jahren angeblich als „the greatest act of licensed robbery“ (Tory Daily Mail, 1994). Sozialistische Partei von Großbritannien wirft der Wasserregulierung vor, sie erfülle ihre Aufgaben ungenügend: Die Industrie sei monopolisierter geworden, Firmeninvestitionen seien auf einem weit niedrigeren Niveau, als es erforderlich wäre, Qualität des Wassers und der Versorgungsleistungen seien unzureichend, obwohl die Preise, Gewinne und Managerlöhne immer weiter anstiegen. Die Partei ist fest davon überzeugt, dass die englischen und walisischen Wasserunternehmen reine Gewinninteressen auf Kosten der gesellschaftlichen Wohlfahrt verfolgen. Die Wasserversorgung sei zu einem sehr profitablen Geschäft geworden (vgl. Socialist Democracy, 2005).

Die Hauptaufgabe dieser Arbeit ist es, Schritt für Schritt zu überprüfen, wie erfolgreich die englische und walisische Regulierung der privaten Wasserindustrie für die Wohlfahrtssteigerung sorgt, über welchen Einfluss die privaten Wasseruntemehmen verfügen und ob die öffentliche Vorwürfe gegenüber der Marktakteuren sich als gerechtfertigt erweisen.

Die Arbeit bezieht sich ausschließlich auf die Trinkwasserversorgung. Obwohl die Abwasserentsorgung und -reinigung mit der Trinkwasserversorgung einen Kreislauf bildet, wird sie hier u. a. aus Platzgründen nicht berücksichtigt. Außerdem werden in dieser Arbeit nur die ökonomischen und qualitativen Aspekte der Trinkwasserversorgung aus der Perspektive des wohlwollenden Regulierers analysiert. Folglich bleiben auch die ökologischen Aspekte und die Entwicklung erneuerbarer Energie außer Acht. Subjektive Kunden- oder Unternehmenseinsichten werden ebenso vernachlässigt.

Die Diplomarbeit ist wie folgt aufgebaut: Im zweiten Kapitel werden zunächst die allgemeinen Rahmenbedingungen der englischen und walisischen Trinkwasserwirtschaft erläutert. Nach einer Beschreibung von spezifischen Eigenschaften und der englischen und walisischen Geschichte der Trinkwasserwirtschaft, endet Kapitel 2 mit einer, daraus folgenden, Determinierung von Regulierungszielen der Wasserindustrie in England und Wales. Kapitel 3 gibt den detaillierten Überblick über die theoretischen Grundlagen der Marktmachtregulierung in Netzsektoren. Anschließend, im Kapitel 4, werden die einzelnen Bestandteile der Wertschöpfungskette von Trinkwasserwirtschaft auf das Vorliegen von stabiler netzspezifischer Marktmacht untersucht. Da einige Betriebsbereiche nicht unproblematisch sind, werden am Ende vom Kapitel 4 einige Regulierungsvorschläge gemacht. Eine kritische Analyse der Preis- und Qualitätsregulierung des englischen und walisischen Wassersektors erfolgt im Kapitel 5. Die Wettbewerbssituation, die Tätigkeit ökonomischer Regulierungsbehörden und ihre Auswirkungen auf die Wohlfahrt werden ebenso wie die Güte der Trinkwasserqualität und Höhe von Wasserverlusten untersucht. Kapitel 6, das letzte Kapitel dieser Arbeit, fasst die Ergebnisse nochmal aus allen Kapiteln zusammen.

2. Die Geschichte der Trinkwasserwirtschaft in England und Wales

Um über die Qualität der Regulierungsregime im englischen Wassersektor besser beurteilen zu können, werden zur Beginn bestimmte Informationen über die Ausgangssituation benötigt. Eine ausführliche Beschreibung des technischen Ablaufs, der Gutsspezifität, und der Einblick in die geschichtlichen Hintergründe charakterisieren die gegebenen Bedingungen, unter denen die Regulierung in England und Wales die grundlegenden Ziele formuliert und die entsprechenden Entscheidungen trifft.

2.1 Disaggregierte Untersuchung der Wertschöpfungskette von leitungsgebundenen Trinkwasser in England und Wales

Die Wasserversorgung ist in England dezentralisiert und setzt sich aus lokalen separaten Systemen zusammen, die nur an einigen Stellen miteinander verknüpft sind (vgl. Furrer, 2004, S. 83). Die derzeitigen Inhaber dieser Systeme, 12 Wasserunternehmen und 10 Wasser- und Abwasserunternehmen, versorgen über 99% der Bevölkerung von England und Wales (vgl. Nikolavcic et al., 2003, S. 171). Mit Hilfe von Wassergewinnung, Wasseraufbereitung, Transport, Verteilung und Verwaltung wird das Trinkwasser aus der Ressource an die Endverbraucher geliefert. Im folgenden Abschnitt wird beschrieben, wie die leitungsgebundene Trinkwasserversorgung funktioniert.

a) Wassergewinnung

Bei der Wassergewinnung werden drei Arten von Wasserressourcen berücksichtigt: Quellwasser, Oberflächenwasser und Grundwasser. Die Gewinnung von Oberflächenwasser, z. B. Meer- oder Seewasser, erfolgt in Zisternen mit Hilfe von Trinkwassertalsperren, Seewasser- und Flusswasserfassungen. Das Quellwasser aus den natürlichen Quellen wird durch Schichtquelle, Stauquelle und Stollenfassung gesammelt. Die Erfassung von Grundwasser aus der Untererde läuft über Sickergalerien und Brunnen ab (vgl. Niedernberg, 2005, S. 89).

England und Wales sind durch „relativ kleine Flussgebiete mit kurzen, vergleichsweise schnell ablaufenden Flüssen“ gekennzeichnet (Hansen et al., 2003, S. 157). Im dicht besiedelten Westengland, Nordengland und in Wales gibt es genug Wasserressourcen, im dünn besiedelten Ostengland und Südengland aufgrund geringer Niederschläge, im Gegenteil, wenig Wasserquellen. Deshalb werden Ost- und Südengland meistens mit

Grundwasser versorgt; Norden, Westen und Wales, dank häufigen Niederschlägen, vorrangig mit Oberflächenwasser. Der Anteil von Grundwasser beträgt insgesamt 30% des Gesamtwassers, das zur Versorgung genutzt wird (vgl. Hansen et al., 2003, S. 158 f.).

b) Wasseraufbereitung

Das Wasser, das auf der vorherigen Stufe gewonnen wurde, muss für das Trinken und den Konsum speziell auf chemischem, physikalischem oder biologischem Weg gereinigt werden. Die Art von Aufbereitung ist von Wasserart und -qualität abhängig (vgl. Rüttgers, 2009, S. 130).

Das Oberflächenwasser in Wales, nördlichen und westlichen England ist in der Regel rein und bedarf keiner Aufbereitung. Das Grundwasser vom Süden und Osten muss dagegen gründlich gereinigt werden (vgl. Nikolavcic, 2003, S. 171).

c) Wassertransport und Wasserverteilung

Die Wertschöpfungsstufen Wassertransport und Wasserverteilung sind eng untereinander verbunden. Der Wassertransport zwischen Gewinnungs -, Aufbereitungs- und Verteilungsstufe erfolgt mit Hilfe von Fernwasser- und Verbundleitungen. Die ersten beliefern die Orte, die unter Wassernot stehen, die letzteren stellen ein Netz zwischen Wasseranbietern zusammen. Die Fernwasser- und Verbundleitungen sind als Zubringerleitungen zu bezeichnen. Die Wasserverteilung wird durch die Haupt-, Versorgungs- und Anschlussleitungen an die Konsumenten in einem bestimmten Gebiet realisiert (vgl. Niedernberg, 2005, S. 91). Eine Detailkarte von der Universität Oxford, die als Beispiel für die Wasserverteilung an einem bestimmten Ort dient, ist im Anhang anschaulich dargestellt.

d) VerwaltungundKonsum

Die Verwaltung bzw. die Wasserandienung beinhaltet administrative und organisatorische Aufgaben z.B. Kundenservice oder die Messung vom Wasserverbrauch (vgl. Rüttgers, 2009, S. 142f). Unter einem Konsum in der Wasserwirtschaft wird Wasserverbrauch von privaten Haushalten und Unternehmen verstanden (vgl. Rüttgers, 2009, S. 122).

Der Verbrauch wird in der Industrie mittels Wasserzählern gemessen. Bei den Haushalten besteht die Option, ein Wasserzähler zu installieren oder darauf zu verzichten. Im ersten Fall würde die Gebühr aus einem fixen und variablen Anteil bestehen, wobei der verbrauchsabhängige Anteil den fixen übersteigen soll. Im zweiten Fall wird entweder die fixe Gebühr erhoben oder eine Gebühr mit Hilfe von steuerlichem Anlagewert geschätzt. Beides ist von tatsächlichem Wasserverbrauch unabhängig. Die Höhe von steuerlichem Anlagewert variiert in Abhängigkeit vom Standort und Umfang zu versorgenden Objekts. Eine dritte Möglichkeit besteht, falls das Wasserunternehmen nicht in der Lage ist, die Wasserzähler einzurichten. Dann wird eine Gebühr sowohl aufgrund der Objektsgröße als auch aufgrund der Durchschnittsrechnung in einem bestimmten Gebiet festgelegt (vgl. OFWAT, 2011c).

Die oben beschriebene Wertschöpfungskette wird vervollständigt durch die Wasserspeicher und Wasserpumpen. Die Pumpen ermöglichen Wasserförderung und -lieferung an die bestimmten Übergabepunkte und die Wasserspeicher bewahren das Wasser auf (vgl. Stuchtey, 2002, S. 18).Die ganze Wertschöpfungskette vom leitungsgebundenen Trinkwasser wird anschaulich in der Abbildung 1 dargestellt.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 1: Teilleistungen in der leitungsgebundenen Trinkwasserversorgung

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: Stuchtey, 2002, S. 18.

2.2 Gutseigenschaften der Trinkwasserversorgung

Das Gut „Wasser“ besitzt spezifische Eigenschaften, die bei der Trinkwasserwirtschaft berücksichtigt werden müssen. Aufgrund seiner hohen Masse ist es durch hohe Transportkosten gekennzeichnet. Teurer Transport bedingt die Nutzung von nahgelegenen Ressourcen, die auch überwiegend in der Mehrzahl zur Verfügung stehen (vgl. Ewers et al., 2001, S. 10). Außerdem darf das Trinkwasser wegen Verschmutzungsgefahr, z. B. Ablösung von Rohrbelägen, nur in eine Richtung mit einem hohen Druck transportiert werden. Auch von langanhaltender Lagerung und langandauernden Transport ist es abzuraten, da dadurch die Wasserqualität ebenfalls abnimmt. Die Zusammensetzung vom Gut „Wasser“ variiert. Es kommt darauf an, aus welcher Ressource das Wasser gewonnen wurde. Die Mischung von heterogenem Wasser ist bedenklich, da es Verunreinigung bewirkt. Dieser Vorgang wird erst nach der Wasseraufbereitung, der weitgehender Wasserreinigung, durchführbar (vgl. Stuchtey, 2002, S. 19 f.).

Es ist zu betonen, dass bei der Trinkwasserwirtschaft vor allem Wasserqualität von primärer Bedeutung sein sollte. Die Nichteinhaltung von nötigen Mindeststandards kann bei Konsumenten schwere Krankheiten auslösen (vgl. Ewers et al., 2001, S. 10).

2.3 Die Privatisierung der Wasserwirtschaft in England und Wales

Bis Ende der 80er Jahre gehörte die Wasserversorgung in England und Wales größtenteils der öffentlichen Hand. Aber bereits in den 70er Jahren nach einer Ölkrise fing es mit der Neuorganisation der englischen Wasserwirtschaft an. Einerseits zwangen die Inflation und die Arbeitslosigkeit, die durch die Krise verursacht wurden, die Staatsregierung zur Kürzung der Ausgaben, andererseits bedurften die Wasserleitungen, die seit der viktorianischen Ära nicht erneuert wurden, einer Erneuerung und großen Investitionen. Die Konsequenz dieser Probleme war die Abnahme der Wasserqualität (vgl. Thaler, 2010, S. 33 undvgl. Mailonline, 2011).

Im Jahr 1974 wurden auf der Grundlage von „Water Act 1973“ aus mehr als 1000 Wasserunternehmen die zehn regionale Wasserbehörden (Regional Water Authorities) zusammengestellt (vgl. Bottasso et al., 2003, S. 2). Seit diesem Zeitpunkt waren die Kommunen nicht mehr für die Wasserwirtschaft verantwortlich und später verloren sie ganz ihren Einfluss darauf (vgl. Betlem, 1997, S. 423). Die zehn neu gegründeten Wasserbehörden übernahmen die Aufgaben bezüglich der Wasserversorgung, -entsorgung und -qualität, d. h. die Behörden waren selber die Überwacher ihrer Aufgaben. Dieser Reformpunkt war sehr umstritten (vgl. Betlem, 1997, S. 509). Von der Neuorganisation des Wassersektors blieben nur 29 private Wasserversorgungsunternehmen nicht betroffen (vgl. Parker et al., 2006, S. 130). Diese Reform brachtejedoch keinen Erfolg, sondern weitere Schwierigkeiten. Nachdem der Staat keine Subventionen gewährte und die Möglichkeit der staatlichen Kreditaufnahmen beeinträchtigte, wurden die Wasserbehörden dazu veranlasst, ihre Investitionen zu reduzieren (vgl. Bottasso et al., 2003, S. 2). Die Wasserqualität verschlechterte sich weiter. Zusätzlich stiegen auch die Wasserpreise, da es für die zehn Wasserbehörden die neue Möglichkeit war, sich zu finanzieren (vgl. Thaler, 2010, S. 34 f.).

Mitte der 80er kamen die Diskussionen über eine mögliche Privatisierung des Wassersektors immer häufiger zustande. Von einer Privatisierung wurden Effizienz- und Qualitätsverbesserungen erwartet. Außerdem hoffte die englische Regierung die finanziellen Lasten und Schulden an die privaten Unternehmen weiterzuleiten, die diese Probleme erfolgreicher bekämpfen sollten (vgl. Schneider et al., 1990, S. 108). Stephen Littlechild, der Wirtschaftswissenschaftler, stand zur Beratung von ökonomischen Fragen bei der Privatisierung (vgl. Littlechild, 1988). Ursprünglich war es geplant, dass die privaten Unternehmen selber die Kontrolle bezüglich der Erfüllung u. a. umweltpolotischer Standards übernehmen. Dieser Plan wurde aber stark kritisiert (vgl. Schönefuß, 2005, S. 264).

Letztendlich in 1989 wurden aus zehn Wasserbehörden zehn neue Wasserunternehmen, zuständig für Wasserversorgung und Abwasserentsorgung, gegründet und an der Börse verkauft. Um Verkaufsprozess zu beschleunigen, wurden die Schulden in der Höhe von ca. 5,0 Mrd. £ von der Staatsregierung gestrichen. Zusätzlich erhielten die neuen Inhaber eine Subvention in der Höhe von 1,5 Mrd. £ (vgl. Zabel, 2007, S. 13). Auch in den nachfolgenden Jahren wurde mit diesem neuen Unternehmen finanziell vorsichtig umgegangen. Die 25-jährige Lizenz gab den zehn Wasserunternehmen das Recht alleine in ihren zugeteilten Gebieten zu agieren. Diese Lizenz war die Erlaubnis für die Gründung von privaten Monopolen, da sie die Unternehmen von jeglichem Wettbewerb schützte (vgl. Lobina et al., 2008, S. 13, vgl. Hall et al., 2003, S. 167). Da die Wasserwirtschaft u. a. auch aufgrund seiner spezifischen Eigenschaften eine starke Tendenz zur Monopolbildung aufwies, war die Errichtung zuständiger Aufsichtsbehörden erforderlich.

Gemäß „Water Act 1989“ sah die Wasserwirtschaft in England und Wales nach diesem Schema aus: 10 Wasser- und Abwasserunternehmen, 29 reine Wasserunternehmen, die sich später auf 11 reduziert haben, drei politisch unabhängigen Überwachungsbehörden, die für die ökonomische, umweltpolitische und gesundheitspolitische Regulierung verantwortlich waren, vervollständigt wird das ganze System durch öffentliche Verwaltungen und verschiedene Organisationen (vgl. Winkler, 2005, S. 233).

Die 10 Wasser- und Abwasserunternehmen, die in Anhang auf der Karte von England und Wales dargestellt werden, und 11, damals 29, reine Wasserunternehmen haben die Aufgabe, die zuverlässige und effiziente Wasserversorgung zu leisten. Die Unternehmen haben kein Recht durch grundlos überhöhte Preise die Konsumenten auszubeuten. Außerdem sind sie dazu verpflichtet, periodenmäßig spezielle Pläne vorzulegen, wie z.B. Wasserressourcenpläne und Dürrezeitpläne für den Umweltschutzregulierer EA oder Erklärung der Wasserressourcenpläne für den ökonomischen Regulierer OFWAT (vgl. Hansen et al., 2003, S.163).

Die Regierungsbehörde OFWAT, Water Services Regulation Authority, ist primär zur wirtschaftlichen Kontrolle der Wasserindustrie verpflichtet.

OFWAT setzt alle fünf Jahre die Preisobergrenzen für die Wasserunternehmen mit Hilfe von Price-cap-Regulierung und Yardsick Competition fest, die im Abschnitt 5.2 ausführlicher erläutert werden. Die OFWAT soll einerseits dafür sorgen, dass die Firmen genug in die Infrastruktur investieren, ihre Kosten decken und effizient produzieren, und andererseits, dass die monopolistischen Preise immer noch angemessen für die Verbraucher sind. Außerdem ist eine Entwicklung der Wettbewerbsprozesse in der englischen und walisischen Wasserindustrie einer der Hauptaufgaben von OFWAT (vgl. Lobina et al., 2001, S. 6f.). Alle Rechte und Pflichte von OFWAT werden in „Water Industry Act 1991“ formuliert.

Die DWI (Drinking Water Inspectorate) ist die zweite Regulierungsbehörde. Sie ist verantwortlich für die Kontrolle der Trinkwasserqualität. Die Aufgaben der DWI bestehen darin, die Einhaltung von vorgeschriebenen Qualitätsstandards zu prüfen und, wenn erforderlich, die Sanktionen bei Nichteinhaltung einzuwenden. Die Qualitätskriterien werden von der Europäischen Gemeinschaft und von der Weltgesundheitsorganisation vorgegeben (vgl. Thaler, 2010, S. 37).

Für den Umweltschutz und für die Nachhaltigkeit ist die EA (Environmental Agency) zuständig. Die Regulierungsbehörde überwacht die Wasser- und Agrarwirtschaft von der Verschmutzung und dem Konsummissbrauch auf dem englischenundwalisischenGebiet(vgl. Spelthahn, 1994, S. 166).

OFWAT, DWI und EA sind dem „Department of Environment, Transport and Regions”, dem Welsh Assembly Government und dem englischem Parlament rechenschaftspflichtig. Trotz dieser Verpflichtung besitzen die drei Behörden einen ausreichenden Handlungsspielraum für die Entscheidungsfindung (vgl. Furrer, 2004, S. 149 f.).

2.4 Ziele der Regulierung der Wasserwirtschaft in England und Wales

Seit der Privatisierung bestehen die Ziele der englischen und walisischen Regulierung darin, die Marktmacht auf dem Wassermarkt zu disziplinieren und dabei gleichzeitig die minimale Wasserqualität zu sichern. Die zügige Realisierung wird dadurch erschwert, dass die beiden Ziele zueinander praktisch in einer trade off- Beziehung stehen. Eine Marktöffnung, die durch einen Wettbewerb bezeichnet ist, der eigentlich die Wohlfahrt durch faire Preise erhöhen soll, kann zu einer Qualitätsminderung führen, da die Marktteilnehmer ihre Preise auf Kosten von Qualität und Investitionen zu senken versuchen. Außerdem kann bei einem aktiven Wettbewerb keine flächendeckende Versorgung garantiert werden (vgl. Scheele, 2006, S. 39).

Beim Gut „Wasser“ führt es aufgrund der Gefahren für die Gesundheit der Konsumenten zu den ernsthaften Folgen.

Die ausführliche Darstellung von der Markmachtregulierung und Qualitätsregulierung, welche die englischen und walisischen Wasserbehörden, OFWAT und DWI, gleichzeitig durchzuführen erproben, findet im Abschnitt 3 bzw. 5 statt.

3. Theoretische Grundlagen der Marktmachtregulierung in Netzsektoren

Das Ziel dieses Kapitels ist es, erstens, zu lernen, in einem natürlichen Monopol die Bereiche mit netzspezifischer Marktmacht zu lokalisieren, in welchen die Regulierung gerechtfertigt sein wird. Zweitens die Instrumente effizient und geschickt anzuwenden, um die stabile Marktmacht gezielt zu disziplinieren.

Zu Beginn wird der Begriff „natürliches Monopol“ genau erläutert, anschließend wird die Theorie monopolistischer Bottlenecks, die durch stabile netzspezifische Marktmacht charakterisiert sind, diskutiert. Schließlich wird auf die anreizorientierte Regulierung von netzspezifischer Marktmacht eingegangen.

3.1 Natürliche Monopole

Der Begriff „natürliche Monopole“ soll in folgenden Abschnitten ausführlich definiert und charakterisiert werden.

3.1.1 Definition eines natürlichen Monopols

Ein natürliches Monopol liegt vor, wenn „ein einziger Anbieter einen Markt kostengünstiger bedienen kann als mehrere“ (Knieps, 2008, S. 23). Diese Besonderheit, die viele Versorgungsnetze in der Regel besitzen, wird durch die Subadditivität der Kostenfunktion im relevanten Outputbereich begründet (vgl. Knieps, 2008, S. 23). Am Beispiel der Trinkwasserwirtschaft bedeutet es, dass die Kosten für die Herstellung der Wasserversorgung bei einem einzigen Anbieter niedriger als bei mehreren sind (vgl. Sauer, 2005, S. 230).

Es wird in den Einprodukt- und Mehrproduktfall unterschieden. Im Einproduktfall ist „eine Kostenfunktion C(y) strikt subadditiv, falls für alle Outputmengen [Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten](Knieps, 2008, S. 23).

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 2: Natürliches Monopol im Einproduktfall

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: Knieps, 2008, S.24.

In der Abbildung 2 wird dieser Fall illustriert. Nachfrage D1 ist die Nachfrage eines natürlichen Monopols. Es existieren hier zwar keine Größenvorteile, da Durchschnittskosten nicht fallend sind, und Grenzkosten MC ab dem Schnittpunkt mit Durchschnittskosten AC über diese liegen, trotzdem wird ein wesentlich geringerer Kostenaufwand verursacht, wenn nur ein Anbieter am Markt agiert. Bei der Nachfrage D2 ist es dagegen nicht der Fall (vgl. Knieps, 2008, S. 24).

Beim Mehrgüterfall wird die Produktion von mehreren Outputs betrachtet, z. B. die Wasserversorgung verschiedener Kundengruppen. Eine Kostenfunktion sieht in diesem Fall folgendermaßen aus: C( E¿l=1y¿)< Yf=1C(y¿) und bedeutet, dass für ein Unternehmen die Produktion mehrerer Produktgruppen günstiger als für mehrere Anbieter ist. Diese Eigenschaft gilt für alle Outputs und führt zur Existenz von Verbundvorteilen, welche im Abschnitt 3.1.2. näher betrachtet werden (Vgl. Furrer, 2004, S. 81).

3.1.2 Charakterisierung eines natürlichen Monopols

Es wird untersucht, ob solche Eigenschaften wie Größenvorteile, Verbundvorteile, Kostenkomplementarität, abnehmende durchschnittliche Zusatzkosten mit Verbundvorteilen für das natürliche Monopol notwendig oder hinreichend sind.

a) Größenvorteile

Fallende Durchschnittskosten signalisieren Skalenvorteile. Der Output steigt überproportional im Vergleich zu den Inputs. Das bedeutet: Um das Output zu verdreifachen, muss von den Kosten weniger als das Dreifache aufgewendet werden (vgl. Knieps, 2008, S. 24). In der Wasserwirtschaft implizieren die Größenvorteile Kostenminderung beim Zusammenschluss von mehreren Wasserversorgern (vgl. Furrer, 2004, S. 28).

Wie in der Abbildung 2 bereits gezeigt wurde, sind die Skalenerträge im Einproduktfall ein Zeichen für das natürliche Monopol, sie sind jedoch keine notwendige Voraussetzung dafür. Im Mehrproduktfall sind die Skalenerträge weder ein Zeichen noch die wichtige Voraussetzung für das Vorliegen eines natürlichen Monopols. Es kann sein, dass eine bestimmte Kostenfunktion zwar Skalenvorteile, aber keine Subadditivität aufweist: “ [Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten] (Knieps, 2008, S.25).

b) Verbundvorteile

Verbundvorteile bestehen, falls durch eine gemeinsame Produktion mehrerer Güter in einem einzigen Unternehmen größere Kosten gespart werden, als im Vergleich zu einer Situation, bei welcher diese Güter von mehreren separaten Betrieben hergestellt werden. Die wichtige Voraussetzung - orthogonale Outputvektoren (vgl. Knieps, 2008, S. 25).

Die Verbundvorteile existieren nur im Mehrproduktfall und sind die notwendige Voraussetzung für das Bestehen vom natürlichen Monopol. Sie können sowohl bei der Produktion als auch bei der Distribution an verschiedene Kundengruppen auftreten (vgl. Knieps, 2008, S. 26). Der zweite Fall betrifft, laut Furrer, die kleineren und mittleren Wasserunternehmen (Furrer, 2004, S. 33).

c) Größenvorteile und Verbundvorteile

Falls in der Produktion oder in der Distribution Größen- und Verbundvorteile auftreten, die in vorherigen Abschnitten definiert wurden, sind sie noch nicht genügend für die Existenz eines natürlichen Monopols (vgl. Knieps, 2007, S.5). Eine nicht subadditive Funktion kann auch Skalen- und Verbundvorteile aufweisen: [Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten]Fixkosten“ (Knieps, 2008, S. 26).

Ein gutes Beispiel für Bündelungsvorteile bzw. Größen- und Verbundvorteile sind Wassertransport und -verteilung (vgl. Knieps, 2007, S. 6) Diese Bereiche werden im Abschnitt 4.1 näher betrachtet.

d) Kostenkomplementarität

Die Kostenfunktion [Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten] ist kostenkomplementär, falls „die zusätzlichen Kosten eines Outputvektors z abnehmen, wenn nicht nur der Outputvektor x, sondern bereits der Outputvektor x+y produziert wird“ (Knieps, 2008, S. 26). Die Kostenkomplementarität existiert nur im Mehrproduktfall und impliziert unmittelbar die Subadditivität. Daraus folgt, dass diese Eigenschaft genügend für das Bestehen eines natürlichen Monopols ist (vgl. Knieps, 2008, S. 27).^[1]

e) Abnehmende durchschnittliche Zusatzkosten und Verbundvorteile

Wenn eine Produktlinie abnehmende durchschnittliche Zusatzkosten^[2] und die Kostenfunktion mehrerer Produktlinien die Verbundvorteile aufweisen, dann bedeutet es, dass diese Kostenfunktion subadditiv ist. Abnehmende durchschnittliche Zusatzkosten und die Verbundvorteile bewirken, dass ein Unternehmen bei eigener Herstellung von der gesamten Produktlinie in Kombination mit anderen ausgewählten Produktlinien bestimmte

Aufwendungen spart. Die Produktionsaufteilung auf mehrere Unternehmen wäre in diesem Fall um einiges teurerer (vgl. Knieps, 2008, S. 27).

Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass nur die Kostenkomplementarität bzw. abnehmende durchschnittliche Zusatzkosten und die Verbundvorteile zur Subadditivität der Kostenfunktion führen und genügend für die Existenz eines natürlichen Monopols sind.

3.2 Das Konzept der angreifbaren Märkte

Ein natürliches Monopol ist nicht angreifbar, wenn es beständig ist. Falls Beständigkeit eines natürlichen Monopols existiert, dann würde ein potentieller Marktneuling an einem Markteintritt nicht interessiert sein, da es ihn zu Verlusten führen wird (vgl. Knieps, 2004, S. 6).

Bei einem freien Markeintritt, bei Abwesenheit von irreversiblen Kosten^[3] und beim Vorliegen vollständiger Information, wenn der etablierte Anbieter effizient, kostendeckend, ohne Realisierung von positiven Gewinnen und der internen Subventionierung produziert, und der Marktneuling sich nach Bertrand-Nash^[4] verhält, würde ein Markteintritt sinnlos und das natürliche Monopol beständig sein. Es ist zu betonen, dass der etablierte Anbieter sich auf die beschriebene Weise diszipliniert verhält, nur wenn die Gefahr eines Markeintritts existiert. Somit garantiert der potentielle Wettbewerb, d. h. keine irreversiblen Kosten und Bertrand-Nash-Verhalten, die Abwesenheit von Marktmacht (vgl. Knieps, 2004, S. 6 f.).

3.3 Lokalisierung netzspezifischer Marktmacht

Es ist zu untersuchen, ob natürliche Monopole bzw. alle Bereiche in einem natürlichen Monopol einer Regulierung bedürfen, und wenn nicht, dann ist die Frage zu beantworten, in welchen Bereichen Regulierung überflüssig sein kann.

3.3.1 Theorie monopolistischer Bottlenecks

Ein monopolistisches Bottleneck ist durch folgende Bedingungen gekennzeichnet:

- Natürliches Monopol in Verbindung mit der Abwesenheit eines aktiven Wettbewerbs liegt vor: D.h. es existiert nur ein einziges Unternehmen auf dem Markt ohne jegliche alternative Unternehmen, da „ein Anbieter den relevanten Markt kostengünstiger bedienen kann, als mehrere“ (Knieps, 2009, S.141).

- Vorliegen von irreversiblen Kosten bzw. Abwesenheit eines potentiellen Wettbewerbs: Aufbau eines identischen parallelen Netzes ist nur mit unangemessen hohem Aufwand möglich. Die investierten Kosten lassen sich nicht zurückbezahlen (vgl. Knieps. 2007b, S. 2).

Folglich sind Bündelungsvorteile und irreversible Kosten die wichtigen Voraussetzungen für die stabile netzspezifische Marktmacht (vgl. Knieps, 2003, S. 6). Auch wenn vollständige Information vorliegt und der etablierte Anbieter ineffizient unter positiven Gewinnen produziert, erfolgt im Fall von Marktmacht kein Marktzutritt. Bei Bündelungsvorteilen allein wäre der potentielle Wettbewerb mit seiner Disziplinierungswirkung möglich, aber irreversible Kosten, die für den Marktneuling viel höher sind, machen den etablierten Anbieter unangreifbar. Dem eingesessenen Unternehmen ist dies bewusst, folglich kann er seine vorteilhafte Situation ausnutzen (vgl. Knieps, 1997, S. 329). Die Regulierung ist in diesem Fall unverzichtbar (vgl. Knieps, 2005, S. 4).

Ein monopolistisches Bottleneck liegt nicht vor, falls eine von zwei Voraussetzungen unerfüllt ist (vgl. Knieps, 2009a, S. 5). In der Tabelle 1 werden verschiedene Marktformen aufgeführt:

Tabelle 1: Lokalisierung monopolistischer Bottlenecks

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: Knieps, 2 001,S. 6.

Potentieller Wettbewerb ohne irreversiblen Kosten bzw. angreifbarer Monopol wurde im Abschnitt 3.2 ausführlich besprochen. Flughäfen und Schienenwege sind gute Beispiele für einen potentiellen Wettbewerb mit irreversiblen Kosten (vgl. Knieps, 2009, S. 141). In der Regel wird in diesem Fall von der vertikal integrierten Unternehmen gesprochen (vgl. Rüttgers, 2009, S. 54).

Potentieller und aktiver Wettbewerb sollen ex post reguliert werden, da andernfalls die Regulierung die Investitionsanreize und die allgemeine Wohlfahrt senken würde. Überhaupt muss die Regulierung so ausgestaltet sein, dass einem potentiellen bzw. aktiven Wettbewerb nichts im Wege stehen würde. Die Fehler der 1. und 2. Ordnung müssen dabei vermieden werden: Eine Behörde sollte nicht eingreifen, falls Wettbewerb intakt läuft und eingreifen, falls es kein Wettbewerb im Markt existiert (vgl. Knieps, 2007, S. 156 f.).

Wie eine ex-ante-Regulierung von monopolistischen Bottlenecks genau aussehen soll, wird in den nächsten Abschnitten diskutiert.

3.3.2 Das Konzept der wesentlichen Einrichtung

Das Konzept der wesentlichen Einrichtung ist sehr wichtig für die Lokalisierung und einer nachfolgenden Beseitigung der netzspezifischen Marktmacht (vgl. Knieps, 2003a, S.19). Eine wesentliche Einrichtung erfüllt drei Bedingungen:

- sie ist unverzichtbar, da Konsumenten und Unternehmen dadurch ihre Transaktionen erledigen.
- es existiert keine Alternative auf dem Markt.
- sie ist nur mit unangemessenen Kosten neu zu bilden.

In diesem Kontext ist die Essential-Facilities Doktrin aus dem amerikanischen Antitrust-Recht zu erwähnen (vgl. Knieps, 1999, S. 2). Eine wesentliche Einrichtung in diesem Fall erfüllt zwei Bedingungen:

- Marktzutritt ist nur über diese Einrichtung möglich.
- Aufbau einer zweiten Einrichtung ist nur mit unangemessen hohem Aufwand möglich.

Es geht darum, den aktiven und potentiellen Wettbewerb von der stabilen netzspezifischen Marktmacht zu unterscheiden. Es sollen nur die Bereiche reguliert werden, die durch die Marktmacht gekennzeichnet sind. Da die stabile netzspezifische Marktmacht unter Subadditivität und irreversiblen Kosten existiert, bedürfen nach dem Konzept der wesentlichen Einrichtung nur die monopolistischen Bottlenecks einer Regulierung. Dabei geht es um den diskriminierungsfreien symmetrischen Zugang zu diesen Einrichtungen für die Wettbewerber, damit ein funktionsfähiger Wettbewerb mit der Zeit entwickelt werden könnte (vgl. Knieps, 2001, S. 7). Falls aufgrund von technischen Fortschritts die Marktmacht beseitigt und der Wettbewerb hergestellt werden, ist die Regulierung einzustellen. Andernfalls als Konsequenz werden die Anreize und Wohlfahrt negativ beeinflusst (vgl. Knieps, 2007a, S. 8).

3.3.3 Disaggregierte Identifikation monopolistischer Bottlenecks

„Eine (...) Lokalisierung monopolistischer Bottleneck-Einrichtungen bezieht sich nicht auf einen Netzsektor als Ganzes, sondern auf eine ökonomisch sinnvolle Disaggregierung der Wertschöpfungskette“ (Knieps, 2009b, S.14). Das bedeutet, dass jeder Teilbereich eines natürlichen Monopols auf die Marktmacht untersucht werden sollte. Es gilt zu prüfen, ob zu allen Teilbereichen der Wertschöpfungskette ein diskriminierungsfreier symmetrischer Zugang gewährleistet ist (vgl. Knieps, 2005, S. 6).

Eine Ex-ante-Regulierung ist nur in den Bereichen gerechtfertigt, in welchen die stabile netzspezifische Marktmacht herrscht. Der Regulierung bedürfen nur die Teile der Wertschöpfungskette, die durch Bündelungsvorteile und irreversible Kosten gekennzeichnet sind (vgl. Knieps, 2007, S. 8).

Natürliche Monopole mit irreversiblen Kosten sind z. B. im Wassersektor zu finden, jedoch nicht auf jede Stufe der Wertschöpfungskette. Von einer End- zu-End-Regulierung der Wertschöpfungskette ist es abzuraten (vgl. Knieps, 2006, S. 200). Sie wird zur hohen Aufwendungen, Rentseeking-Aktivitäten und falschen Anreizen führen. Anfängliche Wettbewerbspotentiale in einem natürlichen Monopol werden damit zunichte gemacht. Eine globale Regulierung bringt keine solche Effizienz- und Wohlfahrtsvorteile, die ein Wettbewerb bringen kann. Im Gegenteil, wie schon erwähnt, sie wird zu Wohlfahrtsverlusten führen. Um dieses zu vermeiden, wird eine gezielte Bottleneck-Regulierung angewandt, um die restliche netzspezifische Marktmacht zu disziplinieren (vgl. Knieps, 2000, S. 6 f.). Folglich bedarf es einer disaggregierten Untersuchung, die im Abschnitt 4.1 stattfinden wird.

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^[1] Bei x=0 steht die Ungleichung C(y+z)<C(z)+C(y) für Subadditivität (vgl. Knieps, 2008, S.27)

^[2] [Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten] i-Produktlinie, y- Outputvektor (Knieps, 2008, S.27).

^[3] Irreversiblen Kosten werden in 3.3.1 genauer definiert.

^[4] Bertrand-Nash-Verhalten - Unterbietung des gegebenen aktuellen Preises vom etablierten Anbieter bei vollständiger Information (vgl. Knieps, 2004, S. 6).